Stand van zaken implementatie invoeringstoets en aanbieding handreiking

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Justitie en Veiligheid (VI) voor hetjaar 2025Nr. 12 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 25 oktober 2024In deze brief informeer ik u over de ontwikkeling en de stand van zakenvan de invoeringstoets en ga ik in op de betrokkenheid van uw Kamer bijde invoeringstoets. De invoeringstoets is een beknopt onderzoek naar dewerking van nieuwe regelgeving in de praktijk voor de uitvoering en dedoelgroep.Deze brief is een vervolg op eerdere brieven van mijn voorganger uit aprilen september 2022 over de ontwikkeling van de invoeringstoets.1 Ookstuur ik u ter informatie een handreiking die richting en ondersteuningbiedt bij de uitvoering van de invoeringstoets. Tot slot geef ik in de bijlageeen indicatief overzicht van opgeleverde en toegezegde invoerings-toetsen. Hierbij vindt u van een aantal afgeronde invoeringstoetsen eennadere duiding om u een concreet beeld te geven van wat invoerings-toetsen kunnen opleveren.Stand van zakenIn de brief van april 2022 heeft mijn voorganger toegelicht dat voor deontwikkeling van de invoeringstoets is gekozen voor een lerende aanpak.Dit houdt in dat het instrument tot stand is gekomen en wordt dooront-wikkeld op basis van ervaringen van verschillende overheidsorganisatiesdie het instrument in de praktijk toepassen.In 2023 en de eerste helft van 2024 zijn verschillende invoeringstoetsenuitgevoerd door verschillende overheidsorganisaties. Uw Kamer heefthiervan inmiddels meerdere resultaten ontvangen. Daarnaast zijntoezeggingen gedaan aan uw Kamer om bij concrete dossiers eeninvoeringstoets te gaan doen.1Kamerstukken II 2021/22, 35 510, nr. 96 en Kamerstukken II 2022/23, 35 510, nr. 103. kst-36600-VI-12ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 121 De ervaringen die zijn opgedaan bij het uitvoeren van deze invoerings-toetsen zijn in overheidsbreed verband uitgewisseld. Hierdoor isgeleidelijk steeds scherper geworden wat een invoeringstoets kanbetekenen voor dossiers en hoe de invoeringstoets het beste kan wordenvormgegeven. Deze ervaringen zien onder meer op de selectie vandossiers voor invoeringstoetsen, de rolverdeling tussen organisaties bijhet doen van een invoeringstoets en het toepassen van de centrale vragenvan de invoeringstoets. Op basis van deze ervaringen is bijgevoegdehandreiking opgesteld ter ondersteuning voor publieke dienstverleners,beleidsmedewerkers, (wetgevings)juristen en onderzoekers. De kern vande invoeringstoets blijft onveranderd: de invoeringstoets is een beknoptonderzoek naar de werking van reeds van kracht geworden wet- enregelgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voorde doelgroep en de uitvoering. De toets wordt uitgevoerd op het vroegstmogelijke moment waarop, na inwerkingtreding van nieuwe wet- enregelgeving, iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dezenieuwe wet- en regelgeving in de praktijk. De invoeringstoets richt zich (integenstelling tot beleidsevaluatieonderzoek) in beginsel niet op dedoeltreffendheid en de doelmatigheid van een regeling, omdat hetdaarvoor nog te vroeg is. De invoeringstoets is dan ook geen evaluatieon-derzoek in de zin van de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022. Hetdoel van een invoeringstoets is om in een vroeg stadium knelpunten in depraktijk te signaleren, zodat deze kunnen worden opgepakt en opgelostbinnen de kaders van het gekozen beleid.De ontwikkeling van het instrument invoeringstoets is nog niet voltooid.De veelzijdigheid van dossiers en organisaties maken dat er in de praktijknog verschillende