Nationale agenda ondergrondse waterstofopslag en het belang van zoutwinning

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 023Voorzienings- en leveringszekerheid energie32 849MijnbouwNr. 590 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 4 juli 2025Waterstofopslag vormt een essentiële schakel in een goed werkendewaterstofketen en zorgt voor flexibiliteit in het toekomstige energie-systeem. Het vergroot de voorzieningszekerheid van energie en destrategische autonomie van Nederland en Europa. Waterstofopslag draagtbij aan het bereiken van de klimaatdoelen en biedt een buffercapaciteitvoor momenten dat het aanbod van zonne- en windenergie laag is.Tenslotte draagt waterstofopslag als onderdeel van de waterstofketen ookbij aan de verduurzaming van de industrie.Zoutcavernes1 in de Nederlandse ondergrond zijn zeer geschikt vooropslag van waterstof. In zoutcavernes kan per caverne circa 250 GWhworden opgeslagen. Dit is vergelijkbaar met honderd megabatterijen meteen 600 maal groter bovengronds ruimtebeslag. In het dichtbevolkteNederland met vele overlappende ruimtelijke wensen (zoals woningbouw,landbouw, natuur) biedt gebruik van de ondergrond daarmee aanzienlijkevoordelen.Er moet eerst zout uit de grond gewonnen worden om in ondergrondsezoutstructuren holtes te maken waar waterstof in opgeslagen kan worden.Ontwikkeling van waterstofopslag in zoutcavernes is daarmee onlosma-kelijk verbonden met zoutwinning. De zoutwinning is daarnaast voor de(chemische) industrie van groot belang want het is een essentiëlegrondstof en draagt bij aan de onafhankelijke grondstoffenproductie inNederland en Europa.Met deze brief biedt het kabinet de nationale agenda voor ondergrondsewaterstofopslag en het achtergronddocument over het belang vanzoutwinning aan. Eind 2024 heeft het kabinet toegezegd beide met deTweede Kamer te delen2. Ook ontvangt de Tweede Kamer hierbij tweerecente onderzoeken die mede aan de basis van deze stukken liggen,1Zoutcavernes zijn holtes in ondergrondse zoutstructuren.2Kamerstukken 2024/25, 36 600 XXIII, nr. 64. kst-29023-590ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5901 namelijk een onderzoek van EBN naar een demonstratieproject voorwaterstofopslag in een leeg gasveld en een onderzoek van TNO naar deeconomische en maatschappelijke waarde van zout.Nationale agenda ondergrondse waterstofopslagDe agenda voor ondergrondse waterstofopslag gaat nader in op dediverse functies van waterstofopslag in het energiesysteem, de locatieswaar opslag technisch mogelijk is en de benodigde randvoorwaarden omopslag te realiseren. Ook beschrijft de agenda welke stappen nodig zijnom tijdig voldoende ondergrondse waterstofopslag te creëren en vormtdaarmee de uitwerking om de Rijksdoelstellingen uit het ProgrammaEnergie Hoofdstructuur, het Nationaal Programma Energiesysteem en deRoutekaart Energieopslag te halen.Vraagstukken rond ondergrondse opslag van waterstofNederland heeft al decennia ervaring met de opslag van aardgas inzoutcavernes, het opslaan van waterstof in de Nederlandse ondergrond isechter relatief nieuw. Bovendien is de ontwikkeltijd van opslaglocatieslang. Voor opslagdoeleinden moeten nieuwe cavernes ontwikkeldworden, bestaande zoutcavernes zijn in de regel ongeschikt. Het duurtdaardoor tien tot vijftien jaar om een ondergrondse waterstofopslag ineen zoutcaverne te realiseren.De agenda concludeert dat er sprake is van een aanzienlijke onzekerheidover de timing en het aandeel van waterstof in het toekomstige energie-systeem. Ook factoren zoals het type waterstof (hernieuwbaar ofkoolstofarm), de afnemers en het aandeel van import hebben invloed opde uiteindelijke behoefte aan opslagcapaciteit. Daardoor is er sprake vaneen grote bandbreedte in de benodigde capaciteit aan ondergrondsewaterstofopslag. De bandbreedte van de opslagbehoefte in 2050 varieertvan een kleine twintig zoutcavernes tot een 40-tal zoutcavernes en opslagin meerdere lege gasvelden in het maximale scenario.Het waterstofsysteem kan pas goed functioneren als de gehele keten vanproductie, transport, opslag en afname compleet is. Zowel met betrekkingtot uitwerking van regelgeving, maatschappelijke