Hoofdlijnenbrief nieuw financieringsstelsel kinderopvang aan de slag!

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 322KinderopvangNr. 547 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 november 20241. Inleiding en aanleiding Het huidige financieringsstelsel van de kinderopvang kent fundamenteleproblemen. Werkende ouders krijgen een onzekere kinderopvangtoeslagom een zekere hoge rekening voor de opvang van hun kinderen tebetalen. Het gaat vaak om een rekening van ruim tienduizend euro perjaar, die soms hoger is dan het jaarinkomen van de ouders.1 De inkomens-afhankelijke kinderopvangtoeslag met risico op terugvordering heeft bijouders tot grote problemen geleid. Het is alleen mogelijk deze funda-mentele risico’s van de kinderopvangtoeslag voor ouders in het geheel opte lossen met een nieuw financieringsstelsel. Een systeem waarin we derisico’s anders verdelen tussen ouder(s), kinderopvangorganisaties enoverheid. Naast de onzekerheid is het stelsel met meerdere grondslagenen voorwaarden nu ingewikkeld voor ouders. Het WRR-rapport «Weten isnog geen doen»2 maakt duidelijk dat er een behoorlijk verschil bestaattussen wat van burgers wordt verwacht en wat zij daadwerkelijkaankunnen. Het is daarom van belang om hier bij het maken van beleidrekening mee te houden. Een eenvoudiger financieringsstelsel dat beteraansluit bij wat er vandaag de dag van werkende ouders verwacht wordt.Dat past goed bij het uitgangspunt van de WRR. Dat neemt niet weg dat erook in het nieuwe stelsel een groep kwetsbare burgers is waarvooraandacht nodig is.Er is brede politieke steun voor het aanpassen van het toeslagenstelsel, endan vooral de kinderopvangtoeslag. Het kabinet heeft in het hoofdlijnen-akkoord en het regeerprogramma afgesproken daar werk van te maken.1In 2023 waren de gemiddelde totale opvangkosten € 8.950. Voor gezinnen met twee of meerkinderen overstijgen de gemiddelde kosten ruim de € 10.000-grens. Zie Ouders betaaldengemiddeld 3 210 euro aan kinderopvang in 2023 | CBS2WRR-rapport nr. 97: «Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid»,Den Haag, 2017. kst-31322-547ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5471 Dit past ook binnen de bredere ambitie van het kabinet om hetbelastingen- en toeslagenstelsel te hervormen. Met deze brief informeerik, mede namens de Staatssecretaris Toeslagen en Douane, uw Kamerover de contouren van het nieuwe financieringsstelsel. In de bijlage bijdeze brief zit een uitgebreide beschrijving van het stelselontwerp. Ditontwerp is een doorontwikkeling van het plan van het vorige kabinet datop 26 april 2023 naar uw Kamer is gestuurd.3De uitgangspunten van het nieuwe financieringsstelsel staan in hethoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma. Er komt een hogeinkomensonafhankelijke vergoeding voor kinderopvang voor werkendeouders. De overheid betaalt deze vergoeding rechtstreeks aan kinderop-vangorganisaties. Door het stelsel inkomensonafhankelijk te maken wordtouders zekerheid geboden. Ook wordt kinderopvang voor de meesteouders goedkoper. In het nieuwe financieringsstelsel vordert de overheidniet meer terug bij ouders.Deze hoofdlijnenbrief vormt, inclusief de bijlage, de beleidsmatige basisvoor het wetstraject. In 2025 wil het kabinet een wetsvoorstel openstellenvoor internetconsultatie en uitzetten voor een uitvoerings- en toezichts-toets. Dit zijn de eerste formele stappen in het wetgevingsproces. Om toteen wetsvoorstel te komen moet het stelselontwerp doorontwikkeldworden. In de eerste plaats is hiervoor het debat met uw Kamer cruciaal.Politiek draagvlak voor het stelselontwerp is noodzakelijk. In de tweedeplaats wordt parallel aan het traject met uw Kamer het stelselontwerpuitgewerkt tot een concreet, werkend stelsel. Dit is een gezamenlijk trajectvan beleid en uitvoering en in afstemming met de kinderopvangsector.Beide sporen kunnen leiden tot nieuwe inzichten en aanpassingen van hetstelselontwerp. De fundamentele kenmerken van het ontwerp liggen vast.Deze staan beschreven in hoofdstuk 2 van deze brief. Rekening houdendmet deze kenmerken is er ruimte voor andere keuzes in de concreteuitwerking van het stelsel. Die ruimte beschrijven we in hoofdstuk 3 en debijlage bij deze brief. Andere keuzes zijn mogelijk als een aanpassing vanhet ontwerp leidt tot een beter uitvoerbaar financieringsstelsel voor deuitvoering, de kinderopvangsector en/of de burger.2. Doelen van het nieuwe financieringsstelsel kinderopvang Het nieuwe financieringsstelsel kinderopvang heeft twee doelstellingen:1.Een eenvoudiger stelsel met meer zekerheid voor ouders.2.Het verbeteren van de betaalbaarheid van kinderopvang voor ouders.Het stelselontwerp kent de volgende fundamentele kenmerken om debovenstaande doelen te bereiken:1.Een hoge inkomensonafhankelijke vergoeding kinderopvang.2.De uitvoerder betaalt de vergoeding kinderopvang rechtstreeks aan dekinderopvangorganisatie.3.Zowel de initiële als periodieke toets op de voorwaarden (waaronderde arbeidseis) heeft alleen gevolgen naar de toekomst toe en leidt niettot terugvorderingen bij de ouder(s).4.De verantwoordelijkheid voor het doorgeven van wijzigingen in hetaantal afgenomen opvanguren en het uurtarief ligt bij de kinderop-vangorganisatie.Door deze keuzes verschuiven verantwoordelijkheden en risico’s vanouders naar kinderopvangorganisaties en de overheid. Dit biedt oudersmeer zekerheid en zorgt voor hen tot een aanzienlijke vereenvoudigingvan de kinderopvang.3Kamerstukken II, 2022/23, 31 322, nr. 490.