Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 XII van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 XIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Infrastructuur en Waterstaat (XII)voor het jaar 2026Nr. 7 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Hetbegint met het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen doorhet parlement. Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de TweedeKamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van deministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XII)van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheerWij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen. Deze brief kan ook relevant zijn voor de begro-tingsbehandeling van de begrotingshoofdstukken A (Mobiliteitsfonds) enJ (Deltafonds).1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten. We benoemen hieronder de begrote uitgaven voor 2026(IenW, Mobiliteitsfonds en Deltafonds) en gaan daarna in op enkele grotemutaties. kst-36800-XII-7ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 71 Begrote uitgaven begroting IenW 2026 (XII), Mobiliteitsfonds (A)en Deltafonds (J)De begrote uitgaven voor het Ministerie van IenW (XII) in 2026 zijn€ 3,76 miljard. In de ontwerpbegroting XII 2025 was de stand€ 15,84 miljard. Het verschil bedraagt – € 12,08 miljard. Dit verschil wordtvoornamelijk veroorzaakt doordat vanaf 1 januari 2026 artikel 26(Bijdragen aan investeringen) is afgeschaft. Het Mobiliteitsfonds enDeltafonds ontvangen hierdoor geen geld meer vanuit de IenW begroting,maar direct vanuit de algemene middelen (net zoals bij het Defensiemate-rieelbegrotingsfonds). Dit is een administratieve wijziging die verder geengevolgen heeft voor de verantwoordelijkheid van de Minister van IenW.De begrote uitgaven voor het Mobiliteitsfonds in 2026 zijn € 10,5 miljard.Voor het Deltafonds zijn de begrote uitgaven in 2026 € 1,92 miljard.Hieronder lichten we grote mutaties uit en geven we aan welke toelichtingde Minister daarbij geeft in zijn begroting.Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025ArtikelMaatregelMutatie(x miljoen euro)% mutatie t.o.v.begrotingToelichting op mutatie door Minister26Afschaffen artikel 26 (Bijdrage aaninvesteringen)– 11.747– 96%Artikel 26 verdwijnt van de departementalebegroting (XII).25Deels terugdraaien van de 10% geplandekorting Brede Doeluitkering (BDU) voor OVmetropoolregio en vervoerregio 2026110+ 10%De Minister draait in 2026 de voorgenomenkorting van 10% op de BDU terug. Bezuiniging op Brede Doeluitkering verkeer en vervoer in 2026teruggedraaidElk jaar ontvangen de Vervoerregio Amsterdam en de MetropoolregioRotterdam Den Haag via de Brede Doeluitkering van het Ministerie vanIenW een financiële bijdrage van ca. € 1,1 miljard om vervoer- enverkeerstaken zoals het openbaar vervoer te financieren. Het kabinetstelde het voor om 10% te bezuinigen op de BDU. In 2026 draait hetkabinet deze bezuiniging voor het openbaar vervoer in de VervoersregioAmsterdam en de Metropoolregio Rotterdam Den Haag in zijn geheelterug. In 2027 draait het kabinet 1/3e van de bezuiniging van € 110 miljoenterug (€ 36,6 miljoen). In dit jaar betalen de vervoersregio’s en reizigersook elk 1/3e om de bezuiniging te dempen. Voor de jaren na 2027 is erdoor het kabinet nog geen besluit genomen. Dit besluit laat het kabinetover aan een nieuw kabinet.Terugdraaien kasschuif € 1 miljard infrastructuur in 2026Bij de 1e suppletoire begroting 2025 besloot het kabinet om in 2026€ 1 miljard aan middelen voor uitgaven aan infrastructuur te verschuivennaar 2027. Bij de ontwerpbegroting 2026 draait het kabinet dit besluitterug en kan het geld in 2026 voor uitgaven op de departementalebegroting worden ingezet. Per saldo krijgt IenW in 2026 dus geen extrageld, maar het geld verschuift van 2027 weer terug naar 2026.Gereserveerde middelen Aanvullende Post Lelylijn gaan naarandere projectenDe middelen voor de Lelylijn zijn toegevoegd aan de ontwerpbegrotingvoor het Mobiliteitsfonds in 2026, daarom gaan we tot slot in op hetkabinetsbesluit om de middelen voor de Lelylijn voor andere projecten inte zetten. Deze middelen worden ingezet vanaf 2027.