Voortgang rechtsvermoeden minimumloon

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 544ArbeidsmarktbeleidNr. 1321 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 juni 2026Elke werknemer in Nederland heeft recht op ten minste het minimumloonvoor het werk. Dit is geregeld in de Wet minimumloon en minimumvakan-tiebijslag (Wml). Deze wet verzekert werknemers van een maatschappelijkaanvaardbare financiële tegenprestatie voor werk. Werknemers die hetminimumloon verdienen zijn vaak kwetsbaarder dan werknemers dieboven het minimumloon verdienen. Daarnaast bevinden zich ook veelkwetsbare arbeidsmigranten in de groep werknemers die hetminimumloon verdient. Het kabinet vindt het belangrijk dat werknemersdaadwerkelijk het loon ontvangen voor hun arbeid. Daarom zet ik mij inom de daadwerkelijke betaling te verbeteren.Om te zorgen dat werknemers ook daadwerkelijk het minimumloonontvangen, bestaan reeds een aantal instrumenten. Zo kan de Arbeidsin-spectie bij een constatering van onderbetaling aan de werkgever eennabetalingsverplichting en last onder dwangsom opleggen. Ook hebbenwerknemers de mogelijkheid om hun niet betaalde loon op te eisen via deciviele rechter. Maar we zien dat ondanks deze instrumenten er situatiesblijven bestaan waarin werknemers hun loon niet ontvangen of nietvoldoende loon ontvangen.Om de positie van werknemers om daadwerkelijk het minimumloon teontvangen te verbeteren werk ik aan een rechtsvermoeden in de Wetminimumloon en minimumvakantiebijslag. Dit houdt in dat in de gevallendat het rechtsvermoeden wordt ingeroepen, de werkgever moet bewijzendat hij wél het minimumloon heeft betaald, in plaats van dat dewerknemer of Arbeidsinspectie moet bewijzen dat het minimumloon nietis betaald. De bewijslast wordt zo in feite omgekeerd. Hiermee wordtbeoogd dat werknemers effectiever het minimumloon kunnen opeisen enhet minimuminkomen ontvangen zoals dat is bedoeld als minimumcom-pensatie voor arbeid. De introductie van een rechtsvermoeden komt voortuit de aanbevelingen van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmi- kst-29544-1321ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13211 granten (hierna: Aanjaagteam). In lijn met de motie Van Apeldoorn1 werkik de aanbevelingen van het Aanjaagteam uit. In deze brief deel ik destand van zaken in dit traject en ga ik in op de vervolgstappen die dekomende periode worden gezet.Hiermee doe ik de toezegging van mijn ambtsvoorganger uit hetcommissiedebat Arbeidsmigratie van 11 september 2025 gestand2.ProbleemanalyseOp grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag zijnwerkgevers verplicht om hun werknemers het wettelijk minimumloon tebetalen. De Arbeidsinspectie houdt toezicht op de naleving van deze wet.In de praktijk komt het voor dat werkgevers niet conform de Wetminimumloon en vakantiebijslag betalen. Door afwezige, onvolledige oftegenstrijdige administratie bij de werkgever is door de Arbeidsinspectieniet altijd vast te stellen of er sprake is van onderbetaling en wat dehoogte van de onderbetaling is. In deze gevallen kan de Arbeidsinspectiewel een boete opleggen voor het niet of niet tijdig verstrekken van degevraagde bescheiden (artikel 18b lid 2 Wml). Maar omdat onderbetalingniet kan worden vastgesteld, kan er geen nabetalingsverplichting aan dewerkgever ten behoeve aan zijn werknemers worden opgelegd. Dit isnadelig voor de werknemers indien zij wel werden onderbetaald.Om te beoordelen of er conform de Wml is betaald, moet de Arbeidsin-spectie onder meer kunnen controleren hoeveel uur er in de controlepe-riode is gewerkt en hoeveel loon de werknemer over die periodeuitbetaald heeft gekregen. Bescheiden op basis waarvan de Arbeidsin-spectie dit kan beoordelen zijn bijvoorbeeld de arbeidsovereenkomst, eenurenadministratie en loonstroken. Maar om deze te verkrijgen, is deinspecteur afhankelijk van de werkgever. Wanneer de Arbeidsinspectieeen werkgever controleert, vraagt de inspecteur deze gegevens op grondvan artikel 18b Wml op. Het komt voor dat de werkgever deze gegevensniet kan of wil verstrekken, waardoor de Arbeidsinspectie niet kan nagaanof het minimumloon is betaald voor de gewerkte uren. Soms vermoedt deinspecteur echter wel dat er sprake is van onderbetaling, bijvoorbeeldomdat de aangeleverde administratie inconsistent is of omdat eenwerknemer (of een derde) een verklaring heeft afgelegd die nietovereenkomt met de bescheiden die de