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5472 LeeswijzerDe hoofdlijnenbrief geeft in hoofdstuk 3 een beschrijving van de werkingvan het nieuwe financieringsstelsel, inclusief de verschillen met dekinderopvangtoeslag nu. Vervolgens gaat hoofdstuk 4 in op de effecten enworden in hoofdstuk 5 de stappen beschreven die nodig zijn om hetnieuwe financieringsstelsel te realiseren.De brief sluit af met een korte conclusie en de oproep om met uw Kamerin gesprek te gaan over de plannen die het kabinet heeft voor het nieuwefinancieringsstelsel.Deze hoofdlijnenbrief richt zich op de herziening van het financierings-stelsel. In de beleidsagendabrief worden de ontwikkelingen in het huidigekinderopvangstelsel beschreven, waar het gaat om onder andere dekwaliteit van kinderopvang, toezicht en handhaving en de huidigekinderopvangtoeslag. Deze brief wordt op korte termijn naar uw Kamerverzonden.3. Perspectieven op de werking van het nieuwe financierings-stelsel 3.1. Verschillende perspectieven Waar in de huidige kinderopvangtoeslag veel van de verantwoordelijk-heden en risico’s bij de ouder liggen, is daar in het nieuwe financierings-stelsel veel minder sprake van. Hierna volgt een beschrijving van dewerking van het nieuwe financieringsstelsel vanuit het perspectief van deouder, de kinderopvangorganisatie en de uitvoerder. Door het stelselvanuit deze verschillende perspectieven te benaderen, wordt duidelijk hoehet nieuwe financieringsstelsel werkt.Deze stelselbeschrijving betreft de huidige stand van denken. Er zijnandere invullingen mogelijk, zoals een alternatieve vormgeving van debetaling aan kinderopvangorganisaties. Eventuele alternatieven worden inde nieuwe fase richting realisatie gezamenlijk met de beoogd uitvoerderen met betrokkenheid van de kinderopvangsector doordacht om uitein-delijk tot een stelsel te komen dat ouders meer eenvoud en zekerheidbiedt en tegelijkertijd zo goed mogelijk uitvoerbaar is voor zowel deuitvoerder als de kinderopvangsector.Perspectief: ouderDe ouder sluit een contract af met de kinderopvangorganisatie voor hetafnemen van kinderopvang, de zogenoemde plaatsingsovereenkomst. Nahet sluiten van de plaatsingsovereenkomst, dient de ouder in te stemmenmet de aanvraag van de vergoeding kinderopvang. De kinderopvangorga-nisatie doet deze aanvraag bij de uitvoerder. De ouder verklaart met deinstemming expliciet dat deze op dat moment voldoet aan devoorwaarden, waarvan het voldoen aan de arbeidseis de belangrijkste is.Het ondertekenen van de plaatsingsovereenkomst en het instemmen metde aanvraag voor vergoeding kinderopvang zijn twee verschillendeprocessen, die beiden door de kinderopvangorganisatie worden geïni-tieerd.De ouder ontvangt niet langer een hoge vergoeding van de overheid omdaarmee de rekening van de kinderopvangorganisatie te voldoen, maarbetaalt enkel een ouderbijdrage aan de kinderopvangorganisatie. Dezeouderbijdrage is gelijk aan 4% van het uurtarief tot ten hoogste demaximumuurprijs, vermenigvuldigd met het overeengekomen aantal urenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5473 opvang per maand. Het inkomen speelt geen rol meer bij het bepalen vande hoogte van de ouderbijdrage. Wanneer het werkelijke tarief van deopvang hoger is dan de maximumuurprijs (waar de vergoeding kinder-opvang op gebaseerd is), betaalt de ouder dit verschil zelf rechtstreeksaan de kinderopvangorganisatie. Kosten voor aanvullende diensten die dekinderopvangorganisatie aanbiedt, zoals warme maaltijden, betaalt deouder ook rechtstreeks aan de kinderopvangorganisatie.Voor de toekenning van de vergoeding kinderopvang is het van belangdat de ouder voldoet aan de voorwaarden, waaronder de arbeidseis. Dearbeidseis komt overeen met de arbeidseis in de huidige kinderopvang-toeslag. Dat betekent dat de ouder betaalde arbeid moet verrichten (inloondienst of als zelfstandige), zich voorbereidt op betaalde arbeid (trajectvan werk naar werk, een opleiding of een inburgeringscursus) of alsgevolg van detentie of langdurige zorg is uitgesloten van deelname aanhet arbeidsproces. Een belangrijk verschil met het huidige stelsel is dateen eenmaal toegekende vergoeding kinderopvang niet bij de ouderwordt teruggevorderd. Als een ouder bijvoorbeeld stopt met werken heeftdat alleen gevolgen voor het recht op de vergoeding kinderopvang naarde toekomst toe (zie voor een uitgebreide toelichting de paragraaf«Perspectief: uitvoerder»).Om het stelsel eenvoudiger te maken verdwijnt de grondslag inkomen.Dat betekent dat het