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 72 Tijdens de Voorjaarsbesluitvorming van 2025 besloot het kabinet om demiddelen die op de Aanvullende Post gereserveerd stonden voor deLelylijn (€ 2.502 miljoen), in te zetten voor financiering van andereprojecten. Bij de ontwerpbegroting 2026 zijn de middelen vanuit dedepartementale begroting overgeboekt naar het Mobiliteitsfonds. Demiddelen worden op het Mobiliteitsfonds toegevoegd voor de finan-ciering van de Nedersaksenlijn (€ 1.912 miljoen), Sluis Kornwerderzand(€ 375 miljoen), N36 Almelo–Ommen (€ 115 miljoen) en FlessenhalsMeppel (€ 100 miljoen).2. Sturen op Resultaten DoelenIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbevelingom een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleidvoor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen,vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in de beleidsagenda inde begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultatenvan het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijzekunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda van het Ministerie vanIenW aangegeven beleidsprioriteiten doelen zijn geformuleerd. In de briefvan 24 september 2024 met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting2025 constateerden wij dat het ministerie al verbeteringen heeft doorge-voerd in het concreter formuleren van doelen. We zien dat deze positievetrend doorzet en dat vinden we een hoopgevende ontwikkeling. Hetministerie heeft verder gewerkt aan de concretisering van de doelen enheeft daarbij vooruitgang geboekt. Alle beleidsartikelen bevatten nuuitgewerkte doelenbomen met algemene doelstellingen, specifiekedoelstellingen, subdoelstellingen en waar mogelijk ook meetbareindicatoren.Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 geen verwijzing naardoelstellingen brede welvaart gevonden.Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatie-agenda in deze begroting beoordelen en kan bij de Minister aangevenwelke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welkeevaluaties ontbreken in de agenda. Wij zijn nagegaan:a.of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieeldekkend is;b.of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke)blinde vlekken kentc.Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbijzonder belang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekUit de SEA blijkt dat niet voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijngepland of uitgevoerd. De Minister maakt daarnaast niet inzichtelijk inhoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt en biedt deKamer zo niet een duidelijk beeld van de afdekking van de financiëleTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 73 middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave er voor de komendeperiode nog ligt.b. Evidente blinde vlekken in de SEAHet ministerie geeft aan dat de BDU bijdraagt aan beleidsthema’s zoalsWegen en verkeersveiligheid (artikel 14) en Openbaar Vervoer en Spoor(artikel 16). Wij zien in de uitwerking van de SEA echter niet hoe en of deMinister van IenW de BDU-uitgaven die bij de bovengenoemde beleids-thema’s horen evalueert. Evaluatie van dit beleid waarvoor de MinisterBDU middelen verstrekt is wel relevant voor de oordeelsvorming van deKamer omdat er jaarlijks ca. € 1 miljard mee gemoeid is en omdat dezeinzicht geeft in de werking van het openbaar vervoer op regionaal niveau.Evaluatie kan ook plaatsvinden in samenwerking tussen het ministerie ende betrokken medeoverheden.c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achtenGelet op onze recente publicaties en geplande onderzoeken zijn devolgende jaarlijkse evaluatieonderzoeken uit de SEA van bijzonder belangvoor de Tweede Kamercommissie Infrastructuur en Waterstaat:1.Monitoring: De Staat van Ons Water (artikel 11). Deze verwachtepublicatie (2026) door de Minister is relevant omdat het onzeker is ofde Minister de doelen voor drinkwaterbesparing kan halen, zie ook onsverantwoordingsonderzoek 2024. Ter uwer informatie doet deAlgemene Rekenkamer op dit moment onderzoek naar zoetwaterbe-schikbaarheid. Hierbij onderzoeken wij de resultaten van het DeltaplanZoetwater. Tot slot doen we onderzoek naar toezicht van Rijkswater-staat op lozingen door de industrie op oppervlaktewater.2.Monitoring: Staat van de Infrastructuur Rijkswaterstaat(artikel 14). Deze verwachte publicatie (2025) door de Ministerbeoordeelt de staat van infrastructuur op basis van metingen enanalyses, en rapporteert over de levensduur, betrouwbaarheid enveiligheid van het hoofdwegennet, hoofdvaarwegennet en hoofdwater-systeem. Dit rapport is relevant omdat we in het verantwoordingson-derzoek 2024 vaststelden dat er een tekort is van € 34,5 miljard tussenwat RWS zegt nodig te hebben en wat de Minister beschikbaar steltvoor de instandhouding van RWS netwerken.3.Staat van de Infrastructuur 2025 