Verslag van de Europese Raad van 23 oktober 2025

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202621 501-20Europese RaadNr. 2327 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 3 november 2025Hierbij bied ik u, mede namens de Minister-President, het verslag aan vande Europese Raad van 23 oktober 2025.De Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van Weel kst-21501-20-2327ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23271 Verslag Europese Raad 23 oktober 2025 Op 23 oktober jl. vond in Brussel de Europese Raad (ER) plaats. Op deagenda stonden als voornaamste onderwerpen de Russische agressietegen Oekraïne, de situatie in het Midden-Oosten, defensie en veiligheid,concurrentievermogen en de dubbele transitie, huisvesting en migratie.En marge van de ER vonden een EU-Egypte Top en een Eurotop plaats.Russische agressie tegen OekraïneDe ER sprak over de nog altijd voortdurende Russische agressieoorlogtegen Oekraïne. De ER onderstreepte de noodzaak van voldoendebudgettaire en militaire middelen voor Oekraïne om zich te kunnen blijvenverdedigen tegen de Russische agressie. De ER zegde toe Oekraïne in dekomende jaren te zullen blijven ondersteunen en riep de Commissie opom hiertoe financiële opties te presenteren. Nederland onderstreepte heturgente belang van het verzekeren van voldoende financiële en militairesteun aan Oekraïne. De ER verwelkomde de herziening van de EUAdvisory Mission (EUAM) en de EU Military Assistance Mission(EUMAM), waarmee nog beter tegemoet gekomen wordt aan de noden enwensen van Oekraïne. De ER sprak haar steun uit voor een duurzame enrechtvaardige vrede, in lijn met de principes van het VN Handvest, tebeginnen met een onmiddellijk en onvoorwaardelijk staakt-het-vuren. DeER stelde zich hiervoor te zullen blijven inspannen, in samenwerking metinternationale partners zoals de VS. De ER verwelkomde de aanname vanhet negentiende sanctiepakket en onderstreepte het belang van coördi-natie met G7-partners. Ook riep de ER op tot aanvullende maatregelentegen de Russische schaduwvloot en veroordeelde de Raad derde landenen actoren daarbinnen die de Russische agressieoorlog faciliteren.In het bijzonder sprak de ER over het initiatief van de Commissie omreparatieleningen aan Oekraïne te verstrekken op basis van de RussischeCentrale Banktegoeden in Europese jurisdictie. De EU-leiders sprakenuitgebreid over de risico’s en randvoorwaarden om dit mogelijk te maken,waarbij duidelijk werd dat verder werk nodig is om de juridische enfinanciële zorgen van de lidstaten die het meeste risico lopen weg tenemen. Nederland riep op het werk voort te zetten om de juridische,financiële zorgen van lidstaten over de reparatieleningen te adresseren.Daarbij moeten risico’s en lasten evenredig worden verdeeld, is het vanbelang om samen op te trekken met G7-landen; zou het aan Oekraïnemoeten zijn om te beslissen over de inzet van deze middelen op basis vande hoogste noden en moet er sprake zijn van conditionaliteit op hetgebied van de rechtstaat en anti-corruptie.De ER riep Rusland en Belarus op om de veilige terugkeer van allegedeporteerde en illegaal verplaatste Oekraïense kinderen en andereburgers onmiddellijk te garanderen. Ook herbevestigde de ER het belangvan volledige accountability voor oorlogsmisdrijven en andere schen-dingen van internationaal recht die begaan zijn in de context van deRussische agressieoorlog.Tot slot sprak de ER opnieuw steun uit voor Oekraïne’s EU-toetredings-proces en erkende de Raad de hervormingen die Oekraïne tot nu toeonder zeer moeilijke omstandigheden heeft doorgevoerd. De ERmoedigde Oekraïne, de Raad en de Commissie aan het werk aan hettoetredingsproces verder te brengen, in lijn met de op