inkomen van ouders straks geen rol speelt bij hetbepalen van de hoogte van de vergoeding kinderopvang. Hierdoor is hetook mogelijk om het partnerbegrip voor de toets op de arbeidseis tevereenvoudigen. In de huidige, inkomensafhankelijke kinderopvang-toeslag geldt het partnerbegrip uit de Algemene wet inkomensafhanke-lijke regelingen (AWIR). In dat partnerbegrip wordt uitgegaan van definanciële verantwoordelijkheid voor het kind. In het nieuwe stelsel zalsprake zijn van een zogenoemd «ouderbegrip». Voor de toets op dearbeidseis wordt uitgegaan van de ouder(s) van het desbetreffende kindvolgens de Basisregistratie Personen (BRP). Indien de ouders van een kindop hetzelfde adres wonen, geldt de arbeidseis voor beide ouders. Andersgeldt de arbeidseis alleen voor de ouder bij wie het kind volgens de BRPinwoont en voor wie de vergoeding kinderopvang wordt aangevraagd.Perspectief: kinderopvangorganisatieKinderopvangorganisaties4 krijgen een aantal nieuwe verantwoordelijk-heden in het nieuwe financieringsstelsel. Een belangrijke nieuweverantwoordelijkheid is allereerst het doen van de aanvraag van devergoeding kinderopvang. Dit kan alleen nadat de ouder daar explicietmee heeft ingestemd. Ten tweede geeft de kinderopvangorganisatietoekomstige wijzigingen in het gebruik van kinderopvang, zoals hetafnemen van meer of minder uren en/of veranderingen in de uurtarieven,door aan de uitvoerder. In het nieuwe stelsel is de ouder niet langer metdeze verantwoordelijkheden belast. Uiteraard is de ouder wel op dehoogte van de wijzigingen die de kinderopvangorganisatie doorgeeft. Ditis noodzakelijk omdat deze wijzigingen gevolgen kunnen hebben voor dehoogte van de ouderbijdrage die de ouder moet betalen. De kinderop-vangorganisatie verwerkt de wijzigingen uiteindelijk in de factuur aan deouder.Kinderopvangorganisaties kunnen deze rol alleen goed vervullen wanneerer sprake is van een zorgvuldige en efficiënte digitale gegevensuit-wisseling tussen de kinderopvangorganisatie en de uitvoerder. Samenmet de uitvoerder van het nieuwe financieringsstelsel en in afstemming4Onder kinderopvangorganisaties vallen ook gastouderbureaus.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5474 de kinderopvangsector wordt hiervoor een programma van eisenuitgewerkt. Een kinderopvangorganisatie moet aan die eisen voldoen omals organisatie in het nieuwe stelsel te mogen participeren.Als aan alle voorwaarden is voldaan, krijgt de kinderopvangorganisatie devergoeding kinderopvang voor een specifieke ouder/kind(eren)-combinatie uitbetaald. De kinderopvangorganisatie brengt dezevergoeding kinderopvang in mindering op de factuur aan de ouder. Hetnog door de ouder te betalen bedrag op de factuur bestaat uit de 4%ouderbijdrage, het eventuele verschil tussen het werkelijk uurtarief en demaximumuurprijs en de kosten voor aanvullende diensten. Voor denavolgbaarheid en transparantie moeten deze verschillende onderdelenop de factuur herkenbaar zijn.Het belang van toezicht op de financiële en administratieve organisatievan de houder van de kinderopvangorganisatie neemt toe in het nieuwestelsel. Dit komt doordat de geldstroom verschuift van de ouder naar dehouder. Aan de exacte invulling van het proces van toezicht enhandhaving wordt komende tijd samen met de nog te bepalen toezicht-houder invulling gegeven.Perspectief: uitvoerderNet zoals in het huidige stelsel stelt een uitvoerder ook in het nieuwefinancieringsstelsel vast of een ouder recht heeft op een vergoedingkinderopvang en de hoogte van die vergoeding. Deze vergoeding isinkomensonafhankelijk en wordt direct aan de kinderopvangorganisatiebetaald. Hierdoor is deze enkel afhankelijk van het aantal uren opvang dateen ouder afneemt, de maximumuurprijs van de opvangvorm5 of hetuurtarief wanneer dit tarief lager is dan de maximumuurprijs. Deuitvoerder ontvangt deze gegevens via een digitale gegevensuitwisselingmet de kinderopvangorganisatie. Daarbij toetst de uitvoerder op devoorwaarden voor vergoeding kinderopvang. Deze toetsing vindt plaatsbij de initiële aanvraag voor de vergoeding kinderopvang. Vervolgenswordt deze toets iedere drie maanden herhaald. De driemaandelijksetoetsing is afhankelijk van het moment waarop de vergoeding kinder-opvang is ingegaan. Het toetsmoment is daardoor per ouder verschillend.De initiële toetsing betreft een toetsing aan de voorwaarden voor deouder (o.a. arbeidseis), het kind (leeftijd) en de kinderopvangorganisatie(registratie in LRK).Voor zowel de initiële als periodieke toetsing aan de arbeidseis maakt deuitvoerder zoveel als mogelijk gebruik van al beschikbare gegevens uitoverheidsbronnen, zoals de polisadministratie van het UWV of hetregister onderwijs deelnemers (ROD) van de Dienst Uitvoering Onderwijs.Een groot deel van de ouders is terug te vinden in deze bronnen, omdat zijin loondienst werken of ieder kwartaal Btw-aangifte doen. Voor hetoverige deel van de ouders zal de uitvoerder steekproefsgewijs eenaanvullend informatieverzoek uitsturen aan de ouder. Denk bijvoorbeeldaan ouders met een eigen onderneming die niet ieder kwartaalBtw-aangifte doen. In het geval dat de ouder in de steekproef valt, kandeze aan de hand van aanvullende stukken aantonen dat deze voldoet aande arbeidseis.5Maximumuurprijs 2024: dagopvang € 10,25 / buitenschoolse opvang € 9,12 / gastouderopvang€ 7,53.