Kabinetsreactie Evaluatie Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 239Stimulering duurzame energieproductieNr. 425 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 juni 2025Met de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing(ISDE) stimuleert het kabinet isolatiemaatregelen, warmtepompen,zonneboilers en de aansluiting op een warmtenet. Onderzoeksbureau CEDelft heeft voor de periode 2019–2023 de ISDE geëvalueerd.1 In deevaluatie, die het kabinet hierbij aanbiedt aan de Kamer, is ook vervolggegeven aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om het aantalmeelifters en de vermindering van de CO2-uitstoot in kaart te brengen.2Op basis van de evaluatie beveelt CE Delft aan om de regeling zoveelmogelijk te continueren, omdat de ISDE een significante bijdrage levertaan de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Daarnaast geeft CEDelft een aantal suggesties om de ISDE te optimaliseren.Met deze brief informeert het kabinet de Kamer over de opvolging van deaanbevelingen. Ook geeft deze brief inzicht in de uitkomsten van devoorjaarsbesluitvorming en het financiële kader van de ISDE. Ten slottewordt met deze brief de toezegging3 afgedaan om de Kamer rondom devoorjaarsbesluitvorming te informeren over de ISDE, waarbij de Ministervan Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de Kamer voor dezomer nog apart informeert over de stand van zaken rondom verduur-zaming en het isolatieoffensief (Kamerstuk 30 196, nr. 841).Uitkomsten evaluatieDe belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat de ISDE bijdraagt aan derealisatie van de duurzame energiedoelen uit het Klimaatakkoord. Hetdoel van de ISDE is het realiseren van CO2-reductie door het verlagen van1In lijn met het Raamwerk voor Uitvoering van Subsidies (RUS), om ten minste eenmaal in devijf jaar een subsidieregeling te evalueren op haar doeltreffendheid en doelmatigheid.2Algemene Rekenkamer (2024), Resultaten verantwoordingsonderzoek 2023 Ministerie vanEconomische Zaken en Klimaat. Zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2024/05/15/resultaten-verantwoordingsonderzoek-2023-ministerie-van-economische-zaken-en-klimaat3TZ202412–150 kst-31239-425ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4251 het fossiele energieverbruik ten behoeve van verwarming van woningenen gebouwen. Dit gebeurt door particuliere en zakelijke gebruikersfinancieel tegemoet te komen bij de aanschaf en installatie van duurzamemaatregelen (particulier en zakelijk), isolatie (alleen particulier) enduurzame energie-opwek (alleen zakelijk) voor woningen en gebouwen.In de periode 2019–2023 is het belang van de ISDE sterk toegenomen. Hetaantal aanvragen groeide van ongeveer 40.000 in 2019 naar bijna 250.000in 2023. Het jaarlijkse budget is tussentijds opgehoogd om overvraging tevoorkomen en steeg in de evaluatieperiode van € 160 miljoen in 2019naar € 590 miljoen in 2023. Uit een enquête blijkt dat ongeveer tweederde van de eigenaar-bewoners bekend is met verduurzamingssub-sidies4, waarvan ongeveer de helft de ISDE kent. Iets minder dan 20% vande eigenaar-bewoners denkt dat er geen subsidiemogelijkheden of anderemaatregelen zijn om verduurzaming te helpen betalen.De ISDE is doeltreffendIn de evaluatieperiode zijn meer dan 760.000 verduurzamingsmaatregelengerealiseerd met behulp van de ISDE. De totale marktwaarde van degerealiseerde maatregelen bedroeg € 3,6 miljard, waarvan € 1,1 miljardwerd gedekt door subsidie uit de ISDE. Gedurende de evaluatieperiode isongeveer 53% van het budget naar warmtepompen gegaan en 36% vanhet budget naar isolatiemaatregelen (die sinds 2021 via de ISDE onder-steund worden). De ISDE heeft tussen 2019 en 2023 een CO2-reductie van663 kton opgeleverd.In de evaluatie is de doeltreffendheid gemeten door te onderzoeken inwelke mate het aannemelijk is dat een maatregel met behulp van desubsidie tot stand is gekomen. Deze additionaliteit is door CE Delft en SEOin kaart gebracht door middel van een enquête onder