Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk VI Justitie en Veiligheid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Justitie en Veiligheid (VI) voor hetjaar 2025Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk VI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid(JenV). Separaat ontvangt u een brief van ons met enkele aandachts-punten over de ontwerpbegroting 2025 (begrotingshoofdstuk XX) van hetnieuwe Ministerie van Asiel en Migratie (AenM).Voor de ontwerpbegroting 2025 van het Ministerie van JenV zijn – alsgevolg van het Hoofdlijnenakkoord 2024–2028 van de coalitiepartijen PVV,VVD, NSC en BBB en het Regeerprogramma – mutaties doorgevoerd in deeerder bestaande begrotingsindeling van het ministerie. Daarvan zijn de 2belangrijkste mutaties dat voor de inrichting van de ontwerpbegroting vanhet Ministerie van AenM beleidsartikel 37 (Migratie) in z’n geheel uit deJenV-begroting is gehaald (€ 9.481 miljard). Daarnaast is het agentschapImmigratie- en Naturalisatiedienst (IND) overgeheveld van de begrotingvan JenV naar AenM (€ 866.4 miljoen). Budgetten waarop de taakstellingop het apparaat van toepassing is en die beide ministeries raken, zijn in deontwerpbegroting 2025 AenM nog niet verwerkt. Het budget van deuitgaven van het kerndepartement AenM staat nu nog op de ontwerpbe-groting van JenV en wordt later overgeheveld.Nieuw op de begroting van het Ministerie van JenV is het beleidsartikel 38(Inburgering) – € 483 miljoen. Het thema «inburgering» alsmede hetdaarbij behorende programmabudget is overgeheveld uit de begrotingvan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) naar debegroting van JenV. Het daarbij behorende apparaatsbudget wordt –vanwege nog lopende impactanalyses – eveneens later overgeheveld. kst-36600-VI-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 41 Als gevolg van alle mutaties ziet de artikelverdeling er met ingang van ditbegrotingsjaar als volgt uit:1De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Indicatoren Brede Welvaart, doelen en kengetallen3.Financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda5.Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen Algemene Rekenkamer Graag brengen wij 2 aanbevelingen uit ons eerdere onderzoek onder uwaandacht.In het Rapport Een onzichtbaar probleem: gebrek aan kwaliteit van dataover milieucriminaliteit en -overtredingen (2021) constateerden we datbedrijfsvestigingen die zich schuldig maken aan milieucriminaliteit nietcorrect worden geïdentificeerd in het Justitieel Documentatie Systeem(JDS). Hierdoor was het nauwelijks mogelijk om «veelplegende» bedrijvenadequaat te identificeren. Hierom deden we de aanbeveling «Maakversneld werk identificeerbaarheid van rechtspersonen in het JustitieelDocumentatie Systeem (JDS) door de ketenbrede analyse versneld af teronden en met oplossingen te komen, voor zowel het departement alsNationale politie, Openbaar Ministerie (OM) en rechterlijke macht». Driejaar na het verschijnen van ons rapport blijkt dat rechtspersonen nogsteeds niet correct worden geïdentificeerd. Veelplegende bedrijven zijndaardoor niet goed in beeld.In het Rapport Strafrechtelijk afpakken van crimineel vermogen; veelgezaaid en beperkt geoogst (2022) stelden we vast dat de gerealiseerdeopbrengsten van strafrechtelijk afpakken sterk achterbleven bij degewekte verwachtingen en dat de effectiviteit van het gevoerde beleidonduidelijk was. Daarom deden we de aanbeveling «Beleg de integraleverantwoordelijkheid: neem het initiatief voor het samen (laten) komen1De in deze tabel opgenomen bedragen zijn de verwachte aangegane verplichtingen en deverwachte uitgaven en ontvangsten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 42 van effectief beleid en uitvoering rekening houdend met de ministeriëleverantwoordelijkheid en rechtstatelijke beginselen». In paragraaf 3,onder c, van deze brief gaan wij nader in op de ketenproblematiek binnenhet Ministerie van JenV en het gebrek aan regie hierop.2. Indicatoren Brede Welvaart, doelen en kengetallen Indicatoren Brede Welvaart stapsgewijs ontwikkeltrajectBij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd, dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries. Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. Wij hebben in de ontwerpbegroting 2025 verwij-zingen naar indicatoren Brede Welvaart gevonden. Dit betreft vooralcontextinformatie. De Minister van JenV wijst onder meer op het relatiefhoge vertrouwen dat de bevolking in 2023 in de politie en de rechterlijkemacht had (resp. 77,4% en 77,5%). In tegenstelling tot de ontwerpbe-groting 2024 gaat de ontwerpbegroting 2025 ook in op bevindingen uit deBrede Welvaartsmonitor waar Nederland niet gunstig bij afsteekt in deEU-vergelijking. Als voorbeeld wordt genoemd dat in Nederland hetpercentage van de bevolking van 15 jaar en ouder dat slachtoffer isgeworden van traditionele criminaliteit in 2023 19,9% was, terwijl ditpercentage in 14 van de 27 EU-landen lager lag. De Minister geeft aan dathet opnemen van de brede welvaartsindicatoren in de begrotingscycluseen stapsgewijs ontwikkeltraject (groeimodel) is. Niet wordt aangegevenwanneer dit is afgerond.Doelen en beoogde resultaten niet goed navolgbaarIn de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we deaanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen,ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggen dat het parlementde voortgang en resultaten kan monitoren. De door uw Kamer op 29 mei2024 aangenomen motie Van der Lee laat zien dat de Tweede Kamer hetbelang van concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk 36 560, nr. 5).We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in zijnbegroting formuleertDe ontwerpbegroting 2025 bevat zoals voorgeschreven per begrotingsar-tikel doelstellingen van het beleid van de Minister. Een voorbeeld hiervanis de doelstelling van artikel 31 (Politie): «Een veilige samenleving metbehulp van een goed functionerende politie». Ook de beleidsagenda in deontwerpbegroting bevat prioriteiten en/of doelstellingen. We stellen vastdat de doelstelling van beleidsartikel 31 (met een omvang van€ 8.209 miljard) niet specifiek, meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd.Dit geldt ook voor de beleidsartikelen 32 tot en met 38. Hierdoor is vooruw Kamer niet duidelijk waarop de Minister van JenV stuurt of monitortwelke resultaten voor burgers en bedrijven worden behaald.Het formuleren van meetbare doelen is essentieel om resultaten vanbeleid vast te stellen daarvan te leren en om bij te sturen. We illustrerendit aan de hand van ons verantwoordingsonderzoek JenV 2023 (mei 2024)waarin we aandacht hebben besteed aan ondermijnende criminaliteit.Havens en bloemenveilingen zijn interessante plekken om drugsNederland in en uit te smokkelen. Om dit soort ondermijnende crimina-liteit tegen te gaan is er voor 3 mainports € 9,3 miljoen gereserveerd. Ditis extra geld, bedoeld voor de logistieke knooppunten de MainportZeehavens Zeeland – West-Brabant, de havens in het Noordzeekanaal-gebied en de sierteeltsector. Hoewel er veel activiteiten zijn uitgevoerd,Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 43 kon de Minister – bij gebrek aan meetbare doelen – niet evalueren of dezeactiviteiten effect hebben gehad. Ook was er geen nulmeting uitgevoerd.Beperkt aantal kengetallenDaarnaast wijzen wij u erop dat de ontwerpbegroting 2025 slechts eenbeperkt aantal kengetallen bevat. De meest duidelijk omschrevenkengetallen betreffen de formatie en bezetting van de politie metinformatie over de gerealiseerde en meerjarige prognoses hierover. Dezekengetallen zijn overigens overgenomen uit het Beheerplan politie2025–2029 dat samen met de Begroting politie 2025 met de ontwerpbe-groting JenV ter kennisneming aan uw Kamer worden aangeboden.3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) stelden