vraagstukken zijn bij het verder vormgeven van deinvoeringstoets, zoals vragen rondom de afbakening van het onderzoeken de rolverdeling tussen verschillende ketenpartners. Ook wensen van deTweede Kamer over het uitvoeren en benutten van invoeringstoetsenkunnen leiden tot aanpassing. De komende tijd blijf ik mij dan ook inzettenvoor de verdere ontwikkeling en implementatie van dit instrument. Met dehandreiking die ik u toestuur wordt een nieuwe stap gezet in dezeontwikkeling.Selectie van dossiersZoals mijn voorganger in de brief van april 2022 aangaf moet verstandigen doelmatig worden omgegaan met de invoeringstoets. Het is vanbelang om selectief en doelgericht te zijn. Praktisch gezien is hetonmogelijk en ook niet nodig om voor alle regelgeving een invoerings-toets te doen. Hoewel het gaat om een beknopte toets, vergt de uitvoeringvan de toets extra capaciteit van organisaties. De toets zal bij de eneregeling naar verwachting meer nuttige informatie opleveren dan bij deandere.Op basis van de opgedane ervaringen zijn indicatoren ontwikkeld voor hetselecteren van dossiers die zich goed lenen voor een invoeringstoets. Ditis verder uitgewerkt in de handreiking. Een voorbeeld van een dergelijkeindicator is het risico op knelpunten in de uitvoering van de betreffendenieuwe regeling en de ernst ervan. Deze risico’s kunnen blijken uituitvoeringstoetsen. Andere voorbeelden van indicatoren zijn het typebeleidsinstrument (wordt bijvoorbeeld een recht gecreëerd op voorlopigefinanciële steun?), het type doelgroep (bijv. burgers in een kwetsbaresituatie) en de complexiteit van het nieuwe beleid. Ook de ontvangensignalen vanuit de doelgroep of de uitvoering na inwerkingtreding vaneen nieuwe regeling vormen een belangrijke indicator.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 122 Daarnaast kan ook er een politieke aanleiding zijn om een dossier teselecteren, bijvoorbeeld omdat uw Kamer signalen over knelpuntendoorspeelt naar het kabinet of expliciet vraagt om een invoeringstoets.BeknoptheidEen kenmerk van de invoeringstoets is de beknoptheid van hetinstrument. Dit uit zich in de beperkte en overzichtelijke omvang van hetonderzoek: Het gaat in de basis om het beantwoorden van twee hoofd-vragen met een aantal ondersteunende deelvragen, gericht op degevolgen van de regeling in de praktijk voor de uitvoering en dedoelgroep. De invoeringstoets heeft een doorlooptijd die vlot genoeg isom snel knelpunten zichtbaar te kunnen maken. Een invoeringstoets vergtechter wel inzet van capaciteit en afhankelijk van het type dossier en deomvang ervan zal de invoeringstoets de ene keer beknopter zijn dan deandere keer. Het onderzoek moet namelijk wel grondig genoeg zijn ombetrouwbare informatie op te kunnen halen en eventuele (signalen van)knelpunten en ongewenste effecten van een regeling in beeld te brengenzodat op tijd kan worden bijgestuurd. Belangrijk is om hierin een goedebalans te vinden en te voorkomen dat de invoeringstoets een log en traaginstrument wordt, waardoor niet op tijd wordt ingegrepen op knelpuntenen ongewenste effecten.Centrale vragenIn 2022 is een aantal voorlopige centrale vragen geformuleerd, die alsuitgangspunt dienen voor de invoeringstoets. Hierbij werd aangegevendat deze vragen studieobject waren voor de lerende aanpak. Uit deopgedane ervaringen in de afgelopen twee jaar blijkt dat deze recht doenaan het doel van de invoeringstoets, zij het dat het wenselijk is om dehulpvragen op een paar punten aan te passen. De vragen komen daarmeeals volgt te luiden:1. Hoe pakt de regeling uit voor de mensen, organisaties ofbedrijven voor wie de regeling is bedoeld?A.Hoe wordt de regeling ervaren door de doelgroep en anderebelanghebbenden?B.Ontstaan er in de praktijk knelpunten of onbedoelde effecten?