eigenaar-bewonersen een keuze-experiment (vignettenstudie). Hierbij is onderscheidgemaakt tussen harde additionaliteit (de maatregel was zonder ISDE nietgenomen), zachte additionaliteit (maatregelen die deels, later of in eenandere vorm zouden zijn getroffen zonder ISDE) en geen additionaliteit(dezelfde maatregel zou op hetzelfde moment zijn getroffen zonder ISDE).Uit de evaluatie blijkt dat er bij 63% van de aanvragen sprake is van eenvorm van additionaliteit (17% hard en 46% zacht). Bij 37% is geen sprakevan additionaliteit, dit betreft de zekere meelifters. Belangrijke kantte-kening is dat de additionaliteit sterk verschilt per maatregel. Specifiekvoor warmtepompen5, de maatregel met het grootste budgettaire beslag,ligt de additionaliteit (hard en zacht samen) tussen de 65% en 73%. Opbasis van de additionaliteit beoordelen de onderzoekers de ISDE alsdoeltreffend en concluderen zij dat alle type gesubsidieerde maatregelenbijdragen aan de doelstelling om CO2-uitstoot te verminderen.Additionaliteit verschilt niet tussen inkomensgroepenUit het keuze-experiment blijkt dat de additionaliteit van de ISDE vrijwelniet verschilt tussen inkomensgroepen (maximaal 1 procentpunt). Ditduidt erop dat, waar sprake is van additionaliteit, de ISDE bij alleinkomens, ook bij hogere inkomens, doorslaggevend is bij de keuze omverduurzamingsmaatregelen te treffen.4DVJ Insights. (2024). Campagne-effectonderzoek verbeter je huis – isolatie (voorjaar 2024), zie:https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/07/08/campagne-effectonderzoek-verbeter-je-huis-isolatie-voorjaar-20245Hybride en All ElectricTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4252 Doelmatigheid en additionaliteit zijn in balansOnder doelmatigheid wordt de mate waarin het subsidiebedrag bijdraagtaan de te realiseren doelstelling verstaan. De doelmatigheid van de ISDEis beoordeeld door het verleende subsidiebedrag per ton CO2-reductie teberekenen. De ISDE kent een bruto doelmatigheid van € 94 per tonCO2-reductie. Dat betekent dat het € 94 kost om een ton CO2-reductie tebehalen via de ISDE. Zoals hierboven toegelicht is 63% van de aanvragenadditioneel. Een deel van de CO2-reductie was waarschijnlijk ook zondersubsidie bereikt. Wanneer enkel wordt gekeken naar het deel van deaanvragen dat additioneel is noemen we dat netto doelmatigheid. Denetto doelmatigheid komt uit op € 147 (hard + zacht) tot € 552 (hard) perton CO2-reductie over de gehele regeling. De doelmatigheid verschilt sterkper techniek. Spouwmuur- en vloerisolatie en de all-electric warmtepompzijn relatief doelmatige technieken, terwijl de zonneboiler een lagedoelmatigheid kent. De doelmatigheid van de ISDE is vergeleken metandere verduurzamingsregelingen in Nederland en Duitsland. De brutodoelmatigheid van de ISDE is vergelijkbaar met de SDE+(+). In vergelijkingmet de Duitse investeringssubsidie voor warmtenetaansluitingen,warmtepompen, biomassa-verwarming en elektrische verwarming6 is dedoelmatigheid van de ISDE fors hoger.Naast het subsidiebedrag is ook gekeken naar de doelmatigheid van deuitvoeringskosten van de ISDE. Deze bedragen over de evaluatieperiodegemiddeld 3,6% van de kasuitgaven. Dat is vergelijkbaar met andereverduurzamingssubsidies. De onderzoekers concluderen dat op deuitvoering van de regeling beperkte doelmatigheidswinst te behalen valt.De onderzoekers oordelen positief over de balans tussen doelmatigheiden additionaliteit en de wijzigingen die tijdens en na de evaluatieperiodezijn doorgevoerd. De doelmatigheid kan verder verhoogd worden door zoveel mogelijk in te zetten op technieken die de hoogste CO2-reductie pereuro subsidie opleveren. Een hogere doelmatigheid kan echter wel tenkoste gaan van de doeltreffendheid, omdat dan mogelijk op totaalniveauminder CO2-reductie wordt behaald. Om die reden adviseren de onder-zoekers hier een integrale afweging in te maken.Doenvermogen sluit in grote lijnen aan bij de ISDE aanvraagMensen moeten beleid niet alleen begrijpen, maar er