we vastdat de Tweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten overuitgaven, inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel andersuitpakken dan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’spro-actiever in beeld te brengen en om aandacht te vragen voor dekwaliteit van ramingen.Geen expliciet aandacht voor financiële risico’s en onzekerhedenIn deze begroting vinden wij die aandacht voor financiële risico’s binnende beleidsartikelen niet expliciet terug. In de ontwerpbegroting 2025wordt alleen ingegaan op de financiële risico’s rond de «Risicoregelingen»waarvan een overzicht is opgenomen in paragraaf 2.6. Het Ministerie vanJenV staat bijvoorbeeld garant voor het restantbedrag van hypothecaireleningen (€ 16.7 miljoen) die particuliere jeugdinrichtingen zijn aangegaanter financiering van de gebouwen. Deze garantstelingen moeten volgensde Rijksbegrotingsvoorschriften worden opgenomen in het «Overzichtrisicoregelingen». Op deze wijze laat de Minister zien dat deze onzeker-heden in beeld zijn en kan de Tweede Kamer de Minister daarop bevragenen aan de orde stellen of en hoe op deze onzekerheid ingespeeld wordt.In de ontwerpbegroting 2025 gaat de Minister niet in op overigeverwachte financiële risico’s en onzekerheden. Een blik op de Begrotingpolitie 2025 leert ons dat de politie wel een aantal financiële risico’sbenoemt, zoals de stapeling van werkzaamheden en de spanning die ditoplevert met de beschikbare mensen en middelen. Dergelijk informatiewordt niet in de ontwerpbegroting JenV opgenomen.Realistisch ramen en begroten lastigIn ons verantwoordingsonderzoek JenV 2022 (2023) hebben wij gekekennaar de financiële positie van 4 agentschappen van het Ministerie vanJenV: de IND, de Dienst Justitiële Instellingen (DJI), het Centraal JustitieelIncassobureau (CJIB) en het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). Dezeinstellingen hadden in 2022 gezamenlijk gemiddeld € 326 miljoen per jaarextra nodig gedurende de afgelopen 4 begrotingsjaren. Dit komt vooraldoordat de Minister van JenV ze financiert aan de hand van strakkebegrotingskaders. De Minister herstelde de tekorten bij de agentschappensteeds, maar met name bij DJI en IND heeft hun taakuitvoering onder desituatie te lijden. Zo zorgden de tekorten bij de IND – thans behorende totde verantwoordelijkheid van de Minister van Asiel en Migratie – totoplopende wachttijden bij asielaanvragen en bij DJI tot achterstalligonderhoud van ICT en huisvesting. Deze uitvoeringsproblemen zoudenbeperkt kunnen worden als de betrokken Ministers realistischer gaanramen, begroten en toekennen volgens de essentie van het agentschaps-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 44 model. Overigens is de problematiek van niet realistisch ramen, begrotenen toekennen niet persé gekoppeld aan het agentschapsmodel, maarspeelt ook bij zelfstandig bestuursorganen zoals het Centraal Orgaanopvang Asielzoekers (COA). Uit ons onderzoek Focus op opvangcapaciteitvoor asielzoekers (2023) bleek dat de uitgaven aan asielopvang in 23 jaarmaar liefst 21 keer te laag waren begroot. Wij verwijzen u in dit verbandgraag naar onze brief met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting Asielen Migratie 2025.De Minister van JenV is met deze problematiek aan de slag gegaan, maaropgelost is het niet. Aandacht hiervoor vinden wij relevant en hadden wijvermeld verwacht in de ontwerpbegroting JenV 2025.4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn begrotingten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onderbouwdemanier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden over behaalderesultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en geplandop de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaats die – alshet goed is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltref-fendheid van het beleid per thema. Alle (terugkerende) uitgaven van deMinister worden zo op deze wijze afgedekt met evaluaties. We hebben deSEA van het Ministerie van JenV op 3 aspecten beoordeeld.