PAS-melders

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202535 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 322 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSEL-ZEKERHEID EN NATUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 november 2024Bij mijn aantreden ben ik heel duidelijk geweest: ik span mij tot hetuiterste in voor een oplossing voor de PAS-melders. Dat betekent dat ik deonzekerheid wil wegnemen door zo snel mogelijk te zorgen dat dePAS-melders een oplossing krijgen. Daarbij wil ik geen enkelemogelijkheid onbenut laten. Ik zet in op alle sporen die kunnen leiden totoplossingen. De PAS-melders moeten zelf mee gaan besluiten over welkeoplossingsrichting voor hun eigen bedrijf het meest gewenst is. In dit heletraject wil ik dat de overheid naast de PAS-melder staat, en niet ertegenover.In de afgelopen periode is gebleken dat het uiterst lastig is omPAS-melders te legaliseren via stikstofruimte verkregen uit bronmaatre-gelen. Dit biedt op dit moment voor onvoldoende PAS-melders eenoplossing. Daarom zet ik in op een andere aanpak, waarvan ik deverwachting heb dat die voor veel PAS-melders een oplossing kanvormen.Omdat ik geen mogelijkheden onbenut wil laten, betekent dat ook dat ikgeen routes wil dichtzetten waarbij aanpassingen in de bedrijfsvoeringmogelijk zijn om tot een legale situatie te komen. In deze brief wil ik dePAS-melders duidelijkheid bieden en daarmee een eerlijk verhaalneerzetten. Daarmee kan ik de PAS-melders het beste helpen. Datbetekent ook dat deze brief niet alleen maar goed nieuws bevat. Maar ikheb wel de overtuiging dat we met alle beschikbare sporen dePAS-melders (agrarisch en niet-agrarisch) aan oplossingen kunnenhelpen.VerificatieHet is de rol van de provincies om te beoordelen welke PAS-melders aande criteria van het legalisatieprogramma voldoen. Er zijn 2557 legalisatie-verzoeken door PAS-melders ingediend uit het oorspronkelijke totaal van kst-35334-322ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3221 3637 PAS-melders. 1426 hiervan zijn nu volledig beoordeeld. Niet al dezePAS-melders zijn al over de uitkomst van hun verificatie door het bevoegdgezag (vaak de provincie) geïnformeerd. Ik heb de provincies verzocht dieverificatie snel af te ronden en hierover te communiceren met dePAS-melders. Daarmee beschouw ik de motie-Nijhof-Leeuw (Kamerstuk21 501-32, nr. 1659) als afgedaan.Provincies geven mij aan dat voor deze 1426 PAS-melders het volgendegeldt:–170 PAS-melders hebben een bestuurlijk rechtsoordeel ontvangenomdat er geen stikstofruimte nodig is. Deze PAS-melders hebben duseen oplossing.–6 PAS-melders hebben een besluit positieve weigering ontvangenomdat er geen stikstofruimte nodig is.-Voor 7 PAS-melders loopt de procedure hiertoe.-Deze PAS-melders hebben of krijgen een oplossing.–8 PAS-melders hebben een onherroepelijke vergunning voor hunproject. Deze PAS-melders hebben dus een oplossing.–828 PAS-melders voldoen aan de criteria maar wachten op eenoplossing.–407 meldingen voldoen niet aan de criteria van het legalisatiepro-gramma.De overige 1131 dossiers zijn nog in behandeling. Daarvan moet nogdefinitief worden vastgesteld of ze voldoen aan de criteria.BronmaatregelenDe afgelopen jaren is geprobeerd om PAS-melders te legaliseren metstikstofruimte van bronmaatregelen. Maar uit de Habitatrichtlijn volgt datdeze manier van legaliseren alleen mogelijk is onder de striktevoorwaarden van het additionaliteitsvereiste. AdditionaliteitsvereisteBij alle stikstofruimte door depositiedaling die door bronmaatregelenwordt gecreëerd, geldt een beperkte inzetbaarheid voor verleningvan natuurvergunningen. Zoals uit de PAS-uitspraak van de Raadvan State van 29 mei 2019 al blijkt en in latere jurisprudentie ook isbevestigd, moet vaststaan dat die depositiedaling niet nodig is omverslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen en omperspectief te houden op het halen van de instandhoudingsdoelstel-lingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Die