ook naar kunnenhandelen. Het vermogen om in actie te komen en vol te houden, zelfs bijtegenslagen, noemen we doenvermogen. In de context van de ISDErefereert dit aan het vermogen om de stappen te ondernemen om demaatregelen aan te schaffen, te laten uitvoeren en subsidie aan te vragen.Volgens de onderzoekers past het doenvermogen van aanvragers in grotelijnen bij de gevraagde handelingen om gebruik te maken van de ISDE ominvesteringen te doen. Gebruikers oordelen positief over de begrijpe-lijkheid, snelheid en eenvoudigheid van de regeling. Het onderzoek naardoenvermogen laat wel zien dat moeilijk bereikbare groepen, bijvoorbeeldmet een lage sociaaleconomische status, beperkte taal- of digitalevaardigheden of een lager vertrouwen in de overheid minder gebruikmaken van de regeling.AanbevelingenOp basis van de bevindingen op het gebied van doeltreffendheid,doelmatigheid en doenvermogen, doet CE Delft een aantal aanbevelingenvoor de ISDE. Er wordt geadviseerd de regeling zoveel mogelijk tecontinueren, de bekendheid van de regeling te vergroten en integraal af te6De GebäudeenergiegesetzTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4253 wegen technieken met een lagere doelmatigheid minder te subsidiëren.Tevens wordt geadviseerd de ontwikkeling naar de vraag naar aanslui-tingen op het warmtenet en elektrische kookplaten en het gebruik van destaffel7 te monitoren. Ook wordt aanbevolen om een heldere en meetbaredoelstelling te formuleren. Ten slotte wordt aanbevolen om te onder-zoeken of het aanvragen en voorfinancieren door de leverancier eenmogelijkheid is.KabinetsreactieHet kabinet is de onderzoekers erkentelijk voor de evaluatie en aanbeve-lingen en deelt hun mening dat de ISDE zoveel mogelijk gecontinueerdmoet worden. Om die reden zijn bij de voorjaarsbesluitvorming middelenovergeheveld ten behoeve van de ISDE en heeft het kabinet besloten omde huidige subsidie-intensiteit voor 2026 te handhaven. Het evaluatie-rapport geeft geen aanleiding voor grote beleidswijzigingen per 2026. Hetkabinet zet in lijn met de aanbevelingen in op een verdere optimalisatievan de ISDE. Dit wordt hieronder per aanbeveling toegelicht. Mediovolgend jaar neemt het kabinet een besluit over de vormgeving van deISDE vanaf 2027. Hierbij worden de uitkomsten van het normtraject voorslimme warmtepompen betrokken. In het normtraject heeft de StichtingKoninklijk Nederlandse Normalisatie Instituut (NEN) opdracht gekregenom een Nederlandse Technische Afspraak (NTA) voor slimme warmte-pompen te ontwikkelen.Bekendheid van de regelingHet kabinet is tevreden dat twee derde van de burgers bekend is met hetbestaan van duurzaamheidssubsidies. Daarbij is het van belang dat zoveelmogelijk burgers meegaan in de energietransitie en ondersteund wordenin de verduurzaming van hun huis of kantoor. Het kabinet blijft dekomende jaren investeren in de bekendheid van de regeling en heeftdaartoe budget gereserveerd binnen de bestaande middelen voorcommunicatie over de regeling door de Rijksdienst voor OndernemendNederland (RVO). Daarnaast blijft het kabinet in samenspraak met RVO dewebsite voor de regeling aanpassen en verbeteren.Het Ministerie van VRO heeft daarnaast de publiekscampagne «Wieisoleert, profiteert» ontwikkeld, die in 2024 van start is gegaan. In decampagne wordt verwezen naar de website www.verbeterjehuis.nl. Dezewebsite biedt een centrale en onafhankelijke plek waar het kabinet insamenwerking met Milieu Centraal informatie en handelingsperspectiefbiedt aan burgers over welke maatregelen zij kunnen nemen om teverduurzamen, welke subsidies beschikbaar zijn en wat dit hen oplevert.Ook als onderdeel van de verbetercheck krijgen zij bijvoorbeeld advies opmaat en passende informatie over hoogte van subsidies, zoals de ISDE,voor gekozen maatregelen.DoelmatigheidDe onderzoekers adviseren te overwegen technieken met een lagedoelmatigheid minder te subsidiëren en hierin een integrale afweging temaken. De ISDE wordt jaarlijks geoptimaliseerd en er wordt steedsopnieuw gekeken naar het toevoegen en behouden van technieken.Hierbij maakt het kabinet een integrale afweging tussen doelmatigheid,doeltreffendheid en de complexiteit van de regeling. Ook de impact opnetcongestie weegt hierin mee. Dit afwegende, is het kabinet tevreden7Met de staffel wordt het subsidiebedrag voor aanvragers van isolatiemaatregelen die binnen 24maanden een tweede ISDE-maatregel aanvragen verdubbeld.