Kabinetsappreciatie MFK- en EMB voorstellen Europese Commissie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202521 501-20Europese RaadNr. 2268 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VANFINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 12 september 2025Graag bieden wij u de kabinetsappreciatie aan van de voorstellen voor hetMeerjarig Financieel Kader (MFK) en het eigenmiddelenbesluit (EMB) vande Europese Commissie die op 16 juli jl. zijn gepubliceerd.De Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van WeelDe Minister van Financiën,E. Heinen kst-21501-20-2268ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22681 InleidingOp 16 juli jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie)het voorstel voor het volgend Meerjarig Financieel Kader (hierna: MFK),dat per 1 januari 2028 moet ingaan voor een periode van zeven jaar, tot enmet 2034. De begroting van de Europese Unie (hierna: de EU) wordtjaarlijks binnen dit kader vastgesteld. Parallel hieraan is een voorstel vooreen nieuw eigenmiddelenbesluit (hierna: EMB) gepresenteerd, waarin definanciering van de EU-begroting wordt geregeld. De onderhandelingenover het MFK en het EMB bepalen voor een belangrijk deel de omvang enverdeling van de Europese uitgaven en inkomsten voor de periode2028–2034. Deze afspraken worden aangevuld met een Inter-institutioneelAkkoord (hierna: IIA) over begrotingszaken tussen de Commissie, de Raadvan de Europese Unie (hierna: de Raad) en het Europees Parlement(hierna: EP), en een aantal deelverordeningen waarin de werking wordtvastgelegd van de verschillende fondsen en instrumenten die onder deEU-begroting vallen.De Europese lidstaten, verenigd in de EU, staan voor verschillende(geo)politieke, maatschappelijke, economische en financiële uitdagingen,zowel op de korte als op de lange termijn. Zo is de wereld om Europaheen volatiel en onzeker door onder andere de Russische oorlog tegenOekraïne, toegenomen handelsspanningen en de situatie in het Midden-Oosten. Ook staat het concurrentievermogen van de Europese economieonder druk en liggen er opgaven op het gebied van defensie en veiligheiden asiel en migratie. Deze uitdagingen hebben rechtstreeks invloed op dewelvaart en veiligheid van Nederland, en zijn de Europese prioriteiten. Indeze context beziet het kabinet de MFK-voorstellen van de Commissie. Devormgeving van het volgend MFK biedt een kans voor de EU om huidigeen toekomstige uitdagingen te adresseren en tastbare resultaten te blijvenleveren voor burgers en bedrijven. Voor de welvaart en veiligheid vanNederland is de EU van essentieel belang, zeker in het huidige tijdsge-wricht. Modernisering van de Europese begroting draagt hieraan bij. Hetkabinet zet hierbij in op het versterken van het Europees concurrentiever-mogen met een sterke interne markt en inzet op onderzoek en innovatieals fundament, een stevig migratie- en asielbeleid, en veiligheid endefensie. Het kabinet zal daarbij ook aandacht hebben voor voedselze-kerheid en het belang daarvan voor de weerbaarheid van de EU. Hetkabinet heeft bij de beoordeling van de MFK-voorstellen nadrukkelijk oogvoor het proportionaliteits- en subsidiariteitsprincipe. Kortom, de Uniemoet zich richten op haar kerntaken. Ook is het kabinet van mening dat demiddelen die uiteindelijk beschikbaar komen in het MFK in verhoudingmoeten staan tot de beoogde doelen en eisen die aan de lidstaten wordengesteld.Hoewel het kabinet demissionair is, blijft het, zoals eerder aan uw Kameris aangegeven, een actieve inzet voeren op het gebied van de interna-tionale economische verhoudingen en de internationale veiligheid. Dit isook in lijn met de motie van leden Bontenbal en Van Campen over hetverder werken aan voor Nederland cruciale Europese onderwerpen dieniet kunnen wachten.1 Het MFK en het EMB zijn essentiële onderdelen vanhet instrumentarium van de EU om Europese doelstellingen te verwezen-lijken en aan Europees beleid uitvoering te geven, zoals aangegeven in deKamerbrief van 28 maart jl. met de kabinetsinzet MFK (Kamerstuk21 501-20, nr. 2245). Daarom zal het demissionaire kabinet zich, inafstemming met uw Kamer, actief inzetten tijdens de onderhandelingenover het MFK, die dit najaar van start gaan. De onderhandelingen zullennaar verwachting tot in 2027 voortduren.1Kamerstuk 36 715, nr. 13.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22682 Deze Kamerbrief bevat de overkoepelende kabinetsappreciatie van deMFK- en EMB-voorstellen van de Commissie en komt in de plaats vanBNC-fiches voor het voorstel voor de MFK-verordening2, het voorstel voorhet EMB3 en het voorstel voor een IIA4. Gezien de complexiteit van ditdossier en de nauwe samenhang tussen het MFK en het EMB kiest hetkabinet ervoor om zijn appreciatie nader toe te lichten in een Kamerbriefin plaats van de gebruikelijke BNC-fiches. Voor de sectorale Commissie-voorstellen die zijn gepubliceerd vanaf 16 juli jl. zijn BNC-fiches opgestelddie u separaat toekomen. Voor de sectorale voorstellen die eerder dezemaand zijn gepubliceerd en aanvullende voorstellen voor bijvoorbeeld deimplementatieregels voor het voorgestelde nieuwe EMB zullen op eenlater moment BNC-fiches met uw Kamer worden gedeeld, binnen degebruikelijke termijnen.LeeswijzerDeze brief beschrijft eerst de hoofdlijnen van het Commissievoorstel engeeft aansluitend een algemene appreciatie ervan. Daarnaast wordtingegaan op de voorgestelde begrotingspijlers. De specifieke uitwerkingdaarvan is opgenomen in de betreffende BNC-fiches. Vervolgens gaat debrief in op een aantal specifieke onderdelen van het MFK, specialeinstrumenten en leenfaciliteiten. Daarna wordt het EMB-voorstelbeschreven en geapprecieerd en wordt ingegaan op de financiëlegevolgen van de voorstellen van de Commissie (voor zover bekend).Vervolgens gaat de brief in op de bevoegdheid, proportionaliteit ensubsidiariteit van het MFK en het EMB-voorstel. Tot slot schetst de briefhet krachtenveld en het onderhandelingsproces. In de annex is eenoverzicht opgenomen van alle sectorale voorstellen.Hoofdlijnen CommissievoorstelDe Commissie stelt voor om de architectuur en de werking van het MFK tehervormen door het aantal begrotingshoofdstukken te verminderen,fondsen samen te voegen en resultaatgericht begroten toe te passen.Daarnaast wil de Commissie het MFK moderniseren door de begrotingmeer toe te spitsen op thema’s zoals concurrentievermogen, veiligheid endefensie, en asiel en migratie. Om beter met onvoorziene omstandig-heden om te kunnen gaan stelt de Commissie een grotere mate vanbudgetflexibiliteit voor.De Commissie stelt voor de periode 2028–2034 een MFK voor met eenmaximaal uitgavenplafond in vastleggingen van 1.763 miljard euro in2025-prijzen en 1.985 miljard euro in lopende prijzen. Dit is 1,26% van hetverwachte bruto nationaal inkomen (bni) van de EU. Hiervan is 1,15%(t.o.v. 1,13% bni in het huidige MFK5) voorzien voor beleidsuitgaven en0,11% voor de aflossing- en rentebetalingen van de middelen die de Unieheeft geleend voor de uitgaven die zijn gedaan via het coronaherstelfondsNextGenerationEU (hierna: NGEU). De EU-begroting bedraagt daarmee2Proposal for a Council Regulation laying down the multiannual financial framework for theyears 2028 to 2034.3Proposal for a Council Decision on the System of Own Resources of the European Union.4Proposal for an Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council andthe Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on soundfinancial management.5Dit is gerekend op het moment van het bereiken van het akkoord in 2020 en inclusief deMFK-herziening. Dit percentage van 1,13% gaat over de omvang van de vastleggingen. Voor deraming van de EU-afdrachten wordt gekeken naar het betalingenplafond, dat lag op 1,12% vanhet Eu27-bni.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22683 gemiddeld 284 miljard euro per jaar voor de gehele Unie.6 Het landbouw-en cohesiebeleid beslaat nog altijd het grootste deel van de begroting.Tabel 1 vergelijkt de voorgestelde verdeling van de middelen in hetvoorstel met het huidige MFK. Het huidige MFK kent zeven verschillendebegrotingscategorieën, terwijl de Commissie voor het volgend MFK vierpijlers voorstelt. In de tabel zijn de begrotingscategorieën uit het huidigeMFK ingedeeld volgens de vier voorgestelde pijlers uit het Commissie-voorstel voor het nieuwe MFK. Er is voor het huidige MFK gerekend metde cijfers op basis van het akkoord uit 2020. De MFK-herziening is hier aantoegevoegd. Alle programma’s zijn ingedeeld naar de nieuwe pijlers. Ditbetreft een inschatting en kan dus afwijken van het precieze voorstel vande Commissie. Het kabinet zal de Commissie vragen om vergelijkendetabellen te publiceren.Zoals weergegeven in de tabel, wordt in het voorstel 45% (894 miljardeuro) van de middelen gereserveerd voor pijler 1. Dit zijn nationale enregionale partnerschapsplannen, waar met name de huidige structuur- eninvesteringsfondsen, landbouwfondsen en migratiefondsen in zitten. Dezezijn in het huidige MFK onderdeel van begrotingscategorieën 2, 3 en 4.Voor pijler 2, concurrentievermogen, welvaart en veiligheid, is 30%(590 miljard euro) van het budget gereserveerd. Hieronder valt ookveiligheid en defensie (momenteel begrotingscategorie 5). Voor pijler 3 is11% (215 miljard euro) van het budget gereserveerd. Hierin zijn hetexterne beleid van de Unie en de externe aspecten van migratie onderge-bracht (de huidige begrotingscategorie 6). De administratieve lasten zijnapart opgenomen in pijler 4 (momenteel begrotingscategorie 7) enhiervoor is 6% (104 miljard euro) van het budget gereserveerd.Tabel 1. Vastleggingenplafonds in huidige MFK en Commissie-voorstel volgend MFK 2028–2034 (in miljarden euro, lopendeprijzen)Tabel 1: Vastleggingenplafonds in huidige MFK en Commissievoorstel volgend MFK (in miljarden euro, lopende prijzen)in miljarden euroin % van de EU-begroting2021–20272028–20342021–20272028–2034Pijler 1: NRPPs180689466%45%Pijler 2: Competitiveness, prosperity and security20159017%30%Pijler 3: Global Europe1112159%11%Pijler 4: Administration821187%6%[A] Totaal MFK-beleidsuitgaven1.2001.81799%92%Als % van het EU-bni21,12%1,15%NGEU terug- en rentebetalingen151681%8%[B] Totaal MFK-plafond1.2151.985100%100%Als % van het EU-bni21,13%1,26%[C] NGEU (uitgaven)34210Als % van het EU-bni20,39%0%1 Pijler 1 is hier exclusief NGEU-betalingen gerekend, die staan apart in de tabel.2 Voor het huidige MFK is gerekend met het verwachte EU-bni ten tijde van het akkoord in 2020. Voor het nieuwe voorstel wordt gerekend met degeraamde omvang van het EU-bni 2028–2034.3 Het deel van NGEU wat is gebruikt voor het verhogen van bepaalde programma’s binnen de EU-begroting en voor het subsidiegedeelte van deHerstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF). De terug- en rentebetalingen voor NGEU vallen formeel onder pijler 1. NGEU was een eenmalig instrument enstaat daarom vanaf 2028 op 0. Middelen uit speciale instrumenten, de Oekraïne Reserve (100 miljardeuro) en het Flexibiliteitsinstrument (15,8 miljard euro), worden buiten de6Ter vergelijking: de jaarlijkse Nederlandse begroting bedraagt in 2025 ca. 425 miljard euro.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22684 MFK-uitgavenplafonds gerekend. Verderop in deze brief wordt ingegaanop deze speciale instrumenten.Naast de hierboven beschreven middelen stelt de Commissie voor omaanvullende middelen ter beschikking te stellen aan de lidstaten en derdelanden via het verstrekken van leningen, waarbij de Unie die middeleneerst zelf leent op de kapitaalmarkt. Daarbij gaat het om leningen aan delidstaten binnen pijler 1, leningen aan derde landen, waaronder Oekraïne,binnen pijler 3 en leningen aan de lidstaten in uitzonderlijke situaties viaeen nieuw crisisinstrument.Het Innovatiefonds (circa 35 miljard euro) en het Sociaal Klimaatfonds(45 miljard euro), worden ondergebracht in de structuur van het MFK,maar de financiering van deze fondsen blijft uit de ETS-inkomsten komen.Het Moderniseringsfonds en de Europese Vredesfaciliteit (30,5 miljardeuro) worden ook buiten het MFK gefinancierd.De Commissie beoogt naast de modernisering van de uitgavenkant, ookde inkomstenkant van de begroting aan te passen. De Commissie steltdaarbij een nieuw EMB met vijf nieuwe eigen middelen voor. Dit zijn eigenmiddelen op basis van: 1) inkomsten uit een deel van het EU-emissie-handelssysteem (Emission Trading System, ETS-1), 2) opbrengsten uit hetmechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Carbon BorderAdjustment Mechanism, CBAM), 3) niet-ingezameld elektrisch enelektronisch afval («e-waste»), 4) op de markt gebrachte tabaksfabricatenen tabak-gerelateerde producten (Tobacco Excise Duty Down Resource,TEDOR), en 5) een omzetbijdrage van grote ondernemingen (CorporateOwn Resource for Europe, CORE).De Commissie stelt voor om de huidige correctiemechanismes voor eigenmiddelen af te schaffen, met als doel het systeem van eigen middelentransparanter en eenvoudiger te maken. Dit betekent dat de korting op debni-afdracht die een aantal lidstaten, waaronder Nederland, tot en met2027 ontvangen, niet wordt gecontinueerd. Ook worden het plafond bij deberekening van de