Tussentijds verslag van de rapporteur over het EU asiel- en migratiepact

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 317JBZ-RaadNr. 985 VERSLAG VAN DE RAPPORTEURVastgesteld 12 december 2025 Het EU asiel- en migratiepact is de meest ingrijpende hervorming van hetEuropees asielsysteem in 15 jaar tijd. Het pact bevat 10 verordeningen enrichtlijnen die de Vreemdelingenwet 2000 op veel aspecten wijzigen.Daarnaast verdiept het pact de samenwerking tussen EU-landen in hetbeheer van asiel- en migratiestromen. Het pact gaat uit van de gedachtedat alleen door gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen, er sprake kanzijn van effectief Europees asiel- en migratiebeheer.Het pact moet op 12 juni 2026 in alle EU-landen zijn ingevoerd. In deafgelopen maanden zijn significante stappen gezet. Lidstaten hebben hunnationale implementatieplannen ingeleverd en die zijn beoordeeld doorde Europese Commissie.1 De Commissie heeft in de zomer ook vastge-steld hoeveel capaciteit elk EU-land moet hebben voor het voeren vangrensprocedures.2 Op nationaal niveau is de uitvoeringswet aan de Raadvan State aangeboden, die daarover inmiddels ook heeft geadviseerd.3Daarnaast startte dit najaar voor het eerst de besluitvorming over hetEuropees solidariteitsmechanisme.Uw commissie heeft het lid Boomsma en mij vorig jaar aangesteld alsrapporteur implementatie van het pact. Wij hebben mandaat gekregen omonderzoek te doen naar drie aspecten: het wetgevingstraject in Nederland,de wederzijdse afhankelijkheden tussen Nederland en andere EU-landenen de eerste besluitvormingscyclus inzake de toepassing van hetsolidariteitsmechanisme. In juni 2025 verliet het lid Boomsma de Kamer,waarna ik het rapporteurschap tot aan de verkiezingen alleen heb1Europese Commissie, Stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het migratie- enasielpact, Brussel, 11 juni 2025, COM(2025) 319 final.2UITVOERINGSBESLUIT (EU) 2024/2150 VAN DE COMMISSIE van 5 augustus 2024 totvaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) 2024/1348 van het EuropeesParlement en de Raad, wat betreft de toereikende capaciteit van de lidstaten en het maximum-aantal verzoeken dat een lidstaat jaarlijks in het kader van de grensprocedure moet behan-delen. Voor Nederland zijn dat 211 grensprocedureplekken en in het eerste jaar van het pactbetekent dat Nederland tenminste 422 asielverzoeken in grensprocedure moet afdoen. Het jaardaarop is dat 633.3Afdeling Advisering Raad van State, Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact2026, 27 oktober 2025, W03.25.00165/II. kst-32317-985ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 9851 voorgezet. Middels deze brief doe ik u een update toekomen van debelangrijkste ontwikkelingen rondom de implementatie van het pact enhet rapporteurschap zelf.1. Solidariteitsmechanisme: besluitvorming over 30.000 herplaat-singen loopt Een belangrijk onderdeel van het pact is de solidariteit tussen EU-landen.Jaarlijks worden tenminste 30.000 asielzoekers verspreid over de EUvanuit lidstaten die te maken hebben met een hoge migratiedruk.Daartegenover staat dat er tenminste 120.000 grensprocedures per jaarworden gevoerd, waarvan de meeste moeten worden gedaan door landenmet een hoge instroom van irreguliere migranten.Op dit moment is de besluitvorming gaande over de verdeling vanasielzoekers voor komend jaar. De Europese Commissie heeft op11 november een prognose uitgebracht van de verwachte migratiedrukvoor 2026.4 De Commissie is van oordeel dat Spanje, Italië, Cyprus enGriekenland asielzoekers mogen doorplaatsen, omdat zij te maken hebbenmet een disproportionele migratiedruk. Daarnaast merkt de Commissie14 andere EU-landen aan die te maken hebben met een hoge migra-tiedruk. Nederland zit daar ook bij.5 Al deze landen maken aanspraak opextra steun, maar niet op relocatie van asielzoekers. Een deel van dezelanden, mag ook vragen om vermindering van hun aandeel in het aantalover te nemen migranten.64Europese Commissie, The European Annual Asylum and Migration Report (2025), Brussel,11 november 2025 COM(2025) 795 final. Beschikbaar op https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15196-2025-INIT/en/pdf5De overige landen zijn België, Bulgarije, Duitsland, Estland, Ierland, Frankrijk, Kroatië, Letland,Litouwen, Polen, Finland, Tsjechië en Oostenrijk.6Dat zijn de lidstaten met een significante migratiesituatie. Dat wel zeggen een situatie waarbijhet migratiestelsel, over vijf jaar bekeken, de grenzen van zijn capaciteit bereikt. In 2026 zijndat: Bulgarije, Estland, Kroatië, Oostenrijk, Polen en Tsjechië.