beoordelingmoet op gebiedsniveau plaatsvinden. En die beoordeling moet nogactueel zijn op het moment dat de ruimte (bijvoorbeeld via destikstofbank) voor andere doelen dan natuur wordt bestemd. Ik kan me er niet zomaar bij neerleggen dat de reductie uit getroffenbronmaatregelen niet ingezet kan worden voor PAS-melders. Daarom gaik tot het uiterste om dit toch voor elkaar te krijgen. Dat doe ik omdat bijdeze groep ondernemers vaak sprake is van een feitelijke afname en zijbuiten hun schuld in de problemen zijn geraakt. Er is al onderzocht of hetmogelijk is om het additionaliteitsvereiste specifiek bij de legalisatie vanPAS-melders niet toe te passen. Helaas wijst alles erop dat dit juridischgezien niet mogelijk is, omdat de gemelde activiteiten uitbreidingenbetreffen en daarom juridisch gezien als nieuwe activiteiten behandeldmoeten worden. Dat betekent, gezien de staat van instandhouding vanveel gebieden, dat via saldering met bronmaatregelen maar heel weinigTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3222 PAS-melders kunnen worden gelegaliseerd. Maar bij de toepassing van deadditionaliteitstoets wil ik samen met de provincies maximaal de ruimtezoeken. Daar waar het wel mogelijk is om te legaliseren, gebeurt datnatuurlijk zo snel mogelijk. Met deze inzet beschouw ik de motie-Grinwis/Flach (Kamerstuk 36 600 XIV, nr. 57) als afgedaan.Nieuwe aanpakEr is dus nieuw perspectief nodig voor PAS-melders die niet kunnen ofwillen wachten op stikstofruimte vekregen uit bronmaatregelen. En datperspectief is er voor een deel al. Zoals ik eerder heb aangegeven, grijp ikalle kansen aan om PAS-melders te legaliseren. Daarbij zet ik, aanvullendop de bestaande route, in op drie sporen: de rekenkundige ondergrens, deindividuele route en de rijksinzet voor afzien van handhaving.1. Rekenkundige ondergrens Ik zet alles op alles om een juridisch houdbare en wetenschappelijkverantwoorde ondergrens in te stellen in AERIUS Calculator. Zo wordt ermomenteel een peerreview uitgevoerd op het expertoordeel over eenondergrens van Arthur Petersen. Juist omdat ik dat zorgvuldig wil doen,moet ik daar de tijd voor nemen zodat er niet een nieuwe situatie als bijhet PAS ontstaat waarbij nieuwe activiteiten worden ontplooid die laterleiden tot een illegale situatie. Mocht deze ondergrens wetenschappelijkonderbouwd kunnen worden en juridisch houdbaar zijn, dan zal dit voorveel PAS-melders betekenen dat zij niet een vergunning hoeven aan tevragen voor hun gemelde activiteit(en).1Maar ik kan nu nog geen zekerheid geven dat ik zo’n ondergrens kaninstellen, hoe hoog die is én dat die bij de rechter standhoudt. Daarom wilik de PAS-melders zo goed mogelijk ondersteunen door met de onder-staande routes aan de slag te gaan.2. Individuele route De kern van de aanpak van de individuele route ziet op het vinden van eenindividuele oplossing voor afzonderlijke PAS-melders. Deze individueleroute combineert een aantal elementen die kunnen resulteren in eenvergunning voor PAS-melders. Dit vraagt om maatwerk, met onder meerde volgende elementen: zaakbegeleiding, innovatie, vrijwillige beëin-diging en/of schadevergoeding. Deze route biedt de meeste zekerheid toteen definitieve oplossing.Hoe ziet dit maatwerk eruit?Om te komen tot een inschatting van een oplossingsrichting is hetnoodzakelijk dat er meer ondersteuning op het erf komt. Met de zaakbege-leiding voor PAS-melders worden alle oplossingen onderzocht, bijvoor-beeld innovatie, omschakeling, aanpassing in de bedrijfsvoering ofverplaatsing. De PAS-melder wordt door de zaakbegeleider ondersteunden begeleid in het komen tot een oplossing. Deze zaakbegeleider luistertnaar de specifieke situatie van de ondernemer, informeert overbeschikbare (subsidie)regelingen en draagt mogelijkheden aan. Dezaakbegeleider verbindt de ondernemer met vertegenwoordigers vanprovincies, gemeenten en omgevingsdiensten. Op Texel wordt deze1Het invoeren van een hogere rekenkundige ondergrens (bijvoorbeeld 1 mol) biedt PAS-melderseen oplossing in de zin dat voor hun activiteit geen natuurvergunning meer vereist is en dat deactiviteit dus niet langer illegaal is. Consequentie is dus wel dat de activiteit niet kan wordenvastgelegd in een vergunning.