werkgever heeft aangeleverd. Deinspecteur probeert de gegevens dan op een andere manier te verkrijgen.Bijvoorbeeld via een boekhouder, de werknemer, of bij een inlener in hetgeval dat er sprake is van een uitleenconstructie, om zo alsnog vast testellen of er sprake is van onderbetaling en de hoogte daarvan. Dit isechter niet in alle gevallen mogelijk.Wanneer de werkgever de gevraagde bescheiden niet of niet tijdigverstrekt, kan de Arbeidsinspectie een boete aan de werkgever opleggen(artikel 18b lid 2 Wml) van maximaal € 12.000 per onderzochtewerknemer3. Van de boete gaat wel een sanctionerende werking uitrichting de werkgever, maar de werknemers zijn hiermee niet geholpenom het eventuele achterstallige loon alsnog te krijgen. Want wanneeronderbetaling niet kan worden vastgesteld, kan er geen nabetalingsver-plichting richting de werkgever worden opgelegd.Ook civielrechtelijk weten werknemers niet altijd hun recht op te eisen.Een belangrijke oorzaak is dat werknemers de weg naar de rechter nietaltijd weten te vinden. Dit kan komen door onvoldoende informatie over1Kamerstukken I 2025/26, nr. 34 664, L2Kamerstukken II 2025/26, TZ202509-1073Artikel 8 van de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimum-vakantiebijslag 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13212 waar zij terecht kunnen, maar vaak ook vanwege de sterke afhankelijk-heidspositie die werknemers hebben ten opzichte van hun werkgever.Daarnaast ligt de bewijslast in een civiele rechtszaak bij de werknemer.Werknemers kunnen de bewijslast om aan te tonen dat er sprake isgeweest van onderbetaling als hoog ervaren. Zeker wanneer dewerknemer weinig of geen documentatie heeft ontvangen van dewerkgever. Dat de bewijslast als hoog wordt ervaren, ontmoedigtwerknemers om de stap naar de rechter te zetten. Dit heeft als gevolg datkwetsbare werkenden niet de minimumbetaling ontvangen waar de Wetminimumloon en minimumvakantiebijslag hen wel het recht op geeft.Doel van het rechtsvermoeden in de WmlHet aanjaagteam adviseerde daarom om een weerlegbaar rechtsver-moeden te introduceren in de Wml waarbij, bij een vermoeden vanonderbetaling, wordt aangenomen dat de werknemer gedurende zesmaanden voor 36 uur per week tegen een vergoeding van hetminimumloon heeft gewerkt. Het is dan vervolgens aan de werkgever omte bewijzen dat hij dit loon betaald heeft aan de werknemer, of dat dewerknemer minder uren heeft gewerkt. Op dit moment werk ik aan deuitwerking van deze aanbeveling. Ik werk zowel een bestuursrechtelijk alseen civielrechtelijk rechtsvermoeden uit.Bij de bestuursrechtelijke variant kan de Arbeidsinspectie het rechtsver-moeden inroepen wanneer zij vermoedt dat de werknemers in hetonderzoek onderbetaald worden en de werkgever niet de gevraagdestukken overlegt. Op die manier kan de Arbeidsinspectie een fictieveonderbetaling berekenen en een nabetalingsverplichting aan dewerkgever tegenover de werknemer opleggen. Het bestuursrechtelijkerechtsvermoeden kan helpen om vaker wel een nabetalingsverplichtingop te leggen. Hiermee is de werknemer geholpen, aangezien er vaker eennabetalingsverplichting kan worden opgelegd.Bij de civielrechtelijke variant zal de bewijslast in een civielrechtelijkeprocedure bij de werkgever komen te liggen in plaats van bij dewerknemer die aan moet tonen dat er sprake was van onderbetaling.Hierdoor wordt de prikkel van de werkgever om zo weinig mogelijkadministratie bij te houden weggenomen. Het civielrechtelijke rechtsver-moeden beoogt het voor werknemers eenvoudiger te maken hun recht opte eisen. De intentie is dat deze twee rechtsvermoedens naast elkaarzullen bestaan en elkaar kunnen aanvullen.Naast het bevorderen van rechtsherstel, is de verwachting dat er van hetrechtsvermoeden ook een preventieve werking uitgaat, omdat onderbe-taling en het niet verstrekken van de gevraagde gegevens aan dewerknemer of de Arbeidsinspectie minder zal «lonen». Voor werkgeversdie conform Wml betalen en de administratie volledig en correctbijhouden en desgevraagd gegevens aanleveren aan de Arbeidsinspectie(conform bestaande regelgeving) verandert er niets. Het rechtsvermoedenkan verder bijdragen aan het tegengaan van oneerlijke concurrentie op deloonkosten.Verdere uitwerkingHet kabinet onderschrijft de doelstelling van het rechtsvermoeden en zietdat het een aanvullend instrument kan zijn om de positie van kwetsbarewerkenden te verbeteren. De uitwerking van deze