merites gebaseerdeuitbreidingsmethodologie. De ER neemt hierbij goede notie van hetoordeel van de Commissie dat de fundamentals-, interne markt- enexterne betrekkingenclusters (respectievelijk cluster 1, 2 en 6) klaar zijnom geopend te worden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23272 Midden-OostenDe ER stond stil bij de voortgang van de implementatie van hetvredesplan van president Trump ter beëindiging van het conflict in deGazastrook. De Raad heeft in het bijzonder besproken welke mogelijk-heden de EU heeft om bij te dragen aan het succes van dit vredesplan,expliciet met betrekking tot de het inzetten van diplomatieke contacten,toevoer van humanitaire hulp en de eventuele rol van EU-missies, zoalsEUBAM Rafah en EUPOL COPPS.De ER riep in lijn met het standpunt van het kabinet op de diplomatiekeinitiatieven van onder andere de VS, Egypte en Qatar te steunen en aanallen zich te committeren aan de volledige implementatie van alle fasenvan het plan. De Raad verwelkomde tevens de vrijlating van alle reste-rende gijzelaars en benadrukte het belang van onmiddellijke en ongehin-derde toegang van humanitaire hulp in de Gazastrook en van onafhan-kelijk opereren van de VN en haar organisaties.Europese leiders benadrukten hun steun aan de Palestijnse Autoriteit (PA),ook waar deze ziet op hervormingen, een mogelijke rol in het toekomstigebestuur van Gaza en haar rol in het leveren van essentiële diensten aan dePalestijnse bevolking. De Raad riep Israël hierom wederom op deingehouden belastinggelden zo snel mogelijk aan de PA over te maken.De ER stond in lijn met het Nederlandse standpunt stil bij de ontwikke-lingen op de Westelijke Jordaanoever die niet uit het oog verloren mogenworden. De Raad riep op tot een eind aan het geweld van gewelddadigekolonisten, inclusief tegen christelijke gemeenschappen, de uitbreidingvan illegale nederzettingen en militaire operaties in het gebied.Defensie & VeiligheidDe ER herbevestigde het streven om beter in staat te zijn autonoomhuidige en toekomstige dreigingen het hoofd te bieden en maakte debalans op van de inspanningen om de defensiegereedheid significant opte schalen richting 2030. Er was brede overeenstemming tussen delidstaten over het belang van de inspanningen van de EU en de lidstatenop het gebied van defensie en veiligheid.De ER verwelkomde de door de Europese Commissie gepresenteerdeRoutekaart inzake defensiegereedheid 2030 (zie hieronder) en rieplidstaten op het werk op de priority capability areas (PCAs) voort te zetten,daartoe uiterlijk eind 2025 capability coalitions te vormen en in de eerstehelft van 2026 concrete projecten te lanceren. De Russische dreigingvormt een existentiële dreiging voor de EU. De ER veroordeelde schen-dingen van het luchtruim van verschillende lidstaten en benadrukte hetbelang van de verdediging van alle EU-grenzen. Lidstaten moeten nauwsamenwerken om ook de hybride aanvallen van Rusland en Belarus hethoofd te bieden. Het is daarbij essentieel om kritieke infrastructuur tebeschermen en weerbaar te maken. Het Security Action for Europe-instrument (SAFE) en het Europees defensie-industrie programma (EDIP)dienen volledig te worden benut om gezamenlijke ontwikkeling, productieen aanbesteding te bevorderen om zo de Europese weerbaarheid tevergroten.De ER riep de Raad van de EU op tot het versterken van het Europeesdefensie-agentschap en om hiertoe uiterlijk eind 2025 maatregelen tepresenteren. Tot slot verwelkomde de ER de voortgang op de omnibusvoor defensiegereedheid en de inzet van bestaande EU-fondsen tenbehoeve van veiligheid en defensie, alsmede het werk van de EuropeseInvesteringsbank op het gebied van veiligheid en defensie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23273 