inbedding en financiëlehaalbaarheid zijn er belangrijke aandachtspunten. Er is sprake vanmarktfalen en partijen kunnen deze uitdagingen niet zelfstandig oplossenen wachten op elkaar en op de overheid. Het vereist een actieve regierolvan het Rijk om deze patstelling te doorbreken. Het Rijk zet daarom in opintegraal en vanuit de opgave werken, maatwerk leveren om demaatschappelijke inbedding te vergroten en zal zich inzetten om financiëlerisico’s af te dekken.In het gunstigste geval (indien alle reeds bestaande plannen vooropslagcavernes tijdig gerealiseerd worden) zit Nederland op een groeipadrond de onderkant van de bandbreedte van de opslagbehoefte. Dit toontzowel het belang van het slagen van de huidige projecten, als denoodzaak om sneller te (kunnen) opschalen als het energiesysteemdaarom vraagt. In de agenda wordt dan ook het belang benadrukt om nute starten met het ontwikkelen van opslagprojecten en voorbereidingen tetreffen om, gelet op de lange ontwikkeltijden, aan de toekomstigeopslagbehoefte van 2035 – 2040 te kunnen voldoen.Hoofdacties kabinetIn de kern bevat de agenda vier hoofdacties waarmee het kabinet wilbijdragen aan de ontwikkeling van ondergrondse opslag van waterstof:Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5902 1.HyStock en werkvoorraad aan opslagcavernesGasunie werkt momenteel aan de realisatie van het HyStock-project bijZuidwending. Hier worden vier waterstofopslagcavernes ontwikkeld.SodM houdt hier toezicht op. Het kabinet is voornemens een financiëlebijdrage te leveren aan de realisatie van dit project met een subsidieaan Gasunie, gefinancierd vanuit het klimaatfonds. Deze subsidie dekteen deel van de risico’s af en stelt Gasunie daarmee in staat debenodigde investeringen te doen, vooruitlopend op het bestaan vaneen functionerende waterstofmarkt.Bij het HyStock-project wordt de rijksprojectprocedure doorlopen. Voorde omwonenden is het belangrijk dat de plannen voor waterstofopslagop een transparante wijze uitgevoerd worden. Het kabinet wilmeewerken aan de, in de agenda opgenomen, wens vanuit de regioom in Zuidwending een gebiedsproces te doorlopen en afspraken temaken over een integrale toekomstvisie voor het gebied met deregionale overheden.In het klimaatfonds zijn daarnaast middelen gereserveerd om in detoekomst in te zetten voor de ontwikkeling van volgende cavernes.Onderzocht wordt wat er aanvullend nodig is om een werkvoorraadcavernes3 te realiseren, zodat de opslagcapaciteit wanneer nodig snelkan worden opgeschaald.2.Demonstratieproject met waterstofopslag in een leeg gasveld.Mogelijk kan waterstof in de toekomst ook opgeslagen worden in legegasvelden. Het kabinet verkent of een demonstratieproject voor opslagvan waterstof in een gasveld in Nederland op termijn mogelijk is. EBNheeft in opdracht van het kabinet recent een onderzoek uitgevoerdnaar de randvoorwaarden die nodig zijn om een demonstratieprojectvoor waterstofopslag in een leeg gasveld te kunnen realiseren. Hetrapport met de resultaten van dit onderzoek is als bijlage gevoegd bijdeze brief. Uit dit onderzoek komen circa 140 velden als mogelijktechnisch geschikt naar boven. Nader onderzoek moet uitwijzen welkevelden het meest geschikt zijn. Aangezien voor een demonstratiepro-ject nog geen middelen zijn gereserveerd, is de eerste stap om tekijken naar mogelijke financieringsbronnen en (markt)partijen diewillen participeren.3.Doorontwikkeling beleidskader en standaarden.Er is kennis en ervaring met betrekking tot het gebruik van zoutcaver-nes en gasvelden voor de opslag van gassen. Vanwege de specifiekekarakteristieken van waterstof, is er behoefte aan een nadere verduide-lijking over het omgaan met risico’s, zodat vergunningsprocessenefficiënter kunnen verlopen en initiatiefnemers vooraf meer inzichthebben in de vereisten. Ook wordt ingezet op intensievere samenwer-king en communicatie met de wettelijk adviseurs en initiatiefnemersbinnen de vergunningsprocessen. Als eerste stap zal de komendemaanden een beleidskader worden ontwikkeld voor waterstofopslag inzoutcavernes. Het ministerie vraagt in dat verband aan SodM eenadvies over aandachtspunten die zij