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5475 Als aan alle voorwaarden is voldaan kent de uitvoerder de vergoedingkinderopvang voor de loop van de contractduur toe, totdat uit bronge-gevens of een latere steekproefcontrole blijkt dat de ouder of kinderop-vangorganisatie niet langer aan de voorwaarden voldoet. De exacteinvulling van de steekproef wordt op een later moment samen met deuitvoerder vormgegeven. De overheid draagt het financiële risico van eenachteraf onterechte toekenning van vergoeding kinderopvang als gevolgvan het niet voldoen aan de arbeidseis. Er wordt in dit geval dus nietteruggevorderd.Als uit de bronnen blijkt dat de ouder niet meer aan de arbeidseis voldoet,wordt de ouder eerst meerdere malen in de gelegenheid gesteld aan tetonen wel aan de arbeidseis te voldoen. Als de ouder dit desondanks nietkan aantonen, zal de uitvoerder het recht op vergoeding kinderopvangbeëindigen. Na het beëindigen van het recht loopt uitbetaling van devergoeding kinderopvang aan de kinderopvangorganisatie voor diespecifieke ouder/kind-combinatie nog één maand door voordat dezewordt gestopt. Hiermee houdt het stelsel rekening met een opzegtermijnvan één kalendermaand in de plaatsingsovereenkomst tussen ouder enkinderopvangorganisatie. In de praktijk zal het beëindigen van het rechtop vergoeding kinderopvang meestal tot gevolg hebben dat één vanbeide partijen het contract opzegt.3.2. Verschillen met de kinderopvangtoeslag In hoofdstuk 2 zijn de fundamentele elementen van het nieuwe financie-ringsstelsel kort benoemd. Deze elementen zorgen gezamenlijk voor eeneenvoudig stelsel met meer zekerheid voor ouders. De directe financieringaan kinderopvangorganisaties wordt vaak genoemd als dé maatregel diede fundamentele problemen van de kinderopvangtoeslag verhelpt, maarop zichzelf is dit onvoldoende. Door alleen directe financiering te voerenblijven wijzigingen in inkomen, uren en de arbeidssituatie leiden totterugvorderingen. Het nieuwe stelsel lost al deze problemen op, bijvoor-beeld door een grondslag geheel te verwijderen (inkomen), de ouder nietlanger verantwoordelijk te maken voor een bepaalde grondslag (uren) ofdoor de toetsing op voorwaarden alleen naar de toekomst toe werking telaten hebben (arbeidseis).Figuur 1 geeft de belangrijkste verschillen tussen het oude en het nieuwestelsel schematisch weer. In het oude stelsel is de ouder voor alle blokkenverantwoordelijk en zijn terugvorderingen bij de ouder mogelijk. In hetnieuwe stelsel zijn de grijsgekleurde blokken niet langer van toepassing.Wat resteert is een eenvoudiger stelsel dat beter aansluit bij het doenver-mogen van burgers en waarin terugvorderingen bij ouders niet langermogelijk zijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5476 4. Verwachte effecten van het nieuwe financieringsstelsel De invoering van dit nieuwe financieringsstelsel heeft structurelepositieve effecten voor ouders. De zekerheid voor ouders neemt toe, voorde meeste ouders zullen de kosten voor opvang dalen en ook hetniet-gebruik van een vergoeding kinderopvang zal naar verwachtingafnemen. Dit leidt tot meer vraag naar formele kinderopvang, en dat kanpositief zijn voor de arbeidsparticipatie. Tegelijkertijd zijn er ook nevenef-fecten. Deze hangen vooral samen met een snelle toename van de vraagnaar kinderopvang. Dit terwijl de kinderopvangmarkt, vooral doorpersoneelstekorten, nu al krap is. Zonder aanvullende maatregelen kanhierdoor de toegankelijkheid van opvang onder druk komen te staan,vooral voor huishoudens met lagere inkomens. Hierna worden debelangrijkste effecten nader uiteengezet.Meer eenvoud en zekerheidHet nieuwe stelsel wordt eenvoudiger en leidt tot meer zekerheid voorouders. In het vorige hoofdstuk zijn de wijzigingen toegelicht die hiervoorzorgen. Ten eerste ontvangen de ouders niet langer een hoge, onzekeretoeslag van de overheid, waar een hoge zekere rekening van de kinderop-vangorganisatie tegenover staat. In plaats daarvan betalen ouders eenbeperkte eigen bijdrage, waarvan de hoogte onafhankelijk is van huninkomen. Dit draagt bij aan een voorspelbaarder en overzichtelijkerhuishoudboekje, verlaagt de mentale lasten van ouders en draagt bij aanhun financiële bestaanszekerheid.6 Figuur 2 illustreert de effecten van hetnieuwe financieringsstelsel voor een zekerder huishoudboekje voorouders.6Zie beleidsaanbeveling 7 uit rapport 1 van de Commissie sociaal minimum.Figuur 1: de positie van ouders in het oude en het nieuwe stelselTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5477 In het nieuwe financieringsstelsel wordt niet meer teruggevorderd bijouders. Dit is mogelijk doordat het stelsel inkomensonafhankelijk wordt,kinderopvangorganisaties