ProRail (artikel 13 Mobili-teitsfonds). Deze verwachte publicatie (2025) door de Minister isrelevant omdat we in het verantwoordingsonderzoek 2023 vaststeldendat er een tekort is van € 10 miljard tussen wat ProRail zegt nodig tehebben en wat de Minister beschikbaar stelt voor de instandhoudingvan de spoorwegen.Wij adviseren u deze evaluaties voor uw agendering in overweging tenemen.3. Risico’s en beheer Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiëlerisico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. Weschetsen in de tabel hieronder enkele risico’s die wij hebben gesignaleerden benoemen beknopt hoe de Minister deze stelt aan te pakken. Onder detabel lichten we de risico’s toe.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 74 Tabel 2: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Infrastructuur en WaterstaatRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop risico wordt aangepakt volgens deMinisterRisico’s van toepassing secundaire bouw-stoffen voor circulaire economie en bodemAlgemene Reken-kamer, 2023JaSinds 23 juli 2025 geldt een tijdelijk verbod van 1 jaarop toepassing van verschillende soorten staalslakken.1De komende jaren werkt IenW voor het eerst sinds 2008aan de herijking van de bodemregelgeving.Risico’s van meer uitgesteld en achterstalligonderhoud van de netwerken die Rijkswater-staat (RWS) beheertAlgemene Reken-kamer, 2024JaRWS zet volgens het ministerie in op efficiënter ensoberder werken, strak plannen en het bundelen vanverschillende instandhoudingsopdrachten. Daarnaastwerkt RWS nu met het Basiskwaliteitsniveau (BKN). HetBKN bestaat uit de kwaliteitseisen om de beschikbaar-heid, veiligheid en betrouwbaarheid van infrastructuurte borgen. Het BKN is volgens het ministerie ingevoerdom budgetten en prestaties van RWS in balans tebrengen.Drinkwatervoorziening onder drukAlgemene Reken-kamer, 2024JaDe Minister erkent dat hij het doel voor drinkwaterbe-sparing met de huidige maatregelen niet zal halen endat er naast onderzoek, concrete beleidsinstrumentenmoeten worden ingezet.Risico van gebrek aan realisatie van beleid engeen geld voor gevolgbeperking en crisis-management in het geval dijken overstromen,ondanks kwetsbare gebieden waar mensenwonen en economische activiteiten plaats-vinden.Algemene Reken-kamer, 2023NeeGeen beheersmaatregelen tot op heden.Bezuinigen op de BDU kan negatieve gevolgenhebben voor de bereikbaarheid in regio’s dieBDU ontvangen. Denk aan tariefstijging OV enminder haltes.MetropoolregioRotterdam-Den Haagen VervoerregioAmsterdam (2025)JaAlleen voor 2026 is de bezuiniging van de BredeDoeluitkering teruggedraaid, voor 2027 1/3e en voor2028 en later is er nog geen besluit genomen. Dit is aaneen nieuw kabinet.1 Ministerie van IenW (2025). Tijdelijke Regeling verbod staalslakken: https://wetten.overheid.nl/BWBR0051301/2025-07-23 Risico’s van secundaire bouwstoffen voor circulaire economie enbodemIn het verantwoordingsonderzoek 2023 concludeerden wij dat deStaatssecretaris van IenW niet weet of de maatregelen die de bodemkwa-liteit moeten borgen wel voldoende zijn. Hij is wel al langere tijd bekendmet de risico’s van 2 secundaire bouwstoffen (afvalenergiecentrale(AEC)-bodemas en staalslakken) die zijn gebruikt in de bouw vanbijvoorbeeld wegen. Deze bouwstoffen kunnen verontreinigingenbevatten en zijn schadelijk voor mens en milieu (Algemene Rekenkamer,2023).Mogelijk nog meer uitgesteld en achterstallig onderhoud RWSnetwerkenDe Minister financiert instandhouding van RWS netwerken met middelenuit het Mobiliteitsfonds en Deltafonds. In het verantwoordingsonderzoek2024 stelden wij vast dat er een tekort is van € 34,5 miljard tussen watRWS zegt nodig te hebben en wat de Minister beschikbaar stelt voorinstandhouding van RWS netwerken. We gaven in ons verantwoordings-onderzoek aan dat er door dit verschil mogelijk meer achterstandenkunnen ontstaan in de instandhouding van RWS netwerken. Het verschiltussen het benodigde en beschikbare budget bedraagt voor het hoofdwe-genet (HWN) € 20,5 miljard, het hoofdvaarwegennet (HVWN)€ 10,6 miljard en het hoofdwatersysteem € 3,4 miljard (bij elkaar opgeteld€ 34,5 miljard).