Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 835Implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1712 vanhet Europees Parlement en de Raad van 13 juni2024 tot wijziging van Richtlijn 2011/36/EUinzake de voorkoming en bestrijding vanmensenhandel en de bescherming vanslachtoffers daarvan (Implementatiewetherziene Europese richtlijn mensenhandel)Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 9 juli 2025 en het nader rapport d.d. 26 september2025, aangeboden aan de Koning door de Minister van Justitie enVeiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State iscursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 22 mei 2025,nr. 2025001138, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van deRaad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wetrechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 juli 2025,nr. W16.25.00117/II, bied ik U hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijnreactie.Bij Kabinetsmissive van 22 mei 2025, no. 2025001 138, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij deAfdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangiggemaakt het wetsvoorstel tot implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1712van het voorstel van wet houdende implementatie van Richtlijn (EU)2024/1712 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 totwijziging van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijdingvan mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (Imple-mentatiewet herziene Europese richtlijn mensenhandel), met memorievan toelichting.Dit wetsvoorstel voorziet in de implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1712(hierna: Herzieningsrichtlijn). Daarmee wordt de bestaande Europeserichtlijn mensenhandel (2011/36/EU) gewijzigd.Met het wetsvoorstel wordt uitbuiting van een persoon bij draagmoeder-schap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie toegevoegd aan deopsomming van verschillende vormen van uitbuiting in de strafbaar-stelling van mensenhandel. In de periode dat het wetsvoorstel voor de kst-36835-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 41 implementatie van de Herzieningsrichtlijn bij de Afdeling adviseringvoorlag, is in de Tweede Kamer gestemd over de Wet modernisering enuitbreiding strafbaarstelling mensenhandel. Het is wenselijk de uitleg diein de toelichting bij dit wetsvoorstel wordt gegeven, ook te betrekken bijde uitleg van de onderdelen die met het amendement zijn toegevoegd aande gemoderniseerde strafbaarstelling van mensenhandel. Verder zal desamenloopbepaling bij dit wetsvoorstel naar aanleiding van hetamendement moeten worden aangepast.Uit de toelichting blijkt dat het bij gedwongen huwelijken gaat omuitbuiting waarbij het huwelijk de context is waarbinnen de uitbuitingplaatsvindt. Dit roept de vraag op of hiermee niet een te beperkte uitlegaan deze vorm van uitbuiting wordt gegeven.Daarnaast wordt het gebruik van diensten van slachtoffers van mensen-handel strafbaar gesteld, waaronder diensten waarbij arbeidsuitbuitingheeft plaatsgevonden. Omdat misstanden op de werkvloer verschillen inaard en ernst, zal het voor mensen soms moeilijk zijn om signalen vanarbeidsuitbuiting te duiden. In de toelichting dient nader te wordeningegaan op de keuze om niet alleen mensen strafbaar te stellen diegebruik maken van deze diensten en weet hebben dat sprake is vanmensenhandel, maar ook mensen die ernstig reden hebben om dit tevermoeden. Daarnaast kan worden verduidelijkt hoe dit bij arbeidsuit-buiting moet worden beoordeeld.In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)adviseert de bij dit wetsvoorstel gegeven toelichting op de specifiekeuitbuitingsvormen die aan artikel 273f Sr worden toegevoegd, tebetrekken in het afzonderlijke wetstraject dat strekt tot modernisering enuitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel (Kamerstukken36 547), omdat die uitbuitingsvormen als gevolg van een daartoestrekkend amendement ook onderdeel zijn geworden van datwetsvoorstel, evenals om de samenloopbepaling naar aanleiding