verantwoordelijk worden voor het aanleverenvan het aantal opvanguren, de daarbij behorende uurprijs en wijzigingendaarin en doordat de toetsing op de arbeidseis alleen naar de toekomsttoe gevolgen heeft. Hierdoor wordt de hoofddoelstelling van het nieuwestelsel bereikt: een eenvoudig stelsel en meer zekerheid voor ouders.Betaalbaardere kinderopvang voor de meeste oudersKinderopvang is voor veel ouders een grote maandelijkse kostenpost. Inhet nieuwe financieringsstelsel krijgen de meeste ouders een (veel)hogere vergoeding dan in het huidige toeslagenstelsel. Dit verkleint definanciële drempel om (meer) kinderopvang af te nemen. Dat maakt hetvoor ouders mogelijk om te werken. Daarbij komt meer uren werken tengoede aan de economische zelfstandigheid van vrouwen. Kinderopvang iseen belangrijke randvoorwaarde voor de arbeidsparticipatie van vrouwen,aangezien de zorgtaak voor kinderen nog merendeels bij hen ligt. Voor demeeste werkende ouders geldt dat de netto-baten van (meer) werken methet nieuwe stelsel aantoonbaar groter zijn. Hoe lager de kosten van eendag kinderopvang, hoe meer ouders van een extra dag werkenoverhouden aan besteedbaar inkomen. Zie ter illustratie het onderstaanderekenvoorbeeld.RekenvoorbeeldEen gezin met twee werkende ouders en twee jonge kinderen. Deene ouder werkt vier dagen per week en verdient ca. € 44.000 brutoper jaar. De andere ouder werkt drie dagen per week en verdient ca.€ 33.000 per jaar. Beide kinderen gaan twee dagen per week naar dedagopvang tegen een uurtarief van € 10,50. De minst werkendeouder besluit een dag extra te gaan werken. Het gezin moet hierdoorvoor beide kinderen een dag extra kinderopvang afnemen.In het huidige stelsel daalt hierdoor de hoogte van het toeslagper-centage waar de ouders recht op hebben. Terwijl het bruto-inkomenstijgt met ca. € 11.000 per jaar neemt het werkelijke besteedbaarinkomen van dit gezin maar met ongeveer € 1.500 toe. Dit komtonder meer door de hogere kosten voor kinderopvang. In het nieuwestelsel met een hoge inkomensonafhankelijke vergoeding houdt ditgezin bijna € 4.500 extra besteedbaar inkomen per jaar over van dedag extra werken.NB: in dit rekenvoorbeeld zijn eventuele prijsstijgingen door een toenamevan de vraag niet meegenomen en houdt in het besteedbaar inkomenenkel rekening met de vergoeding kinderopvang.Figuur 2: kinderopvangtoeslag vs. vergoeding kinderopvangTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5478 Uit onderzoek blijkt dat veel niet-werkende ouders zeggen te gaan werkenals de kinderopvang beter betaalbaar wordt.7 Ouders die al werken gevenveelal aan dat zij meer uren willen werken als ze minder kosten makenvoor de opvang. Het Centraal Planbureau en het Sociaal en CultureelPlanbureau hebben eerder becijferd dat de inkomensonafhankelijkevergoeding leidt tot een stijging van 0,2% van het arbeidsaanbod. Dit iseen beperkte toename. Het nieuwe financieringsstelsel verbetert debetaalbaarheid maar is daarnaast ook een grote wijzing in de systematiek(meer zekerheid). In een recent rapport van I&O Research geeft 17% vande ouders die geen gebruik maakt van formele opvang en 9% van deouders die wel gebruik maakt van formele opvang aan meer te willenwerken als de toeslag zekerder is.8 Het nieuwe financieringsstelsel kandaarom bijdragen aan een cultuurverandering. Bijvoorbeeld doordat deeenvoud, zekerheid en betaalbaarheid ertoe leiden dat het normaler wordtom meer kinderopvang te gebruiken dan drie dagen per week. Zulkecultuurveranderingen zijn niet op voorhand te kwantificeren en daaromook niet meegenomen in de cijfers van de planbureaus. De daadwerkelijkearbeidsparticipatie-effecten van het nieuwe financieringsstelsel wordengemonitord.Effecten op de markt: tariefstijgingen, langere wachttijden en schaalver-grotingDe stap naar meer zekerheid en eenvoud heeft naast voordelen ooknadelen. De hoge inkomensonafhankelijke vergoeding is noodzakelijk hetstelsel eenvoudig te houden, kinderopvang betaalbaarder te maken en omterugvorderingen te voorkomen. Beter betaalbare kinderopvang heeftonherroepelijk een stijging van de vraag tot gevolg. De verwachting is dathet aanbod in de kinderopvangsector niet binnen afzienbare tijd kanmeegroeien. Dit komt onder meer door personeelstekorten en problemenmet het vinden van huisvesting voor (nieuwe) kinderopvangorganisaties.Volgens arbeidsmarktprognoses zullen de personeelstekorten na destelselherziening zonder mitigerende maatregelen flink toenemen.9Hierdoor zullen de tarieven naar verwachting stijgen en de wachtlijstentoenemen. Dat zet druk op de toegankelijkheid van de opvang, zowelfinancieel als qua beschikbaarheid van plaatsen. Daarbij kan dit ookgevolgen hebben voor de kwaliteit van de opvang, en daarmee debijdrage die kinderopvang levert aan de ontwikkeling van kinderen.Door de langere wachttijden kan een verschuiving plaatsvinden vanformele naar informele opvang. Langere wachttijden raken met nameouders die geen vangnet hebben om de opvang tijdelijk over te