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4254 over de huidige technieken in de ISDE. Er wordt opvolging gegeven aande aanbeveling van de onderzoekers om per 2026 energiezuinigeventilatie toe te voegen als maatregel in de ISDE. Naast isoleren enduurzaam verwarmen is ventileren een belangrijk onderdeel van eenduurzame, toekomstbestendige woning.De evaluatie brengt specifiek de relatief lage doelmatigheid van zonne-boilers naar voren. Per 2024 (na de evaluatieperiode) is vanwegedoelmatigheidsoverwegingen al besloten het subsidiebedrag voorzonneboilers van categorie 2 en 3 naar beneden bij te stellen.8 Desubsidiëring van zonneboilers wordt niet verder versoberd. Hierbij speelt,in het kader van netcongestie, ook mee dat zonneboilers op een netneu-trale manier tapwater kunnen verwarmen.Zoals eerder aan de Kamer toegezegd9, onderzoekt het kabinet in reactieop het rapport van de Algemene Rekenkamer10 hoe ongewenste overlapmet warmtenetten kan worden voorkomen, zodat de ondersteuning vanwarmtenetten en warmtepompen op doelmatige wijze kan blijvenplaatsvinden. Daarbij kijkt het kabinet hoe dit op een uitvoerbare enjuridisch houdbare manier geïmplementeerd kan worden. Het kabinetinformeert de Kamer over de uitkomsten van dit traject en in hoeverre diteen impact heeft op de ISDE vanaf 2027.Monitoring vraag en staffelHet kabinet deelt het beeld van de onderzoekers dat er relatief beperktgebruik gemaakt wordt van de subsidiëring voor een aansluiting op hetwarmtenet en elektrische kookvoorzieningen. Het kabinet blijft deontwikkeling van het aantal subsidieaanvragen voor deze categorieënmonitoren en brengt in kaart of deze maatregelen passender zijn in eenandere regeling. In lijn met de aanbeveling van de onderzoekers wordtook de staffel gemonitord. Via de staffel krijgen aanvragers van isolatie-maatregelen die binnen 24 maanden een tweede maatregel nemenadditionele subsidie.DoelstellingDe onderzoekers adviseren een heldere en meetbare doelstelling teformuleren voor de CO2-reductie door de ISDE. Deze aanbeveling neemthet kabinet over in samenhang met een aantal andere inhoudelijkeaanpassingen aan de subsidieregeling die voor 2027 voorzien zijn, zoalsde mogelijke stimulering van slimme warmtepompen. Het kabinetverwacht de Kamer hier medio 2026 over te informeren.Voorfinanciering via leveranciers om doenvermogen te verhogenDe onderzoekers geven aan dat voorfinanciering voor moeilijk bereikbaregroepen drempelverlagend kan werken om gebruik te maken van de ISDE.Ze bevelen daarom aan onderzoek te doen naar mogelijke voorfinan-ciering via leveranciers. Het kabinet deelt de mening van de onderzoekersdat de ISDE laagdrempelig beschikbaar moet zijn voor alle huiseigenaren.Om die reden is sinds de evaluatieperiode gewerkt aan een gemeentelijkeaanpak om burgers te ontzorgen. Het is vanaf 2024 mogelijk voorgemeenten om een aanvraag te doen namens bewoners én het subsidie-8Er was sprake van overstimulering, zie ook: https://www.rvo.nl/subsidies-financiering/isde/wijzigingen-2024.9Kamerstukken II, 2024/25, 32 813, nr. 151210Algemene Rekenkamer (2025), Een koud bad voor warmtenetten. Zie:https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2025/02/04/een-koud-bad-voor-warmtenettenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4255 bedrag te ontvangen. Dit kunnen gemeenten doen in het kader van delokale aanpak van het Nationaal Isolatieprogramma. Alle gemeentenhebben energieloketten die burgers ondersteunen door het geven vanadvies en praktische ondersteuning bij de verduurzaming van hunwoning. Daarnaast kan