Financiële en personele doorrekening van de NAVO-capaciteitsdoelstellingen 2025

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202528 676NAVONr. 504 BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 mei 2025InleidingHet kabinet informeert uw Kamer regelmatig over de stappen in hetvierjaarlijkse NAVO-Defensieplanningsproces (NDPP). In dat kader bent ubegin november 2024 geïnformeerd over de nieuwe capaciteitsdoelstel-lingen die Nederland in concept heeft toegewezen gekregen.1 Ik heb uwKamer toegezegd om u te informeren over wat deze financieel voorNederland zouden kunnen betekenen. Defensie heeft de afgelopenperiode onderzocht wat de bestaande en aanvullende NAVO-capaciteits-doelstellingen financieel betekenen én welke personele consequentiesdaaraan verbonden zijn. Met deze brief informeer ik u hierover.Na een toelichting op het NDPP, schets ik de consequenties van detoenemende veiligheidsdreigingen voor de collectieve verdediging enafschrikking, en welke militaire capaciteiten hiervoor nodig zijn. Daarnainformeer ik u over de financiële en personele consequenties voorNederland. Vervolgens licht ik de relatie toe met de NAVO-norm (DefenceInvestment Pledge – DIP) en met het Nederlandse defensiebeleid.1. NAVO-Defensieplanningsproces Gezien de toegenomen dreigingen, is het aantal benodigde militairecapaciteiten om het NAVO-grondgebied te verdedigen en tegenstandersaf te schikken significant toegenomen ten opzichte van eerdere jaren. Ditis meegenomen in het vierjaarlijkse defensieplanningproces van de NAVO(NDPP). Als onderdeel van dat proces hebben de bondgenoten in 2023 hetambitieniveau van de NAVO vastgesteld (Political Guidance). Daarna heeftde NAVO de hiervoor benodigde set aan militaire capaciteiten uitgewerkt.Deze zogeheten Minimum Capability Requirements (MCR) zijn in maart2024 uitgebracht en zijn gebaseerd op de afschrikkings- en verdedigings-plannen van de NAVO. In juli 2024 heeft de NAVO een voorstel gedaan1Kamerstuk 28 676, nr. 472 van 8 november 2024 kst-28676-504ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 676, nr. 5041 voor de verdeling hiervan onder bondgenoten, de Capability Targets 2025(CT25). Iedere bondgenoot, inclusief Nederland, krijgt substantieel meerdoelstellingen bovenop de vastgestelde NDPP-doelen uit de vorige cyclus(CT21).De NAVO geeft per bondgenoot aan welke capaciteiten vanaf welk jaarvoor het bondgenootschap beschikbaar moeten zijn. Dit gebeurt ondermeer op basis van fair burden sharing, fair risk sharing en relevantiebinnen de verdedigingsplannen. Afgelopen maanden vonden bilateralegesprekken plaats tussen de NAVO en individuele bondgenoten over deaanvullende capaciteitsdoelstellingen. Medio april vond nog een laatstemultilateraal gesprek plaats met bondgenoten. De CT25 zullen formeelworden vastgesteld tijdens de bijeenkomst van NAVO-Ministers vanDefensie in juni 2025. Tegelijk wordt per bondgenoot bepaald wat dekorte- en langetermijnprioriteiten zijn voor de noodzakelijke capaciteits-ontwikkeling (NATO Priority Targets – NPTs). Deze NPTs worden ophetzelfde moment in juni per bondgenoot vastgesteld.Het NDPP voorziet in een tijdpad voor de realisatie van decapaciteitsdoel-stellingen. Tot op heden is het standaard tijdpad binnen de NAVO 19 jaarvoor de volledige invulling van alle doelstellingen, omdat het ontwikkelenen opbouwen hiervan tijd kost. Hoewel in deze NDPP-cyclus niet allecapaciteiten op korte termijn hoeven te worden gerealiseerd, is eensnellere opbouw van capaciteiten noodzakelijk gelet op de huidigedreigingen. De NAVO verwacht dan ook dat een significant deel al in dekomende jaren wordt opgebouwd.De analyse in deze brief richt zich alleen op de NAVO-capaciteitsdoel-stellingen. Buiten deze doelstellingen houdt de NAVO Nederland ookverantwoordelijk voor het grootschalig doorvoeren van militair materieel(Host