aanbeveling van hetAanjaagteam is dan ook in volle gang. In dit deel van de brief ga ik in opde belangrijkste vraagstukken die de komende periode verder wordenverdiept.Allereerst de voorwaarde om het rechtsvermoeden in te mogen roepen.Het rechtsvermoeden (met name de bestuursrechtelijke variant) is eenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13213 zwaar middel, omdat het kan leiden tot een nabetalingsverplichting van 36uur per week tegen het minimumloon gedurende zes maanden. Hetrechtsvermoeden vraagt daarom om een goede onderbouwing. Dit is vanbelang voor de rechtszekerheid van werkgevers. Het rechtsvermoedenmag niet disproportioneel uitpakken voor welwillende werkgevers. Ookmag het niet leiden tot een prikkel voor werknemers om te frauderen. Eenbelangrijk onderdeel van de proportionaliteit is (de onderbouwing van)het criterium om het rechtsvermoeden in te roepen. De aanbeveling vanhet Aanjaagteam benoemt dat het rechtsvermoeden kan wordeningeroepen bij een vermoeden van onderbetaling. Dit criterium vanvermoeden van onderbetaling moet nader worden ingekleurd en objectiefvastgesteld kunnen worden. Voor een effectief rechtsvermoeden moet dedrempel om het in te roepen laag genoeg zijn om er daadwerkelijk eenberoep op te kunnen doen en een daadwerkelijke verbetering van dehuidige situatie te bewerkstelligen. Tegelijkertijd dient het uiting te gevenaan een daadwerkelijk vermoeden van onderbetaling, waarbij het vanbelang is dit criterium objectief te definiëren om te verzekeren dat detoepassing van het rechtsvermoeden kenbaar en voorzienbaar is. Hierin isde informatiepositie van de degene die het rechtsvermoeden inroept in debestuursrechtelijke en het civielrechtelijke variant van het rechtsver-moeden verschillend. Een individuele werknemer heeft namelijk mindermogelijkheden om bescheiden op te vragen dan de Arbeidsinspectie.Hierin zoek ik de laagst mogelijke drempel die leidt tot rechtszekerheidvoor werkgevers.Ten tweede vereist ook de mogelijkheden die de werkgever dient tehebben om het rechtsvermoeden te weerleggen, verdere uitwerking. In depraktijk zal het rechtsvermoeden alleen worden ingeroepen als dewerkgever niet of niet voldoende stukken heeft aangeleverd, ofwel aan dewerknemer, ofwel aan de Arbeidsinspectie. Had de werkgever dezebescheiden wel verstrekt, dan was het mogelijk geweest om vast te stellenof er conform de Wml is betaald. De vraag is dan op basis waarvan dewerkgever dan geacht wordt het rechtsvermoeden te weerleggen. Ook zalverder uitgediept moeten worden wat er gebeurt in het geval van eengedeeltelijke weerlegging, of in situaties waarin de werkgever in een laterstadium toch meer gegevens overlegt.Ook moet gekeken worden hoe afgedwongen kan worden dat dewerkgever de nabetalingsverplichting op basis van het rechtsvermoedendaadwerkelijk nakomt, en dat bij het niet-nakomen daarvan eenherstelsanctie in de vorm van een last onder dwangsom kan wordenopgelegd door de Arbeidsinspectie. De nabetalingsverplichting hersteltweliswaar niet de overtreding van het niet of niet tijdig aanleveren vangegevens, maar in dit geval de vermoedelijke onderbetaling. Daarmee valtde beoogde herstelsanctie mogelijk buiten hetgeen volgens de vastekaders van het bestuursrecht een herstelsanctie is. De werkwijze van deArbeidsinspectie zou vergelijkbaar moeten worden met de huidigehandhavingspraktijk van de Arbeidsinspectie waarbij een last onderdwangsom kan worden ingezet om de nabetaling af te dwingen.VervolgDe introductie van het rechtsvermoeden vormt een extra instrument datkwetsbare werknemers kan helpen om hun verdiende loon daadwerkelijkte ontvangen.Daarbij vind ik het belangrijk dat we een hanteerbaar instrument creëren,zowel voor de werknemer, de Arbeidsinspectie als de civiele rechter, maarook rechtszekerheid behouden voor werkgevers. De komende maandenzal ik het rechtsvermoeden met de hierboven genoemde punten uitwerkentot een wetsvoorstel. De Arbeidsinspectie zal de uitvoerbaarheid enhandhaafbaarheid toetsen voordat ik het wetvoorstel indien bij de RaadTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13214 van State. In de voortgangsrapportage over de uitvoering van deaanbevelingen van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten zal iku wederom informeren over de voortgang.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.A. VijlbriefTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 544, nr. 13215