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3223 aanpak al toegepast in de vorm van een pilot en hier worden positieveervaringen opgedaan.Bij de inzet van nieuwe innovatieve technologie moet een vergunningworden aangevraagd via een passende beoordeling. Het bevoegd gezag,meestal de provincie, zal deze nieuwe innovatieve technologie in relatietot de stikstofdepositie moeten beoordelen. Complicerende factor daarbijis wel dat het noodzakelijk is dat de verwachte reductie met vereistewetenschappelijke zekerheid vaststaat. Dat geldt te meer voor nieuweinnovatieve technieken. Het is de verwachting dat van een beperkt aantalinnovaties dit wel het geval is. Het kabinet zet daarom in op nieuweinnovaties die juridisch houdbaar zijn. Dan kan het mogelijk zijn ombinnen de oorspronkelijke referentiesituatie (de legale situatie van vóór degemelde PAS-activiteit) te komen. Met een juridisch houdbare passendebeoordeling verkrijgt de PAS-melder dan een nieuwe vergunning metvoorschriften. Voor deze oplossing is wel een bestaande vergunningnodig.Voor de vergoeding van de kosten door de PAS-melder geldt hetvolgende. De Commissie schadevergoeding PAS-melders (hierna:schadecommissie) kan bij een verzoek tot schadevergoeding door dePAS-melder voorafgaand aan het maken van de kosten voor legalisatie(met het oog op terugkeer naar de referentiesituatie) een adviesuitbrengen over de mogelijk toe te kennen schadevergoeding aan dePAS-melder. Op basis van dit advies kunnen mogelijk (een deel van) dekosten worden gefinancierd en nadien vergoed. Ook kunnen provincies demiddelen gebruiken die voor hen beschikbaar zijn gesteld in de Regelingprovinciale maatregelen PAS-melders 2024, mits dit binnen de staats-steunregels wordt uitgevoerd. Provincies openen hiertoe subsidierege-lingen op basis van deze Regeling waarvan PAS-melders gebruik mogenmaken. Indien nodig kan ook (gedeeltelijke) beëindiging, omschakeling ofextensivering onderdeel zijn van de individuele route. Ook hier kan deschadecommissie bij een ingediend schadeverzoek een advies overuitbrengen, dat bij een positieve uitkomst opgevolgd wordt waardoor deschade vergoed wordt door LVVN. Dat betekent dat ik alle kosten bijPAS-melders ga vergoeden waarvoor het Rijk aansprakelijk is.Collectieve routeDe collectieve route richt zich op een gebied waar verschillendePAS-meldingen zijn en waar een gebiedsgerichte oplossing mogelijk is.Het idee van deze route is dat in een gebied juridisch geborgde enafdwingbare afspraken op gebiedsniveau in de tijd gemaakt worden. Dieafspraken moeten met zekerheid leiden tot de hoeveelheid stikstofreductiedie nodig is voor de natuur. Als het mogelijk is om die afspraken temaken, kunnen PAS-melders in een gebied gezamenlijk met de anderepartijen «opnieuw» vergund worden. Deze inzet haakt aan bij de energiein delen van Nederland om met elkaar te komen tot een toekomstbe-stendig gebied. Ook voor deze route wordt het element innovatie ingezetom te komen tot individuele oplossingen, maar wordt ook ingezet opherverdeling van stikstofruimte. Vaak zal het nodig zijn om een forsereductie te realiseren. Het is voorwaardelijk voor deze aanpak dat allebetrokken partijen vrijwillig meedoen en zich aan de opgave committeren.3. Rijksinzet voor afzien van handhaving De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op28 februari 2024 bepaald dat provincies tot medio 2025 ruimte hebben omtijdelijk niet te handhaven tegen PAS-melders. Om niet te handhaven,moeten provincies wel aantonen dat er een redelijk evenwicht is tussen deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3224 belangen van de PAS-melders en de bescherming van de natuur.2 Het Rijkgaat extra inzet plegen om