btw-grondslag en de korting voor sommige lidstatenbij de plastic-afdracht afgeschaft. De Commissie stelt tevens voor devergoeding voor de inningskosten van de douanerechten (de perceptie-kostenvergoeding) te verlagen van 25% naar 10%.Verder stelt de Commissie een verhoging van het eigenmiddelenplafondvoor. Het huidige eigenmiddelenplafond bedraagt 1,46% van het bni vande EU voor vastleggingen en 1,40% voor betalingen. De Commissie steltvoor dit te verhogen naar 1,81% van het bni van de EU voor vastleggingenen 1,75% voor betalingen. Daarnaast stelt de Commissie een buiten-gewone en tijdelijke verhoging van deze plafonds voor van 0,25% van hetEU-bni, als garantie voor leningen die de Unie in geval van een crisis aankan gaan om middelen te mobiliseren die zij dan vervolgens uit kan lenenaan lidstaten. Voor NGEU is in het huidige EMB een buitengewone entijdelijke verhoging van het EMB-plafond opgenomen van 0,6% van hetEU-bni. Deze blijft in het huidige voorstel bestaan ter garantie van deuitstaande NGEU-leningen. De afspraak dat de Unie middelen die zij op dekapitaalmarkt leent niet gebruikt voor de financiering van beleidsuitgaven,die ook in het huidige EMB is opgenomen, blijft behouden.Een nadere toelichting op zowel de uitgaven- als de inkomstenkant volgtverderop in deze brief.Algemene appreciatie kabinet van het MFK- en EMB voorstelHet kabinet ziet in het voorstel van de Commissie een aantal elementendie niet goed verenigbaar zijn met de Nederlandse positie, zoals deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22685 gevolgen van de voorstellen voor de nationale afdrachten en devoorstellen voor nieuwe leeninstrumenten. Anderzijds ziet het kabinetvoor het volgende MFK ook positieve elementen. Beide worden hierondernader toegelicht.Het kabinet verwelkomt de voorgestelde modernisering van het MFKwaarbij de Commissie meer focus legt op strategische prioriteiten enhiervoor een groter deel van de EU-begroting uittrekt. Op deze maniersluiten de Commissievoorstellen beter aan bij de uitdagingen van dezetijd en de prioriteiten van het kabinet voor het volgend MFK zoals reedsbenoemd in de inleiding. Daarnaast staat het kabinet positief tegenover devoorgestelde voortgezette steun aan Oekraïne. Ook verwelkomt hetkabinet de mogelijkheid om bestaande fondsen, of nieuwe instrumentenwaar bestaande fondsen in zijn samengevoegd, zoals het nationaal enregionaal partnerschap plan (NRPP), meer te richten op eerdergenoemdeprioriteiten.Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om het principete hanteren dat vooraf vastgestelde voorwaarden of prestaties behaalddienen te worden voordat middelen uit EU-fondsen worden uitgekeerd.Wel heeft het kabinet vragen over bijvoorbeeld de administratieve lastenvan deze systematiek en hoe het voorstel in de praktijk uit zal pakken. Hetkabinet is positief over het voornemen van de Commissie om’ verschil-lende fondsen en programma’s samen te voegen in één Europeesconcurrentievermogen fonds (hierna: ECF), zoals aanbevolen door MarioDraghi in zijn rapport over de toekomst van het Europees concurrentiever-mogen7. Tevens verwelkomt het kabinet de voorgestelde versterking vande rechtsstaatconditionaliteit.Het kabinet verwelkomt tot slot het voorstel van de Commissie om derentebetalingen en aflossing van de leningen van NGEU op te nemenonder de MFK-plafonds vanaf 2028. De voorziene stijging van deEU-afdrachten als gevolg van de voorstellen sluit niet aan bij de budget-taire kaders zoals overeengekomen in het Hoofdlijnenakkoord (HLA) enopgenomen in de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.Dit is het gevolg van het totale pakket aan voorstellen, zowel ten aanzienvan de uitgaven (MFK) als de inkomsten (EMB). Het ontbreekt volgens hetkabinet aan afdoende scherpe financiële keuzes in het voorstel. Daaromzal het kabinet inzetten op een verlaging van het voorgestelde MFKwaarbij de modernisering overeind dient te blijven. Dat wil zeggen dat deEU-begroting meer gericht moet zijn op concurrentievermogen met eensterke interne markt en inzet op onderzoek en innovatie als fundament,asiel en migratie, en veiligheid en defensie.Hoewel een precieze inschatting van de voorgestelde verdeling van denationale bijdragen aan de EU nog niet te maken is, vindt het kabinet opbasis van eerste schattingen dat Nederland in het voorstel teveel bijdraagtin vergelijking tot andere lidstaten, ondanks dat er in het voorstel van deCommissie een groter aandeel gaat naar pijler 2, en daarmee naarfondsen waar Nederland historisch relatief meer uit ontvangt (zoalsHorizon Europe). Er is daarmee in dit voorstel geen sprake van een voorhet kabinet acceptabel aandeel in de nationale bijdragen via het voorge-stelde EMB. De inzet van het kabinet is dat dit moet worden aangepast.Het kabinet verwacht dat een korting op de bni-afdracht noodzakelijk isom dit te bereiken. Het kabinet zal ook inzetten op behoud van deperceptiekostenvergoeding op het huidige niveau van 25%. Ten aanzienvan de voorgestelde nieuwe eigen middelen heeft het kabinet in deKamerbrief van 28 maart jl. aangegeven dat het kabinet nieuwe eigen7The Draghi report (2024): a competitiveness strategy for Europe, ISBN 978-9268-22716-9Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22686 middelen niet bij voorbaat kan omarmen. Als meer informatie beschikbaarkomt over de verdelingseffecten van de voorgestelde nieuwe eigenmiddelen zal het kabinet nadere duiding hierover geven.In algemene zin is het kabinet geen voorstander van het aangaan vangemeenschappelijke schuld voor nieuwe Europese instrumenten, conformhet Regeerprogramma. Het kabinet merkt op dat gezamenlijke schulduit-gifte vaker wordt toegepast om te kunnen reageren op onvoorzieneomstandigheden waarbij meer middelen nodig zijn dan beschikbaar in hetMFK. Het kabinet is echter tegen het voorgestelde generieke instrumentmet gemeenschappelijke leningen voor crisissituaties (hierna: «hetcrisisinstrument») en een leenfaciliteit voor het ophogen van de NRPPs(«Catalyst Europe»), die gefinancierd worden door middel van schulduit-gifte door de Unie. Het voorgestelde crisisinstrument en de bijbehorendeverhoging van het eigenmiddelenplafond zijn volgens het kabinet nietnodig, gelet op de reeds bestaande rechtsbases in de EU-verdragen om ingeval van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden ineen lidstaat, financiële bijstand te verlenen aan de desbetreffendelidstaten. Bij de voorgestelde leenfaciliteit voor de NRPPs is geen sprakevan een crisissituatie en is financiering door gemeenschappelijke schuldvolgens het kabinet niet gepast.Mogelijke leningen aan Oekraïne die gefinancierd worden door schulduit-gifte van de Unie beschouwt het kabinet als de facto voortzetting van hetbestaande EU-beleid ten aanzien van Oekraïne sinds de start van degrootschalige Russische invasie. Het verlenen van macro-economischebijstand aan derde landen, waarbij de Unie leningen verstrekt diegefinancierd worden door schulduitgifte kent een lange historie en deinzet van dit instrument is door Nederland altijd gesteund.De Commissie stelt voor om ook buiten macro-financiële bijstandleningen aan derde landen te verstrekken (zogenaamde «beleidsle-ningen») met middelen die de Unie op de kapitaalmarkt leent, zoals eerderis gedaan in de Westelijke Balkan-faciliteit en de faciliteit voor Moldavië.De leningen die de Unie aangaat voor het financieren van leningen aanderde landen via macro-financiële bijstand en beleidsleningen wordengegarandeerd met het gemeenschappelijk voorziening fonds, dat wordtgevoed met de budgetten die beschikbaar zijn voor Global Europe.Daarmee ontstaat er geen risico op hogere EU-afdrachten en wordt geengarantie opgenomen op de begroting van het Ministerie van Financiën,zoals bij gemeenschappelijke schuld die onder de headroom van het EMBwordt gegarandeerd wel het geval is. Als de mogelijkheden tot hetverstrekken van dergelijke leningen aan derde landen verder gaan dan dittype faciliteiten zal het kabinet daar kritisch naar kijken.De voorgestelde vereenvoudiging van de fondsenstructuur draagt volgensde Commissie bij aan een beter uitvoerbaar MFK, waarbij het voor hetkabinet belangrijk is dat de administratieve- en uitvoeringslasten beperktworden. Dit is ten eerste belangrijk voor de gebruikers van deMFK-programma’s, die makkelijker en met minder administratieve lastentoegang moeten kunnen krijgen tot de MFK-fondsen. Dit kan ookbijdragen aan het beperken van de administratieve lasten van de lidstatenen de Commissie bij het uitvoeren van het beleid. Tevens kan eenverbeterde begrotings-architectuur ertoe leiden dat de financiële belangenvan de Unie beter gewaarborgd blijven. Ook kan versnippering vanfinanciering voorkomen worden om zeker te stellen dat de beleidsdoel-stellingen op een integrale en gecoördineerde manier worden opgepakt.Gelet op de geleerde lessen uit het huidige MFK, de Herstel- enVeerkrachtfaciliteit en andere EU-instrumenten, heeft het kabinet vragenover hoe de voorgestelde vereenvoudiging zal uitpakken voor begun-stigden en de uitvoering. Het kabinet zal daarbij ook relevante rapportenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22687 van de Europese Rekenkamer in haar oordeel meewegen en relevantestakeholders, waaronder medeoverheden, raadplegen.Meerjarig Financieel KaderOnderstaand treft u een beknopte samenvatting van de verschillendepijlers in het MFK voorstel. Tevens wordt ingegaan op een aantalspecifieke onderwerpen.Het kabinet zal de komende periode technische besprekingen met deCommissie gebruiken om meer inzicht te krijgen in de werking van hetvoorstel. Het kabinet heeft bijvoorbeeld vragen over de nationaleallocaties, in het bijzonder over het aandeel dat Nederland ontvangt.Verder zal het kabinet de mogelijke nationale consequenties verderuitwerken voor zover mogelijk.Pijler 1: Economic, social and territorial cohesion, agriculture, rural andmaritime prosperity and security.National and Regional Partnership Plans (NRPP)Met het voorstel voor de Nationale en Regionale Partnerschap Plannen(hierna: NRPP) beoogt de Commissie veertien bestaande fondsen,waaronder de cohesie-, landbouw-, plattelandsontwikkeling, visserij- enveiligheids- en migratiefondsen, samen te brengen in één overkoepelendkader. Hiermee beoogt de Commissie EU-investeringsfondsen tevereenvoudigen, de uitvoering te versterken en meer ruimte te creërenvoor strategische herprioritering binnen het MFK. Het overkoepelendeinhoudelijke doel van het voorstel is het bevorderen van economische,sociale en territoriale samenhang, duurzame ontwikkeling, concurrentie-vermogen, waaronder onderzoek, innovatie en vaardigheden, veiligheiden paraatheid van de Unie. In haar voorstel benadrukt de Commissiehierbij dat het partnerschapsbeginsel, waarbij nationale, regionale enlokale actoren actief worden betrokken, centraal blijft staan in deprogrammering en uitvoering. Uitbetaling van fondsen vindt plaats na hetbehalen van mijlpalen en doelstellingen en met als voorwaarde datlidstaten de rechtsstaat respecteren en het EU-Handvest van de Grond-rechten (hierna: Handvest) naleven en de financiële belangen van de Uniewaarborgen. Ook is er in het Commissievoorstel ruimte voor maximaal150 miljard euro aan leningen (Catalyst Europe) aan de lidstaten voor deuitvoering van hun plannen. Deze mogelijkheid wordt later in de brief(onder «leenfaciliteiten») nader geapprecieerd.Het kabinet verwelkomt in beginsel de inhoud van het voorstel voor eennationale enveloppe, het NRPP. Het kabinet vindt het positief dat lidstatentot op zekere hoogte hun eigen prioritering aan kunnen brengen. Ditvergroot de flexibiliteit van de begroting en kan bijdragen aan hetverhogen van de toegevoegde waarde van EU-middelen. Het is positiefdat middelen uit het NRPP kunnen worden ingezet ten behoeve van deopbouw van de defensie-industrie, militaire mobiliteit, civiele en militaireweerbaarheid en voor migratie-gerelateerde uitgaven in derde landen.Daarbij vraagt het kabinet de Commissie wel om nadere toelichting overde voorgestelde mate en werking van de ingebouwde flexibiliteit. Hetkabinet steunt het basisprincipe van het NRPP dat gericht is op hetpartnerschapsbeginsel en het kabinet wil hier actief vorm aan gevenmiddels nauwe betrokkenheid van medeoverheden en andere(maatschappelijke) partners, in lijn met de motie Paternotte.8. Ook kan hetNRPP bijdragen aan de eerder genoemde vereenvoudiging van de8Kamerstuk 21 501-08, nr. 985Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22688 begrotingsstructuur. Een nadrukkelijk aandachtspunt van het kabinetdaarbij is wel dat de voorstellen daadwerkelijk moeten leiden tot lagereuitvoeringslasten in de lidstaten. Het is voor het kabinet ook van belangdat er aandacht is voor een gelijk speelveld.In het geval van cohesiebeleid blijft er aandacht voor convergentie enconcurrentiekracht, maar er zou wat het kabinet betreft wel meer aandachtmoeten komen voor gefocuste modernisering en het stimuleren vaninnovatie in het NRPP, in lijn met de kabinetsprioriteiten9. Het kabinetheeft, net als de Commissie, ook aandacht voor voedselzekerheid en hetbelang daarvan voor de weerbaarheid van de EU. Het kabinet is