Vanwege de recente luchtruimschendingen van EU-lidstaten en deaanhoudende Russische agressie tegen Oekraïne is het voor Nederlandvan belang dat de EU voorbereid is op alle mogelijke scenario’s. Spoedigevoortgang in de opbouw van capabilities is daarvoor noodzakelijk.Nederland heeft de co-leadrol op de PCA drones en counter-drones, enheeft hierover op 15 oktober jl. samen met Letland en Kroatië eenstartbijeenkomst georganiseerd. Nederland verwelkomt de afronding vande triloogonderhandelingen inzake het EDIP en vindt het van belang datde onderhandelingen met het VK en Canada over verruimde toegang tothet SAFE-instrument snel worden afgerond.European Defence Readiness Roadmap 2030Voorafgaand aan de ER publiceerde de Commissie op 16 oktober jl. eenRoutekaart inzake defensiegereedheid 2030. Deze routekaart vormt deimplementatie-agenda van het Witboek Europese defensiegereedheid2030.1 De Routekaart sluit aan bij de Nederlandse inzet op het gebied vanEU veiligheid en defensie en bevat geen nieuwe beleidsvoorstellen, ookniet op het gebied van financiering.Het kabinet acht het positief dat de Routekaart de NAVO-bevoegdhedenen de soevereiniteit van EU-lidstaten op het gebied van defensieonderstreept. De Routekaart stelt vier vlaggeschipprojecten voor: hetEuropean Drone Defence Initiative, de Eastern Flank Watch, het EuropeanAir Shield en het European Space Shield. Verdere uitwerking van dezevlaggeschipprojecten ligt bij de lidstaten; de Commissie en andereEU-instellingen spelen een faciliterende rol. Het kabinet benadrukt dat devlaggeschipprojecten in lijn moeten zijn met de Capability DevelopmentPriorities en de negen Prioritised Capability Areas (PCA’s). De Commissiekondigt aan jaarlijks een defensiegereedheidsrapportage op te stellen, diede voortgang monitort en die ieder jaar wordt besproken op de ER vanoktober. Voor het kabinet is het van belang dat de voortgang op simplifi-catie van EU-regelgeving onderdeel wordt van het rapport. Ten aanzienvan de defensie-industrie benadrukt de Commissie het belang van hettegengaan van fragmentatie en het stimuleren van gezamenlijkeaankopen binnen de EU. Tot slot vormt samenwerking met de defensie-industrie van Oekraïne onderdeel van de Routekaart. Lastenverdelingtussen de lidstaten op het gebied van steun aan Oekraïne wordt nietgenoemd in de Routekaart, ondanks verzoek hiertoe door Nederland.Concurrentievermogen en dubbele transitieVoorafgaand aan de ER kwam een groep leiders bijeen voor een overlegover concurrentievermogen. Tijdens het overleg werd het belangonderstreept van het wegnemen van belemmeringen op de interne markt.Tevens is gesproken over manieren om in kleiner verband voortgang teboeken bij het versterken van het concurrentievermogen van de EU. DeER sprak uitvoerig over de vraag hoe het concurrentievermogen van deEU verder kan worden versterkt, met bijzondere aandacht voor vereen-voudiging, een concurrerende groene transitie en een soevereine digitaletransitie.VereenvoudigingDe ER riep op dringend werk te maken van vereenvoudiging en betereregelgeving om het concurrentievermogen van Europa te versterken.Tegelijkertijd mag de voorspelbaarheid, de beleidsdoelstellingen, de hogenormen en de integriteit van de interne markt hierdoor niet worden1Kamerstuk 22 112, nr. 4027.