hiervanaan te passen. De Afdeling adviseert verder om de toelichting oponderdelen aan te scherpen, waaronder de onderbouwing van deverbrede strafbaarstelling van artikel 273g van het Wetboek van Strafrecht(hierna: Sr), die strafbaar stelt het opzettelijk gebruikmaken van dienstenvan een persoon, terwijl diegene weet of ernstige reden heeft om tevermoeden dat die diensten het voorwerp zijn van mensenhandel of –wanneer de dienstverlener jonger is dan achttien jaar – kinderhandel.Zoals in het hiernavolgende aan de orde komt, zijn het wetsvoorstel en dememorie van toelichting overeenkomstig deze adviezen aangevuld.1. Inleiding Met dit wetsvoorstel wordt de Herzieningsrichtlijn geïmplementeerd. Ditleidt tot twee wijzigingen in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht(hierna: Sr). De eerste wijziging heeft betrekking op de strafbaarstellingvan mensenhandel, waarin verschillende vormen van uitbuiting wordenopgesomd. Deze opsomming wordt uitgebreid met de uitbuiting van eenpersoon bij draagmoederschap, bij gedwongen huwelijken en bij illegaleadoptie (zie punt 2). De tweede wijziging houdt in dat de strafbaarstellingvan het gebruik van seksuele diensten van een slachtoffer van mensen-handel wordt verruimd tot het gebruik van diensten van slachtoffers vanmensenhandel in algemene zin (zie punt 3).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 42 2. Vormen van uitbuiting a. Amendement bij modernisering strafbaarstelling mensenhandel Artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn bepaalt datuitbuiting van draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegaleadoptie expliciet in de opsomming van specifieke vormen van uitbuitingin artikel 2, derde lid, van de Richtlijn 2011/36/EU wordt opgenomen. InNederland zijn de verschillende vormen van uitbuiting opgenomen in destrafbaarstelling van mensenhandel.1 Om te zorgen dat de genoemdevormen van uitbuiting in deze Nederlandse bepaling overeenkomen metdie in de Europese richtlijn mensenhandel, wordt onder meer «draagmoe-derschap», «gedwongen huwelijken» en «illegale adoptie» aan dezebepaling toegevoegd.2 Deze toevoeging draagt ook bij aan de duide-lijkheid van de strafbaarstelling van mensenhandel. Dat is wenselijk methet oog op het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel.In de periode dat het wetsvoorstel voor de implementatie van deHerzieningsrichtlijn bij de Afdeling advisering voorlag, is in de TweedeKamer gestemd over de Wet modernisering en uitbreiding strafbaar-stelling mensenhandel. Hierbij is een amendement van de ledenWijen-Nass en Diederik van Dijk aangenomen, waarmee de elementen bijdraagmoederschap, bij gedwongen huwelijken en bij illegale adoptie aande gemoderniseerde strafbaarstelling van mensenhandel zijn toege-voegd.3 In de toelichting op dat amendement wordt niet ingegaan op dereikwijdte van de verschillende onderdelen van de strafbepaling.De Afdeling adviseert de uitleg die ten aanzien van de onderdelen«draagmoederschap», «gedwongen huwelijken en «illegale adoptie» in detoelichting bij dit wetsvoorstel wordt gegeven, ook te betrekken bij deuitleg van de onderdelen die met het amendement zijn toegevoegd aan degemoderniseerde strafbaarstelling van mensenhandel. Daarnaast zal desamenloopbepaling bij dit wetsvoorstel naar aanleiding van hetamendement moeten worden aangepast.Artikel 1, onderdeel 1, onder a, van Richtlijn (EU) 2024/1712 van hetEuropees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging vanRichtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensen-handel en de bescherming van slachtoffers daarvan (hierna: de Herzie-ningsrichtlijn), breidt de niet-limitatieve opsomming van specifiekevormen van uitbuiting uit met uitbuiting van draagmoederschap,uitbuiting van gedwongen huwelijken en uitbuiting van illegale adoptie.De Afdeling wijst er terecht op dat zowel het onderhavige implementatie-wetsvoorstel als – vanwege een daartoe strekkend amendement van deleden Wijen-Nass en Diederik van Dijk (Kamerstukken II 2024/25, 36 547,nr. 23) – het thans bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel dat strekttot modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensen-handel (Kamerstukken 36 547), erin voorzien dat de uitbuiting van eenpersoon bij respectievelijk draagmoederschap, gedwongen huwelijken enillegale adoptie aan de strafbepaling van mensenhandel wordt toege-voegd. Het genoemde amendement strekt ertoe de wettelijkeniet-limitatieve opsomming van specifieke vormen van uitbuiting in artikel273f Sr in lijn te brengen met de uitgebreide opsomming van specifiekevormen van uitbuiting die in het gewijzigde artikel 2, derde lid, vanRichtlijn 2011/36/EU is opgenomen. Nu in de toelichting op hetamendement expliciet wordt verwezen naar de Herzieningsrichtlijn, ben ik1Artikel 273f Sr.2Artikel 1, onder A.3Kamerstukken II 2024/25, 36 547, nr. 23.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 43 met de Afdeling van oordeel dat voor de inhoudelijke afbakeningbetekenis kan worden toegekend aan de – ter implementatie van het algenoemde artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn – inhet kader van dit wetsvoorstel gegeven toelichting op de uitbuiting vaneen persoon bij respectievelijk draagmoederschap, gedwongenhuwelijken en illegale adoptie. Naar aanleiding van het voorgaande is –overeenkomstig het advies van de Afdeling – de samenloopbepaling bijdit wetsvoorstel aangepast.Het hiervoor genoemde wetsvoorstel dat strekt tot modernisering enuitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel (36 574) is dooramendering ook op enkele andere onderdelen gewijzigd. Mede naaraanleiding hiervan zijn in de memorie van toelichting bij het onderhavigewetsvoorstel een aantal redactionele aanpassingen doorgevoerd. Zo is inparagraaf 4 van de memorie van toelichting verwerkt dat wetsvoorstel 36547 – als gevolg van een daartoe strekkend amendement van de ledenVan Nispen, Bikker en Tseggai (Kamerstukken II 2024/25, 36 547, nr. 14) –inhoudt dat het zogeheten non-punishmentbeginsel als specifiekestrafuitsluitingsgrond in de wet wordt verankerd.b. Gedwongen huwelijken Aan de Nederlandse strafbepaling van mensenhandel wordt «gedwongenhuwelijken» als vorm van uitbuiting toegevoegd.4 Uit de toelichting blijktdat het bij uitbuiting van een persoon bij gedwongen huwelijken nietzozeer gaat om de situatie waarin iemand tot het huwelijk is gedwongen,maar om de situatie die na het voltrekken van het (gedwongen) huwelijkontstaat. De voorbeelden in de toelichting gaan over een slachtoffer dat inde context van het gedwongen huwelijk excessief huishoudelijk werk ofseksuele diensten moet verrichten.5Deze uitleg in de toelichting roept de vraag op of hiermee niet een tebeperkte uitleg aan uitbuiting van een persoon bij een gedwongenhuwelijk wordt gegeven. Kunnen de omstandigheden bij de totstand-koming van het huwelijk niet zodanig zijn dat sprake is van uitbuiting vaneen persoon bij een gedwongen huwelijk, nog los van de wijze waarophet slachtoffer na de huwelijksvoltrekking wordt behandeld?Hierbij kan worden gedacht aan een casus waarbij ouders een minderjarigslachtoffer mishandelen en dreigen met verstoting als zij niet trouwt meteen door hen uitgekozen partner. Zodra het (informele) huwelijk isgesloten, ontvangen de ouders een groot geldbedrag. In een dergelijkgeval kunnen ouders nu ook al strafbaar zijn wegens het plegen vanmensenhandel. De opsomming van verschillende vormen van uitbuitingin de strafbaarstelling van mensenhandel is immers niet-limitatief. Het zouniettemin bevreemdend zijn als een dergelijke situatie niet kwalificeert als«uitbuiting van een persoon bij gedwongen huwelijken», maar wel als eenvorm van uitbuiting in meer algemene zin. In zo’n situatie is de uitbuitingimmers nauw verbonden met het afdwingen van het huwelijk.De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverreook uitbuiting voorafgaand aan of bij het sluiten van het huwelijk onderuitbuiting van een persoon bij een gedwongen huwelijk kan vallen.4Artikel I, onder A.5Zie memorie van toelichting, paragraaf 4. Inhoud van de Herzieningsrichtlijn en wijze