vanmening dat de toedeling van het budget voor het NRPP (waarin ook hetGLB en het Gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)worden onderge-bracht), inclusief de berekeningsmethode die daaronder ligt, ertoe leidtdat Nederland in verhouding tot andere lidstaten relatief weinig ontvangt.Zo lijkt de berekening van de nationale toedeling nadelig uit te pakkenvoor Nederland door specifieke kenmerken van de Nederlandse landbouwen visserij. De kosten voor grond en arbeid in Nederland zijn bijvoorbeeldaanzienlijk hoger dan in sommige andere lidstaten. Tevens zijn de groteuitdagingen voor de visserij- en landbouwsector in Nederland op hetgebied van stikstof, klimaat en milieu onvoldoende meegewogen in deberekening van de lidstaattoedeling. Daarnaast zal het kabinet tijdens deMFK-onderhandelingen nadrukkelijk oog hebben voor de netto-betalingspositie in den brede en daarbij de effecten op de inkomenspo-sitie voor boeren in ogenschouw nemen.Tot slot verwelkomt het kabinet de koppeling in het NRPP-voorstel tussenhervormingen en de uitkering van EU-middelen. Dit kan een extra prikkelgeven aan lidstaten om hervormingen door te voeren die bijdragen aanEU-doelstellingen. Het kabinet ziet hierbij graag een proportioneleverhouding tussen het ambitieniveau van beoogde hervormingen enontvangsten door lidstaten. Het kabinet signaleert dat in het voorstel isopgenomen dat indien een betaling vanuit de Unie wordt opgeschort,bijvoorbeeld door het niet behalen van de doelstellingen of terbescherming van de financiële belangen van de Unie, de lidstaten hunverplichting dienen na te komen om betalingen aan eindbegunstigdenvoort te zetten. Hiermee ligt de prikkel voor hervormingen op de juisteplek, namelijk op het niveau van de lidstaten. Het kabinet merkt daarbij opdat het niet behalen van de doelstelling kan leiden tot een budgettairrisico voor de Rijksbegroting. Het kabinet hecht aan het meenemen van degeleerde lessen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit en andereEU-instrumenten, onder andere omtrent regeldruk en administratievelasten. Het kabinet merkt hierbij op dat aansluiting bij bestaandemonitoringspraktijken kan bijdragen aan het beperken van administratievelasten.Het kabinet kijkt kritisch naar het toevoegen van doelstellingen, minimumpercentages of geoormerkte bedragen. Dit komt de flexibiliteit enmodernisering van de EU-begroting niet ten goede terwijl dit juist een vande kernpunten van de kabinetsinzet is. Waar sprake is van dergelijkedoelstellingen, percentages of geoormerkte bedragen dienen dezevoldoende bij te dragen aan de flexibilisering en modernisering van deEU-begroting. Een nadere appreciatie van het voorstel voor het NRPP is inhet desbetreffende BNC-fiche te vinden. De sectorspecifieke voorstellenper beleidsdomein zijn daarnaast ook uitgewerkt in separate BNC-fiches.Pijler II: Competitiveness, prosperity and securityDe tweede pijler richt zich op het versterken van het concurrentiever-mogen, welvaart en veiligheid van de Unie. Deze pijler fungeert als een9Kamerstuk 21 501-20, nr. 2245Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 22689 overkoepelend kader waarbinnen het ECF een centrale plaats inneemt.Daarnaast omvat deze pijler andere programma’s waaronder; heteigenstandige 10e kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (HorizonEurope), de Connecting Europe Facility (transport en energie, hierna: CEF),Union Civil Protection Mechanism and Union support for healthemergency preparedness and response, Erasmus+ en Agora EU10. HetECF is een samenvoeging van twaalf11 verschillende EU programma’s uithet huidige MFK en bestaat uit vier thematische vensters, met elk eenvoorgesteld apart budget: (i) de schone transitie en industriële decarboni-satie; (ii) gezondheid, biotechnologie, landbouw en bio-economie;(iii) digitaal leiderschap; en (iv) weerbaarheid en veiligheid, defensie-industrie en ruimtevaart. Binnen deze vensters acht het kabinet het vanbelang dat waar mogelijk wordt gefocust op de meest strategischetechnologieën en sectoren aan de hand van vier criteria: (i) impact op deeconomische veiligheid van de EU; (ii) bijdrage aan de Europeseeconomie en groeipotentieel; (iii) bijdrage aan dringende maatschappe-lijke uitdagingen; en (iv) de huidige positie van Europa, zoals markt-aandeel en technologisch gereedheidsniveau12. Naast de vier thematischevensters bevat het voorstel een overkoepelend instrument dat voortbouwtop het InvestEU-programma onder het huidige MFK. De Commissie steltéén set aan regels voor die van toepassing zijn op de gehele reikwijdtevan het ECF om zo toegang tot en gebruik van EU-middelen te vereenvou-digen. Het ECF wordt nauw gelinkt aan Horizon Europe, waarmee eennaadloos investeringstraject van fundamenteel onderzoek tot start-up,scale-up en wereldwijde productie moet worden gegarandeerd. Er is eensterke link voorzien tussen het ECF en CEF, vanwege de synergiën tussentrans-Europese netwerken voor energie en transport. Ook is ersamenhang met Global Europe, gezien de complementariteit tussen internen extern beleid ter versterking van EU concurrentievermogen enweerbaarheid.Het kabinet steunt de prioriteit die via deze pijler wordt gegeven aan hetversterken van het concurrentievermogen, met een sterke interne markten inzet op onderzoek en innovatie als fundament, vaardigheden,verduurzaming en (economische) veiligheid en defensie in het nieuweMFK. Zoals uit de rapporten van Draghi13 en Letta14 blijkt, is hetversterken van de Europese concurrentiepositie essentieel voor detoekomst van de EU. Hierbij onderschrijft het kabinet het belang van hetverminderen van risicovolle strategische afhankelijkheden, waarondervoor geneesmiddelen en medische producten van landen buiten de EU.15Een brede verduurzaming van de Europese economie is daarbij eencruciaal element voor een toekomstbestendige schone Europese enNederlandse economie. Het rapport van Niinistö16 onderstreept datinvesteren in een weerbare samenleving de concurrentiepositie van de EUverder kan versterken. Voor weerbaarheid en concurrentievermogen isook aandacht voor de klimaat- en energietransitie van belang, waaronderverbetering van grensoverschrijdende Europese infrastructuur. Hetkabinet verwelkomt ook het voorstel voor Horizon Europe, dat zowel aanhet korte als aan het lange termijn concurrentievermogen bijdraagt, eninzet van deze pijler op het aantrekken van private investeringen en het10Agora EU is een samenvoeging van Creative Europe en Citizens, Equality, Rights and Values(CERV)11Digital Europe Programme, CEF Digitaal, Europees Defensiefonds, ASAP, EDIRPA, EDIP,EU4Health, Europees Ruimtevaartprogramma, IRIS, InvestEU, Single Market Programme(mkb-deel) en LIFE.12Zie ook de concurrentievermogen inzet, Kamerstuk 21 501-30, nr. 62113Kamerstuk 21 501-30, nr. 61414Kamerstuk 21 501-30, nr. 60315Kamerstuk 30 821, nr. 24416Kamerstuk 33 694, nr. 70Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226810 stimuleren van het verstrekken van leningen via de Europese Investe-ringsbank (EIB) en andere uitvoerende partners zoals in NederlandInvestNL. Dit draagt bij aan een EU met een sterke basis in kennis breedonderzoek en innovatie. Hieronder vallen technologieën met zowel civieleals militaire toepassingen die een randvoorwaarde vormen voor het-concurrentievermogen van de EU. ECF InvestEU kan daar een belangrijkerol in spelen. Ook onderstreept het kabinet dat de inzet van middelenbinnen het ECF zoveel mogelijk gebaseerd is op excellentie en impact (envoor Horizon Europe vrijwel volledig). Daarnaast steunt het kabinet hetvoorstel om diverse bestaande programma’s onder te brengen in éénraamwerk, aangezien dit kan bijdragen aan vereenvoudiging en verlagingvan administratieve lasten. Tot slot erkent het kabinet, in de context vanhet ECF, het belang van volksgezondheid voor de weerbaarheid en hetconcurrentievermogen van de Unie.Pijler III: Global Europe, inclusief OekraïneGlobal Europe is in het Commissievoorstel de kern van het EU-externeoptreden, door het samenvoegen van bestaande financiering opuitbreiding, nabuurschap, ontwikkelingssamenwerking en humanitairehulp. Ook maken enkele elementen op het gebied van concurrentiever-mogen en weerbaarheid onderdeel uit van het voorstel. Dit instrumentwordt verdeeld over vijf geografische pijlers (Europa; Midden-Oosten,Noord-Afrika en Golf; Sub Sahara Afrika; de Amerika’s en het Caraïbischgebied; Azië en de Pacific) en een mondiale pijler. Daarnaast wordtniet-militaire steun aan Oekraïne ook via Global Europe vormgegeven, inde vorm van leningen, budgettaire garanties en niet-terugbetaalbaresteun (giften) voor herstel, wederopbouw en hervormingen in het kadervan het EU-toetredingsproces. De financiering van niet-terugbetaalbaresteun en budgettaire garanties gaat via de Oekraïne reserve. Dit is eenspeciaal thematisch instrument, waarbij de middelen boven deMFK-uitgavenplafonds uitgegeven worden.Het kabinet erkent het belang van het faciliteren van maatschappelijkeorganisaties bij de implementatie van projecten in het kader van GlobalEurope, in lijn met de motie Ceder over de rol van maatschappelijkeorganisaties waarborgen in de externe instrumenten van de EU.17Het kabinet is voorstander van een stevig instrument voor externoptreden, omdat dit de Nederlandse en Europese belangen op onderandere concurrentievermogen, open strategische autonomie, veiligheiden migratie (inclusief terugkeer) en klimaat dient. Ook voor de Caribischedelen van het Koninkrijk is de EU van belang als strategisch partner.18 Indat kader krijgt de toegang van de Caribische delen van het Koninkrijk totEU-financiering en het aangekondigde instrument voor de Landen enGebieden Overzee de nadrukkelijke aandacht van het kabinet.Het kabinet verwelkomt tevens de steun aan Oekraïne. Dit is in lijn met hetNederlandse beleid om Oekraïne politiek, militair, financieel en moreelactief en onverminderd te steunen in tijd van oorlog, herstel en weder-opbouw, zolang als dat nodig is. Voorts acht het kabinet het van belangdat er coördinatie en coherentie blijft bestaan met de andere thematischefondsen zodat de interne en externe dimensie op elkaar aangeslotenblijven. Dit kan in een integrale aanpak niet los van elkaar worden gezien.17Kamerstuk 21 501-04, nr. 27818Kamerstuk 21 501-20, nr. 2245Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226811 Pijler IV: European Public AdministrationHet kabinet is van mening dat de voorgestelde versimpeling van het MFKook gevolgen moet hebben voor de kosten van het ambtelijke apparaatvan de Commissie. Er is tijdens het huidige MFK meermaals sprakegeweest van overschrijdingen van het budget voor administratiekosten.Deze werden tussentijds aangevuld met middelen uit speciale instru-menten. Dit moet volgens het kabinet beter ingekaderd worden. Specialeinstrumenten zouden niet gebruikt moeten worden voor niet-beleidsuit-gaven. In het voorstel van de Commissie stijgen de administratiekosten inabsolute termen, hoewel de kosten als percentage van het budget dalenvan 7% naar 6%. Hoewel het kabinet erkent dat de Unie de Commissie deafgelopen jaren via wetgeving veel extra taken heeft gegeven, zal hetkabinet goed kijken naar de oorzaken van deze kostenstijging.Specifieke onderwerpen Meerjarig Financieel KaderModerniseringHet MFK bevat in zijn huidige vorm 52 verschillende programma’s. DeCommissie heeft dit in haar voorstel teruggebracht naar 16 programma’s.Het kabinet is in het algemeen positief over vereenvoudiging van defondsenstructuur, aangezien dat aansluit aan bij de kabinetsinzet vanefficiëntere besteding van Europese publieke middelen. Daarbij kiest deCommissie ervoor om meer focus te leggen op grensoverschrijdendebeleidsterreinen met de meeste EU toegevoegde waarde. Het kabinetsteunt de moderniseringsinzet van de Commissie en de nadruk die wordtgelegd op de strategische prioriteiten van de EU.Performance FrameworkDe Commissie stelt voor een geharmoniseerd, vereenvoudigd entransparanter systeem te creëren voor het monitoren van uitgaven enprestaties. Dit is in lijn met het advies van de ERK waarin het belang vanvolledige traceerbaarheid en heldere controle- en toezichtstructuren wordtbenadrukt. De Commissie wil dit onder andere bereiken door horizontaleprincipes als Do No Significant Harm (hierna: DNSH) en gendergelijkheidop uniforme wijze toe te passen19. lidstaten een monitorings- enrapportagesysteem op te laten stellen, en rapportages te harmoniserendoor voortgang rapporteren op basis van gestandaardiseerde lijsten metinterventiegebieden, en output- en resultaatindicatoren. De Commissiestelt dat dit voorstel aanzienlijk zal bijdragen aan de mate waarin de EUmet EU-middelen resultaten kan behalen op gezamenlijke beleidspriori-teiten en dat de administratieve lasten en kosten door dit voorstel met25% kunnen afnemen. Het kabinet staat positief ten opzichte van dezeambitie.Er wordt een minimaal bestedingspercentage voorgesteld van 35% voorklimaat en milieu. Het kabinet onderstreept het belang van investeringenin de groene transitie en ziet dit percentage voor klimaat en milieu alscontinuering van het huidige beleid. Daarbij benadrukt het kabinet hetbelang