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 75 Volgens de Minister van IenW zijn er jaarlijks werkzaamheden waarvoorgeen uitgaven geraamd stonden, maar die door bijvoorbeeld storingen ofandere factoren wel plotseling urgent zijn en uitgevoerd dienen teworden. Dit gaat ten koste van regulier gepland onderhoud. De program-mering van onderhoudswerkzaamheden kan daarom fors veranderen ineen jaar, waardoor RWS aan het eind van het jaar onderhoud uitstelt naarlatere jaren. Onderhoudswerkzaamheden die na de adviesdatum van RWSnog niet zijn uitgevoerd, heet uitgesteld onderhoud. Als onderhoud isuitgesteld en de infrastructuur niet meer aan de veiligheidsnormenvoldoet, is er sprake van achterstallig onderhoud. Door het tekort aaninstandhoudingsmiddelen bestaat het risico dat het uitgesteld enachterstallig onderhoud verder gaan oplopen. Dit kan gevolgen hebbenvoor optimale inzet van verkeersmodaliteiten voor woon- en wegverkeeren economische bedrijvigheid.We hebben hieronder het volume aan uitgesteld en achterstalligonderhoud sinds 2016 inzichtelijk gemaakt.Figuur 1 Gevraagd en beschikbaar budget voor de netwerken van RWS (in miljarden €)Bron: Algemene Rekenkamer, 2024 (Verantwoordingsonderzoek 2024)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 76 Het volume uitgesteld onderhoud is sinds 2016 meer dan verdubbeld enhet volume achterstallig onderhoud neemt sinds 2021 ook toe. Onderhouduitstellen kan schade aan infrastructuur verergeren, wat kan leiden totstoringen en nog meer achterstallig onderhoud met mogelijke veiligheids-risico’s voor weggebruikers. Door onderhoud uit te stellen, kunnen deinstandhoudingskosten bovendien in de toekomst nog verder oplopenomdat er een opeenstapeling van uitgestelde werkzaamheden ontstaat.Dit zien we ook duidelijk terug in figuur 2.We zien dat het volume aan uitgesteld onderhoud volgens beschikbareprognoses (Rebel Group, 2024) stabiliseert in 2025 en 2026. Voor de jarenna 2026 zijn er geen prognoses bekend. Maar gelet op het verschil tussenhet benodigde en beschikbare budget voor instandhouding(€ 34,5 miljard) en het tekort aan personeel bij RWS, bestaat het risico dater nog meer uitgesteld en achterstallig onderhoud zal ontstaan omdat erte weinig geld beschikbaar is voor instandhouding. Dit kan negatievegevolgen hebben voor de bereikbaarheid (er kunnen meer opstoppingenontstaan), welvaart (goederen en personenvervoer kan langer duren) enveiligheid van Nederland.Wij zullen de impact van het Basiskwaliteitsniveau op de instandhou-dingsopgave van de RWS netwerken blijven monitoren.Drinkwatervoorziening onder drukOm te zorgen voor voldoende drinkwater, heeft de Minister doelengesteld, bijvoorbeeld voor besparing door huishoudens en bedrijven. Inhet verantwoordingsonderzoek 2024 concludeerden wij dat het twijfel-achtig is of hij zijn doelen voor drinkwaterbesparing haalt. Of maatregelenwerken, kan de Minister niet vaststellen met de informatie die hij nuFiguur 2 Meerjarige ontwikkeling uitgesteld en achterstallig onderhoud RWSnetwerken 2016 t/m 2026Bron: jaarverslagen Mobiliteitsfonds en Deltafonds 2016 t/m 2024. Om een realistische verge-lijking te maken waarbij we rekening houden met inflatie zijn alle bedragen geïndexeerd aan deprijsindex voor het prijspeil van 1 januari 2024 dat hoort bij de Grond, Weg en Waterbouwsector(GWW).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 77 verzamelt. Daardoor weet hij niet of hij op schema ligt met de besparings-doelen (Algemene Rekenkamer, 2024).Risico van gebrek aan realisatie van beleid en geen geld voorruimtelijke maatregelen achter de dijkDoor klimaatverandering neemt de kans op overstromingen toe. In hetrapport Voorbij de Dijk (Algemene Rekenkamer, 2023) concludeerden wijdat de Minister van IenW vooral inzet op dijkversterking, en in minderemate op ruimtelijke maatregelen achter de dijk. Ruimtelijke maatregelenachter de dijk kunnen bijdragen aan het verkleinen van de risico’s dooroverstromingen, maar de Minister maakt nog beperkt gebruik hiervan.Sinds de publicatie van het rapport in 2023 is er volgens het ministeriegeen extra geld beschikbaar gesteld.Mogelijk negatieve gevolgen voor de bereikbaarheid door 10% tebezuinigen op BDUIndien een nieuw kabinet besluit om vanaf 2028 jaarlijks 10% te bezui-nigen op de BDU, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de bereik-baarheid in de metropoolregio Rotterdam Den Haag en vervoerregioAmsterdam. Als gevolg van de mogelijke bezuinigingen verwachten deregio’s forse prijsstijgingen in streekvervoer en mogelijke verschraling inde dienstregelingen om die kosten te dekken. Er bestaat een risico dat debereikbaarheid en betaalbaarheid van het openbaar vervoer in dezeregio’s verslechtert.Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijkgevolgen hebben voor de raming (begroting) en het bereiken vanafgesproken resultaten.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XII, nr. 78