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 9852 Niet openbaar is hoeveel relocaties de Europese Commissies vanuit dezelanden wil realiseren. De Commissie heeft daartoe wel een voorstelgedaan, maar dat is vertrouwelijk. Uit achtergrondgesprekken die zijngevoerd in Brussel komt echter het beeld dat de Commissie dicht in debuurt van het wettelijk minimum is gebleven, omdat de instroomaantallenvolgens de prognose niet uitzonderlijk hoog zijn en zelfs afnemen.Besluitvorming dreigt vertraging op te lopenHoewel de besluitvorming over het solidariteitsmechanisme dus loopt,dreigt er vertraging. Het pact schrijft voor dat uiterlijk in december debesluitvorming wordt afgerond over de solidariteitspool voor hetdaaropvolgende jaar. De Europese Commissie had op 15 oktober eenvoorstel moeten uitbrengen, maar deed dat uiteindelijk pas op11 november. De tijd voor behandeling in de Raad is daarmee verkort. HetDeens Voorzitterschap wil voor de JBZ-Raad van 8 december desalniet-temin tot een akkoord te komen.Uit achtergrondgesprekken blijkt dat het onzeker is of dat haalbaar is.Onder EU-landen lijkt verdeeld te zijn gereageerd op het Commissie-voorstel. Omdat de asiel- en migratiebeheerverordening pas op 1 juli 2026van toepassing wordt, wordt erover gedacht om de totale hoogte van desolidariteitspool op de helft van het wettelijk minimumaantal van 30.000te bepalen. Daarnaast willen meerdere EU-landen helemaal geenbijdragen leveren aan de solidariteitspool, zelfs niet financieel. Zoalsgezegd mogen sommige lidstaten om korting vragen en meerdereEU-landen doen dat al openlijk.7 Het pact laat het echter open aan de Raadom te bepalen hoeveel precies. Bovendien moet elke reductie wordenopgevangen door de overige lidstaten. Het debat over deze politiekevragen komt pas net op gang. Het is de vraag of lidstaten binnen nu entwee weken antwoorden weten te formuleren.Enige vertraging heeft waarschijnlijk geen directe gevolgen voor deuitvoering van het pact, omdat deze pas in de tweede helft van volgendjaar van toepassing wordt. Tegelijkertijd zijn voorstanders van het pacterbij gebaat als de eerste cyclus zo vlot mogelijk verloopt. Het is ondui-delijk hoe het besluitvormingstraject er uitziet als de JBZ-Raad van8 december geen besluit neemt.Solidariteit en verantwoordelijkheid gelinktGesprekspartners benadrukken dat solidariteit en verantwoordelijkheidsterk zijn gelinkt in het pact. In ruil voor 30.000 relocaties zijn zuidelijkeEU-landen akkoord gegaan met verplichtingen om grensprocedures tevoeren voor deel van hun instroom, oplopend tot 120.000 per jaar.Tegelijkertijd wordt er ook binnen het solidariteitsmechanisme zelf sterkingezet op verantwoordelijkheid. EU-landen mogen herplaatsingenweigeren uit landen die gemaakte afspraken op het terrein van Dublinstelselmatig niet nakomen. Bijvoorbeeld omdat ze geen Dublinclaimsaccepteren.Het is aan de Europese Commissie om te beoordelen of EU-landen zichinderdaad voldoende houden aan de Dublin-regels om in aanmerking tekomen voor solidariteit. Die beoordeling wordt echter niet nu al gemaakt,maar in juli 2026. De redenatie van de Europese Commissie daarbij is dathet gaat om naleving van het nieuwe juridisch kader en niet het huidige.Dit betekent dat zelfs als er politieke overeenstemming ontstaat over de7Bijvoorbeeld Polen, zie: politico.eu Poland hails Commission’s migration plan while claimingexemption, 12 november 2025.