Nation Support) en het beschermen van het eigen grondgebiedtegen uiteenlopende dreigingen (Home Land Defence). De hiervoorbenodigde capaciteiten zijn zeer beperkt verwerkt in de CT25. Wel kunnendeze capaciteiten ten dele schaalbaar worden ingericht, waardoor hetbeslag in vredestijd beperkter is dan in geval van crisis of conflict. Ookneemt de NAVO militaire taken buiten NAVO-verband niet mee in decapaciteitsdoelstellingen. Voorbeelden hiervan zijn de bescherming vanhet Caribisch deel van het Koninkrijk en specifieke investeringen inrandvoorwaarden (bijvoorbeeld het voortzettingsvermogen van dedefensie-industrie). Deze zijn door Defensie dan ook niet meegenomen inde berekeningen.2. Toenemende dreigingen en gevraagde capaciteiten Vanwege de verhoogde dreigingen heeft de NAVO haar operationeleplannen de afgelopen jaren herschreven om gezamenlijk beter voorbereidte zijn op mogelijke aanvallen en een langdurig gewapend conflict.Daarvoor moeten bondgenoten een groot deel van hun krijgsmachtbinnen korte tijd kunnen inzetten en die inzet ook vol kunnen houden. Dehiervoor benodigde capaciteiten staan beschreven in de NAVO-capaci-teitsdoelstellingen 2025 (CT25). Dit is nodig voor geloofwaardigeafschrikking en collectieve verdediging.Vanwege de toegenomen dreiging is het minimaal aantal benodigdecapaciteiten significant toegenomen ten opzichte van eerdere jaren. Denieuwe CT25 weerspiegelen de voornaamste groeigebieden binnen deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 676, nr. 5042 NAVO: grondgebonden lucht- en raketverdediging, grondgebondenvuursteuneenheden, landmanoeuvre-eenheden, en joint enablement.2In de kamerbrief «Concept toewijzing aanvullende capaciteitsdoelstel-lingen NAVO-Defensieplanningsproces (NDPP)»3 bent u al geïnformeerdover de aanvullende capaciteitsdoelstellingen. Inmiddels heeft Nederlandook de nieuwe NATO Priority Targets (NPTs) in concept ontvangen. Dezeborduren voort op de bestaande NPTs uit 2021 en zijn opgedeeld in korte-en langetermijnprioriteiten. De kortetermijnprioriteiten zijn bedoeld om dekomende jaren richting te geven aan de capaciteitsontwikkeling («drivechange for the next couple of years»). De langetermijnprioriteiten richtenzich meer op de transformatie van capaciteiten. De NPTs 2025 zijnvanwege de rubricering als vertrouwelijke bijlage gevoegd4.3. Kosten van gevraagde capaciteiten aan Nederland Volgens de huidige inschattingen en berekeningen is voor het vollediginvullen van de NAVO-capaciteitsdoelstellingen jaarlijks structureelminimaal 16–19 miljard euro nodig, in aanvulling op de Ontwerpbegroting2025 (2% BBP). Met de huidige economische verwachtingen5 komt ditneer op een percentage van circa 3,5% van het bbp. Door de koppelingmet het bbp stijgen de defensie-uitgaven mee met de verwachteeconomische groei. Zo kunnen op termijn de verhoogde capaciteitsdoel-stellingen (deels) worden ingevuld.Uit de analyse blijkt tevens dat bovenop de huidige formatie 17.000–18.000 voltijd equivalent (VTE’n) extra nodig zijn om de directe personelebehoefte van de NAVO-capaciteitsdoelstellingen in te vullen. De hieraangerelateerde kosten zijn verwerkt in de berekening.Daarbij dient te worden opgemerkt dat niet alle kosten en personeleconsequenties voortkomen uit de aanvullende capaciteitsdoelstellingen(CT25). Iets meer dan de helft van de kosten (9–10 mld €) en circa de helftvan de personele consequenties (8.500–9.000 VTE’n) is toe te schrijvenaan het feit dat Nederland nog niet alle capaciteitsdoelstellingen uit devorige cyclus volledig invult (CT21).De aanvullende kosten voor het invullen van taken als Host NationSupport, Homeland Defence en militaire activiteiten buiten hetNAVO-verdragsgebied zijn nu niet meegenomen in de berekening. Dezekosten moeten hier uiteindelijk nog bij worden opgeteld. Dat betekent datde kosten van enerzijds