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23274 ondermijnd. De ER riep de Commissie op om lopende vereenvoudigings-pakketten snel af te ronden en met nieuwe pakketten te komen. Dezeoproep werd door Nederland onderschreven. De ER benadrukte datoverregulering en de invoering van nieuwe administratieve lasten, metname voor het MKB, in het hele wetgevings- en uitvoeringsproces moetenworden vermeden. Verder vroeg de ER de Commissie om de uitvoeringvan de interne ambitieus voort te zetten, mede in het licht van deaankomende routekaart van de Commissie. Ook verzocht de ER om eenvoorstel voor een facultatieve 28e vennootschapsrechtelijke regeling, dieinnovatieve bedrijven in staat stelt op te schalen.Een concurrerende groene transitieDe ER benadrukte dat het versterken van het concurrentievermogen vande Unie, het vergroten van haar veerkracht en het bevorderen van degroene transitie elkaar versterkende doelstellingen zijn die samen moetenworden nagestreefd. Deze notie werd door Nederland onderschreven. DeER onderstreepte het belang van intensievere inspanningen om delevering van betaalbare en schone energie veilig te stellen. Daarnaastonderschreef de ER de urgentie van het verlagen van energieprijzen enhet ondersteunen van duurzame energieproductie. De ER riep op om deindustriële vernieuwing, modernisering en decarbonisatie van Europa optechnologisch neutrale wijze te waarborgen. Ook verzocht de ER omverdere inspanningen om innovatie en het concurrentievoordeel van deUnie, op het gebied van schone en digitale technologieën en geavan-ceerde innovatie, te versterken.Om de tussentijdse klimaatdoelstelling van de EU voor 2040 te kunnenondersteunen onderstreepte de ER dat rekening moet worden gehoudenmet de volgende elementen:a) de realistische bijdrage van koolstofverwijdering aan het doel, waarbijeventuele tekorten (bijvoorbeeld door natuurlijke verstoringen) niet tenkoste gaan van andere economische sectoren; b) de inzet van eenadequaat niveau van internationale koolstofkredieten van hoge kwaliteit;c) de noodzaak van een herzieningsclausule in het licht van nieuwwetenschappelijk bewijs, technologische vooruitgang en ontwikkelingenvoor het mondiale concurrentievermogen van de EU.De ER riep de Commissie op de noodzakelijke randvoorwaarden verder teontwikkelen om de Europese industrie en burgers te ondersteunen bij hetbereiken van de tussentijdse doelstelling voor 2040. Nederlandbenadrukte hierbij het belang van een stevig uitvoeringspakket. De ERnam tevens nota van de aankondiging van de Commissie om maatregelenvoor te stellen om de inwerkingtreding van ETS2 vlotter te laten verlopenzodat prijsschommelingen beter beheersbaar worden, en nodigde deCommissie uit een herziening van relevante onderdelen van hetETS2-uitvoeringskader voor te stellen.Een soevereine digitale transitieDe ER sprak over het bevorderen van de digitale transformatie van de EUen onderstreepte dat de waarden, belangen en regelgevingsautonomievan de Unie ten grondslag liggen aan het optreden van de EU, ook in dedigitale sfeer. De ER benadrukte tevens het belang van de beschermingvan minderjarigen, onder meer door middel van een digitale meerderja-righeid voor toegang tot sociale media, met inachtneming van denationale bevoegdheden. Daarnaast benadrukte de ER het belang vandiversificatie van kritieke grondstoffenbronnen en het bevorderen van eeninnovatievriendelijk klimaat voor Europese technologische oplossingen.De ER verzocht de Commissie om in haar komende voorstellen ambitieusTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23275 te blijven met betrekking tot de soevereine digitale transformatie vanEuropa. Dit pleidooi werd door Nederland ondersteund.OverigeHuisvestingDe ER ging kort in op de verschillende uitdagingen op het gebied vanbetaalbare huisvesting en riep de Commissie op om snel een plan tepresenteren op dit terrein, aanvullend op de inspanningen van delidstaten en rekening houdend met de bestaande nationale competentieshierop.MigratieVoorafgaand aan de ER kwam een groep leiders, waaronder Duitsland,Nederland, Italië en Denemarken, bijeen voor het inmiddels