vanimplementatie, over artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 44 Vooropgesteld wordt dat het wetsvoorstel de bestaande reikwijdte van destrafbaarstelling van mensenhandel niet wijzigt. Wat betreft mensen-handel met het oog op uitbuiting van een persoon bij gedwongenhuwelijken wordt – ter implementatie van artikel 1, onderdeel 1, onder a,van de Herzieningsrichtlijn – enkel expliciet wettelijk vastgelegd datuitbuiting zich in de context van deze specifieke praktijk kan manifesteren.Steeds gaat het om situaties waarin een gedwongen huwelijk de feitelijkecontext vormt waarbinnen het slachtoffer wordt uitgebuit. Naar aanleidingvan het hierboven weergegeven adviespunt van de Afdeling is inparagraaf 4 van de memorie van toelichting verduidelijkt dat de uitbuitingvan een persoon bij gedwongen huwelijken zich niet alleen kan voordoenin situaties waarin het slachtoffer in de periode na de sluiting van hetgedwongen huwelijk wordt uitgebuit, maar ook wanneer de uitbuiting vanhet slachtoffer nauw verbonden is met het sluiten van het gedwongenhuwelijk zelf.3. Het gebruik maken van diensten van slachtoffers Artikel 1, onderdeel 15, van de Herzieningsrichtlijn voegt twee artikelentoe aan de Richtlijn 2011/36/EU. Hiermee worden lidstaten verplicht omhet gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar testellen. In Nederland was dit al strafbaar waar het gaat om het gebruikvan seksuele diensten.6 Met dit wetsvoorstel wordt deze strafbaarstellingaangepast zodat deze ook betrekking heeft op het gebruik van anderesoorten diensten van slachtoffers van mensenhandel.7Om strafbaar te zijn, moet degene die opzettelijk8 gebruik maakt van dedienst weten (opzetvariant) of ernstig reden hebben om te vermoeden(schuldvariant) dat de dienstverlening het voorwerp is van mensenhandel.Als iemand zich bewust is van deze duidelijke signalen en de mogelijkheiddat sprake is van dienstverlening door een slachtoffer van mensenhandelvoor lief neemt, is sprake van de opzetvariant. De schuldvariant doet zichvoor als iemand deze signalen wel heeft opgemerkt, maar deze verkeerdheeft ingeschat en denkt dat het wel goed zit. Duidelijke signalen kunnenvolgens de toelichting betrekking hebben op het slachtoffer zelf, deomstandigheden waaronder diensten worden aangeboden of tekenen datde mensenhandelaar controle over het slachtoffer uitoefent.9Met de keuze om zowel de opzetvariant als de schuldvariant strafbaar testellen, wordt voorzien in een ruimer beschermingsbereik dan deHerzieningsrichtlijn voorschrijft. Uit deze richtlijn volgt enkel dat deopzettelijke variant strafbaar moet worden gesteld. In de toelichting wordtniet gemotiveerd waarom het op dit punt noodzakelijk en proportioneel isvoor een ruimere strafbaarstelling te kiezen. Anders dan bij de behan-deling van de strafbaarstelling van het gebruik van seksuele diensten,10worden in de toelichting ook weinig handvatten en voorbeelden gegevenom te duiden wanneer sprake is van opzet of schuld.Met de verruiming van de strafbaarstelling tot alle vormen van dienstver-lening worden ook mensen strafbaar die gebruik maken van diensten vanslachtoffers van arbeidsuitbuiting. Omdat misstanden op de werkvloer6Artikel 273g Sr.7Artikel I, onder B.8De strafbaarstelling in artikel 273g Sr kent twee elementen waarop het opzet of de schuld vaniemand moet zijn gericht. Ten eerste moet iemand opzettelijk gebruik maken van diensten. Tentweede moet iemand weten of ernstig reden hebben om te vermoeden dat die diensten hetvoorwerp zijn van mensenhandel.9Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting bij Artikel I, onder B (wijziging artikel273g).10Zie Kamerstukken II 2024/25, 34 091, nr. 5, p. 9–12 en nr. 8, p. 10–13.