Verslag van een schriftelijk overleg over de voorhang ontwerpbesluit Wijziging Besluit kwaliteit leefomgeving 7.3 en 7.4 (Kamerstuk 33118-291)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202533 118OmgevingsrechtNr. 296 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEGVastgesteld 12 juni 2025 De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft eenaantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Onderwijs,Cultuur en Wetenschap over de brief van 20 maart 2025 over de voorhangontwerpbesluit Wijziging Besluit kwaliteit leefomgeving 7.3 en 7.4(Kamerstuk 33 118, nr. 291).De vragen en opmerkingen zijn op 15 april 2025 aan de Minister vanOnderwijs, Cultuur en Wetenschap voorgelegd. Bij brief van 12 juni 2025zijn de vragen beantwoord.De voorzitter van de commissie,BrometAdjunct-griffier van de commissie,Bosnjakovic kst-33118-296ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2961 InhoudIVragen en opmerkingen uit de fracties2• Inbreng van de leden van de PVV-fractie2• Inbreng van de leden van de NSC-fractie3IIReactie van de Minister van Onderwijs, Cultuur enWetenschap4 I Vragen en opmerkingen uit de fracties Inbreng van de leden van de PVV-fractieDe leden van de PVV-fractie hebben met interesse kennisgenomen van hetvoorhangontwerp tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving(Bkl) en hebben hierover een aantal vragen en opmerkingen.De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat cultureel erfgoed en in ditgeval UNESCO1-werelderfgoed niet onderhandelbaar is en vragenwaarom er überhaupt juridische ruimte wordt geboden om hiervan af tewijken.De leden van de PVV-fractie vragen ook waarom het kabinet ervoor kiestom provincies de bevoegdheid te geven tot ontheffing van regels, waarbijde regels juist bedoeld zijn om de uitzonderlijke universele waarde vanwerelderfgoed te beschermen. Vindt de Minister dat bescherming vanwerelderfgoed absoluut moet zijn of kan deze zomaar opzij geschovenworden onder het mom van «afwegingsruimte»?Voorts zijn de leden van de PVV-fractie van mening dat de afwegings-ruimte zich bevindt in een vaag juridisch kader. Zo is de term «inovereenstemming met het belang van het behoud van de uitzonderlijkeuniversele waarde» zeer vaag. Wie bepaalt uiteindelijk of een windturbineof ander project binnen dat kader past? Is er sprake van een juridischtoetsbaar criterium of gaat dit om een bestuurlijke afweging waarbijprovincies en gemeenten mogelijk de grenzen kunnen oprekken? Ziet deMinister ook het gevaar dat dit kan leiden tot jurisprudentie waarbij heterfgoed uiteindelijk structureel aan het kortste eind trekt?De leden van de PVV-fractie vinden het onbegrijpelijk dat het ontwerpbe-sluit slechts spreekt over «rekening houden met» kernkwaliteiten bijafwijking via een projectbesluit. Waarom is hier niet gekozen voor eenduidelijke juridische norm, zoals bijvoorbeeld het toevoegen van eennormerende formulering als: «geen aantasting toegestaan»? Is deMinister bereid dit aan te passen?De leden van de PVV-fractie constateren dat er in de onderliggendetoelichtingen wordt verwezen naar de energietransitie als «hogeropenbaar belang». Waarom wordt niet expliciet vastgelegd dat werelderf-goedbescherming leidend moet zijn en dat klimaatmaatregelen eldersgerealiseerd moeten worden?De leden van de PVV-fractie merken op dat het kabinet erkent datinstrumenten zoals een Heritage Impact Assessment (HIA) van belangkunnen zijn, maar deze nergens verplicht stelt. Waarom niet? Is deMinister bereid om voor plannen in of nabij werelderfgoed altijd een HIAverplicht te stellen? Ook vragen deze leden wie er verantwoordelijk is als1UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural OrganizationTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2962 een provincie een ontheffing verleent, maar het Ministerie van OCW enUNESCO dit zien als een aantasting van