het volledig invullen van de NAVO-capaciteits-doelstellingen en anderzijds de overige taken samen meer dan 3,5% vanhet bbp bedragen. Ook uitgaven voor maatschappelijke weerbaarheid zijnniet meegenomen, maar wel heel relevant voor onze veiligheid.Voor een nadere toelichting op de cijfers, verwijs ik u graag naar devertrouwelijke bijlage. Ik voeg hieraan toe dat de cijfers in deze brief geenpolitieke besluitvorming inhouden. Het is steeds aan het kabinet en uw2Joint enablement omvat capaciteiten die grotere eenheden in staat stellen om te kunnenopereren. Te denken valt aan medische faciliteiten, bevoorrading & transportcapaciteiten,eenheden voor de logistieke ondersteuning en afhandeling in havens, op het spoor, hetvliegveld, en eenheden ter ondersteuning van optreden onder Chemische, BiologischeRadiologische en Nucleaire omstandigheden (CBRN).3Kamerstuk 28 676, nr. 472 van 8 november 20244Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt TweedeKamer5Benodigde aanvullende middelen (prijspeil 2024 investeringen en materiele exploitatie;prijspeil 2025 personele exploitatie) afgezet tegen bbp 2025 (CPB CEP februari 2025); 2% bbp +circa 1,5%Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 676, nr. 5043 Kamer om te besluiten hoeveel budget aan Defensie wordt besteed enhierin eventueel de laatste ontwikkelingen mee te nemen.4. Relatie tot NAVO-norm In aanloop naar de NAVO-top in Den Haag dit jaar spreken bondgenotenmet elkaar over een nieuwe Defence Investment Pledge (DIP). Ik heb uwKamer toegezegd u op gepaste momenten te informeren over dezediscussie.De DIP is een afspraak tussen bondgenoten om voldoende bij te dragenaan de collectieve afschrikking en verdediging. Dit is uitgedrukt als eenpercentage van het bbp. Door de uitgaven aan het bbp te koppelen, zienbondgenoten en tegenstanders dat we structureel gecommitteerd zijn aaneen hoge mate van gereedheid van onze krijgsmacht. De bbp-gekoppeldeuitgaven zorgen bovendien voor automatische aanpassing aan zowelprijsontwikkelingen als reële economische groei, waardoor de defensieca-paciteit niet erodeert tijdens perioden van inflatie. De nieuwe DIP zalwaarschijnlijk net als de capaciteitsdoelstellingen een ingebouwdgroeipad hebben.De cijfers in deze Kamerbrief kunnen worden gebruikt als input voor dediscussie over een nieuwe DIP. Aan de cijfers in deze brief ligt eenfeitelijke analyse ten grondslag. Echter, het is belangrijk om tebenadrukken dat de DIP en het hieraan verbonden groeipad een politiekekeuze is en een afspraak tussen 32 bondgenoten. De uitkomst van de(internationale) discussie voor een nieuwe DIP kan dan ook afwijken vanhet hierboven genoemde percentage. Het kabinet zal voorafgaand aan deNAVO top in juni de Kamer informeren over de Nederlandse inzet voornieuwe afspraken met NAVO bondgenoten over de defensie-uitgaven.5. Relatie tot Nederlands defensiebeleid Zoals in de Defensienota 20246 beschreven, richten we ons de komendejaren vooral op het beschermen en verdedigen van het eigen grondgebieden dat van bondgenoten. De krijgsmacht moet bijdragen aan deafschrikking van tegenstanders, door te laten zien dat we kunnen vechtentegen een sterk vijandelijk leger en dat langere tijd volhouden. Invullingvan de NAVO-capaciteitsdoelstellingen maakt een belangrijk onderdeel uitvan de noodzakelijke doorontwikkeling van de krijgsmacht.Hoewel de krijgsmacht voortgang realiseert in de capaciteitsdoelstellingenuit de vorige NDPP-cyclus (CT21), zijn er nog steeds grote tekortkomingen.Dit betreft onder andere capaciteiten voor joint enablement en slagkrachtmet bijbehorende ondersteuning voor de landmanoeuvre-eenheden.7 Detekortkomingen zullen met het uitkomen van CT25 verder toenemen.Het kabinet investeerde met de Defensienota 2022 structureel circa4,6 miljard euro aan het verder invullen van de NAVO-capaciteitsdoel-stellingen.Daarbovenop