nemen,bijvoorbeeld door een partner of grootouders, of weinig flexibiliteithebben in hun werk. Dit maakt het voor hen moeilijker om hun werk enzorg voor kinderen te combineren.De stijgende tarieven raken met name huishoudens met lagere inkomens.Huishoudens met lagere inkomens hebben nu vaak al recht op hetmaximale vergoedingspercentage in de kinderopvangtoeslag. Zijprofiteren daardoor niet van het nieuwe hoge algemene vergoedingsper-centage, maar ervaren wel de gevolgen van eventuele extra wachtlijstenen prijsstijgingen. Huishoudens met lagere inkomens gaan naarverwachting netto meer zelf bijdragen aan kinderopvang. Op voorhand isniet te voorspellen hoeveel de tarieven precies gaan stijgen en hoe grootde gevolgen voor o.a. de wachtlijsten zijn.7https://www.kennisplatformwerkeninkomen.nl/documenten/rapporten/2024/05/27/ervaring en-met-kinderopvang---december-2023-meting-38Gelijk aan voetnoot 7.9https://prognosemodelzw.databank.nl/dashboard/stories-dashboard/13--kinderopvangTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 5479 De hogere vergoedingspercentages maken kinderopvang goedkoper voorde meeste ouders. Dat kan ertoe leiden dat er een verschuiving plaats-vindt van informele naar formele opvang, waardoor de extra vraag nietdirect leidt tot extra arbeidsaanbod. Daarnaast kan het zijn dat ouders eenplaatsingsovereenkomst sluiten voor meer opvanguren dan nodig is omarbeid en zorg te combineren. Een grotere (of uitgebreidere) plaatsings-overeenkomst biedt ouders meer flexibiliteit voor een relatief lage prijs.Het kabinet vindt het onwenselijk als ouders structureel uren afnemenzonder dat er een kind naar de opvang gaat. Deze onnodige bezetting vanopvangplaatsen leidt immers tot verdere verdringing. Om dit tegen tegaan wordt in het stelselontwerp uitgegaan van de combinatie vanmonitoring, zelfregulering en een wettelijke bevoegdheid voor detoezichthouder om in te grijpen.Tot slot kan de overstap naar het nieuwe stelsel bijdragen aan verdereschaalvergroting in de sector. Grote organisaties zullen de extra verant-woordelijkheden die gepaard gaan met het nieuwe financieringsstelselmakkelijker kunnen dragen dan kleine organisaties. Ook kunnen groteorganisaties makkelijker financiering aantrekken om uit te breiden om aande toenemende vraag tegemoet te komen. Daarbij bestaat onder for-profitorganisaties waarschijnlijk een grotere bereidheid om externe financieringaan te trekken. Tot op zekere hoogte kan schaalvergroting bijdragen aande verdere professionalisering van de sector en een hogere kwaliteit vande opvang. Als de schaalvergroting ook gepaard gaat met marktconcen-tratie, kan de kwaliteit juist onder druk komen te staan, omdat de prikkelom te concurreren op kwaliteit afneemt. De marktontwikkelingen zullenworden gemonitord.Gemeentelijke regelingenVia gemeentelijke regelingen kunnen kinderen van ouders die behoren toteen specifieke doelgroep gebruikmaken van kinderopvang. Een voorbeeldhiervan is de voorschoolse educatie, dat bedoeld is voor kinderen met eenrisico op een onderwijsachterstand. De stelselherziening kan op verschil-lende manieren gevolgen hebben voor (het bereik van) de gemeentelijkeregelingen.Allereerst werken hogere tarieven ook door naar gemeentelijkeregelingen. Gemeenten kunnen de hogere prijzen doorberekenen aan deouder(s), wat de toegankelijkheid van deze doelgroep-ouders beperkt. Alsgemeenten de hogere kosten niet doorberekenen aan ouders, worden deuitvoering van deze regelingen duurder voor gemeenten.Ten tweede kan de toegenomen vraag naar opvang tot schaarste ingereserveerde plaatsen voor gemeentelijke regelingen zorgen. Het isvooralsnog onduidelijk in hoeverre gemeenten in staat zijn om plaatsen teblijven garanderen voor doelgroepen.Tot slot betalen ouders bij gemeentelijke regelingen vaak een eigenbijdrage.Die is gebaseerd op de huidige KOT-tabel of de VNG-tabel, waardoor deouderbijdrage hoger kan zijn dan het percentage van 4% over demaximumuurprijs die ouders in het nieuwe stelsel betalen. Dit maaktkinderopvang via gemeentelijke regelingen financieel minder toegankelijkten opzichte van reguliere kinderopvang.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 54710 Oog voor kansen en risico’sHet nieuwe financieringsstelsel is een grote operatie. Zoals bij elke grotestelselherziening is de transitie van oud naar nieuw complex en nietzonder gevolgen. Het is van belang om enerzijds oog te houden voor deevidente voordelen van een stelsel met meer eenvoud en zekerheid. Webrengen fundamentele wijzigingen aan waardoor terugvorderingen bijouders verleden tijd zijn. Anderzijds moeten we oog houden voor derisico’s die zich met name in de transitie kunnen voordoen, waaronder denieuwe verantwoordelijkheden voor kinderopvangorganisaties die leidentot meer administratieve lasten, de krappe arbeidsmarkt en de gevolgenvan schaarste voor lage inkomens en doelgroepen. Deze risico’s hangensamen met de (stappen naar de) hoge inkomensonafhankelijkevergoeding. Ook is een aandachtspunt dat grote