erfgoedwaarden. Leidt zo’nsituatie er niet toe dat provinciale overheden internationale verplichtingenvan het Rijk ondergraven?De leden van de PVV-fractie vragen de Minister daarom of hij bereid is omin het besluit op te nemen dat elke ontheffing of afwijking eerst tertoetsing moet worden voorgelegd aan het Ministerie van OCW of aan deRijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Verder zijn deze leden benieuwdhoe in de praktijk nageleefd gaat worden dat de Minister automatisch entijdig wordt geïnformeerd over grote (en onomkeerbare) ingrepen inwerelderfgoed (zoals bedoeld in artikel 10.49 van het Omgevingsbesluit)voordat deze plaatsvinden. Dit lijkt een minimaal vereiste om schade aanwerelderfgoed te voorkomen.De leden van de PVV-fractie benadrukken dat werelderfgoed niet gezienmoet worden als een ruimtelijke «variabele» in een groter ontwikkelspel.Nederland is verplicht tot het beschermen van dit erfgoed en dat vereistmeer dan vage instructieregels en bestuurlijke soepelheid. Deze leden zienuit naar de beantwoording van deze vragen.Inbreng van de leden van de NSC-fractieDe leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voorge-hangen ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefom-geving, artikelen 7.3 en 7.4 en hebben hierover de volgende vragen.De leden van de NSC-fractie begrijpen dat op grond van artikel 2.27b vande Omgevingswet bij algemene maatregel van bestuur in ieder gevalregels worden gesteld over de uitoefening van taken of bevoegdhedendoor bestuursorganen bij omgevingsverordeningen die toezien op hetbehoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, inieder geval ter uitvoering van het Werelderfgoedverdrag. Ook begrijpendeze leden dat artikel 2.32 van de Omgevingswet provincies voorziet vande bevoegdheid om ontheffing te verlenen van deze regels en datartikel 7.4 van het voorgestelde besluit tot doel heeft te expliciteren dat dewijze waarop provincies gebruikmaken van deze bevoegdheid in lijn dientte zijn met het internationale recht. Zij vragen of het klopt dat hiermeevoornamelijk wordt gedoeld op het Werelderfgoedverdrag. Zo ja, wat isde reden dat dit verdrag niet expliciet wordt genoemd in lid 5 van hetvoorgestelde artikel 7.4? Waarom is gekozen voor de formulering «die inovereenstemming zijn met het belang van het behoud van de uitzonder-lijke universele waarde van werelderfgoed» en niet voor bijvoorbeeld «diein overeenstemming zijn met het belang van het behoud van de uitzonder-lijke universele waarde van werelderfgoed en het Werelderfgoedverdrag»of eenvoudigweg «die in overeenstemming zijn met het Werelderfgoed-verdrag»?De leden van de NSC-fractie lezen verder dat bij de toetsing of, en onderwelke voorwaarden, in een concreet geval een ontheffing kan wordenverleend, door de provincies «kan» worden teruggegrepen op deStatements of Outstanding Universal Value of de toelichtingen op dekernkwaliteiten in bijlage XVII van het besluit. Deze leden vragen of hetklopt dat er dus geen kaders zijn die provincies verplicht zijn te hanterenbij deze toetsing.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2963 II Reactie van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap A. Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie 1. Waarom wordt in het ontwerpbesluit ruimte geboden voorafwijking, waar cultureel erfgoed en in dit geval UNESCO-werelderfgoed volgens de PVV-fractie niet onderhandelbaar is?De bescherming van UNESCO-Werelderfgoed is een grote verantwoorde-lijkheid, immers dit erfgoed is niet alleen voor ons van bijzonder belangmaar ook voor burgers uit de rest van de wereld, en niet alleen voor dehuidige generatie maar ook voor hen die na ons komen. We moetendaarom zeer zorgvuldig met dit erfgoed omgaan. Verder is debescherming van UNESCO-werelderfgoed een internationale verplichting,voortvloeiend uit het Werelderfgoedverdrag. De instructieregels uitafdeling 7.