zien ten aanzien van veiligheid bijopslag van waterstof.4.Europese samenwerking versterken.Nederland beschikt over een unieke uitgangspositie om een belang-rijke rol te vervullen binnen het groeiende Europese waterstofsysteem.De combinatie van gunstige geologische omstandigheden, een sterkehaveninfrastructuur en een centrale ligging in Europa biedt kansenvoor het opslaan, importeren en doorvoeren van waterstof. Nederlandwerkt via projecten als het European Hydrogen Backbone-initiatief,3Een werkvoorraad betekent dat ondergrondse er cavernes worden ontwikkeld die geschikt zijnvoor opslag van waterstof. Wanneer aanvullende opslagcapaciteit nodig is kunnen deze relatiefsnel ingezet worden voor waterstofopslag door de bovengrondse installaties te bouwen en decavernes te vullen met waterstof.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5903 EUH2STARS en Hy3 actief mee aan de ontwikkeling van een grensover-schrijdende infrastructuur met opslagmogelijkheden. Verderecoördinatie op het gebied van opslag is wenselijk. Zo ligt er eenbelangrijke opgave bij het ontwikkelen van gemeenschappelijkeEuropese (industrie)standaarden voor ondergrondse opslag vanwaterstof. Ook harmonisatie tussen landen van de veiligheidseisenvoor ondergrondse waterstofopslag draagt bij aan ontwikkeling van demarkt en faciliteert schaalvoordelen.De agenda geeft, naast de vier hoofdacties, nog een beschrijving van eenaantal andere acties die bij kunnen dragen aan het realiseren van debehoefte aan waterstofopslag. Het kabinet zal nog nader onderzoeken hoehier verdere invulling aan wordt gegeven.Totstandkoming van de agenda ondergrondse waterstofopslagDe agenda ondergrondse waterstofopslag is in opdracht van KGGopgesteld door de gezant ondergrondse waterstofopslag op basis vanonderzoeken, beleidsstukken en gesprekken met een groot aantalstakeholders, waaronder ook regionale overheden in Noord-Nederland.Vanwege het potentieel aan zoutcavernes enerzijds en de ervaringen metactiviteiten in de ondergrond in Groningen en Noord-Drenthe anderzijds isdeze regio nauw betrokken geweest bij het tot stand komen van deagenda. De gezant was wekelijks in de provincie Groningen om deervaringen, wensen en aandachtspunten te bespreken en mee te nemen.Deze wensen en aandachtspunten staan in hoofdstuk 8 van de agenda.Het belang van zoutwinningHet achtergronddocument over het belang van zoutwinning beschrijft hethuidige en toekomstige belang van zoutwinning voor Nederland.Zoutwinning is noodzakelijk om de chemische industrie van dezegrondstof te voorzien en draagt bij aan de onafhankelijke grondstoffen-productie in Nederland en Europa. Het achtergronddocument over hetbelang van zoutwinning is als bijlage toegevoegd aan deze brief.4In Nederland worden twee typen zout, van uitzonderlijk hoge zuiverheiden kwaliteit, gewonnen: steenzout (NaCl, keukenzout) en magnesiumzout(MgCl2). Steenzout wordt voornamelijk gebruikt voor de chemischeindustrie, maar is ook van belang voor de energietransitie. Steenzoutvormt een belangrijke grondstof voor materialen die nodig zijn in deenergietransitie (zoals onderdelen voor windturbines en zonnepanelen,isolatiematerialen, batterijen en ledlampen). Daarnaast zijn de zoutca-vernes inzetbaar voor de opslag van waterstof, zoals eerder in deze brieftoegelicht. Magnesiumzout heeft andere toepassingen. Zo wordt ditgebruikt voor de productie van brandwerende materialen, cosmetischetoepassingen, voor voedingsmiddelen, in katalysatoren en textielbe-werking. Daarnaast kan magnesiumzout gebruikt worden om magnesium-metaal te maken. Magnesiummetaal is een kritieke grondstof5. Op ditmoment vindt verwerking van magnesiumzout tot magnesiummetaal nietplaats in Nederland.4Met deze brief en achtergronddocument wordt invulling gegeven aan de toezegging in hetCommissiedebat Mijnbouw/Groningen van 2 juni 2022 en aan de verdere uitwerking van deContourennota aanpassing Mijnbouwwet (Kamerstukken 2022/23 32 849, nr. 214). Tevens wordter ingegaan op lessen die geleerd zijn uit de Parlementaire enquête Groningen aardgaswinning(PEGA) voor zoutwinning, zoals gevraagd in de motie Bikker (Kamerstukken 2024/25 36 600 VII,nr. 107).5EU (2024). Critical Raw Materials Act (link).