de kans zo groot mogelijk te maken datbevoegd gezagen, ook na medio 2025, kunnen blijven afzien vanhandhaving als dat nodig is omdat er dan zicht is op legalisatie.Aangezien het besluit of afgezien kan worden van handhaving altijd percasus verschilt, kan niet generiek worden gesteld dat afzien vanhandhaving voor alle activiteiten mogelijk is. Desalniettemin doe ik er metinzet op onderstaande punten alles aan om het bevoegd gezag te helpenom voor elke PAS-melding te kunnen onderbouwen dat afgezien kanworden van handhaving. Het is hierbij wel van belang dat PAS-meldersmet begeleiding van een zaakbegeleider stappen zetten om tot eenoplossing te komen die bij hen past.a) Verlengen looptijd legalisatieprogrammaIn de Omgevingswet is vastgelegd dat de maatregelen die zijnopgenomen in het Legalisatieprogramma PAS-meldingen, moetenworden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van hetprogramma, dat wil zeggen uiterlijk eind februari 2025.3 Ik benvoornemens om op korte termijn een wetsvoorstel in procedure tebrengen om de wettelijke termijn te verlengen, waarbij ik denk aan eenverlenging met drie jaar. Alle positief geverifieerde PAS-melders die nu(bijvoorbeeld via de individuele route) aan de slag gaan, hebben binnendeze termijn een oplossing. Met de nieuwe aanpak is het van belang datde kansen per casus zorgvuldig worden onderzocht (indien gewenst metzaakbegeleiding), dat een PAS-melder denktijd heeft en dat het hele trajectvan vergunningverlening afgerond kan worden. Daarnaast wil ik het ookwettelijk mogelijk maken om bij PAS-melders – die ervoor kiezen – op eenandere manier een oplossing te bieden dan het legaliseren met bronmaat-regelen, zoals hierboven omschreven met de individuele route. Met dezeinzet geef ik uitvoering aan de motie-Flach/Grinwis (Kamerstuk 36 600 XIV,nr. 56). Daarnaast ga ik ook het legalisatieprogramma zelf aanpassen enverbreden met bovenstaande routes. Daardoor kan ik deze nieuweonderdelen van de aanpak goed vastleggen.b) Treffen aanvullende maatregelen met zeker effectHet treffen van aanvullende maatregelen kan de mogelijkheden vergrotenom stikstofruimte vrij te maken. Dit soort maatregelen zijn het meesteffectief bij de rechter om sluitend aan te kunnen tonen dat de natuur-doelen worden gehaald. Het kan op deze manier ook helpen bij hetlegaliseren van de activiteiten van PAS-melders (en het zicht daarop),aanvullend aan stikstofreductie op natuurgebieden. Hoe meer effecten debeoogde maatregelen opleveren, hoe groter de kans dat de provincies,getoetst door de rechter, handhavingsverzoeken kunnen blijven afwijzen.Er is voor de jaren 2026–2030 een budget van € 5 miljard gereserveerdom onder andere maatregelen te financieren die bijdragen aan stikstofre-ductie.Aanvullend geldt dat generieke maatregelen, gebiedsspecifieke maatre-gelen en natuurherstelmaatregelen de staat van de natuur verbeteren. Datvergroot op lange termijn de mogelijkheden voor vergunningverleningomdat het dan makkelijker wordt om additionaliteit aan te tonen.2Zie www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/februari/tijdelijk-afzien-handhaving-pas-mag/3Zie artikel 22.21, vierde lid, van de Omgevingswet. Het legalisatieprogramma is eind februari2022 vastgesteld, zie Stcrt 2022, nr. 5720.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3225 c) Feitelijke mitigatie met bronmaatregelenMet drie uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad vanState op 28 februari 2024 is vast komen te staan dat het feitelijk mitigerenvan maatregelen die al genomen zijn (zoals de pachtmaatregel inOverijssel) ook een belangrijk onderdeel kan zijn van een aanpak om af tekunnen blijven zien van handhaving. Voorwaarde is wel dat de betref-fende effecten moeten zijn gerealiseerd. Dat kan onder meer het geval zijnbij de Lbv, Lbv-plus, MGA-1 en MGB4. In tegenstelling tot het legaliserenzelf, is het voor het afzien van handhaving mogelijk niet nodig dat aanadditionaliteit wordt voldaan. Ik heb goede