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) strekken er medetoe die verplichting te borgen. Daarbij is de gegeven mogelijkheid totontheffing beperkt tot gevallen waarin een activiteit aantoonbaar inovereenstemming is met het behoud van de uitzonderlijke universelewaarde van het werelderfgoed. Deze afwijkingsmogelijkheid is bedoeldvoor specifieke situaties waarin een ruimtelijke ontwikkeling ingrijpt op dedoor de provincies nader uitgewerkte kernkwaliteiten van een wereld-erfgoed, maar de uitzonderlijke universele waarde van het wereld-erfgoed niet wordt aangetast. Dat zou zich kunnen voordoen in het gevaldat een provincie het werelderfgoed met de nadere uitwerking strengerbeschermd heeft dan volgt uit de instructieregel tot nadere uitwerking vandie kernkwaliteiten en de daarbij te stellen regels.2. Waarom krijgen provincies de bevoegdheid om ontheffing teverlenen van regels die juist bedoeld zijn om werelderfgoed tebeschermen? Vindt de Minister dat bescherming van wereld-erfgoed absoluut moet zijn of kan deze zomaar opzij geschovenworden onder het mom van «afwegingsruimte»?Provincies opereren binnen de kaders van het nationale en internationalerecht. Er is alleen ruimte voor provincies om een mogelijkheid totontheffing van de provinciale instructieregels in de omgevingsveror-dening toe te voegen voor zover de ontheffing in overeenstemming is methet belang van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde vanwerelderfgoed. Met het waarborgen van dit behoud wordt recht gedaanaan de verplichting uit het werelderfgoedverdrag.3. Is de term «in overeenstemming met het belang van hetbehoud van de uitzonderlijke universele waarde» niet te vaag?Wie bepaalt of een project hieraan voldoet, en kan dit leiden totjurisprudentie waarin erfgoed verliest?De formulering «in overeenstemming met het belang van het behoud vande uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed» sluit aan bij deinternationale verplichtingen uit het werelderfgoedverdrag. Het verdragverplicht enerzijds tot het nemen van – onder meer – wettelijke enbestuurlijke maatregelen die nodig zijn voor de identificatie, debescherming, het behoud, het toegankelijk maken van en het zo nodigherbestemmen van werelderfgoed (artikel 5, onder d, werelderfgoed-verdrag). Anderzijds is er de verplichting tot het vaststellen van eenalgemeen beleid, gericht op het aan het werelderfgoed geven van eenmaatschappelijke functie («een functie in het leven van de gemeen-schap»), en het integreren van de bescherming in de planningsinstru-menten (artikel 5, onder a, werelderfgoedverdrag). Het verdrag vraagt dusnet als de Omgevingswet om het zoveel als mogelijk verenigen van hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2964 behoud van werelderfgoed en een maatschappelijke functie. De rek zithem in dit geval niet in aantasting van de uitzonderlijke universelewaarde, maar in de creatieve zoektocht naar adequate (nieuwe) functiesen de inpassing en het ontwerp daarvan in harmonie met de uitzonderlijkeuniversele waarde. Het doel is om recht te doen aan de dynamiek van defysieke leefomgeving zonder afbreuk te doen aan internationale verplich-tingen.De beoordeling of een project in overeenstemming is met het belang vanhet behoud van de uitzonderlijke universele waarde wordt in eersteinstantie door de provincies gedaan. In de regel gebeurt dit op basis vaneen effectbeoordeling («heritage impact assessment», HIA) die isgebaseerd op de omschrijving van de kernkwaliteiten in bijlage XVII en denadere uitwerking daarvan door de provincie, en het Statement ofOutstanding Universal Value van het desbetreffende werelderfgoed dat isvastgesteld door UNESCO. Omdat het uiteindelijk UNESCO is die hetlaatste woord heeft over de vraag of een activiteit tot aantasting van deuitzonderlijke universele waarde leidt, doet de provincie er