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek onduidelijk Het aantal hoofdthema’s van de SEA in de ontwerpbegroting 2025 is – tenopzichte van 2024 – gereduceerd van 28 naar 12. Het aantal thema’s is metname binnen de beleidsterreinen van artikelen 32 (Rechtspleging enrechtshandhaving), 33 (Veiligheid en criminaliteitsbestrijding) en 34(Straffen en beschermen) fors teruggebracht. De Minister beoogt hiermeehet inzicht in en de kwaliteit van het JenV beleid te versterken door dehoofdthema’s beter te laten aansluiten bij de ontwikkelagenda van hetMinisterie van JenV. In Bijlage 5 van de ontwerpbegroting 2025 wordt deSEA nader toegelicht. Per hoofdthema is een groot aantal onderzoekenopgenomen. Deze worden weliswaar toegelicht, maar onduidelijk is ofdeze de hoofdthema’s geheel afdekken. Verder valt ons op dat degeplande periodieke rapportages met syntheseonderzoek op de thema’sverder weg in de tijd liggen dan in 2024. In de ontwerpbegroting 2025staat de afronding van 1 periodieke rapportage gepland in 2025 (Nationaleveiligheid), 1 in 2026, 4 in 2027 en de overige in de periode 2028–2030.Uit de SEA blijkt dat voor alle beleidsartikelen, ook voor het nieuwebeleidsartikel 38 (Inburgering), evaluaties dan wel onderzoek in de periode2025–2032 gepland zijn. De Minister maakt in zijn ontwerpbegroting nietinzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt.Dit is geen formele verplichting, maar uw Kamer heeft zo niet eenduidelijk beeld van de afdekking van de financiële middelen met evalu-aties en van toekomstige evaluaties.b. Geplande evaluatie in de SEA naar Politiewet 2012 van bijzonderbelang De begrote uitgaven voor de politie bedragen in 2025 € 8.209 miljard. Ditis veruit de grootste kostenpost van de totale JenV-begroting. Wij vindende in 2026 geplande evaluatie van de Politiewet 2012, met een specifiekefocus op de inzet van wijkagenten en de landelijke beleidsprioriteiten uitTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 45 de Veiligheidsagenda, daarom van bijzonder belang voor de VasteKamercommissie van JenV.c. Evidente witte vlekken in de SEA: regiefunctie op strafrechtketen Op het terrein van JenV geldt dat (overheids)organisaties veelal samen-werken in ketens, waarin zaken worden doorgeleid van de ene naar deorganisatie. Dit geldt bijvoorbeeld in de strafrechtketen. Uit onzeonderzoeken blijkt dat er het nodige schort aan het functioneren van dezeketens: informatie wordt niet goed gedeeld, doorlooptijden zijn lang,ketenpartners hebben eigen werkwijzen die niet op elkaar aansluiten,(extra) financiering is vaak niet ketengestuurd, maar per ketenpartner enkan onbedoeld leiden tot vastlopen van zaken. Rond deze problematiek inde strafrechtketen publiceerden wij al in 2012 in het onderzoek Prestatiesin de strafrechtketen. Bepaalde ketenpartners belichtten wij ook daarnamet de effecten van hun prestaties op andere ketenpartners. Bijvoorbeeldonze onderzoeken naar Bekostiging rechtspraak: gevolgen voor doelma-tigheid (2016), Voorraad strafzaken bij het Openbaar Ministerie (2018),Politie ter plaatse (2020) en het in deze brief al genoemde onderzoekStrafrechtelijk afpakken van crimineel vermogen.Wij concludeerden steeds dat de Minister van JenV te weinig regie neemtom ketens als totaal effectief te laten werken, terwijl de Minister welbevoegdheden heeft en bestuurlijke verantwoording draagt. Dit is ookterug te lezen in de parlementaire verkenning Prestaties in de Strafrecht-keten (2023) waar in hoofdstuk 7 rode draden te vinden zijn uit meer dan30 rapporten van de Algemene Rekenkamer uit de afgelopen 15 jaar.De SEA besteedt weliswaar met 3 voorgenomen onderzoeken aandachtaan ketenproblematiek, maar deze zijn gericht op deelterreinen en gaanniet in op de regiefunctie van de Minister. We achten dit onderwerprelevant voor