Verkenning vereenvoudiging Toeslagenwet

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202626 448Structuur van de uitvoering werk en inkomen(SUWI)Nr. 903 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELE-GENHEID EN VAN WERK EN PARTICIPATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juli 2026Het IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid1 beschrijft dat de Toesla-genwet voor een beperkte groep mensen tot veel complexiteit kan leiden.In de kabinetsreactie op het IBO heeft het toenmalige kabinet toegezegdeen verkenning uit te voeren naar vereenvoudigingsopties in de Toesla-genwet2. Met deze brief wordt uw Kamer over de uitkomsten van dezeverkenning geïnformeerd.Het stelsel van inkomensondersteuning beoogt werknemers inkomensbe-scherming te bieden wanneer zij door werkloosheid, ziekte of arbeidson-geschiktheid niet kunnen werken. Deze inkomensbescherming bieden wedoor middel van uitkeringen op grond van de WW, ZW, WIA, WAO, WAZ,Wajong, Wazo, Wamil of IOW. Als deze inkomensverzekeringen niettoereikend zijn voor een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum,kan UWV een toeslag verlenen op grond van de Toeslagenwet.De Toeslagenwet is een moeilijke wet voor mensen om te begrijpen envoor UWV om uit te voeren. Deze complexiteit leidt tot een grootpotentieel niet-gebruik van de regeling. Het betreft hier potentieelniet-gebruik, omdat het daadwerkelijke niet-gebruik van de Toeslagenwetniet precies is vast te stellen. Hiervoor zijn namelijk gegevens nodigwaarover onderzoekers en UWV niet (mogen) beschikken. Het rapport«Niet-gebruik van de Toeslagenwet» van de Nederlandse Arbeidsinspectieonderschrijft dat het potentieel niet-gebruik van de Toeslagenwet hoogis3. In de knelpuntenbrieven en uitvoeringstoets kostendelersnorm wijst1Bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29 362, nr. 3282Kamerstukken II 2022/23, 29 362, nr. 3283Het potentiële niet-gebruik van de Toeslagenwet wordt voor de verschillende basiswettentussen 35% en 68% ingeschat. Bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 26 448, nr. 733 kst-26448-903ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9031 ook UWV op de beperkte uitvoerbaarheid van de Toeslagenwet4. Decomplexiteit leidt tot foutgevoeligheid bij mensen en uitvoering en totrisico’s op terugvorderingen.De ToeslagenwetHet doel van de Toeslagenwet is te voorkomen dat mensen een inkomenonder het sociaal minimum of laatstverdiende loon5 krijgen als zijwerkloos, ziek of arbeidsongeschikt worden. Daarnaast moet er rechtbestaan op een loondervingsuitkering bij UWV6. Volgens de Toeslagenwetwordt onder loondervingsuitkeringen verstaan: de basisuitkeringen WW,ZW, WIA, WAO, WAZ, en ook een uitkering of inkomensvoorziening opgrond van de Wajong, Wazo, de Wamil en de IOW.Een aanvulling vanuit de Toeslagenwet is ook bedoeld om te voorkomendat de groep met een loondervingsuitkering naar de algemene bijstandwordt verwezen en daardoor (direct) te maken krijgt met onder andere devermogenstoets die daarvoor geldt. In de memorie van toelichting7 istoegelicht dat met de Toeslagenwet een «tussenregime» is gecreëerdtussen de loondervingsuitkeringen van UWV en de algemene bijstand diewordt uitgevoerd door gemeenten. De uitvoering is destijds bij UWVbelegd om te voorkomen dat mensen naar twee loketten moeten(gemeente en UWV).Bij de Toeslagenwet geldt het uitgangspunt dat een uitkering plus toeslagniet hoger mag zijn dan hetgeen is verzekerd in de basiswet8. Deuitkeringen samen worden gemaximeerd tot het oude loonniveau vanvóór de verzekerde gebeurtenis (werkloosheid, ziekte of arbeidsonge-schiktheid). Hierbij wordt uitgegaan van het dagloon van de basiswet9. DeToeslagenwet is een voorziening en wordt gefinancierd uit de algemenemiddelen. Daarnaast heeft de Toeslagenwet een toets op gezinsinkomen.Net als bij de basiswetten moeten uitkeringsgerechtigden een aanvraagindienen voor de Toeslagenwet. Zonder aanvraag heeft UWV geenwettelijke grondslag om te beoordelen of iemand recht heeft op eenaanvulling vanuit de Toeslagenwet.Complexiteit en toegangseisenMensen met een aanvulling vanuit de Toeslagenwet hebben te maken metminimaal twee uitkeringsregelingen (bijvoorbeeld WIA + TW, of WW +TW). Als het verzekerde loon onder het sociaal minimum ligt, kunnenmensen daarbovenop aanvullende bijstand nodig hebben. In 14% van degevallen hebben mensen daardoor te maken met drie uitkeringsrege-lingen (bijvoorbeeld WIA + TW + Participatiewet). Voor deze uitkeringengelden verschillende voorwaarden, verplichtingen en verrekenregels bijinkomen. In combinatie met het feit dat de doelgroep van de Toesla-genwet ook afhankelijk is van toeslagen en gemeentelijke regelingen,4Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 26 448, nr. 652 en bijlage bij Kamerstukken II 2013/14,33 801, nr. 35Indien iemands laatstverdiende loon voor intreden van het verzekerd risico al lager lag dan hetgeldend sociaal minimum, maximeert de Toeslagenwet het bedrag aan aanvullende toeslag tothet laatstverdiende loon.6In het tweede ziektejaar kunnen mensen ook toeslag op loon aanvragen bij UWV als hetverminderde loondoorbetaling bij ziekte onder het sociaal minimum komt.7Kamerstukken II 1985/86, 19 257, nr. 3.8Onder basiswet verstaan we de loondervingsuitkeringen bij UWV. Basiswet is geen juridischebestaande term, maar wordt in deze kamerbrief gebruikt omwille van de leesbaarheid.9Met uitzondering van de Wajong en IOW. Bij de Wajong en IOW wordt met de grondslaggerekend (zie artikel 8a TW).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9032 heeft deze groep te maken met een opeenstapeling van wetten, regels enverplichtingen.Doordat de Toeslagenwet is vormgegeven als een «tussenregime», wijkende rechten en plichten van de Toeslagenwet veelal af van zowel deloondervingsuitkeringen als van de bijstand. Dit maakt het stelsel vaninkomensondersteuning lastiger te begrijpen. Voor UWV zijn de afwij-kingen van de loondervingsuitkeringen moeilijk om uit te voeren.Een fundamentele bron van complexiteit is het feit dat de Toeslagenweteen aanvulling is tot het sociaal minimum en het sociaal minimumleefvormafhankelijk is. Daarom moet UWV bij het vaststellen van het rechtop aanvulling vanuit de Toeslagenwet rekening houden met iemandshuishoudsituatie (alleenstaande/paar/kostendelers), wat gemeenten ookmoeten bij de bijstand. Alle andere uitkeringen die UWV verstrekt, zijnindividuele uitkeringen. Om deze complexiteit volledig weg te nemen, zoude aanvulling in de Toeslagenwet geïndividualiseerd moeten worden,waarbij het criterium van de leefvorm wordt losgelaten en het karaktervan de sociale voorziening wijzigt. Dit creëert echter een groter verschilmet de bijstand, die ook een uitkering tot sociaal minimum biedt, maaronder strengere voorwaarden.Daarnaast zorgt het afwijkende karakter van de Toeslagenwet voor extracomplexiteit in zowel de uitvoering als het stelsel, en is niet altijd logischen uitlegbaar. Voorbeelden van het afwijkende karakter zijn:•Afwijkende regels voor de verrekening van inkomsten (vrijlatingsre-gels) en een afwijkend inkomensbegrip in het Algemeen Inkomensbe-sluit. In de Toeslagenwet worden meer soorten inkomen verrekend,tegen een lager percentage en met een apart maximum;•Een afwijkende sociaalminimumnorm, waardoor mensen in deToeslagenwet alsnog onder sociaal minimum kunnen blijven steken eneen nadere aanvulling uit de algemene bijstand nodig hebben om tothet sociaal minimum te komen. Ook kunnen mensen recht hebben opeen Toeslagenwet-aanvulling terwijl zij al boven het sociaal minimumvan de bijstand zitten;•Afwijkende voorwaarden om aanspraak te maken op de Toeslagenwet,zoals een partner geboren voor 31 december 1971 tenzij tot hethuishouden een kind onder de 12 jaar behoort.Deze complexiteit verhoogt de drempel tot het aanvragen van deToeslagenwet en zou daardoor bij kunnen dragen aan de hoge mate vanpotentieel niet-gebruik. De omvang van het daadwerkelijke niet-gebruikvan de Toeslagenwet is lastig vast te stellen. Het Syntheseonderzoekniet-gebruik inkomensondersteunende regelingen wijst op een aantalalgemene oorzaken die het risico op niet-gebruik verhogen10. Voor deToeslagenwet gaat het onder andere om complexe begrippen, aanvraag-initiatief dat bij mensen ligt, een inkomenstoets (ook voor de partner) enhet recht op uitkering verandert wanneer de leefomstandighedenveranderen.Uitkomsten