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5904 Tegelijkertijd heeft zoutwinning ook neveneffecten, zoals bodemdaling. Ditgeldt voor winning van beide typen zout. Deze neveneffecten worden inverder detail beschreven in het achtergronddocument, inclusief hoe hiermee om wordt gegaan.Om het belang van zoutwinning voor Nederland goed te kunnenbeoordelen en te onderbouwen, heeft het kabinet TNO gevraagd dit teonderzoeken6. Dit rapport, de Economische en Maatschappelijke waardevan Zout, treft u ook als bijlage bij deze Kamerbrief aan. TNO geeft in hetrapport aan dat er op twee manieren naar de economische en maatschap-pelijke waarde van zout gekeken moet worden. Enerzijds dient er gekekente worden naar de economische waarde van zoutwinning en de achterlig-gende productieketen. Anderzijds is ook de maatschappelijke waarde vande opslag van waterstof in de zoutcavernes van belang. Uit eerderonderzoek van TNO7 blijkt dat de maatschappelijke kosten-batenanalysevoor waterstofopslag positief uitvalt. Ontwikkeling van waterstofopslag-cavernes leidt naar verwachting tot lagere kosten van de ontwikkeling vanhet nieuwe energiesysteem.In de contourennota aanpassing Mijnbouwwet8 is door het vorige kabinettoegezegd dat onderzocht zou worden of het wenselijk is om zoutwinningvan nationaal belang te verklaren. Voor activiteiten van nationaal belang ishet Rijk bevoegd om een projectbesluit te nemen voor dat project. Ditbetekent dat het Rijk mag besluiten over het in het omgevingsplantoelaten van het project. Het Rijk heeft dan doorzettingsmacht, waardoordecentrale overheden minder invloed hebben.Het kabinet wil met deze brief en het achtergronddocument een duidelijksignaal afgeven over het belang van zout. Tegelijkertijd ziet het kabinetook het belang van een goede, open en transparante samenwerking metdecentrale overheden. Het inzetten van projectprocedures en daarmeedoorzettingsmacht voor alle zoutwinningsprojecten past daar niet bij engaat voorbij aan de wensen van decentrale overheden. Ondanks deduidelijke toegevoegde waarde van zoutwinning aan Nederland kiest hetkabinet er daarom niet voor om zoutwinning nu van nationaal belang teverklaren. Het belang van zoutwinning zal op rijksniveau worden geborgdin het programma Duurzaam Gebruik Diepe Ondergrond.In individuele gevallen kan de projectprocedure in de ogen van hetkabinet wel een passend instrument zijn, bijvoorbeeld als zoutwinningspecifiek in het teken staat van de realisatie van waterstofopslagcapaciteit.De wet biedt hiervoor reeds de ruimte. Het kabinet kan hier gebruik vanmaken, indien noodzakelijk en goed gemotiveerd. De nu voorliggendebrief ziet het kabinet als onderdeel van die motivering. De opslag vanwaterstof in de diepe ondergrond is reeds van nationaal belang en dedaarvoor bestemde vergunningprocedure doorloopt de projectprocedure.Tot slotDe diepe ondergrond biedt veel potentie voor de winning van zout en deopslag van waterstof. De ontwikkeling van opslag van waterstof inzoutcavernes kent echter lange doorlooptijden en vraagt grote investe-ringen voordat de volledige waterstofmarkt werkend is.6Naast het onderzoek van TNO heeft het kabinet zich verdiept in studies van de provincieGroningen (Brede analyse zoutwinning in de provincie Groningen (2024; link).en Roland BergerZout impactstudie (2022; in opdracht van Nobian). Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd metdecentrale overheden in wiens gebied zoutwinning plaatsvindt en met de zoutsector.7TNO (2023). Waterstofopslag in cavernes – Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (link).8Kamerstukken 2022/23 32 849, nr. 214Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5905 Met deze kabinetsagenda op waterstofopslag en het achtergronddocu-ment over het belang van zoutwinning zet het kabinet verdere stappen inhet creëren van de juiste randvoorwaarden. In concrete onderzoeks- enpilotprojecten wordt gewerkt aan de (technische) realisatie van de eersteopslagcavernes.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.Th.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5906