dat er hierbij voldoende aandacht moet zijn voor biodiversiteit.Verdere uitwerking van dit percentage en de wijze waarop dit percentagebinnen het Commissievoorstel kan worden bereikt is hierbij noodzakelijk,waarbij de doelstellingen effectiever en gerichter moeten worden bereikt.19Do No Significant Harm (DNSH) principe houdt in dat een activiteit, investering of project geenafbreuk mag doen aan het milieu of andere belangrijke doelstellingen op het gebied vanklimaat, water, biodiversiteit of gezondheid. Het zorgt ervoor dat acties duurzaam blijven engeen ernstige schade veroorzaken aan biodiversiteit of ecosystemen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226812 Uit het rapport van de ERK bleek eerder dat de verslaglegging overklimaatuitgaven in het vorige MFK heeft geleid tot een overschatting vande bereikte doelen.20Over DNSH volgt nog een richtlijn. Het kabinet erkent het belang vanEuropese duurzaamheidskaders en ziet dit principe als continuering vanhet huidige beleid Het kabinet wil zich inzetten voor duidelijke kaders voorde implementatie van DNSH voordat het volgend MFK van start gaat,waarbij rekening wordt gehouden met kenmerken en uitdagingen van desectoren waarop de kaders van toepassing zijn, evenals de administra-tieve lasten.Het kabinet vindt het van belang dat EU-middelen daar worden ingezetwaar de grootste meerwaarde behaald kan worden. Daar is een begro-tingssystematiek die inzicht biedt in de behaalde resultaten onder-steunend aan. Het kabinet is dan ook voorstander van harmonisatie eneen meer resultaatgerichte financieringswijze en steunt de doelstellingvan het terugdringen van administratieve lasten en kosten. Tegelijkertijdziet het kabinet in dit voorstel ook risico’s, bijvoorbeeld als het gaat om derapportageverplichtingen en de administratieve lasten, het meenemenvan de eigenschappen en uitdagingen van de diverse sectoren, degevolgen voor de uitvoeringsorganisaties en -kosten, de relatie tot hetNederlandse trendmatig begrotingsbeleid en de beschikbaarheid van debenodigde data. Daarbovenop komt de vraag of de voorgesteldeindicatoren daadwerkelijk inzicht geven in het al dan niet bereiken van deprioritaire EU-doelstellingen. Het BNC-fiche over het PerformanceFramework identificeert deze uitdagingen en gaat hier dieper op in. In hetBNC-fiche over het NRPP-voorstel wordt ook ingegaan op uitdagingen bijresultaatgericht financieren. Het kabinet zal deze aandachtspuntenmeenemen in de verdere onderhandelingen, waarbij de kabinetsinzet isom de verantwoordingslast licht te houden, zonder dat rechtmatige endoelmatige besteding van EU-middelen daarbij in het geding komt.Daarbij omsloten zijn ook de tijdlijn voor voorbereiding op, evenalsimplementatie van, de verschillende MFK-voorstellen.RechtsstatelijkheidDe Commissie voorziet een versterking van het bestaande financiëlerechtsstaatinstrumentarium, met name via het NRPP. Het NRPP bevatversterkte waarborgen om de naleving van de beginselen van derechtsstaat en van het EU-Handvest van de Grondrechten (hierna:Handvest) te verzekeren. De Commissie stelt voor om naleving van debeginselen van de rechtsstaat en van het Handvest op te nemen alshorizontale voorwaarden waar lidstaten voortdurend aan moeten voldoenbij de implementatie van het NRPP. Dit betekent dat lidstaten moetenvoldoen aan de rechtsstaatbeginselen en het Handvest om uitbetaald tekrijgen uit het NRPP. Indien er niet (langer) aan deze voorwaarden wordtvoldaan, kunnen delen van betalingen op ieder moment opgeschortworden. Daarnaast moeten lidstaten in hun NRPP laten zien hoe zijopvolging geven aan de land specifieke aanbevelingen uit onder meer hetjaarlijkse rechtsstaatrapport van de Commissie en het Europees Semester.De MFK-rechtsstaatverordening blijft van toepassing op de geheleEU-begroting. Deze verordening wordt tijdens dezeMFK-onderhandelingen niet herzien.Het kabinet verwelkomt de inzet van de Commissie. Respect voor derechtsstaat en fundamentele rechten en waarden door lidstaten isessentieel voor een goed functionerende EU. Het is een cruciale randvoor-20Europese Rekenkamer, Speciaal verslag 09/2022Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226813 waarde voor goed bestuur, het vertrouwen van burgers en bedrijven in deoverheidsinstellingen en vooreerbiediging van de grondrechten.Daarnaast ook voor het beschermen van burgers en bedrijven, het behoudvan onze waardengemeenschap en het goed functioneren van de internemarkt. Het kabinet vindt het essentieel dat wordt voldaan aan de striktebeginselen van de rechtsstaat en fundamentele rechten om fondsen tekunnen ontvangen uit de EU-begroting. Nederland zal zich hier gedurendede MFK-onderhandelingen voor blijven inzetten, in lijn met motie Olgervan Dijk c.s.21 en het advies van de ERK22. In het NRPP BNC-fiche hetNRPP-voorstel wordt verder ingegaan op de vragen die het kabinet heeftover onder andere de werking, aard, inhoud en toetsing van dezeconditionaliteiten.Vereenvoudiging, administratieve lasten en regeldrukHet Commissievoorstel bevat op veel punten elementen en veranderingenten opzichte van het huidige MFK die als doel hebben de administratievelasten en regeldruk te verlichten. Een nadere toelichting daarop vindt uterug in de verschillende BNC-fiches die over de sectorale voorstellen zijnopgesteld.Voor een goede afweging op dit punt, zeker bij de voorstellen rondom hetNRPP is ook de huidige controlelast van het uitvoeren van deEU-begroting relevant en zullen de nieuwe voorstellen daartegen wordenafgewogen.De voorgestelde vereenvoudiging sluit aan bij het rapport van de ERK23,waarin wordt gepleit voor de consolidatie van het financiële landschapvan de EU. De ERK waarschuwt ook dat vereenvoudiging niet ten kostemag gaan van de verantwoordingsplicht. Het kabinet zal zich inzetten omde verantwoordingslast licht te houden, zonder dat rechtmatige endoelmatige besteding van EU-middelen daarbij in het geding komen. Hetkabinet beoordeelt de voorstellen op individuele basis. Hiervoor zal hetkabinet ook schakelen met verschillende stakeholders waarondermedeoverheden. Het kabinet ziet uitdagingen met betrekking tot deimplementatietijd voor het NRPP, gezien ervaringen met implementatievan het GLB en cohesie naar aanleiding van eerdere MFK-akkoorden.Ervanuit gaande dat de onderhandelingen over het MFK in 2027 zijnafgerond, is er naar verwachting beperkte tijd om de NRPP-systematiekRijksbreed in te voeren. Het kabinet zal daarom pleiten voor een realis-tische implementatietermijn die genoeg ruimte biedt voor een zorgvuldigeuitwerking en implementatie.Veiligheid en defensieEen belangrijk onderdeel van het Commissievoorstel ziet toe op hetopbouwen van de Europese Defensieunie (European Defence Union)vanwege de toenemende dreiging en onzekerheid waar de EU mee wordtgeconfronteerd, waaronder oorlog op het Europees continent door deRussische agressieoorlog tegen Oekraïne. Zo richt het voorgestelde ECFzich onder meer op het versterken van de Europese defensie-industrie,terwijl de militaire mobiliteit verbeterd kan worden middels het CEF. Ookbiedt het NRPP mogelijkheden om een deel van de nationale enveloppe tebesteden aan de lokale defensie-industrie en militaire mobiliteit. Kortom,de Commissie is voornemens om EU defensie en veiligheid aanzienlijk teversterken en te onderbouwen met financiële middelen vanuit het MFK.21Kamerstuk 36 715, nr. 922ERK Speciaal verslag 03/2024: De rechtsstaat in de EU23Europese Rekenkamer Review 03/2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226814 Het kabinet acht het positief dat de Commissie de Europese veiligheid endefensie als prioriteit beschouwt in haar MFK-voorstel, in lijn met dekabinetsinzet voor het MFK. De inzet van de EU dient hierbij onder-steunend te zijn aan de versterkte inzet van NAVO-bondgenoten in lijn metde The Hague Summit Declaration, die is aangenomen tijdens de recenteNAVO-top in Den Haag. Hiervoor is ook samenwerking tussen de EU en deNAVO van belang. Onderdeel van deze verklaring is de The HagueDefence Investment Plan: de nieuwe norm om stapsgewijs de defensie-uitgaven en de bredere veiligheid- en defensie gerelateerde uitgaven teverhogen naar 5 procent van het bbp (onderverdeeld in 3,5% voordefensie-uitgaven en 1,5% voor bredere veiligheids- en defensie-gerelateerde uitgaven). Nederland heeft volledige steun uitgesprokenvoor de nieuwe norm voor defensie-uitgaven en onderstreept dat dezeuitgaven noodzakelijk zijn vanwege de dreiging vanuit Rusland voor deEuro-Atlantische veiligheid en de Russische oorlog tegen Oekraïne. Hetkabinet kijkt hierbij ook expliciet naar hoe financiering uit het MFK kanbijdragen aan het behalen van de nationale opgave op gebied van degestelde capaciteitsdoelstelling, defensie-uitgaven en defensie-gerelateerde investeringen.24 Hierbij onderstreept het kabinet dat uitgavenvoor militaire paraatheid hand in hand moeten gaan met het verstevigenvan de civiele weerbaarheid en paraatheid. Tot slot stelt de Commissievoor om de Europese Vredesfaciliteit (EPF) als instrument buiten deEU-begroting voort te zetten ter bevordering van vrede, conflictpreventieen het versterken van internationale veiligheid. Echter is er nog geenuitgewerkt voorstel gepubliceerd. Wanneer dit verschijnt zal het kabinethet voorstel appreciëren.Interinstitutioneel akkoord (IIA)De Commissie stelt in het IIA voor om meer flexibiliteit tijdens dejaarbegrotingsonderhandelingen toe te staan door het maximumper-centage waarvan mag worden afgeweken van de in de MFK-afgesprokenbudgetten te verhogen van 15% naar 20%. Dit kan in de context van dejaarbegrotingsprocedure na instemming van de Raad en het EP. Besluit-vorming in de Raad in het kader van de jaarbegrotingsprocedure gaat opbasis van gekwalificeerde meerderheid. Het kabinet merkt op dat hetbelangrijk is, zeker als in de jaarbegrotingsprocedure meer besluitvormingplaatsvindt over de budgetten, dat de rol van de Raad in de besluit-vorming over de jaarbegroting goed geborgd wordt en zal zich hier in deonderhandelingen voor inzetten. Daarnaast merkt het kabinet op dat hetMFK een investeringsbegroting is en dat voor investeringsprogramma’sstabiliteit en voorspelbaarheid van belang zijn. Dit geldt in het bijzondervoor programma’s met langere termijn doelstellingen.Speciale instrumentenDe Commissie stelt drie speciale instrumenten voor. Twee hiervan bestaanal in het huidige MFK. Dit zijn de zogenaamde «non-thematische»instrumenten: het Flexibiliteitsinstrument en het Single Margin Instrument(hierna: SMI). Het derde voorgestelde instrument is een thematischinstrument genaamd de Oekraïne Reserve. Dit instrument bestaat sinds deMFK-herziening van 2024. In het huidige MFK bestaan nog drie thema-tische instrumenten; het Europees Globaliseringsfonds, de EuropeseSolidariteitsreserve en de Noodhulpreserve. Deze worden in het Commis-sievoorstel dus niet gecontinueerd.24Zoals gedefinieerd in de The Hague Summit DeclarationTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226815 FlexibiliteitsinstrumentHet Flexibiliteitsinstrument is bedoeld om extra uitgaven mogelijk temaken in het geval er binnen de vastgelegde begrotingsplafondsonvoldoende ruimte is, bijvoorbeeld in het geval van onverwachteomstandigheden.De Commissie stelt voor om het Flexibiliteitsinstrument te verhogen naargemiddeld circa 2,2 miljard euro per jaar. Nieuw is dat het Flexibiliteitsin-strument naast dit vaste jaarlijkse bedrag ook zal bestaan uitniet-gebruikte verplichtingen (decommitteringen) uit het voorgaande jaaren boete-inkomsten die in het jaar t-2 in de begroting zijn opgenomen.Deze niet-gebruikte verplichtingen en boete-inkomsten komen bovenophet bedrag van 2,2 miljard euro. De boete-inkomsten worden in debegroting als overige ontvangsten geclassificeerd en leiden tot een lagerebni-afdracht van de lidstaten. Ook niet gebruikte verplichtingen leiden toteen lagere bni-afdracht. Het inzetten van boete-inkomsten en decommitte-ringen voor het verhogen van het flexibiliteitsinstrument leidt tot eenhogere bni-afdracht. Per saldo zou het voorstel voor de raming over dejaren heen neutraal moeten zijn. Een nauwkeurige inschatting van deuiteindelijke omvang van het Flexibiliteitsinstrument is op dit moment nietgoed te maken, omdat deze mede afhankelijk is van nog te ontvangenboete-inkomsten en decommitteringen.Het kabinet is voorstander van het vergroten van de financiële flexibiliteitvan de begroting maar hecht ook aan voorspelbare Nederlandseafdrachten aan de EU-begroting. Het kabinet heeft daarom vragen bij heteffect van de voorstellen op de stabiliteit van de raming van deEU-afdrachten. Tevens is het kabinet van mening dat het instrument alleengebruikt mag worden voor de inzet voor beleidsuitgaven en niet omadministratieve tekorten te dekken.Single Margin Instrument (SMI)Het SMI is bedoeld om over de jaren heen te kunnen schuiven metongebruikte begrotingsruimte onder de plafonds van het MFK. Ditinstrument is vergelijkbaar met de werking van een kasschuif op basis vanonderuitputting in het Nederlandse begrotingssysteem. Ongebruiktebudgettaire ruimte kan worden meegenomen naar toekomstige jarenbinnen de MFK-periode. Tevens is er de mogelijkheid