(bijvoorbeeld ICT-problemen of discriminerende aspecten)C.In hoeverre komt de praktijk overeen met de aannames uit devoorbereidingsfase van de regeling?2. Hoe pakt de regeling uit voor de uitvoering?A.Hoe wordt de uitvoering van de regeling ervaren door deuitvoerende organisaties?B.Ontstaan er in de uitvoeringspraktijk knelpunten of onbedoeldeeffecten?C.In hoeverre komt de praktijk overeen met de aannames uit deuitvoeringstoets?Deze twee hoofdvragen vormen de kern van de invoeringstoets en zijnongewijzigd gebleven. De hulpvragen helpen om de juiste informatie teverzamelen om de hoofdvraag te beantwoorden. Hulpvragen 1A en 2Azijn nieuw ten opzichte van de vragen uit 2022. Met deze vragen wordteen eerste verkenning gedaan naar de ervaring van de doelgroep en deuitvoering met de regeling. De hulpvragen B en C borduren voort op deuitkomsten van deze eerste hulpvragen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 123 Hulpvragen 1B en 2B richten zich op (signalen over) knelpunten enonbedoelde effecten van de regeling voor respectievelijk de doelgroep ende uitvoering. De vraag over discriminerende aspecten die in de brief uitapril 2022 nog als separate hulpvraag was opgenomen is geïncorporeerdin vraag 1B. Wanneer blijkt dat een regeling in de praktijk discriminerendeeffecten heeft, kan dat immers per definitie worden beschouwd als eenonbedoeld effect. Dit neemt niet weg dat de aandacht voor het onderwerpvan discriminerende aspecten onverminderd groot is. De discriminatie-toets vormt dan ook een belangrijk onderdeel van de uitwerking van dezehulpvraag. Om die reden wordt het expliciet als voorbeeld genoemd invraag 1B. Ook de vraag over in hoeverre de kwaliteit van de uitvoering isgeborgd, is niet meer expliciet opgenomen als hulpvraag. Signalen overknelpunten die de kwaliteit van de uitvoering aantasten komen in vraag2B aan bod.Tot slot wordt in hulpvragen 1C en 2C de koppeling gemaakt met toetsendie in de voorbereidingsfase van nieuwe wet- en regelgeving zijn gedaan,zodat organisaties hiervan kunnen leren voor het uitvoeren van toetsenvoor nieuwe regelingen. Voor vraag 1C kan dat bijvoorbeeld gaan om dedoenvermogenscan of de regeldruktoets. Voor vraag 2C is dat deuitvoeringstoets. Met deze vragen kan worden gecheckt of de aannamesin die eerdere toetsen kloppen, of voorziene risico’s zich hebbenvoorgedaan of dat die door adequaat ingrijpen zijn voorkomen.De hulpvragen zijn ondersteunend aan de hoofdvragen bij de uitvoeringvan een invoeringstoets, maar kunnen afhankelijk van het specifiekebeleidsdossier worden aangepast of aangevuld met andere vragen.Verdere ontwikkelingHet vaststellen van een rijksbrede handreiking voor het uitvoeren vaninvoeringstoetsen biedt organisaties duidelijke handvatten. Dehandreiking is niet in beton gegoten. Overheidsbreed zal de komende tijdverder worden gewerkt aan de ontwikkeling, de implementatie en deinbedding van de invoeringstoets. Overheidsorganisaties wordenaangemoedigd om uit te vinden wat een invoeringstoets voor hen kanbetekenen en hoe de invoeringstoets verder moet worden vorm gegeven.Hierbij benoem ik het belang van een lerende overheid en het inzetten vankennis uit de wetenschap bij het gebruik van het instrument en in debeleidsvorming. Indien nodig zal de handreiking worden aangepast.De invoeringstoets moet overheidsbreed structureel worden ingebedbinnen de organisaties, zowel bij departementen als bij uitvoerendeorganisaties. De ene organisatie is daar al verder in dan de andere. Dekomende tijd moet de