stelselwijzigingen opzichzelf tijdelijke druk kunnen geven op kwaliteit van kinderopvang, endaarmee de bijdrage van kinderopvang aan de ontwikkeling van kinderen.Het is daarom belangrijk om goed te monitoren hoe de markt reageert opde stappen richting het eindbeeld om tijdig te kunnen bijsturen.Het kabinet verkent mogelijke aanvullende maatregelen om de hiervoorbeschreven risico’s te beperken, onder andere voor huishoudens met lageinkomens. Denk hierbij bijvoorbeeld aan arbeidsmarktbeleid, hetbestendigen van gemeentelijke regelingen, gerichte maatregelen omexcessieve prijsstijgingen te voorkomen, het ondersteunen van kinderop-vangorganisaties in de transitie en het al ingezette ingroeipad. Aangeziendeze maatregelen budgettaire gevolgen kunnen hebben vindt besluit-vorming hierover op zijn vroegst plaats bij de Voorjaarsnota 2025. Datgeldt ook voor mogelijke budgettaire gevolgen van de doorontwikkelingvan het stelsel en het budget voor uitvoeringskosten. Zo kunnen bijvoor-beeld de precieze vormgeving van de arbeidseis en het toezicht leiden toteen aanpassing van de raming. Conform de begrotingsregels dienen extrauitgaven van dekking te worden voorzien.5. Naar een praktisch uitvoerbaar stelsel: hoe gaan we ditbereiken? Het tijdpad dat volgt uit het hoofdlijnenakkoord is ambitieus: invoering isvoorzien per 1 januari 2027. Er moeten nog veel stappen worden gezet omdeze ambitie te halen. De eerste stap van dit kabinet richting invoeringvan het nieuwe financieringsstelsel is deze hoofdlijnenbrief, waarin deuitgangspunten en de beoogde werking van het stelsel staan beschreven.Het kabinet streeft ernaar om de wet- en regelgeving voor 1 januari 2027af te ronden. Het is van belang dat de uitvoerder, kinderopvangorgani-saties en ouders zo snel mogelijk duidelijkheid krijgen over zowel heteindbeeld als het transitiepad naar het nieuwe stelsel. Dat kan bijvoor-beeld bijdragen aan investeringen in meer kinderopvangplekken,waardoor de negatieve effecten zoals geschetst in de vorige paragraafminder sterk optreden.Op de eerste plaats is hiervoor het debat met uw Kamer cruciaal. Om totwetgeving over te gaan is politiek draagvlak voor de kabinetsplannen voorkinderopvang noodzakelijk. Het kabinet wil in 2025 een conceptwets-voorstel gereed hebben voor openstelling voor internetconsultatie enaanbieding voor een uitvoerings- en toezichtstoets.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 54711 Totstandkoming stelselontwerpHet stelselontwerp zoals beschreven in deze hoofdlijnenbrief en de bijlageis tot stand gekomen in nauwe samenwerking met vier uitvoerders (DienstToeslagen, DUO, UWV en SVB) en inbreng van de kinderopvangsector. Op26 april 2023 is een eerste stelselontwerp naar uw Kamer is gestuurd.10Daarna is de impact van dat ontwerp bepaald voor ouders, kinderopvang-organisaties, werknemers in de kinderopvang, uitvoering en demaatschappelijke doelen van kinderopvangbeleid. Afgelopen anderhalfjaar is verder gewerkt aan het stelselontwerp.De inzichten uit de impactanalyses zijn daarbij betrokken, bijvoorbeeldwaar het gaat om de toetsing op de arbeidseis, het betalingsproces entoezicht op de administratieve organisatie van kinderopvangorganisaties.Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief van onze ambtsvoor-gangers op 15 september 2023.11In de verdere uitwerking van het stelselontwerp is gebruik gemaakt vaneen simulatie. Deze simulatie is ontwikkeld door beleid en uitvoering, metinbreng van de kinderopvangsector en een externe partij die de simulatieheeft gebouwd. Met behulp van deze simulatie is de werking van hetstelsel aanschouwelijk gemaakt voor beleidsmakers, uitvoerders ensectorpartijen. De simulatie heeft waardevolle inzichten opgeleverd. Dezeinzichten zijn verwerkt in het stelselontwerp in deze brief en bijlage enworden verder betrokken bij het wetstraject.Doorontwikkeling nieuwe financieringsstelselDe komende periode is het van belang om het nieuwe stelsel door teontwikkelen. Samenwerking met zowel de uitvoerder als de sector isdaarbij essentieel, waarbij ook oog is voor de werkdruk van medewerkersin de kinderopvangsector. Alleen gezamenlijk zal het lukken om hetnieuwe financieringsstelsel dat het kabinet voor ogen heeft te realiseren.In de concrete uitwerking is nog ruimte voor alternatieve keuzes,bijvoorbeeld naar aanleiding van het debat met uw Kamer of voor eenbeter uitvoerbaar financieringsstelsel. Dit zonder de doelen van deherziening uit het oog te verliezen. Vanzelfsprekend worden fundamentelewijzigingen voor een betere uitvoerbaarheid met uw Kamer gedeeld.Bij de doorontwikkeling van het stelsel hoort de verdere uitwerking van inieder geval de volgende aandachtspunten en eventuele vereenvoudi-gingen:•De impact van de herziening op de uitvoerbaarheid en administratievelasten in de sector en voor de uitvoerder, zowel in de transitie als nainvoering (o.a. IV-capaciteit en gegevenslevering); de transitie van hetbestaande naar het nieuwe stelsel die doenlijk en werkbaar is voorouders, kinderopvangorganisaties en de uitvoerder.