regulieremigratie-overleg. Hierbij werden ervaringen uitgewisseld over samen-werking met derde landen en de stand van de verschillende Europesewetgevingstrajecten besproken.De ER zelf raakte kort aan het thema en nam kennis van de regulieremigratievoortgangsbrief van Commissievoorzitter Von der Leyen. De ERriep op om het werk op de verschillende wetgevende voorstellen metprioriteit voort te zetten.MoldaviëDe ER complimenteerde Moldavië met het organiseren van eerlijke envrije verkiezingen, ondanks de Russische ondermijnende hybrideactiviteiten. De ER benadrukte dat de EU met Moldavië blijft samenwerkenom stabiliteit en weerbaarheid te versterken. Ten aanzien van hettoetredingstraject moedigde de ER Moldavië, de Raad en de Commissieaan het werk aan het toetredingsproces verder te brengen, in lijn met deop merites gebaseerde uitbreidingsmethodologie. De ER neemt hierbijgoed notie van het oordeel van de Commissie dat de fundamentals-,interne markt- en externe betrekkingenclusters (respectievelijk clusters 1,2 en 6) klaar zijn om geopend te worden.EurotopDe Eurotop stond stil bij de economische situatie in de eurozone. Depresident van de Europese Centrale Bank, Christine Lagarde, gaf eentoelichting op de economische en monetaire situatie. De economie vanhet eurogebied blijft veerkrachtig, ondanks de blootstelling aan verschil-lende schokken in de afgelopen periode. De inflatie ligt inmiddels rond dedoelstelling, wat volgens de ECB bijdraagt aan het herstel van dekoopkracht van huishoudens. De arbeidsmarkt staat er goed voor en dewerkloosheid ligt op een historisch laag niveau. Daarnaast wees ze ook opuitdagingen, zoals achterblijvende arbeidsproductiviteit, regeldruk,spaartegoeden die onvoldoende worden aangewend voor investeringen.Lagarde benadrukte daarom het belang van versterking van de kapitaal-marktunie, de digitale euro, en introductie van het 28e regime via eenverordening.De voorzitter van de Eurogroep, Pascal Donohoe, benadrukte deveerkracht van de eurozone ondanks mondiale spanningen. Hij lichtte deprioriteiten van de Eurogroep de komende periode toe. Die liggen bij deontwikkeling van de digitale euro waarbij wordt gestreefd naar eenpolitiek akkoord tussen lidstaten voor het einde van het jaar, versterkingTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23276 van de internationale rol van de euro, digitale euro, gezonde overheidsfi-nanciën met rekenschap van evenwichtige uitgaven op het gebied vandefensie, en verdere voortgang op de kapitaalmarktunie en bankenunie.Regeringsleiders wezen op het belang van versterking van de interna-tionale rol van de euro. Daarbij benadrukten zij dat de internationalepositie van de euro rust op sterke economieën, een goede geopolitiekepositie en betrouwbaarheid van de EU als handelspartner. Regerings-leiders verklaarden dat zij zich zullen blijven inzetten voor het versterkenvan het concurrentievermogen, verdere integratie van de kapitaalmarkten,voltooiing van de Bankenunie en versterking van de interne markt. Tot slotnodigden regeringsleiders de Eurogroep uit om de economische enbudgettaire ontwikkelingen in de eurozone nauwlettend te blijven volgen.Daarbij noemden zij het belang van nauwe coördinatie van economischen budgettair beleid, met oog op het behoud van duurzame en inclusievegroei.EU-Egypte topOp 22 oktober vond voorafgaand aan de ER een Top plaats tussen Egypteen de Europese instellingen over de implementatie van het strategischepartnerschap tussen de EU en Egypte. De Verklaring van deze top is als debijlage bij dit verslag bijgevoegd. De Minister-President nam deel aan hetinformele diner met de Egyptische president Abdel Al-Sisi en Europeseleiders. Het kabinet sprak waardering uit voor de