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 9853 solidariteitspool, op een later moment de uitvoering ervan alsnog kanstokken.Nederlands inzet gericht op werkbare en eerlijke uitvoering pactIn aanloop naar de publicatie van het rapport heeft Nederland actieveinbreng geleverd richting de Europese Commissie. Nederland heeftuitgedragen dat het van het pact een succes wil maken. Nederland heeftdaarbij aandacht gevraagd voor de werking van Dublin, zowel bij deEuropese Commissie als bij lidstaten waarmee de samenwerking opDublin verbeterd moet worden. Ook voor Nederland is een bijdrage aanhet solidariteitsmechanisme voorwaardelijk aan de verantwoordelijkheidom bestaande EU-regels na te leven.8 In dit verband kan erop wordengewezen dat de Europese Commissie heeft toegezegd dat bij de beoor-deling niet alleen wordt gekeken naar alleen de kale cijfers rondomgeaccepteerde Dublinclaims en overdrachten, maar ook naar de kwaliteitvan samenwerking en de bereidwilligheid om claims zo goed mogelijk teverwerken.92. Onderzoek wederzijdse afhankelijkheden In het kader van het rapporteurschap heeft uw commissie een voorstelvoor een extern onderzoek goedgekeurd naar de vraag welke factoren inandere EU-lidstaten bepalend zijn voor een succesvolle of juist problema-tische implementatie van het EU-Asiel- en Migratiepact. Centraal staat hoelanden hun wetgeving, asiel- en opvangcapaciteit, grensprocedures,IT-systemen en bestuurlijke samenwerking inrichten om de verplichtingenuit het pact tijdig en consistent uit te voeren.Daarnaast kijkt het onderzoek naar politieke steun, maatschappelijkdraagvlak en knelpunten, zoals achterstanden bij asielinstanties, tekortaan screeningcapaciteit en verschillen in nationale prioriteiten. Door dezefactoren systematisch te vergelijken tussen een aantal strategisch gekozenlidstaten, moet het onderzoek inzicht geven in waar implementatiewaarschijnlijk soepel verloopt, waar vertraging dreigt en welke risico’s datoplevert voor de Europese werking van het pact en voor Nederland. Eenonderzoeksorganisatie is geselecteerd en start met de uitvoering van hetonderzoek per 1 december. Verwachte opleverdatum is juli 2026.3. Stand van zaken nationale wetgeving De Tweede Kamer is nog niet aan zet voor het nationale wetgevings-traject. Dat traject is wel in een vergevorderd stadium van voorbereiding.De regering heeft de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- enMigratiepact voor de zomer aanhangig gemaakt bij de Raad van State. Op22 oktober 2025 stelde de Afdeling Advisering een omvangrijk advies vastmet een dictum B. Dat betekent dat de Afdeling een aantal opmerkingenbij het voorstel heeft en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De regering verwerkt nu het commentaar van de Raad van State, waarnahet aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. De Minister heeft eerdergezegd te streven naar indiening voor het kerstreces.8Zie Geannoteerde agenda Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 13–14 oktober 2025,Kamerstukken 32 317, nr. 973, p. 14 en geannoteerde agenda Raad Justitie en BinnenlandseZaken van 8–9 december 2025, Kamerstukken 32 317, nr. 978.9Zie COM (2025) 795 final, p 21 en 22.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 9854 Uw commissie heeft eerder besloten dan een technische briefing en eenrondetafelgesprek in te plannen. Daarnaast heeft uw commissie derapporteurs gemandateerd een gezamenlijke inbreng voor het verslag opte stellen met vragen vanuit het perspectief van wetgevingskwaliteit.In aanvulling op het parlementaire wetgevingstraject is ook eenaanpassing van het vreemdelingenbesluit en verschillende andere AMvB’sin voorbereiding. Een conceptversie van deze AMvB is op 24 november ininternetconsultatie gegaan.4. Vervolg rapporteurschap De werkzaamheden die voortvloeien uit het rapporteurschap zijn nog nietafgerond. Bij de installatie van de nieuwe Kamer ben ik geen lid meer vanuw commissie. Ik verzoek u mij daarom van mijn taken als rapporteur teontheffen en een of meerdere nieuwe rapporteurs in mijn plaats aan tewijzen.PodtTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 317, nr. 9855