•De vraag of er sprake is van staatssteun als de financiering via dekinderopvangorganisaties verloopt en hoe daarmee om te gaan.•Hoe de inrichting van het stelsel kan worden vormgegeven voorNederlanders die in het buitenland wonen en nu recht hebben opkinderopvangtoeslag en andere gezinsbijslagen.•Het in kaart brengen van de risico’s ten aanzien van misbruik enoneigenlijk gebruik in het nieuwe financieringsstelsel. Er is een balansnodig tussen de impact op de administratieve lasten en zekerheid overde rechtmatigheid van de vergoeding.10Kamerstukken II, 2022/23, 31 322, nr. 490.11Kamerstukken II, 2022/23, 31 322, nr. 512.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 54712 •Samen met de uitvoerder verder uitwerken van potentiële vereenvou-digingen die leiden tot een beter uitvoerbaar stelselontwerp. Zo zalworden verkend of de financiering helemaal zonder voorschottenuitvoerbaar is voor kinderopvangorganisaties en de uitvoerder. Eenander voorbeeld is het vervangen van de maximumuurprijs door eenvergoeding voor dagdelen voor het bepalen van de hoogte van devergoeding kinderopvang.Samenwerking beleid en uitvoeringMet deze hoofdlijnenbrief start een verkennende fase waarin beleid enuitvoering het theoretisch stelselontwerp doorontwikkelen tot eendaadwerkelijk uitvoerbaar financieringsstelsel. De uitvoerder van hetnieuwe stelsel speelt hierin een cruciale rol. Dit vraagt om een zorgvuldigproces, waarin beleid en uitvoering in nauwe samenwerking het nieuwestelsel verder uitwerken. Daarbij worden de implicaties voor wet- enregelgeving, de uitvoering en de techniek in beeld gebracht, en nemenbeleid en uitvoering gezamenlijk besluiten. Vanuit het regeerprogrammazijn de kaders hiervoor vastgelegd. Binnen deze kaders is ruimte omgezamenlijk te komen tot de beste invulling. In dat proces dienen deinzichten uit deze brief als input, maar worden samen definitieve keuzesgemaakt. Deze volledig gelijkwaardige manier van samenwerkenemancipeert de uitvoering en is noodzakelijk om tot een praktischuitvoerbaar stelsel te komen.Het kabinet is van mening dat de verkennende fase het beste kan wordendoorlopen met één verantwoordelijk uitvoerder. De Dienst Toeslagen is demeest logische partij voor deze rol, vanwege de expertise op een aantalelementen die cruciaal zijn in het nieuwe stelsel. Dit geldt bijvoorbeeldvoor de digitale gegevensuitwisseling tussen kinderopvangorganisatiesen uitvoerder en toetsing van de arbeidseis. De Dienst Toeslagen kan alsverantwoordelijk uitvoerder bijdragen aan een zorgvuldige transitie vanhet oude naar het nieuwe financieringsstelsel. Tegelijkertijd zijn er veelnieuwe vraagstukken voor de Dienst Toeslagen, zoals de uitbetalingen aanen het toezicht op kinderopvangorganisaties. Bezien wordt op welke wijzekennis en expertise vanuit DUO, SVB en UWV behouden kan blijven. Zoheeft DUO onder meer expertise op het gebied van het financieren vaninstellingen. De SVB heeft veel kennis van de andere kindregelingen en derelatie met het buitenland. Tot slot is betrokkenheid van het UWV vanbelang vanwege de polisadministratie die nodig is om te toetsen op dearbeidseis.Het doel van deze verkennende fase is een uitvoerbaar stelsel, waarineenvoud en zekerheid voor de ouder leidend is. Ook is eenvoud voor deuitvoering en de kinderopvangsector zelf een belangrijk ontwerpprincipe.Er wordt beoogd het stelsel te laten landen in een wetsvoorstel dat in2025 voor internetconsultatie kan worden opengesteld en vooruitvoerings- en toezichtstoets kan worden aangeboden. Tegelijkertijdbetreft het nieuwe stelsel een grote opgave, waarvan de implicaties voorde Dienst Toeslagen op dit moment nog niet volledig in beeld zijn. Naafloop van deze fase volgt daarom een weegmoment, waarop explicietbesloten wordt over de verdere voortgang. Dit weegmoment zal plaats-vinden in 2025. Op dat moment wordt ook gekeken wanneer hetwetvoorstel kan worden ingevoerd.6. Tot slot De invoering van het nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang iseen ingewikkelde en fundamentele stelselwijziging. Het nieuwe stelselbetekent een nieuw begin met voor ouders meer financiële zekerheid enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 54713 minder risico’s. Alleen door het stelsel fundamenteel eenvoudiger temaken en risico’s bij ouders weg te nemen kan deze stap worden gezet.De hoofdelementen van het nieuwe stelsel zorgen samen voor dezeeenvoud en zekerheid: de inkomensonafhankelijkheid, de rechtstreeksefinanciering aan kinderopvangorganisaties, de toets op de voorwaardendie alleen naar de toekomst toe gevolgen heeft en het doorgeven vanafgenomen uren door kinderopvangorganisaties. Het kabinet heeft ervertrouwen in dat er een stelselontwerp ligt wat de basis is van eentoekomstbestendig financieringsstelsel voor de kinderopvang en gaathierover graag in gesprek met uw Kamer.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. NobelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 322, nr. 54714