verantwoordelijkheid voor het instrument binnenorganisaties beter worden belegd. Dit is een aandachtspunt voor dekomende periode.Betrokkenheid Tweede KamerIn de Praktische handreiking wetgevingskwaliteit voor Kamerleden«Werken aan wetten» heeft de invoeringstoets ook een plaats gekregen.2Aan het handelingsperspectief dat u hierin wordt geboden voeg ik graagtoe dat het kabinet open staat voor signalen die Kamerleden ontvangenover de werking van regelingen in de praktijk. Deze signalen kunnen alsinput dienen voor het selecteren van dossiers voor een invoeringstoets.Als de Kamer zich zorgen maakt over hoe bepaalde aspecten van eenwetsvoorstel in de praktijk zullen uitpakken, kan de Kamer ook expliciet2https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2023Z19700&did=2023D47968 p. 90 e.v.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 124 om een invoeringstoets vragen. Zoals ik eerder opmerkte is het daarbijwel van belang om de invoeringstoets selectief en doelgericht in te zetten.Ik benadruk dat de invoeringstoets zich in beginsel niet richt op dedoeltreffendheid en de doelmatigheid van een regeling. Voor een volledigbeeld van de beleidseffecten heeft regelgeving tijd nodig en moet er meerervaring worden opgedaan met de werking in de praktijk. Een antwoordop de vraag of een regeling doeltreffend en doelmatig is kan in de regelna ongeveer vijf jaar worden gegeven in een ex-post beleidsevaluatie. Hetis niet verstandig om hier in een invoeringstoets al op vooruit te lopen.Wanneer uw Kamer onderzoeksvragen meegeeft bij een verzoek om eeninvoeringstoets moet worden beoordeeld of deze vragen passen bij eeninvoeringstoets of dat ze geschikter zijn voor een ex-post beleidsevaluatie.De uitkomsten van specifieke invoeringstoetsen kunnen aanleidingvormen voor een gesprek met de eerstverantwoordelijke bewinds-persoon.Tot slotDe invoeringstoets is één van de instrumenten binnen het rijksbredewetgevingsbeleid dat in mijn portefeuille valt. Naast de invoeringstoetsleveren bijvoorbeeld ook het Beleidskompas, internetconsultatie en dewetgevingstoets een belangrijke bijdrage aan het versterken van dekwaliteit van beleid en wetgeving.Dit najaar verwacht ik de eerder aangekondigde Staat van de wetgevings-kwaliteit naar uw Kamer te kunnen verzenden.Graag informeer ik u tenslotte over de uitvoering van de toezegging vanmijn voorganger over wetsevaluaties aan de heer Sneller in het debat op7 februari 2024 over de begroting 2024 van het Ministerie van Justitie enVeiligheid3.Ik heb naar aanleiding van zijn toezegging gekeken naar het relevante(formele) kader voor wetsevaluaties – zoals onder meer neergelegd in deComptabiliteitswet 2016 en de Aanwijzingen voor de regelgeving. Ik hebgeconstateerd dat er veel informatie beschikbaar is, maar nogal gefrag-menteerd en niet overal volledig. Deze informatie kan en moet betergestroomlijnd worden, zodat bij een wetstraject duidelijk is op welkemomenten in de beleidscyclus nagedacht dient te worden over eenwetsevaluatie. Ook moet er een eenduidig beeld bestaan over deinhoudelijke vereisten waaraan een wetsevaluatie dient te voldoen. In dekomende tijd ga ik dit verhelderen en stroomlijnen.Daarnaast ga ik bezien in hoeverre het huidige kader voor wetsevaluatiesaanpassing behoeft. Dit stem ik af met in ieder geval de Minister vanFinanciën gelet op zijn verantwoordelijkheid voor het evaluatiestelsel ende voorgenomen evaluatie van de Regeling Periodieke Evaluatieon-derzoek 2022 in 2027.De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,T.H.D. Struycken3Kamerstukken II, 2023–2024, 36 410 VITweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VI, nr. 125