hoop dat de implementatievan de nieuwe aanpak ertoe leidt dat de rechter deze werkwijze langertoestaat. Voorwaarde is wel dat de effecten vaststaan en er zicht is oplegalisatie.d) Nieuwe gebiedsspecifieke aanpakOp zeer korte termijn informeer ik uw Kamer over de contouren van deuitvoeringsgerichte en gebiedsspecifieke aanpak. Met deze aanpak werkthet kabinet gebiedsgericht aan de ontwikkeling van het landelijk gebied,een robuuste natuur, schoon water en het beperken van klimaatveran-dering. Daarbij behouden de gebiedsprogramma’s hun waarde, ze wordenbenut voor de ontwikkeling van specifieke gebieden. De maatregelpak-ketten van de provincies worden verder uitgevoerd. Hiervoor is€ 2,02 mld. toegekend. Samen met de medeoverheden en maatschappe-lijke partijen werken we de aanpak verder uit.e) Handhaving is in dit geval hardvochtigIk vind het onrechtvaardig dat PAS-melders de dupe zijn van grilligoverheidsbeleid. Die onrechtvaardigheid is een van de redenen waaromdirect na de PAS-uitspraak het toenmalige kabinet heeft aangegeven dePAS-melders te willen oplossen. Het Rijk heeft zichzelf verbonden aan deopgave om alle PAS-melders te voorzien van een passende vergunning.Op dit moment staat nog steeds vast dat geen recht wordt gedaan aanPAS-melders, aangezien handhaving dreigt als gevolg van een situatie diedoor de overheid is veroorzaakt. In eventuele zaken kan het bevoegdgezag deze redeneerlijn aandragen als extra argument voor de rechter omaf te zien van handhaving.Samen aan de slagOm de nieuwe aanpak PAS-meldingen tot een succes te maken, is hetnodig dat alle betrokkenen extra energie steken in het bieden vanoplossingen. Met deze nieuwe aanpak wil ik allereerst samen metPAS-melders verkennen wat er in de bedrijfsvoering aangepast kanworden om tot een oplossing te komen. Het is niet meer dan logisch datwe als overheid ons tot het uiterste zullen blijven inspannen. Ik heb deprovincies gevraagd om extra inzet te plegen op het spoor van deverificatie en de (verguningverlening bij de) individuele oplossing.Daarvoor ligt de verantwoordelijkheid bij de provincies. Het Rijk pleegtextra inzet om van handhaving af te kunnen zien. Bovendien heb en voelik de politieke en financiële eindverantwoordelijkheid om dit probleem nuop te lossen. Deze aanpak werk ik met de provincies verder uit. Die4Lbv: Landelijke beëindigingsregeling veehouderijen voor stikstofreductie; Lbv-plus: Landelijkebeëindigingsregeling veehouderijen met piekbelastng; Rpav: Regeling provinciale aankoopveehouderijen nabij natuurgebieden (zoals deze gold tot 1 december 2022); Rpgb: Regelingprovinciale gebiedsgerichte beëindiging (in voorbereiding).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3226 gezamenlijkhied past ook bij de wettelijke verantwoordelijkheid die Rijk enprovincies samen hebben5.Tot slotIk ga tot het uiterste om PAS-melders een oplossing te bieden. Het blijftenorm frustrerend en wrang dat we als overheid tot nu toe onvoldoendehebben kunnen bijdragen aan het oplossen van een probleem dat doorons handelen is ontstaan. Juist daarom ben ik mij er goed van bewust datik met deze nieuwe richting veel van PAS-melders vraag. Ik streef ernaarom voor eind februari samen met de provincies een brief te sturen aan dePAS-melders over wat de nieuwe aanpak voor hen betekent. Ik vind hetheel belangrijk om als overheid betrouwbaar te handelen. De eerste stapdaartoe is duidelijk en eerlijk communiceren over wat er wel en nietmogelijk is. Die heb ik hierbij gezet. Ik sta naast de PAS-melders en zet mijvolledig in om samen met hen en provincies tot oplossingen te komen. Enzo de onzekerheid weg te nemen waarin zij al te lang verkeren. Net zo langtot alle PAS-melders6 een oplossing hebben.De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,F.M. Wiersma5Artikel 22.21, lid 1 van de Omgevingswet.6De PAS-melders hebben daarvoor wel een positieve verificatie nodig van het bevoegd gezag.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3227