verkenningSamen met UWV is een verkenning gedaan naar de complexiteit van deToeslagenwet en mogelijke vereenvoudigingsopties. In de verkenning zijnuiteenlopende maatregelen onderzocht om de Toeslagenwet te vereen-voudigen en het beleidsdoel van de Toeslagenwet beter te kunnenbehalen. De maatregelen zijn uitgewerkt in de fichebundel in de bijlage bijdeze Kamerbrief.10Bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 26 448, nr. 696Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9033 De maatregelen zijn beoordeeld aan de hand van de principes «een zekeren voorspelbaar inkomen» en «een begrijpelijk stelsel» voor zowel deuitkeringsgerechtigde als de uitvoerder (UWV). Daarnaast is gekeken naarspecifieke inkomenseffecten, arbeidsmarkteffecten, juridischehaalbaarheid, uitvoerbaarheid, budgettaire effecten en handhaafbaarheid.Dit heeft geleid tot een lijst met beleidsopties, die soms een aanscherpingvan de voorwaarden voor een aanvulling betekenen en soms eenversoepeling. Alle maatregelen vereisen een aanpassing van wet- ofregelgeving.Het algemene beeld uit de verkenning is dat de complexiteit grotendeelsvoortkomt uit de bepalingen en voorwaarden in de Toeslagenwet, diezowel afwijken van de basiswetten van UWV als van de Participatiewet.Deze afwijkingen zijn deels te verklaren vanuit het beleidsdoel van deToeslagenwet of komen voort uit tijdsverloop11.Uit de verkenning zien we 3 lijnen om de Toeslagenwet te vereenvoudigenen niet-gebruik tegen te gaan. Namelijk: 1) het gebruik van de Toesla-genwet vergroten, 2) specifieke voorwaarden en wettelijke bepalingenbinnen de Toeslagenwet vereenvoudigen en 3) een fundamenteleherziening waarbij de Toeslagenwet geen aparte regeling meer is.Lijn 1. Gebruik Toeslagenwet vergrotenIn de A-fiches in de bijlage zijn enkele opties in kaart gebracht die hetbereik van de Toeslagenwet kunnen vergroten. Deze opties verminderende complexiteit van het stelsel op zichzelf niet, maar bestrijden wel eensymptoom van de huidige complexiteit. Daarmee kunnen deze opties voormensen alsnog gunstige effecten hebben. Tot deze opties behoren onderandere een naamswijziging en het schrappen van de maximering van detoeslag tot het dagloon van de basiswet.De Toeslagenwet is daarnaast opgenomen in het wetsvoorstel «Proactievedienstverlening SZW»12. Door deze wetswijziging kan UWV uitkeringsge-rechtigden actief informeren over de mogelijkheid van een aanvullingvanuit de Toeslagenwet en de aanvraag faciliteren. In aanloop naar deinwerkingtreding van de wetswijziging neemt UWV in sommige gevallenal proactief contact op met uitkeringsgerechtigden en zorgt voor eengecombineerde aanvraag van WW en Toeslagenwet. De verkende optiesvoor vereenvoudiging van de Toeslagenwet kunnen het niet-gebruik naarverwachting verder terugdringen.Lijn 2. Maatregelen binnen de ToeslagenwetDe Toeslagenwet kan vereenvoudigd worden door specifiekevoorwaarden en wettelijke bepalingen in de Toeslagenwet te vereenvou-digen (B-fiches in de bijlage). Daarbij kan gekeken worden naar bestaanderegels in de basiswetten of de Participatiewet om de geldende verplich-tingen mee te harmoniseren. Uitgangspunt hierbij is dat harmonisatiedaadwerkelijk tot vereenvoudiging voor mensen en uitvoering leidt engeen extra toegangseisen of verdere complexiteit in de Toeslagenwetintroduceert. Aangezien de uitvoering bij UWV is belegd, dienen demaatregelen de uitvoering voor UWV te vereenvoudigen. Deze maatre-gelen zijn veelal kleinere vereenvoudigingen met vaak relatief kleinere11De Toeslagenwet is ingevoerd in 1986. De wetgeving is sindsdien minder aangepast opmaatschappelijke ontwikkelingen dan andere regelingen, bijvoorbeeld ten aanzien van deaanwezigheid van partners en kinderen in het huishouden.12Kamerstukken II 2024/25, 36 799, nr. 2Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9034 budgettaire effecten. Al deze maatregelen vereisen een aanpassing vanwet- en regelgeving.Voorbeelden van maatregelen binnen de Toeslagenwet zijn het vereen-voudigen van de vrijlatingsregeling waarbij de afwijkende regels voor deverrekening van inkomsten worden geharmoniseerd. Ook kan hetinkomensbegrip in de Toeslagenwet geharmoniseerd worden met debasiswetten van