bemiddelingsrol dieEgypte speelt voor het staakt-het-vuren in Gaza. Ook steunde het kabinethet EU-Egypte partnerschap en riep het op samen te werken op aaneconomische ontwikkeling en structurele hervormingen, waaronder ophet gebied van democratie en rechtstaat. Ook werd het belang van nauwesamenwerking op het gebied van migratie benadrukt, zoals bij grensma-nagement, mensensmokkel en het voorkomen van irreguliere migratie.OverigEtiketteringsbeleidDe Minister-President heeft tijdens het debat voorafgaand aan de ERtoegezegd dat het kabinet het etiketteringsbeleid ten aanzien van deWestelijke Jordaanover en de Westelijke Sahara nader zal toelichten ineen brief.2Het etiketteringsbeleid is gebaseerd op EU-wetgeving met betrekking totjuiste en niet-misleidende herkomstaanduiding. Deze wetgeving isbedoeld om consumenten van correcte informatie te voorzien en isalgemeen van toepassing, ongeacht het land of gebied waar productenvandaan komen. Er zijn dus geen specifieke regels voor de WestelijkeSahara, de Westelijke Jordaanoever of voor welk ander gebied of land danook.3 Derhalve staat het etiketteringsbeleid ook los van gerichte handels-politieke maatregelen, zoals tarifaire of kwantitatieve beperkingen.4Hoewel dezelfde etiketteringsregels van toepassing zijn op alle landen engebieden, heeft het EU Hof van Justitie wel nadere toelichting gegevenover de manier waarop deze regels moeten worden toegepast in decontext van de Westelijke Sahara en (de onrechtmatige nederzettingen in)de door Israël bezette gebieden. Op 4 oktober 2024 verduidelijkte het Hofdat op levensmiddelen afkomstig uit de Westelijke Sahara, dit gebiedmoet worden vermeld en dat niet mag worden verwezen naar Marokko2Toezegging TZ202510-171.3Kamerstuk 23 432, nr. 475.4Kamerstuk 21 501-02, nr. 3236.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23277 als land van herkomst.5 Daarnaast heeft het Hof op 12 november 2019verduidelijkt dat op levensmiddelen afkomstig uit een door Israël bezetgebied, dit gebied moet worden vermeld. Indien levensmiddelenafkomstig zijn uit een Israëlische nederzetting binnen dat gebied, moetook deze herkomst worden vermeld.6De extra uitleg die het Hof heeft gegeven betekent niet dat er nieuwe ofafwijkende regels gelden voor de Westelijke Jordaanoever of de Weste-lijke Sahara, maar helpt de specifieke vragen van consumenten over dezegebieden te beantwoorden en stelt bedrijven in staat te voorkomen dat zijbij producten uit deze gebieden verkeerde informatie zouden geven enhun verplichtingen op basis van het Unierecht zouden schenden.Trans-Atlantische relatieConform toezegging7 van de Minister-President tijdens het debatvoorafgaand aan de ER, informeer ik u hierbij over de adviesvraag aan deAdviesraad Internationale Vraagstukken. De Minister van BuitenlandseZaken heeft de AIV verzocht om – in relatie tot de Motie Boswijk c.s. dieverzoekt om een Amerikastrategie8 – de relatie met de Verenigde Statennader te beschouwen en zich specifiek te buigen over de vraag wat deverwachtingen zijn van de toekomstige ontwikkeling van de trans-Atlantische buitenland- en veiligheidsrelatie en hoe deze relatie teverankeren in een multipolaire wereld.5Arrest van het Hof in zaak C-399/22 (4 oktober 2024), https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=48EDB71660E61B096349361604E03492?text=&docid=290679&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5012798.6Arrest van het Hof in zaak C-363/18 (12 november 2019), https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=220534&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5041868.7Toezegging TZ202510-170.8Kamerstuk 21 501-02, nr. 3123.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 21 501-20, nr. 23278