om in uitzonderlijkesituaties middelen uit de toekomst naar voren te halen. Het saldo van dezeschuiven is nul: het MFK-plafond wordt in het ene jaar verhoogd en in hetandere jaar verlaagd. Wel worden de middelen geïndexeerd met de in hetMFK overeengekomen deflator.De werkwijze van het door de Commissie voorgestelde SMI voor volgendMFK is gelijk aan de werkwijze van het huidige SMI. Het SMI heeft in hetvoorstel echter, in tegenstelling tot in het huidige MFK, geen plafonds inde laatste drie jaren van het MFK.Het kabinet is van mening dat een maximumplafond in de laatste jarenvoor dit instrument ook bij het aankomend MFK nodig is. Een maximum-plafond zorgt voor voorspelbaardere afdrachten aan de EU. Tevens kanhet ondoelmatige besteding van middelen aan het einde van een MFKperiode voorkomen.Oekraïne ReserveIn het huidige MFK is de Oekraïne Faciliteit opgericht (voor de periode2024 t/m 2027) als geïntegreerd instrument om regelmatige enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226816 voorspelbare financiële steun te verlenen aan Oekraïne.25 Als opvolgingvan deze faciliteit stelt de Commissie voor om de Oekraïne Reserve op tezetten als thematisch speciaal instrument ter financiering vanniet-terugbetaalbare steun en budgettaire garanties. Daarnaast stelt deCommissie de mogelijkheid voor om leningen te blijven verstrekken aanOekraïne boven de MFK-plafonds. De totale EU-steun heeft een maximaleomvang van 100 miljard euro. Voor de niet-terugbetaalbare steun enbudgettaire garanties uit de Oekraïne Reserve geldt een maximum van14 miljard euro per jaar.De Commissie onderstreept het belang van flexibiliteit in de steun aanOekraïne, met oog op het onvoorspelbare verloop van de oorlog en dedaaraan gerelateerde omvang van de noden. Daarom heeft de Commissiegeen voorstel opgenomen voor de verdelingen tussenniet-terugbetaalbare steun, leningen en budgettaire garanties.In lijn met het kabinetsbeleid verwelkomt het kabinet dit instrument, datde huidige EU-steun aan Oekraïne continueert. Dit is conform deNederlandse inzet om Oekraïne politiek, militair, financieel en moreelonverminderd te blijven steunen in tijd van oorlog, herstel en weder-opbouw, zo lang als dat nodig is. Het kabinet vindt het daarbij van grootbelang dat de EU haar fair share van de steun aan Oekraïne blijft leveren.Dit ook met inachtneming van de grote omvang en de onvoorspel-baarheid van de noden in Oekraïne.26Het kabinet heeft nog vragen bij de werking van de voorgestelde OekraïneReserve en de verhouding tussen niet-terugbetaalde steun, leningen enbudgettaire garanties. Voor de Nederlandse afdrachten aan de EUbetekent een grotere verhouding niet-terugbetaalbare steun ten opzichtevan leningen hogere afdrachten van lidstaten aan de Unie. Voor eenvoorspelbare afdracht vindt het kabinet het daarom verstandig om zoveelmogelijk vooraf de verhouding tussen niet-betaalbare steun en leningenovereen te komen. Daarbij heeft het kabinet oog voor de schuldhoudbaar-heidspositie van Oekraïne. Het kabinet zal net als bij de Oekraïne Faciliteithet belang van conditionaliteit benadrukken in het kader van de steun aanOekraïne.LeeninstrumentenCrisisinstrumentDe Commissie stelt een nieuw crisisinstrument voor dat in geval van eenbuitengewone crisis kan worden aangewend voor het verstrekken vanleningen aan lidstaten gedurende de volgende MFK-periode in het gevalvan moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in eenlidstaat. Om dit instrument te financieren stelt de Commissie eenbuitengewone en tijdelijke verhoging voor van het eigenmiddelenplafondvan 0,25% van het EU-bni. Als de crisissituatie adequaat vanuit deEU-begroting zelf kan worden gefinancierd dan mag het crisisinstrumentniet worden ingezet. Het besluit tot inzetten van dit instrument ligt bij deRaad op basis van gekwalificeerde meerderheid, na goedkeuring van hetEP.25De Oekraïne Faciliteit betreft in totaal 50 miljard euro (waarvan maximaal 17 miljard euroniet-terugbetaalbare steun en 33 miljard euro leningen).26In de 4th Ukraine Rapid Damage and Needs Assessment (RDNA4) – gezamenlijk opgestelddoor de Wereldbank, de Oekraïense regering, de EU en de VN (gepubliceerd februari 2025) –worden de herstel- en wederopbouwbehoeften in Oekraïne voor de komende 10 jaar geschatop 506 miljard euro.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226817 Het kabinet is geen voorstander van het voorgestelde crisisinstrumentwaarbij de Unie middelen op de kapitaalmarkt leent om deze door telenen aan lidstaten. De noodzaak van dit instrument is onvoldoendeonderbouwd. In het verleden heeft Nederland wel meerdere kereningestemd met leeninstrumenten voor financiële bijstand aan de lidstatenin het geval van buitengewone omstandigheden of crises. Artikel 122 en143 van het EU-werkingsverdrag VWEU bieden daarvoor een helderebasis. De nu voorgestelde nieuwe constructie is daarom volgens hetkabinet niet nodig om op een crisis te kunnen reageren. Tevens is devoorgestelde omvang van dit instrument onvoldoende onderbouwd en isde tijdelijkheid van de buitengewone tijdelijke verhoging van heteigenmiddelenplafond niet goed vastgelegd.NRPP-leeninstrumentDe Commissie stelt voor om voor een maximum van 150 miljard euroleningen beschikbaar te stellen voor de implementatie van de NRPPs. DeCommissie zou hiervoor geld lenen op de kapitaalmarkten. Lidstatenkunnen een verzoek indienen bij de Commissie voor een lening bij deindiening van hun NRPP, indien de kosten van aanvullende hervormingenen investeringen in het NRPP hoger zijn dan de totale beschikbarenationale en EU-middelen. Verzoeken zullen worden behandeld door deRaad via een Raadsbesluit over het NRPP, waarna lidstaten een leenover-eenkomst aangaan met de Commissie.Hoewel het beschikbare budget voor de NRPPs hierdoor hoger is zonderdat dit leidt tot extra afdrachten, is het kabinet geen voorstander van hetvoorstel om de NRPPs aan te vullen met steun in de vorm van leningen,waarvoor de Commissie geld leent op de kapitaalmarkten. Het kabinet isvan mening dat er in dit geval geen noodzaak is om middelen te lenen opde kapitaalmarkt voor het verstrekken van leningen onder het NRPP. Deplannen van de lidstaten moeten in principe passen binnen het in deEU-begroting beschikbaar gestelde budget. Indien lidstaten grotereambities hebben kunnen zij zelf nationaal extra middelen vrijmaken voorbijdragen aan hun NRPP.Leningen Global EuropeDe Commissie stelt voor om ook buiten macro-financiële bijstandleningen aan derde landen te verstrekken met middelen die de Unie op dekapitaalmarkt leent, zoals eerder is gedaan in de Westelijke Balkan-faciliteit en de faciliteit voor Moldavië.De leningen die de Unie aangaat voor het financieren van leningen aanderde landen via macro-financiële en beleidsleningen worden gegaran-deerd met het gemeenschappelijk voorzieningsfonds, dat wordt gevoedmet de budgetten die beschikbaar zijn voor Global Europe. Daarmeeontstaat geen risico op hogere EU-afdrachten en wordt geen garantieopgenomen op de begroting van het Ministerie van Financiën, zoals bijgemeenschappelijke schuld die onder de headroom van het EMB wordengegarandeerd wel het geval is. Als de mogelijkheden tot het verstrekkenvan dergelijke leningen aan derde landen verder gaan dan dit typefaciliteiten zal het kabinet daar kritisch naar kijken.EigenmiddelenbesluitHet EMB regelt de inkomsten (financiering) van de EU-begroting, dieonverminderd andere ontvangsten volledig uit eigen middelen van de EUTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226818 wordt gefinancierd.27 Het huidige EMB is per 1 januari 2021 in werkinggetreden en heeft geen einddatum. Het huidige EMB kent vier soorteneigen middelen.28 De eigen middelen worden door de lidstaten van de EUafgedragen aan de Europese begroting op basis van in het EMB vastge-stelde grondslagen en afdrachtenpercentages. Daarnaast legt het EMB devergoeding voor de inningskosten van de traditionele eigen middelen(douanerechten) vast, ook wel de perceptiekostenvergoeding genoemd.Ook zijn kortingen en correctiemechanismes op bepaalde afdrachtenopgenomen in het EMB, zoals tot en met 2027 een korting op debni-afdracht voor een aantal lidstaten waaronder Nederland. Tevens is hetplafond voor de eigen middelen opgenomen in het EMB. Dit betreft hetmaximale bedrag dat de Commissie bij de lidstaten op kan vragen. Alslaatste is in het huidige EMB een buitengewone machtiging opgenomenom middelen op de kapitaalmarkt te lenen voor NGEU. De Commissiestelt voor om een nieuw EMB vast te stellen, dat op een aantal puntenverschilt van het huidige EMB. De Raad besluit met unanimiteit over hetEMB, na raadpleging van het EP, conform artikel 311 VWEU. Het EMBtreedt pas in werking na goedkeuring door de lidstaten overeenkomstighun nationale grondwettelijke procedures. In Nederland betekent ditparlementaire behandeling van een wet ter goedkeuring van het EMB.Bestaande eigen middelenDe Commissie stelt voor om de huidige vier eigen middelen te behouden,maar wil daarbij wel een aantal wijzigingen doorvoeren. Zo stelt deCommissie voor om de huidige correctiemechanismes af te schaffen, metals doel het systeem van eigen middelen transparanter en eenvoudiger temaken. Dit betekent geen continuering van de korting op de bni-afdrachtdie een aantal lidstaten, waaronder Nederland, t/m 2027 ontvangen, hetafschaffen van het plafond bij de berekening van de btw-grondslag en hetbeëindigen van de jaarlijkse korting voor sommige lidstaten bij deplastic-afdracht. Daarnaast wordt in het voorstel de perceptiekostenver-goeding verlaagd van 25% naar 10%. Ook stelt de Commissie eenverhoging voor van de afdracht per kilo van niet gerecycled plasticverpakkingsafval – van € 0,80 per kilo naar € 1 per kilo – en dit cijferjaarlijks aan te passen aan de inflatie. Tot slot stelt de Commissie voor datde handling fee op e-commerce pakketten deel uit gaat maken van dedouanerechten.29AppreciatieHet kabinet zal pleiten voor een vermindering van het Nederlandseaandeel in de nationale bijdragen via het voorgestelde EMB door middelvan een korting. Het kabinet is van mening dat een bni-korting, zoalsNederland ook in de afgelopen MFK’s heeft ontvangen, noodzakelijk blijftom onevenwichtigheden aan de uitgavenzijde van de begroting tecorrigeren. Verder is het kabinet geen voorstander van de verlaging vande perceptiekostenvergoeding. Het werk van de Douane wordt juist meer,meer divers en ingewikkelder.Tevens heeft het kabinet vragen bij de interpretatie van de Commissie omde handling fee op e-commerce pakketten als douanerechten tebeschouwen. Het kabinet vraagt zich daarbij af hoe dit zich verhoudt tot27Zie ook artikel 311 VWEU. De «andere ontvangsten» worden niet in het EMB vastgelegd.28De huidige eigen middelen betreffen: de douanerechten (traditionele eigen middelen), heteigen middel op basis van een geharmoniseerde btw-grondslag, het eigen middel op basisvan niet-gerecycled plastic verpakkingsafval en een eigen middel op basis van het brutonationaal inkomen (bni).29Onderdeel van de onderhandelingen over het douane-wetboek.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226819 de aard van een handling fee als een onkostenvergoeding voor de extrakosten die douanediensten maken om de e-commercestroom te contro-leren, en de druk op de douanediensten die de Commissie zelf aankaart.Nieuwe eigen middelenNederland heeft er in de Europese Raad van 17 t/m 21 juli 2020 en bij hetinterinstitutioneel akkoord van 16 december 2020 mee ingestemd dat deCommissie met voorstellen voor nieuwe eigen middelen zou komen, tenbehoeve van de rente- en aflossingsverplichtingen van de middelen dieop de kapitaalmarkt zijn geleend voor het doen van uitgaven in het kadervan het herstelfonds NGEU.30 Deze afspraak werd gemaakt tegen deachtergrond van de wens dat de uitgaven uit de Uniebegroting tenbehoeve van de terugbetaling van het herstelinstrument voor de EU nietzouden mogen leiden tot een onnodige vermindering van programma-uitgaven of investeringsinstrumenten uit hoofde van het MFK en om eenstijging van de bni-afdracht door de lidstaten te beperken. De Commissieheeft in 2021 en 2023 voorstellen voor nieuwe eigen middelen gedaan.31Over deze voorstellen is de Raad niet tot besluitvorming gekomen.De Commissie stelt nu vijf nieuwe eigen middelen voor bovenop debestaande eigen middelen. Het betreft eigen middelen op basis van1) inkomsten uit een deel van het EU-emissiehandelssysteem (EmissionTrading System, ETS-1), 2) opbrengsten uit het mechanisme voorkoolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM), 3) niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval («e-waste»),4) op de markt gebrachte tabaksfabrikaten en tabak-gerelateerdeproducten (Tobacco Excise Duty Down Resource, TEDOR), en 5) omzetbij-drage van grote ondernemingen (Corporate Own Resource for Europe,CORE).Als eerste stelt de Commissie voor om een eigen middel te introducerenop basis van de inkomsten uit een deel van het ETS. Het gaat hierbijspecifiek om de zogenoemde ETS-1 inkomsten, ETS-2 valt hier nietonder.32 De Commissie stelt voor dat lidstaten in de toekomst eenbijdrage aan de EU-begroting leveren die gelijk is aan de omvang van 30%van de ETS-1-inkomsten (uit aan lidstaten toegekende veilbareemissierechten).33Ten tweede stelt de Commissie een nieuw eigen middel voor gebaseerdop de opbrengsten die voortvloeien uit CBAM. De Commissie stelt voordat 75% van de opbrengsten van de verkoop van CBAM-certificaten naarde EU-begroting gaat.Het derde nieuwe eigen middel dat de Commissie voorstelt, is gebaseerdop de hoeveelheid niet-ingezameld elektrisch en elektronisch afval(hierna: «e-waste»). De afdracht van lidstaten wordt berekend aan de handvan bestaande statistieken, door een tarief van 2 euro per kilogram toe te30Inter-institutioneel Akkoord over begrotingszaken tussen de Commissie, de Raad en hetEuropees Parlement van 16 december 2020.31Kamerstuk 22 112, nr. 376032ETS-1 bestaat voor grote industriële- en elektriciteitsbedrijven, luchtvaart en zeevaart. OnderETS-2 valt de gebouwde omgeving, wegtransport en kleine industrie.33Het totaal aan emissierechten binnen het ETS is groter dan het totaal aan veilbare emissie-rechten. Een deel van de emissierechten wordt gratis vergeven. Daarnaast wordt een deel vande emissierechten gebruik voor vulling van het moderniseringsfonds en innovatiefonds. Dezelaatste twee categorieën rechten worden niet meegerekend bij het bepalen van de hoogte vande grondslag voor de ETS-afdracht. De toegekende veilbare emissierechten moeten voor100% aan klimaat worden uitgegeven.