de oordeelsvorming van uw Kamer over het functioneren enpresteren van ketens op het terrein van het Ministerie van JenV. UwKamer heeft op 6 juli 2023 de motie Ellian c.s. unaniem aangenomenwaarin de Minister wordt opgeroepen om zijn regie op de strafrechtketente versterken, onder andere door de wettelijke sturingsmogelijkheden teexpliciteren, financiële keuzes inzichtelijk te maken en ketendoelstellingente formuleren (Kamerstuk 29 279, nr. 805).5. Aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer We brengen onder uw aandacht dat momenteel verschillende activiteitenen onderzoeken worden uitgevoerd op het terrein van het Ministerie vanJenV. Wij nemen het moment van publicatie als uitgangpunt en gevendeze in chronologische volgorde weer.Focus op AI bij de rijksoverheidMomenteel voeren wij een focusonderzoek naar het gebruik van artificiëleintelligentie (AI) binnen de rijksoverheid. Een groot aantal uitvoeringsor-ganisaties zoals alle agentschappen van het Ministerie van JenV, maarook het OM en politie, zijn hierbij betrokken. De verwachte publicatie-datum is 16 oktober 2024. AI heeft veel potentie in zowel de samenlevingals de publieke sector, denk aan betere werkprocessen, economischegroei en het oplossen van maatschappelijke opgaven. Maar het gebruikvan AI brengt ook risico’s met zich mee, zoals desinformatie, discriminatieen privacy schendingen. Ons onderzoek beoogt een bijdrage te leverenaan een lerende overheid door het inzicht in het gebruik van AI bij derijksoverheid en daarmee verbonden organen te vergroten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 46 Brief over verdeling politiebudgetTen behoeve van de begrotingsbehandeling dit najaar ontvangt u – naastdeze brief met onze aandachtspunten bij de ontwerpbegroting JenV 2025– in november 2024 een afzonderlijke brief over de verdeling van hettotale politiebudget van € 8.209 miljard over de 3 wettelijke taken van depolitie. Tijdens de behandeling van de departementale ontwerpbegroting2024 heeft uw Kamer interesse getoond om meer inzicht te krijgen in debesteding van het politiebudget en daaraan leveren wij graag eenbijdrage. Dit inzicht faciliteert het maken van strategische keuzes over deinzet van de politie. Gelet op de omvang is een opsplitsing van ditbeleidsartikel een optie om uw budgetrecht te versterken.Verantwoordingonderzoek JenV 2024Daarnaast bereiden wij het verantwoordingsonderzoek JenV 2024 voor.We onderzoeken hierin onder meer de regie van de Minister van JenV opde strafrechtketen, de uitvoering van slachtofferrechten door het OM, detenaamstelling van veroordeelden bij de Justitiële Informatiedienst(Justid) en betalingsregelingen bij het CJIB, in navolging op een eerderonderzoek hierover. Publicatie is op 21 mei 2025.Arbeidsmarktparticipatie statushoudersIn september 2023 zijn wij gestart met een onderzoek naar de arbeids-marktparticipatie van statushouders. Wij onderzoeken of het aannemelijkis dat de uitvoering van de nieuwe Inburgeringswet (Wi2021) bijdraagtaan het snel vinden en behouden van (passend) betaald werk doorstatushouders. We bekijken vooral wat de uitvoering van deze wet in depraktijk betekent voor onder andere statushouders, gemeenteambtenarenen werkgevers. Publicatie is eind 2025 gepland.2Prioritering in de PolitieopsporingIn vervolg op de eerder genoemde parlementaire verkenning naar destrafrechtketen zijn wij gestart met een onderzoek naar de prioritering inde politieopsporing. Wij beogen met dit onderzoek een alternatieveinvalshoek te bieden om de schaarse politiecapaciteit meer maatschap-pelijk gericht in te zetten en om daarmee de gehele strafrechtketen eennieuwe impuls te geven. Ook hiervan is de publicatie eind 2025 gepland.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretaris2Deze passage is ook opgenomen in onze brief met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting2025 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 47