echterverstandig aan om via mij bij UNESCO te sonderen of de voorgenomenontheffing inderdaad niet leidt tot een dergelijke aantasting. In dit verbandzal ook UNESCO vragen naar de effectbeoordeling die het besluit moetonderbouwen.Los van deze beoordeling door UNESCO blijft juridische toetsing mogelijkvia de bestuursrechter. Die zal bijvoorbeeld beoordelen of het besluitvoldoende zorgvuldig is voorbereid.4. Waarom is bij afwijking via projectbesluiten gekozen voor deformulering «rekening houden met» kernkwaliteiten in plaats vaneen norm als «geen aantasting toegestaan»?Het is in het stelsel van de Omgevingswet niet mogelijk dat een Ministerbij een projectbesluit wordt gebonden door een beslissing van eendecentrale overheid. De provincie stelt de nadere uitwerking van dekernkwaliteiten vast. Daarmee heeft de Minister die het aangaat rekeningte houden. De formule «rekening houden met» betekent niet dataantasting zomaar mogelijk is. Het Bkl vereist dat het projectbesluitexpliciet wordt getoetst aan de kernkwaliteiten in bijlage XVII, want diemogen niet worden aangetast. Ook niet door een Minister. Of sprake isvan aantasting in een concreet geval, is in de praktijk doorgaans beter tebeoordelen aan de hand van de nadere uitwerking van de kernkwaliteitendoor de provincie. Het is dus ook in het belang van de Minister die hetaangaat om met die nadere uitwerking rekening te houden. Alleen als nazorgvuldige afweging, waarbij ook ik en zo nodig UNESCO wordtbetrokken, blijkt dat het project de kernkwaliteiten (zoals geformuleerd inbijlage XVII) niet aantast, kan het doorgang vinden.5. Waarom wordt niet expliciet vastgelegd dat werelderfgoedbe-scherming altijd boven maatschappelijke belangen zoals deenergietransitie moet gaan?Het behoud van werelderfgoed is een internationaal verankerd belang,wat in de nationale wetgeving tot uitdrukking is gebracht via een relatiefstreng beschermingsregime. Omdat de verdragspartijen zich ookverbonden hebben om het werelderfgoed een maatschappelijke functie tegeven, voorziet de Omgevingswet in een zorgvuldige belangenafweging.Daarbij geldt dat behoud van de uitzonderlijke universele waarde leidendis. Activiteiten, zoals energieprojecten, mogen slechts doorgang vindenindien zij aantoonbaar geen schade toebrengen aan deze waarde. Ditgarandeert een evenwichtige benadering waarin werelderfgoed tot zijnrecht komt, terwijl ook andere belangen meegewogen worden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2965 6. Waarom wordt een Heritage Impact Assessment (HIA) nietverplicht gesteld bij plannen in of nabij werelderfgoed?De HIA is een belangrijk instrument en wordt aanbevolen voor ingrijpendeprojecten. UNESCO heeft samen met haar officiële adviesorganen(ICCROM, IUCN en ICOMOS) een leidraad voor toepassing van ditinstrument vastgesteld. Verplichte toepassing wordt echter niet wenselijkgeacht voor alle situaties, omdat dit niet proportioneel is bij kleinschaligeof minder ingrijpende initiatieven. Provincies en andere bevoegdegezagen kunnen op basis van de aard, omvang of mogelijke impact vanhet project beslissen een HIA te laten opstellen, waarmee maatwerkmogelijk blijft voor het desbetreffende werelderfgoed.7. Wie is verantwoordelijk als een provincie een ontheffingverleent, maar het Ministerie van OCW en UNESCO dit zien alseen aantasting van erfgoedwaarden? Leidt zo’n situatie er niettoe dat provinciale overheden internationale verplichtingen vanhet Rijk ondergraven?De provincie is verantwoordelijk voor haar besluiten, maar moet mij bijpotentieel ingrijpende projecten vroegtijdig informeren, conformartikel 10.49 van het Omgevingsbesluit. Als het risico bestaat dat UNESCOde activiteit als strijdig met het verdrag beoordeelt, zal ik in overleg metUNESCO treden. Uiteraard zal ook met de provincie worden overlegd. Zonodig kan het Rijk de instrumenten van het interbestuurlijke