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226820 passen op het volume aan niet-ingezamelde e-waste. Het tarief wordtjaarlijks geïndexeerd op grond van de inflatieontwikkeling binnen de EU.Als vierde stelt de Commissie voor om een eigen middel te introducerenop basis van op de markt gebrachte tabaksfabrikanten en tabak-gerelateerde producten (hierna: tabak). De grondslag van deze afdrachtwordt berekend door de hoeveelheid op de markt gebrachte tabak tevermenigvuldigen met het van toepassing zijnde minimum accijnstariefper lidstaat. Volgens het voorstel wordt de afdracht vervolgens berekenddoor middel van een uniform afdracht-percentage van 15% toe te passenover deze grondslag per lidstaat. Het voorstel is gekoppeld aan deherziening van de richtlijn tabaksaccijns, die gelijktijdig met het voorstelvoor een nieuw EMB door de Commissie is gepresenteerd. Indien geenovereenstemming wordt bereikt over deze herziening, zal de grondslagvan het voorgestelde eigen middel worden gebaseerd op de bestaanderichtlijn.34. De herziening van de richtlijn tabaksaccijns verbreedt degrondslag door uitbreiding van het toepassingsbereik naar nieuwe tabaks-en tabaks-gerelateerde producten (zoals vapes en heated tobaccoproducts). Daarnaast wordt in de herziening voorgesteld om de minimum-tarieven te verhogen ten opzichte van de bestaande richtlijn.Tot slot stelt de Commissie een nieuw eigen middel voor dat gebaseerd isop een afdracht die lidstaten innen bij ondernemingen met een omzet vanmeer dan 100 miljoen euro, in het kader van het opereren op de internemarkt. Volgens het voorstel moeten entiteiten van deze ondernemingenjaarlijks een vast bedrag betalen, dat toeneemt naarmate de omzet hogeris. Voor bedrijven met een omzet van meer dan 750 miljoen euro bedraagthet maximumbedrag 750.000 euro. Lidstaten zijn zelf verantwoordelijkvoor de inning en de uiteindelijke afdracht aan de Commissie. Dejuridische grondslag hiervoor is opgenomen in het EMB. De preciezeuitwerking zal echter worden vastgelegd in de verordening tot vaststellingvan de uitvoeringsmaatregelen voor het stelsel van eigen middelen vande EU (IMSOR). De Commissie moet hier nog een voorstel voor doen.Hierdoor is nog onduidelijk welke bedrijven exact onder de regeling zullenvallen en hoe de nationale implementatie precies zou werken.AppreciatieIn de Kamerbrief van 28 maart jl. is aangegeven dat het kabinet nieuweeigen middelen niet bij voorbaat kan omarmen en voorstellen voornieuwe eigen middelen op eigen merites zal beoordelen. Tevens heeft hetkabinet daarin reeds aangegeven in beginsel open te staan voor hetvoorstel voor een nieuw eigen middel op basis van de inkomsten uitETS-1 en een nieuw eigen middel op basis van CBAM. Deze voorstellenzijn sindsdien aangepast. De appreciatie van de huidige voorstellen wordthieronder nader toegelicht, voor zover deze met de op dit momentbeschikbare informatie te maken is.Bij de beoordeling van individuele voorstellen voor nieuwe eigenmiddelen neemt het kabinet verschillende factoren in overweging. Hetkabinet kijkt hierbij naar het (netto-)effect op de Nederlandse afdrachtenaan de EU, met als ijkpunt de mate waarin het voorgestelde eigen middelresulteert in een hogere of lagere afdracht ten opzichte van debni-verdeelsleutel. De vergelijking met deze bni-verdeelsleutel is relevant,omdat de bni-afdracht fungeert als sluitpost van de financiering van de34Richtlijn 2011/64/EU betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabri-kanten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226821 EU-begroting.35 Het Nederlandse bni-aandeel binnen de EU bedraagt opdit moment 6,4%.Naast het effect op de Nederlandse afdrachten aan de EU weegt hetkabinet in de beoordeling ook de stabiliteit en voorspelbaarheid van degrondslagen mee, evenals de uitvoerbaarheid van het voorgestelde eigenmiddel. Ook wordt gekeken in hoeverre het nieuwe eigen middel aansluitbij Europese en nationale beleidsdoelstellingen. Alomvattend geldt voorNederland het uitgangspunt van een rechtvaardig, transparant eneenvoudig stelsel van eigen middelen. Het is daarom ook van belang omhet geheel van voorstellen in samenhang te wegen, inclusief deMFK-verordening.Het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van inkomsten uitETS-1 is aangepast ten opzichte van eerdere voorstellen. Nadere analyseen verdere informatie vanuit de Commissie zijn nodig om een volledigeappreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuwe eigen middel.Op dit moment is nog niet duidelijk of het ETS-eigen middel financieelvoordeliger is dan de bni-afdracht. Het kabinet verwacht dit wel, maar kandit niet met zekerheid zeggen omdat eerdere cijfers uit 2023 over zowelETS-1 als ETS-2 gingen en een correctiemechanisme bevatten. Degrondslag van het ETS-eigen middel is gebaseerd op het aantal veilbarerechten en de ETS-prijzen. Deze prijzen komen op de markt tot stand enzijn daarom onderhevig aan fluctuatie. Het kabinet constateert datdaarmee een afdracht op basis van ETS-prijzen waarschijnlijk mindervoorspelbaar is, wat het kabinet nadelig acht. Besluitvorming over deETS-richtlijnen, waarop de Commissie het voorstel voor het eigen middelbaseert, vindt plaats op basis van gekwalificeerde meerderheid in deRaad. Dit betekent dat de grondslag, en dus de verdeelsleutel op basiswaarvan Nederland afdraagt, kan wijzigen zonder dat Nederland daarmeeinstemt. De grondslag zelf ligt immers niet vast in het EMB maar verwijstnaar de ETS-richtlijnen. Tevens constateert het kabinet dat deETS-afdracht steeds verder zal aflopen, aangezien de hoeveelheid teveilen rechten voor lidstaten richting 2040 steeds verder zal afnemen, enuiteindelijk nul zal zijn. Daarnaast is naar inschatting van het kabinet deETS-afdracht uitvoerbaar. De uitvoering van de ETS-afdrachten verlooptvia de reguliere procedures of via het bestaande veilingsysteem,waardoor additionele lasten voor Nederland beperkt blijven. Het ETSdraagt bij aan het klimaatbeleid en het doel van CO2-reductie, ook omdatlidstaten verplicht zijn de veilinginkomsten, of een financieel equivalenthiervan, volledig te besteden aan klimaatbeleid.36 Het huidig voorliggendevoorstel om een eigen middel te introduceren op basis van deopbrengsten van het ETS-beleidsvoorstel levert op zichzelf geen directebijdrage aan deze klimaatdoelstelling.Het voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van CBAM isaangepast ten opzichte van eerdere voorstellen. Nadere analyse enverdere informatie vanuit de Commissie zijn nodig om een volledigeappreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuwe eigen middel.Op dit moment is ook voor het CBAM-eigen middel nog niet duidelijk ofdeze financieel voordeliger is dan de bni-afdracht. Op basis van oudeinschattingen van de Commissie (uit 2023) zou de verdeelsleutel voorNederland 3,6% bedragen over de periode 2028–2030. Indien dezeinschattingen nog correct zijn, is het CBAM-eigen middel financieel35Dit betekent dat middelen die worden opgehaald met een ander type afdracht dan debni-afdracht de totale hoeveelheid benodigde bni-afdracht laten afnemen. Als de verdeel-sleutel van een eventueel nieuw eigen middel voor Nederland lager is dan de Nederlandsebni-sleutel, is dit in beginsel financieel gunstig voor Nederland.36Richtlijn (EU) 2003/87/EG.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226822 voordelig voor Nederland wanneer vergeleken met de bni-sleutel (6,4%).Er zijn echter nog geen nieuwe cijfers beschikbaar. Ten aanzien van devoorspelbaarheid van de afdracht constateert het kabinet dat een afdrachtop basis van CBAM-opbrengsten minder voorspelbaar is dan debni-afdracht, wat het kabinet nadelig acht. De prijs van CBAM-certificatenis gekoppeld aan de ETS-prijs en dit betreft een marktinstrument metfluctuerende prijzen. Daarnaast zijn de CBAM-opbrengsten afhankelijk vande klimaatinzet van (bedrijven uit) derde landen. Daaruit volgt dat deCBAM op termijn waarschijnlijk minder opbrengsten zal genereren.Omdat de opbrengsten van het eigen middel op basis van CBAM naarverwachting zeer beperkt zullen zijn, zal de lagere voorspelbaarheid naarverwachting relatief weinig gevolgen hebben voor de Nederlandsebni-afdracht. Net als bij het ETS-eigen middel vindt de besluitvormingover de CBAM-verordening in de Raad met gekwalificeerde meerderheidplaats. Dit betekent dat de grondslag, en dus de verdeelsleutel op basiswaarvan Nederland afdraagt, kan wijzigen zonder dat Nederland daarmeeinstemt. Ook is naar inschatting van het kabinet de CBAM-afdrachtuitvoerbaar. De uitvoering van de CBAM-afdrachten verlooptwaarschijnlijk via de reguliere procedures, waardoor additionele lastenvoor Nederland beperkt blijven. Het CBAM-beleid draagt bij aan de doelenvan het klimaatbeleid. Het huidige voorstel van de Commissie om eeneigen middel te introduceren op basis van de verwachte opbrengsten vandit CBAM-beleidsvoorstel levert geen directe bijdrage aan deze klimaat-doelstelling, maar sluit hier wel bij aan.Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie is nodig omeen volledige appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuweeigen middel op basis van e-waste. Het kabinet wacht verdere informatievan de Commissie af voor een analyse van het effect van dit nieuwe eigenmiddel op de Nederlandse afdracht. Daarnaast wordt onder meer gekekennaar de geleerde lessen uit de invoering van het eigen middel op basisvan niet-gerecycled plastic verpakkingsafval, zoals beschreven in hetrapport van de ERK.37 Het kabinet ziet namelijk overeenkomsten tussen ditvoorstel en het bestaande plastic-eigen middel. Het is daarbij van belangdat de statistiek waar het eigen middel op gebaseerd is, beschikbaar,betrouwbaar en goed vergelijkbaar tussen lidstaten is. Het kabinet ziethier enkele knelpunten. Zo biedt de huidige richtlijn AfgedankteElektrische en Elektronische Apparatuur (hierna: richtlijn AEEA) demogelijkheid voor twee wijzen van berekening van het inzamelpercentagevan e-waste.38 Het nieuwe eigen middel hanteert de rekenmethodepassend bij 65% inzameldoelstelling. Nederland hanteert sinds dit jaar derekenmethode passend bij 85% inzameldoelstelling. Het verschil inmethode levert een significant verschil in de data op. Het kabinet zal ditvoor het voetlicht brengen bij de Commissie. Daarnaast heeft het kabinetvragen over de verhouding tussen het nieuwe eigen middel en debeginselen van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid waarbijproducenten verantwoordelijk worden gehouden voor het inzamelen vane-waste, alsmede het verwachte herzieningsvoorstel van de richtlijn AEEAmiddels de Circular Economy Act. Hoewel de Commissie stelt dat hete-waste eigen middel positieve milieueffecten oplevert en de strategischeautonomie van de Unie versterkt, is het daadwerkelijke (gedrags)effectlastig in te schatten. Het middel zou prikkels geven aan lidstaten voorafvalreductie en om de inzameling van e-waste bevorderen. Het voorstelsluit daarmee inhoudelijk aan bij zowel Europese als nationale beleids-doelstellingen, doordat het lidstaten stimuleert om de hoeveelheide-waste te verminderen. Wat de gevolgen zullen zijn voor de voorspel-37Speciaal verslag 16/2024: EU-ontvangsten op basis van niet-gerecycled kunststof verpakkings-afval.38Richtlijn 2012/19/EU.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226823 baarheid en stabiliteit van de grondslag van de afdrachten, is op ditmoment moeilijk in te schatten. Bij effectief beleid gericht op hetverminderen van de hoeveelheid e-waste zal de grondslag naarverwachting eroderen.Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie zijn nodig omeen volledige appreciatie te kunnen geven van het voorgestelde nieuweeigen middel op basis van tabak. Zo is meer informatie nodig voor eenanalyse van het effect van dit nieuwe eigen middel op de Nederlandseafdracht. Aangezien de Commissie het voorstel voor het nieuwe eigenmiddel heeft gekoppeld aan de herziening van de richtlijn tabaksaccijns,die gelijktijdig met het voorstel voor een nieuw EMB door de Commissieis gepresenteerd, kan dit de grondslag voor het eigen middel verhogen enzal dit – bij een gelijkblijvend voorgesteld afdrachtenpercentage van 15% –leiden tot een hogere afdracht voor sommige lidstaten. Mede hierdoorkan het voorstel voor een eigen middel op basis van tabak de onderhan-delingen over de herziening van de richtlijn tabaksaccijns compliceren.Daarnaast moet rekening worden gehouden met mogelijke erosie van degrondslag op de langere termijn, onder meer als gevolg van een dalendetabaksconsumptie in het kader van nationale en Europese gezondheids-maatregelen. De administratieve lasten van dit voorstel zijn afhankelijkvan de vormgeving en gegevens die lidstaten daarvoor zelf moetenopleveren. Het voorstel om een eigen middel te introduceren op basis vantabak sluit aan bij nationale en Europese beleidsdoelstellingen, maarlevert geen directe bijdrage aan deze nationale en Europese beleidsdoel-stellingen, het functioneren van de interne markt en gezondheidsdoelstel-lingen. Het herzieningsvoorstel voor de richtlijn tabaksaccijns levert dezebijdrage wel.Het kabinet heeft een zeer kritische grondhouding ten aanzien van hetvoorgestelde nieuwe eigen middel dat gebaseerd is op een afdracht dielidstaten zouden innen bij ondernemingen met een jaaromzet van meerdan 100 miljoen euro, als bijdrage voor het mogen opereren op de internemarkt. Nadere analyse en verdere informatie vanuit de Commissie zijnnodig om een volledige appreciatie te kunnen geven. Het kabinetsignaleert risico’s bij deze verplichte additionele bijdrage van onderne-mingen in de EU, onder meer voor het bedrijfsleven en het Europeseconcurrentievermogen. De concurrentiepositie van het bedrijfsleven staatnamelijk al onder aanzienlijke druk mede als gevolg van geopolitiekeontwikkelingen en uitdagingen op investerings- en vestigingsklimaat. Devoorgestelde bijdrage is gebaseerd op de omzet van ondernemingen,zonder rekening te houden met de daadwerkelijk gerealiseerde winst ofhet verlies. Door structurele verschillen in de financiële kenmerken vanbedrijven en door financieel economische voor- en tegenspoed kunnen erstructureel en tijdelijk grote verschillen ontstaan tussen de omzet vanbedrijven en de mate van winst of verlies. Daardoor kan de situatieontstaan dat bepaalde bedrijfstakken ten opzichte van hun winst eenrelatief grote bijdrage af moeten dragen en kunnen individuele bedrijvendie verlies maken de heffing moeten betalen. Ook bestaat het risico datondernemingen omzet genererende activiteiten verplaatsen. De verdereuitwerking van het voorstel zal mede in het licht van het waarborgen vaneen gelijk speelveld binnen de EU worden beoordeeld. Het huidigevoorstel biedt lidstaten vrijheid bij het inrichten van innings- en verwer-kingsmechanismen. Dit vergroot het risico op verstoringen in de internemarkt en kan leiden tot ongewenste onderlinge beleidsconcurrentietussen lidstaten. Het kabinet kan nog geen oordeel vormen over deuitvoerbaarheid en administratieve lasten, aangezien er nog weinigbekend is over de precieze vormgeving van het voorstel en de regelsrondom implementatie.De praktische uitvoeringsregels omtrent het systeem van eigen middelenzijn opgenomen in de Making Available Regulations (MAR) en deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226824 Implementing Measures for the System of Own Resources of theEuropean Union (IMSOR). De Commissie zal op een later moment eenherziening van deze voorstellen publiceren om te zorgen dat deze regelsaansluiten op het nieuwe EMB-voorstel.Plafonds voor eigen middelenIn het EMB is ook het plafond voor de eigen middelen vastgelegd. Ditplafond wordt vastgelegd in percentage van het Europese bni en is hetmaximale financiële beroep dat de Commissie mag doen op delidstaten.39 Deze plafonds zijn hoger dan de voorgestelde uitgavenpla-fonds (inclusief speciale instrumenten) in de MFK-verordening. Ditverschil is nodig als garantie dat de EU aan al haar financiële verplich-tingen kan voldoen. Deze marge, ook wel de headroom genoemd, dientals zekerheid voor de financiële markt dat de EU aan haar rente- enaflossingsverplichtingen kan voldoen op leningen die zij aangaat. DeCommissie kan hiertoe tot maximaal het EMB-plafond aanvullendemiddelen bij de lidstaten opvragen als dit in het uiterste geval noodza-kelijk blijkt om aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Deheadroom is hiermee een voorwaardelijke verplichting bovenop dereguliere EU-afdrachten zoals die worden geraamd en verantwoord op debegroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De risico’s voor deNederlandse afdrachten aan de EU die hierdoor ontstaan, worden alsgarantieverplichting op de begroting van het Ministerie van Financiënonder artikel 4 (Internationale Financiële betrekkingen) verantwoord,uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Commissie machtigenom namens de Unie middelen te lenen. Met de headroom in het EMBgeeft de Raad de Unie de financiële ruimte om dergelijke instrumenten inte stellen met een sterke kredietwaardigheid. De Commissie stelt voor omhet plafond voor betalingen te verhogen naar 1,75% bni (in het huidigeEMB 1,4%) en voor vastleggingen naar 1,81% bni (in het huidige EMB1,46%). Daarnaast stelt de Commissie voor om de headroom voor deperiode van 2028–2034 extra te verhogen met 0,25%-punt voor eenvoorgesteld crisisleeninstrumenten.40 De huidige uitzondering voor deleningen voor NGEU blijft ook bestaan (0,6%-punt).41 De leningen die deUnie aangaat kunnen niet worden gebruikt voor het doen van beleidsuit-gaven; dit artikel in het EMB blijft in het voorstel van de Commissiebehouden.AppreciatieHet kabinet zal de Commissie vragen om een nadere onderbouwing vande voorgestelde verhoging van het EMB-plafond. De door de Commissievoorgestelde verhoging van het plafond voor eigen middelen stoelt op deverhoging van het uitgavenplafond van het MFK en op de wens omaanvullende schulduitgifte te kunnen doen voor het verstrekken vanleningen aan de lidstaten via de NRPPs en aan Oekraïne. Omdat hetuitgangspunt van het kabinet voor de onderhandelingen is dat hetuitgavenplafond van het MFK omlaag moet en omdat het kabinet geenvoorstander is van nieuwe leeninstrumenten, volgt daar ook eennavenante verlaging van eigenmiddelenplafond uit. Omdat het kabinettegen het voorstel voor een crisisleeninstrument is, is ook een apart deel39De raming van de Nederlandse afdrachten is gebaseerd op het uitgavenplafond in het MFK +speciale instrumenten. Het EMB-plafond maximeert weliswaar de omvang van het financiëleberoep van de Europese Commissie op de lidstaten – en daarmee de omvang van de nationaleafdrachten – maar speelt in de raming en verantwoording van de jaarlijkse afdrachten geenrol.40Voor meer informatie hierover zie p.18 van deze brief bij het kopje «leeninstrumenten».41Er zullen geen leningen meer uitgegeven worden t.a.v. NGEU, maar de terugbetaling duurtnog tot 2058.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226825 van 0,25% bni binnen het eigenmiddelenplafond om een dergelijkinstrument te kunnen financieren niet wenselijk of noodzakelijk.Financiële consequenties voor Rijksoverheid en/of medeover-hedenHet voorstel heeft gevolgen voor de begroting van de Rijksoverheid enmedeoverheden, burgers en bedrijven en instellingen. Dit gaat niet alleenover de kosten voor de Rijksoverheid, maar ook over de middelen dieNederland ontvangt uit de EU-begroting.Het is nog niet mogelijk om de gevolgen van de ontvangsten van uitgavenuit de Unie begroting voor de Rijksbegroting, medeoverheden enNederlandse burgers, instellingen en bedrijven te berekenen. Daarvoor ismeer informatie vereist over de vormgeving en verdeling van middelen inde afzonderlijke Europese programma’s in het volgend MFK. De Neder-landse nettobetalingspositie, dat wil zeggen de EU-afdrachten vermindertmet de inkomsten uit de EU-begroting voor het Rijk, medeoverheden enNederlandse burgers, instellingen en bedrijven, is daarom nog niet teberekenen. In algemene zin kan wel gesteld worden dat de voorgesteldegrotere omvang van Pijler 2 ten opzichte van Pijler 1 in vergelijking tot hethuidige MFK potentieel positief kan zijn voor ontwikkeling van deNederlandse netto-betalingspositie, afhankelijk van de nadere uitwerkingen invulling van Pijler 2.Hieronder wordt wel een eerste voorlopige en nog incomplete inschattinggemaakt van de budgettaire gevolgen specifiek voor de Rijksbegroting(EU-afdrachten en perceptiekostenvergoeding).Gevolgen voor de RijksbegrotingDe raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU wordt gebaseerd opde betalingenplafonds uit het MFK en de maximale inzet van specialeinstrumenten boven de plafonds. Op basis van de beschikbare informatieis een eerste voorlopige inschatting gemaakt van de budgettaire gevolgenvan het voorstel. Op basis van deze eerste inschatting leidt het Commis-sievoorstel voor het MFK en het EMB ten opzichte van het basis pad in deMiljoenennota 2026 tot een hogere bni-afdracht en lagere ontvangst vanperceptiekosten van samengenomen gemiddeld 4,5–5,4 miljard euro perjaar in lopende prijzen.42 De budgettaire gevolgen van het voorstel zijngrofweg op te knippen in drie onderdelen: 1) de voorgestelde omvang(het MFK-voorstel inclusief de speciale instrumenten), 2) de voorgesteldeinkomsten (het EMB), en 3) de kabinetsinzet op lagere EU-afdrachten uithet Hoofdlijnenakkoord.Deze eerste inschatting betreft een gemiddelde per jaar voor de geheleperiode 2028–2034. Per jaar kunnen de verschillen tussen de huidigeraming en de doorrekening van het Commissievoorstel afwijken van hetgemiddelde, door het specifieke betalingenritme wat de Commissievoorstelt42Het verschil tussen 4,5 en 5,4 miljard euro zit in de verhouding leningen en niet-terugbetaal-bare steun in het voorgestelde financiële steunpakket voor Oekraïne van 89 miljard euro, die inhet voorstel opengelaten is. Het lagere bedrag is de inschatting als de volledige steun aanOekraïne uit leningen bestaat, het hogere bedrag als de steun volledig uit niet-terugbetaalbaresteun bestaat.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226826 1) Gevolgen MFK-voorstel (uitgaven)De gevolgen van het MFK-voorstel ten opzichte van de huidige ramingvan de EU-afdrachten zijn als volgt:•De betalingenplafonds zijn in het MFK-voorstel hoger dan in de ramingvoorzien. De huidige raming houdt rekening met een jaarlijksEU-begrotingsomvang van gemiddeld 1,12% van het EU-bni, exclusiefbetalingen voor NGEU. Inclusief NGEU rente- en terugbetalingen is deomvang van de EU-begroting in de raming 1,23% van het bni. DeCommissie stelt een omvang voor van gemiddeld 1,26% van hetEU-bni, inclusief NGEU betalingen – een verschil van 0,03% van hetbni. Het verschil waarmee rekening gehouden werd in de raming leidttot een hogere bni-afdracht van gemiddeld 0,5 miljard euro per jaar.•In de huidige raming is vanaf 2028 geen rekening gehouden metcontinuering van steun aan Oekraïne. De totale steun voor Oekraïne inhet voorstel van de Commissie bedraagt maximaal 100 miljard euro(2028–2034). Dit omvat zowel niet-terugbetaalbare steun als budget-taire garanties (in de Oekraïne Reserve) en de mogelijkheid omleningen te verstrekken aan Oekraïne boven de MFK-plafonds. Hetaandeel niet-terugbetaalbare steun aan Oekraïne heeft gevolgen voorde Nederlandse afdrachten. In het voorstel is de verdeling tussenbudgettaire garanties, leningen en niet-terugbetaalbare steun nietvastgelegd; voor de som van geldt een maximum van 100 miljard euroin lopende prijzen. Een maximale omvang van 100 miljard euro inniet-terugbetaalbare steun heeft een effect op de bni-afdracht vanmaximaal gemiddeld 0,9 miljard euro per jaar.•In de huidige raming is vanaf 2028 rekening gehouden met hetvoortzetten van meerdere speciale instrumenten (excl. de OekraïneReserve), waaronder het Europees Globaliseringsfonds en deEuropese Solidariteitsreserve. Hiervan wordt alleen het Flexibiliteitsin-strument gecontinueerd. Dit leidt tot een verlaging van de bni-afdrachtvan gemiddeld 0,2 miljard euro per jaar.2) Gevolgen EMB-voorstel (inkomsten)De gevolgen van het EMB-voorstel ten opzichte van de huidige ramingvan de EU-afdrachten zijn als volgt:•In het voorstel van de Commissie zijn geen correctiemechanismenopgenomen. De korting op de bni-afdracht, waarmee in de Neder-landse raming wel rekening wordt gehouden, ontbreekt dus. Dit leidttot een verschil tussen de raming en het voorstel van gemiddeld circa2 miljard euro per jaar vanaf 2028.•De perceptiekostenvergoeding wordt in het voorstel verlaagd van 25%naar 10%. Het netto-effect bedraagt gemiddeld 0,5 miljard per jaar.Voor het EMB-voorstel is alleen gekeken naar het ontbreken van dekorting op de bni-afdracht en de voorgestelde verlaging van de perceptie-kostenvergoeding. De effecten van de overige wijzigingen in de bestaandeeigen middelen en de effecten van de voorgestelde nieuwe eigenmiddelen kunnen met de beschikbare informatie nog niet wordeningeschat. Hierbij zal het kabinet ook bezien of de voorgestelde nieuweeigen middelen gevolgen hebben voor de nationale belastinginkomsten.3) Inzet hoofdlijnenakkoordIn het basis pad van de Nederlandse raming van de afdrachten aan de EUin de Miljoenennota is de besparingsopgave uit het Hoofdlijnenakkoordreeds verwerkt. Deze maatregel leidt tot een aanvullende onderhande-lingsopgave van 1,6 miljard euro per jaar.