UWV. Daarnaast zou de leefvorm vereenvoudigd kunnenworden door afschaffing van de kostendelersnorm in de Toeslagenwet.Hoewel de kostendelersnorm ook in andere sociale voorzieningen (zoalsde Participatiewet en Algemene nabestaandenwet) wordt toegepast, kentdeze verschillen in de uitvoering en effecten op uitkeringshoogten.Lijn 3. Fundamentele herzieningEen fundamentele vereenvoudiging van de Toeslagenwet is op de langeretermijn te bereiken door rechten en plichten te integreren in ofwel deloondervingsuitkeringen (basiswetten), ofwel de algemene bijstand.Dit houdt in dat de Toeslagenwet fundamenteel vereenvoudigd zoukunnen worden door het sociaal minimum volledig te incorporeren in debasiswetten, waarmee de Toeslagenwet overbodig wordt. Hierbij wordt debasiswetuitkering van mensen die onder het sociaal minimum zitten,aangevuld tot de alleenstaandennorm van de Toeslagenwet. In degevallen waarbij het verzekerde loon onder het sociaal minimum ligt,wordt de aanvulling gemaximeerd op het oude loonniveau. Gevolg is datde aanvullende toeslag voor alleenstaanden overbodig wordt. Hiermeewordt voor deze groep stapeling van regelingen en niet-gebruik van deToeslagenwet tegengegaan. Voor gehuwden en meerpersoonshuis-houdens betekent dit dat de Toeslagenwet vervalt en zij voor eenaanvulling tot aan het sociaal minimum naar de gemeente kunnen vooreen aanvullende bijstandsuitkering.Een andere mogelijkheid is de Toeslagenwet afschaffen en de Participa-tiewet aan te wijzen als universeel vangnet voor wie een aanvulling totsociaal minimum nodig heeft, met gelijke voorwaarden voor iedereen. Hetis dan niet meer mogelijk om een aanvullende toeslag te krijgen vanuitUWV. Deze maatregel vergroot de begrijpelijkheid van het socialevangnet, maar betekent voor sommige mensen dat zij geen aanvullingmeer zullen ontvangen vanwege de striktere toegangseisen in deParticipatiewet. Daarnaast betekent dit dat meer mensen te maken zullenkrijgen met twee loketten, namelijk UWV en hun gemeente.In de C-fiches in de bijlage zijn deze twee maatregelen uitgewerkt, naastandere maatregelen die tussen deze opties in zitten. Deze twee optiesvergen fundamenteel andere keuzes ten aanzien van de aard van dewerknemersverzekeringen, de Toeslagenwet en de algemene bijstand. Debudgettaire consequenties van deze opties zijn substantieel.Vanwege de samenhang met andere wetten lopen deze fundamenteleopties mee in de Hervormingsagenda inkomensondersteuning. In dezeagenda bezien wij de regelingen in de sociale zekerheid in het bredereverband van het gehele stelsel. Daarbij kunnen de principiële uitgangs-punten van de werknemersverzekeringen, de Toeslagenwet en de bijstandheroverwogen worden en kunnen de substantiële budgettaire conse-quenties van dergelijke wijzigingen scherper in kaart worden gebracht.Uw Kamer wordt voor de zomer geïnformeerd over de Hervormings-agenda inkomensondersteuning.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9035 VervolgDe Toeslagenwet is een complexe wet voor mensen en uitvoering. Deverkenning met UWV laat uiteenlopende maatregelen zien waarmee deToeslagenwet vereenvoudigd kan worden.In de voorjaarsbesluitvorming 2025 waren middelen vrijgemaakt om deToeslagenwet op korte termijn te vereenvoudigen. Dit betrof ongeveer€ 4 miljoen per jaar. Het pakket aan maatregelen dat binnen dezemiddelen genomen kan worden, leidt maar beperkt tot een vereenvou-diging voor mensen en uitvoering. Mede daarom is in de voorjaarsbesluit-vorming 2026 besloten om deze middelen in te zetten voor de tegenvallerop de SZW-begroting.Een fundamentele vereenvoudiging van de Toeslagenwet vraagt om eenintegrale blik op het vangnet dat ervoor moet zorgen dat iedereen in denoodzakelijke bestaanskosten kan voorzien. Centraal staat de vraag opwelke manier mensen een aanvulling zouden moeten krijgen tot hetsociaal minimum. Deze vraag verkennen wij verder in het kader van deHervormingsagenda inkomensondersteuning. Uw Kamer wordt voor dezomer geïnformeerd over de Hervormingsagenda inkomensonder-steuning.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.A. VijlbriefDe Minister van Werk en Participatie,A.A. AartsenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 448, nr. 9036