er gebruik gemaakt worden van het NationaalWarmtefonds om investeringen in duurzaamheid te financieren. Met dezemaatregelen zet het kabinet onder meer in op meer gebruik van de ISDEdoor moeilijk bereikbare groepen. Het kabinet is vooralsnog nietvoornemens om voorfinanciering via leveranciers te onderzoeken, omdateerst wordt bezien welk effect de reeds genomen maatregelen hebben envoorfinanciering frauderisico’s met zich meebrengt. Bovendien blijkt uitrecent onderzoek dat deze ondersteunende diensten het meestevertrouwen bij burgers verdienen als zij uitgevoerd worden door (of inopdracht van) gemeenten.11Subsidie-intensiteit warmtepompenDeWarmteTransitieMakers (DWTM) heeft in opdracht van het Ministerievan Klimaat en Groene Groei de subsidie-intensiteit voor warmtepompenin de ISDE onderzocht. Dit onderzoek is bijgevoegd bij deze brief. In hetrapport is geen rekening gehouden met de subsidietaakstelling uit hetHoofdlijnenakkoord, omdat ten tijde van opstelling nog niet bekend wasdat deze ook deels via de ISDE wordt ingevuld. De benoemde budgettaireruimte voor de ISDE in het rapport is daarmee niet actueel. Het onderzoekvan DWTM laat wel zien dat de ISDE een aanzienlijk effect heeft op deterugverdientijd van (hybride) warmtepompen. Daarnaast laat hetonderzoek zien dat vanwege het aflopende budget op termijn desubsidie-intensiteit voor warmtepompen mogelijk naar beneden moetworden bijgesteld om overvraging van de regeling te voorkomen. Dit isafhankelijk van de toekomstige vraag naar warmtepompen en deontwikkeling in de aanschafprijs. Momenteel bedraagt de subsidie-intensiteit voor warmtepompen gemiddeld 30%. Dit blijft voor 2026gehandhaafd.Financieel kaderIn de voorjaarsbesluitvorming zijn middelen uit het Klimaatfondsbeschikbaar gesteld voor de ISDE. Daarnaast heeft het kabinet, zoalstoegezegd, bij de voorjaarsbesluitvorming gekeken of het logisch is om desubsidietaakstelling op een andere manier te verdelen. De uitkomsthiervan is dat invulling van de subsidietaakstelling bij de energie-innovatiemiddelen is gewijzigd en de ISDE voor een zeer beperkt bedragextra is aangeslagen; tussen 2027 en 2029 met € 0,64 miljoen. Inonderstaande tabel 1 is het meerjarige kasbudget van de ISDE weerge-geven, zoals opgenomen in de 1e suppletoire begroting 2025 van hetMinisterie van KGG.Tabel 1: meerjarig kasbudget ISDE202520262027202820292030Kasbudget ISDE550 miljoen511 miljoen529 miljoen503 miljoen449 miljoen374 miljoen In het Meerjarenprogramma Klimaatfonds 202612 blijven middelen voorde ISDE gereserveerd die zijn gekoppeld aan de eerder voorgenomennormering van de warmtepomp (€ 145 miljoen). Deze middelen zijn nietmeegenomen in bovenstaande tabel. Verder is voor 2025 en 202611https://www.volkshuisvestingnederland.nl/actueel/nieuws/2025/02/21/energiehuis-centraal-punt-voor-alle-hulp-bij-verduurzamen-woning12Kamerstukken II, 2024/25, 33 043, nr. 114Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4256 ISDE-budget overgeheveld naar het Ministerie van VRO voor de subsidie-regeling isolatie en ventilatie gebouwen, woonboten en woonwagensprovincie Groningen en de gemeenten Aa en Hunze, Noordenveld enTynaarlo (hierna: Maatregel 29). Om dubbele subsidiëring te voorkomenworden aanvragers die aanspraak kunnen maken op Maatregel 29uitgesloten van subsidie voor isolatiemaatregelen uit de ISDE.Tot slotHet kabinet is tevreden met de positieve resultaten uit de evaluatie van deISDE. Om die reden zijn middelen uit het Klimaatfonds beschikbaargesteld en zetten we de regeling in 2026 voort met een gelijke subsidie-intensiteit. Samen met het Ministerie van VRO en RVO wordt de komendeperiode de vormgeving van de regeling per 2026 uitgewerkt. Het belangvan duurzame verwarming en isolatie neemt de komende jaren alleenmaar verder toe. De inzet van het kabinet is dat de ISDE daarbij dekomende jaren een sleutelrol blijft vervullen.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.Th.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 239, nr. 4257