toezichtinzetten. Hiermee blijft de verantwoordelijkheid voor de naleving vaninternationale verplichtingen gewaarborgd.8. Is de Minister bereid in het besluit op te nemen dat elkeontheffing of afwijking vooraf moet worden getoetst door OCWof de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed?Een verplichte voorafgaande toetsing is niet voorzien, omdat de huidigeregeling via artikel 10.49 reeds een verplichting tot vroegtijdig informerenkent. Extra verplichtingen zouden de bestuurlijke verhoudingen verstoren.Ik wordt echter betrokken zodra risico’s voor het werelderfgoed in beeldkomen. Dat is ook geborgd met de algemene afstemmingsverplichting inartikel 2.2 van de Omgevingswet.9. Hoe wordt geborgd dat de Minister tijdig wordt geïnformeerdover grote ingrepen in werelderfgoed?Bestuursorganen en siteholders zijn op grond van artikel 10.49 van hetOmgevingsbesluit verplicht mij te informeren over voorgenomenactiviteiten die de uitzonderlijke universele waarde kunnen aantasten. Ditmoet zo spoedig mogelijk nadat zij op de hoogte zijn van een voornemen,maar in ieder geval voordat zich onomkeerbare gevolgen kunnenvoordoen. Indien nodig, wordt overleg gevoerd met UNESCO. Hiermeewordt schade voorkomen.B. Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie 1. Waarom wordt in artikel 7.4 lid 5 van het ontwerpbesluit nietexpliciet verwezen naar het Werelderfgoedverdrag?De hele afdeling 7.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is eenuitwerking van de wettelijke verplichting in artikel 2.27 van deOmgevingswet, om instructieregels te stellen over omgevingsverorde-ningen met het oog op het behoud van de uitzonderlijke universelewaarde van werelderfgoed, in ieder geval ter uitvoering van het werelderf-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2966 goedverdrag. In de titel van afdeling 7.2 van het Bkl is opgenomen dat hetdaar gaat om instructieregels met het oog op het behoud van wereld-erfgoed en cultureel erfgoed. Daarnaast nog een expliciete verwijzing naarhet werelderfgoedverdrag in de artikelen zelf opnemen is niet nodig, en isook niet in lijn met de wetgevingssystematiek van de Omgevingswet.2. Waarom is gekozen voor de term «in overeenstemming met hetbelang van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde»in plaats van een directe verwijzing naar het Werelderfgoed-verdrag?De gekozen formulering maakt scherper duidelijk waar het om gaat,namelijk om de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed.Werelderfgoederen als bedoeld in afdeling 7.2 van het Bkl zijn wat groteregebieden. Lang niet elke aantasting van iets in het gebied zal eenaantasting van de uitzonderlijke universele waarde betekenen. Het kanzelfs zijn dat sloop van een verstorend bouwwerk in het werelderfgoed debelevingswaarde juist vergroot. Deze formulering biedt voorts denoodzakelijke flexibiliteit om binnen het Nederlandse rechtsstelsel recht tedoen aan het werelderfgoedverdrag, terwijl er tegelijk ruimte blijft voorcontextgebonden interpretatie van wat het behoud van de uitzonderlijkeuniversele waarde vereist. De kernkwaliteiten in bijlage XVII van het Bkl ende nadere uitwerking daarvan door provincies zijn een vertaling van dezewaarde, en daarop wordt getoetst.3. Zijn provincies verplicht bij ontheffingen gebruik te maken vanStatements of Outstanding Universal Value en bijlage XVII?Ja, hoewel het in de nota van toelichting als «kan» is geformuleerd, zijndeze documenten essentieel voor het bepalen van de kernkwaliteiten ende nadere uitwerking daarvan, en dus de basis voor toetsing. In de praktijkbetekent dit dat provincies buiten deze kaders om geen zorgvuldigebeoordeling kunnen maken. Het gebruik ervan is feitelijk verplicht, om deuitzonderlijke universele waarde correct te kunnen waarborgen. Dit zal inde nota van toelichting worden verduidelijkt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 2967