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226827 DeflatorDe Commissie stelt een nieuwe methode voor om de MFK-uitgaven-plafonds en de andere vastgestelde bedragen in de MFK-verordening omte rekenen van prijzen 2025 naar lopende prijzen. Dit gebeurt met dejaarlijkse technische aanpassing. De standaard deflator van 2% wordtgebruikt wanneer de EU-inflatie tussen de 1% en de 3% ligt. Wanneer deEU-inflatie lager is dan 1% of hoger dan 3%, zal de deflator gelijk zijn aanhet verwachte inflatiepercentage. Bij bovenstaande inschatting van debudgettaire gevolgen is de standaard deflator van 2% als uitgangspuntgehanteerd.Appreciatie budgettaire effectenDe voorgestelde omvang van het MFK, inclusief aflossing en terugbeta-lingen voor NGEU en de speciale instrumenten, ligt boven de omvangwaar de huidige Nederlandse raming rekening mee houdt. Daarnaast leidthet ontbreken van de korting die Nederland ontvangt op de bni-afdrachten de verlaging van de perceptiekostenvergoeding tot een grote stijgingvan de Nederlandse EU-afdrachten. Dit is niet in lijn met de inzet op eenbeperking van de stijging van de Nederlandse afdrachten aan de EU.Het kabinet staat open voor verkenning van de voorgestelde nieuwemethode om de MFK-uitgavenplafonds en andere vastgestelde bedragenin de MFK-verordening om te rekenen van 2025-prijzen naar lopendeprijzen. Het kabinet heeft begrip voor het voorstel om de deflator inperioden van hoge inflatie aan te passen op basis van het werkelijkeinflatiepercentage om uitholling van de koopkracht van de EU-begrotingte beperken. Daarentegen heeft het kabinet ook oog voor de verminderdevoorspelbaarheid van de EU-afdrachten die hiervan het gevolg kan zijn.Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteitBevoegdheidHet oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor hetvoorstel voor de MFK-verordening en het voorstel voor het EMB ispositief. Het voorstel voor de MFK-verordening is gebaseerd op artikel 312VWEU. Op grond van artikel 312 VWEU is de EU bevoegd om eenverordening tot bepaling van het MFK vast te stellen. Het voorstel voorhet EMB is gebaseerd op artikel 311 VWEU. De EU is op grond vanartikel 311 VWEU bevoegd om een besluit vast te stellen over het stelselvan eigen middelen van de Unie. Het kabinet kan zich vinden in dezerechtsgrondslagen.SubsidiariteitDe bevoegdheden om een verordening tot bepaling van het MFK van deEU en een EMB vast te stellen kunnen, gezien hun aard, enkel door de EUworden uitgeoefend. Daarmee is de subsidiariteitstoets niet vantoepassing.ProportionaliteitHet oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is deelspositief, deels negatief. Het voorstel voor de MFK-verordening en het EMBhebben tot doel om de Unie te voorzien van de middelen die nodig zijnom haar doelstellingen te halen en aan haar beleid uitvoering te geven.Daarnaast moeten de MFK-verordening en het EMB een ordelijkeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226828 ontwikkeling van de uitgaven van de EU waarborgen, binnen de grenzenvan haar eigen middelen.Het voorgestelde optreden is geschikt om dit doel te bereiken, omdatzaken die de EU-begroting toekomstbestendig maken, zoals het Europeesconcurrentievermogen met een sterke interne markt en inzet oponderzoek en innovatie als fundament, asiel en migratie, en veiligheid endefensie, een prominente plek hebben gekregen in het voorstel. Echtermeent het kabinet dat het voorstel verder gaat dan noodzakelijk om dezedoelstelling te bereiken, omdat onvoldoende wordt geprioriteerdwaardoor de omvang van de begroting, de voorgestelde schulduitgifte ende bijbehorende plafonds voor de eigen middelen meer toenemen dannoodzakelijk.Daarnaast meent het kabinet dat een generiek crisisinstrument dat demogelijkheid biedt voor gemeenschappelijke leningen voor de lidstaten ingeval van crisissituaties geschikt is, maar verder gaat dan noodzakelijk omde doelstelling om op onverwachte omstandigheden te kunnen reagerente bereiken. Voldoende flexibiliteit om crisissituaties te adresseren kan opminder vergaande manieren worden geregeld, bijvoorbeeld door hiervoorruimte te reserveren binnen de EU-begroting. Bovendien heeft de Uniemet artikel 122 en artikel 143 van het VWEU reeds geschikte rechtsbasesom in bepaalde gevallen financiële steun aan de lidstaten te verstrekken.Daarnaast meent het kabinet dat het aangaan van gemeenschappelijkeschuld door de EU voor het verstrekken van aanvullende leningen binnenhet NRPP niet noodzakelijk is voor het bereiken van de doelen van defondsen die in het NRPP worden verenigd.KrachtenveldOp dit moment is het krachtenveld nog niet uitgekristalliseerd, omdat veellidstaten nog bezig zijn met het appreciëren van de Commissievoorstellenen het vaststellen van hun positie. Desalniettemin valt op na de eerstebespreking in de Raad Algemene Zaken (RAZ) d.d. 18 juli jl. dat een grotegroep lidstaten de moderniseringsinzet van de Commissie steunt.43 Er isechter ook een aanzienlijke groep lidstaten die pleit voor behoud van destatus quo met betrekking tot de traditionele prioriteiten vanuit onderandere het GLB, GVB en cohesie. Een aantal lidstaten vindt, net alsNederland, dat de omvang van het MFK te groot is en pleit voor eenverlaging van het MFK, zonder af te willen doen aan de modernisering.Een aantal lidstaten acht het van belang dat het correctiemechanismevoor afdrachten blijft bestaan. Het kabinet verwacht dat in de komendemaanden het krachtenveld zich zal aftekenen en zal de Kamer op dedaarvoor geëigende momenten informeren.OnderhandelingsprocesOp 18 juli jl. heeft de Commissie het MFK-voorstel formeel aan de RAZ inBrussel gepresenteerd, waarna een korte eerste gedachtewisseling opRaadsniveau plaatsvond. Nederland reageerde conform de Kamerbriefkabinetsinzet MFK44 van 28 maart jl. Een nadere toelichting van dediscussie in de RAZ is terug te vinden in het desbetreffende verslag.45 Nadeze formele presentatie volgt een technische fase waarin de Commissienadere toelichting wordt gevraagd over aspecten van het MFK-voorstel,het EMB en de gedetailleerde Commissievoorstellen op deelterreinen omzo de impact te kunnen analyseren en te beoordelen. De formele43Verslag Raad Algemene Zaken van 18 juli 202544Kamerstuk 21 501 20, nr.224545Verslag Raad Algemene Zaken van 18 juli 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226829 onderhandelingen over het MFK-voorstel zullen, startend onder hetvoorzitterschap van Denemarken, in de RAZ plaatsvinden. De formeleonderhandelingen over het EMB-voorstel vinden plaats in de Ecofinraad.De Ecofinraad zal naar verwachting na de zomer voor het eerst over hetvoorstel voor een nieuw EMB spreken. De formele onderhandelingen inde Raad over MFK en EMB zullen naar verwachting twee jaar duren.Beoogd wordt dat zowel het nieuwe MFK en het EMB, als de bijbehorendedeelverordeningen per 1 januari 2028 in werking zullen treden. Voor hetEMB zal de inwerkingtreding per 1 januari 2028 waarschijnlijk metterugwerkende kracht plaatsvinden, omdat de nationale procedure voorde goedkeuring ervan niet voor die datum zal zijn afgerond. Overigens zalbij het uitblijven van een akkoord op het EMB het huidige EMB wordenvoortgezet, aangezien het EMB geen einddatum heeft. In relevanteRaadsformaties zal worden gesproken over de sectorale voorstellen oponderliggende beleidsterreinen. De Europese Raad speelt een belangrijkerol bij de strategische sturing voor de formele onderhandelingen in deRaad. Hiertoe worden de belangrijkste politieke beslispunten uit het MFK-en EMB-voorstel en de verschillende sectorale voorstellen samenge-nomen in een bespreekdocument voor de Europese Raad, wat steedswordt voorbereid door de RAZ. Dit mondt uiteindelijk uit in conclusies vande Europese Raad, die leidend zullen zijn bij de verdere formele besluit-vorming in de relevante formaties van de Raad van de Europese Unie.De Minister van Buitenlandse Zaken draagt de primaire beleidsverant-woordelijkheid voor de MFK-verordening. De Minister van Financiëndraagt de primaire beleidsverantwoordelijkheid voor het EMB. Deverschillende vakministers dragen primaire beleidsverantwoordelijkheidvoor de sectorale verordeningen die in hun Raadsformaties wordenbehandeld. Omdat het kabinet te allen tijde een integrale afweging vanhet MFK, het EMB en de sectorale verordeningen wil kunnen maken, geldtvoor het geheel van de voorstellen een coördinerende bevoegdheid vande Minister van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met deMinister van Financiën.Naar verwachting zal de Europese Raad van 18–19 december voor heteerst integraal stilstaan bij de lopende onderhandelingen over het MFK.De Kamer zal, zoals gebruikelijk, vooraf worden geïnformeerd over devoorgenomen kabinetsinzet bij deze bespreking via de GeannoteerdeAgenda van de RAZ en ER. Tevens zal de Minister-President tijdens hetgebruikelijke debat voorafgaand aan een Europese Raad met uw Kamerhierover van gedachten wisselen.De Raad besluit met unanimiteit over de MFK-verordening, nagoedkeuring van het EP. Het nieuwe EMB wordt eveneens met unanimiteitin de Raad vastgesteld, na raadpleging van het EP, waarna parlementairegoedkeuring door alle nationale parlementen is vereist. In Nederlandgebeurt dat via de parlementaire behandeling van een wet betreffende degoedkeuring van het EMB. Voor de sectorale voorstellen kan de besluit-vormingsprocedure per verordening verschillen, waarbij het EP vaakmedewetgever is. Dit wordt bepaald door de juridische basis van hetvoorstel.AfsluitingHet Commissievoorstel bevat elementen die in lijn zijn met de inzet vanhet kabinet, zoals de modernisering en het versterken van de rechtsstaat-conditionaliteit. Tegelijkertijd wijkt het Commissievoorstel op een aantalpunten af van de kabinetspositie, met name rond de omvang, deleenfaciliteiten en onderdelen uit het EMB-voorstel, zoals het ontbrekenvan de bni-korting.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226830 Het kabinet is voornemens om bovenstaande appreciatie en inzet,alsmede de inzet in de afzonderlijke BNC-fiches, uit te dragen en werktdaarbij waar relevant vanzelfsprekend samen met andere lidstaten, enkijkt uit naar de gedachtewisseling hierover met uw Kamer. De onderhan-delingen over het MFK en EMB zullen de komende jaren hoog op deEuropese agenda staan. Tegelijkertijd is een lang proces te verwachtenwaarbij pas in 2027 de belangrijkste knopen doorgehakt zullen worden.Uw Kamer zal gedurende het proces worden geïnformeerd over hetverloop van de onderhandelingen, in het bijzonder via de geannoteerdeagenda’s en verslagen voor de RAZ (MFK), de Ecofinraad (EMB) en deEuropese Raad.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226831 Annex 1 – Sectorale voorstellen Op 16 juli jl. heeft de Commissie ook sectorale voorstellen gepubliceerddie voortvloeien uit de MFK-verordening. Deze voorstellen zijn geappre-cieerd in BNC-fiches. Hierbij treft u een overzicht van de sectoralevoorstellen:Commissievoorstellen:Regulation laying down the multiannual financial framework for the years 2028 to 2034Decision on the System of Own Resources of the European UnionRegulation establishing a budget expenditure tracking and performance framework and otherhorizontal rules for the Union programmes and activitiesRegulation establishing a European Fund for economic, social and territorial cohesion,agriculture and rural, fisheries and maritime, prosperity and securityCouncil Regulation on the union support to the Common Agricultural Policy (CAP)Regulation establishing the conditions for the implementation of the Union support to theCommon Fisheries Policy, to the European Ocean Pact and of the Union’s maritime andaquaculture policyRegulation as regards the aid scheme for the supply of fruit and vegetables, bananas and milk ineducational establishmentsRegulation on the European Regional Development Fund (ERDF) and Cohesion FundRegulation establishing the Union support for internal security (ISF)Regulation on Union support for the Schengen area, for European integrated bordermanagement and for the common policy on visasRegulation establishing the Union support for asylum, migration and integrationRegulation establishing the European Social Fund (ESF)Regulation on establishing the European Competitiveness Fund («ECF») including the specificprogramme for defence research and innovation activitiesCouncil Regulation establishing Horizon Europe]Regulation on establishing Global EuropeRegulation on establishing the Connecting Europe Facility (CEF)Regulation on the Union Civil Protection Mechanism and Union support for health emergencyand preparedness and responseRegulation establishing the «Agora EU» programmeRegulation establishing Erasmus+ Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-20, nr. 226832