komen de recente investeringen uit de Defensienota 2024,waar structureel circa 2,9 miljard euro wordt geïnvesteerd in de doorNAVO gevraagde capaciteiten. Hiermee zet Defensie een stap in hetverder realiseren van de bestaande CT21. Investeringen in fregatten, eeneigen tankbataljon, aanvullende jachtvliegtuigen en versterking van de6Kamerstuk 36 592, nr.1 van 5 september 2024; Defensienota 2024 – Sterk, slim en samen.7Zie ook Kamerbrief «Aanbieding NAVO-rapport Defence Planning Capability Review over 2023en 2024» (Kamerstuk 28 676, nr. 464 van 5 augustus 2024)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 676, nr. 5044 militaire politie, dragen bij aan het invullen van CT21. Dit geldt ook voorde extra aandacht voor de ondersteuning van gevechtseenheden metonder meer munitie, transport, medische ondersteuning. Met de huidigeinvesteringen zet Nederland ook grote stappen in de gevraagde capaci-teiten voor grondgebonden lucht- en raketverdediging. De investeringenin gevechtskracht, personeel (reservisten, schaalbaarheid) en randvoor-waarden (vastgoed, oefenruimte) dragen voor het overgrote deel bij aande door NAVO gevraagde capaciteiten.Defensie blijft daarom de koers voor versterking uit de Defensienota 2024handhaven. Voor een slimme krijgsmacht investeren we in innovatie.Daarnaast blijven we investeren in personeel, de defensie-industrie endigitale transformatie. Daarmee leggen we een noodzakelijke basis voorde versterking van de krijgsmacht en daarmee ook de NAVO-capaciteits-doelstellingen. De capaciteitsdoelstellingen en vermoedelijk de nieuweDIP kennen een ingroeipad dat helpt bij de noodzakelijke doorontwik-keling van de krijgsmacht. Hierdoor zullen we beter in staat zijn ominvulling te geven aan de moties Bikker en Yesilgöz.8 Met de investeringenuit de Voorjaarsnota 2025, waarin 1,2 miljard structureel extra in Defensiewordt geïnvesteerd, wordt hierin een stap gezet.In de Kamerbrief «Onze mensen, onze toekomst: meer, beter en sneller»9heeft de Staatssecretaris uw Kamer recent geïnformeerd over depersonele groei die nodig is om door te groeien naar een inzetgerede enschaalbare krijgsmacht die alle taken kan uitvoeren (circa 100.000 mensenen een oorlogsorganisatie van maximaal 200.000 mensen, inclusiefreservisten). Een verdere opschaling en mobilisatie van het personelebestand naar circa 200.000 mensen is noodzakelijk in geval van een crisis-of oorlogssituatie of in de aanloop daar naar toe. De 17.000–18.000 VTE’nmaken onderdeel uit van de cijfers zoals weergegeven in de voornoemdekamerbrief en betreffen slechts een deel van de totale personeelsbehoeftevan de krijgsmacht.De vraag of en op welke wijze Nederland in de toekomst invulling zalgeven aan gevraagde militaire capaciteiten vraagt steeds om een brederebudgettaire afweging. Deze vraag komt in de toekomst mogelijk aan deorde op daarvoor geëigende momenten in de budgettaire cyclus.6. Conclusie De gepresenteerde cijfers zijn tot stand gekomen op basis van eenfeitelijke analyse van de financiële en personele consequenties van deNAVO-capaciteitsdoelstellingen. Deze kunnen worden meegenomen in dediscussie over de toekomstige defensiebegroting, met inachtneming vanhet feit dat zaken als Host Nation Support, Homeland Defence en takenbuiten het NAVO-verband niet zijn meegenomen in de berekening.Tijdens de door uw Kamer verzochte vertrouwelijke technische briefingover het NDPP, zullen de inhoud van deze brief en de concept-NPTs naderworden toegelicht. Bovendien houd ik u op de hoogte van andererelevante ontwikkelingen, zoals in deze Kamerbrief beschreven.De Minister van Defensie,R.P. Brekelmans8Moties met Kamerstuk 21 501-20, nr. 2202 en Kamerstuk 21 501-20, nr. 2195 van 5 maart 2025.9Kamerstuk 33 763, nr. 161 van 24 maart 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 28 676, nr. 5045