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 45 verschillen in aard en ernst, zal het voor mensen soms moeilijk zijn omsignalen van arbeidsuitbuiting te duiden. Van gebruikers van seksuelediensten mag verwacht worden dat zij weten dat binnen deze sectormensenhandel relatief vaak voorkomt en dat daarom extra alertheid opzijn plaats is. Arbeidsuitbuiting vindt echter ook in sectoren plaats diehiermee niet per se geassocieerd worden. Gebruikers van diensten in dezesectoren hebben daardoor wellicht minder snel in de gaten dat in eenbepaalde situatie sprake is van arbeidsuitbuiting.Ter illustratie, wat wordt verwacht van iemand die in het kader van eenverbouwing niet-Nederlandssprekende bouwvakkers over de vloer heeftdie angstig reageren op de opzichter, lange dagen maken en niet altijd deveiligheidsvoorschriften hanteren? Het spreekt voor zich dat het wenselijkis dat dan een melding wordt gedaan bij de Arbeidsinspectie of de politie.Wanneer mensen dit echter nalaten, kunnen zij dan strafrechtelijkvervolgd worden als de bouwvakkers slachtoffers van mensenhandel zijn?Dit roept de vraag op of het bij deze vorm van mensenhandel passend isom ook de schuldvariant van arbeidsuitbuiting strafbaar te stellen.De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de keuze om deschuldvariant strafbaar te stellen bij (niet-seksuele) diensten die hetvoorwerp zijn van mensenhandel. Daarnaast adviseert zij in de toelichtingte verduidelijken hoe bij arbeidsuitbuiting moet worden beoordeeld datdegene die gebruik maakt van deze dienst weet of ernstig reden heeft omte vermoeden dat van mensenhandel sprake is.Ter volledige implementatie van artikel 1, onderdeel 15, van de Herzie-ningsrichtlijn verbreedt dit wetsvoorstel de reikwijdte van artikel 273g Srvan seksuele diensten tot alle soorten diensten. Op grond van diegewijzigde strafbepaling wordt strafbaar het opzettelijk gebruikmaken vandiensten van een persoon, terwijl diegene weet of ernstige reden heeft omte vermoeden dat die diensten het voorwerp zijn van mensenhandel of –wanneer de dienstverlener jonger is dan achttien jaar – kinderhandel.In opvolging van het advies van de Afdeling is in de memorie vantoelichting nader ingegaan op de keuze om in artikel 273g Sr debestaande schuldvariant («ernstige reden heeft om te vermoeden») tenaanzien van seksuele diensten die het voorwerp zijn van mensenhandel teverbreden tot niet-seksuele diensten die het voorwerp zijn van mensen-handel. Voor die keuze bestaan de volgende redenen (zie onderdeel B vande artikelsgewijze toelichting). Met de Wet strafbaarstelling misbruikprostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel is het bestaande artikel273g Sr op 1 januari 2022 in werking getreden. De huidige strafbepalingbevat behalve een opzetvariant («weet») ook een schuldvariant («ernstigereden heeft om te vermoeden»). In lijn met die keuze van de wetgeverwordt het toepassingsbereik van die opzet- en schuldvariant verbreed totandere vormen van uitbuiting dan seksuele uitbuiting, zodat metbetrekking tot alle uitbuitingsvormen dezelfde voorwaarden voorstrafbaarheid gelden en aldus slachtoffers van mensenhandel dezelfdestrafrechtelijke bescherming wordt geboden. Deze uniforme benaderingpast bij de systematiek van de verplichting tot strafbaarstelling uit deHerzieningsrichtlijn, die op dit punt evenmin onderscheid maakt tussen deverschillende uitbuitingsvormen. Dat de verbreding van artikel 273g Srvoorziet in een wat ruimer beschermingsbereik dan de minimumver-plichting van die richtlijnbepaling (namelijk het strafbaar stellen van eenopzetvariant), is toegestaan. Dat laatste wordt benadrukt in overweging 26van de Herzieningsrichtlijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 46 Naar aanleiding van het daartoe strekkende advies van de Afdeling isverder in het hiervoor genoemde onderdeel van de memorie vantoelichting verduidelijkt hoe bij mensenhandel in de vorm van arbeidsuit-buiting moet worden beoordeeld dat degene die gebruik maakt van dezedienst weet of ernstig reden heeft om te vermoeden dat van mensen-handel sprake is.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De Vice-President van de Raad van State,Th.C. de GraafIk verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en degewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Justitie en Veiligheid,F. van OostenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 835, nr. 47