Doorontwikkeltraject uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 852GrondstoffenvoorzieningszekerheidNr. 402 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 april 2026Voor het realiseren van een circulaire economie is het van groot belangdat grondstoffen langer in de keten blijven en opnieuw worden ingezet inde economie. Een van de instrumenten die hiervoor wordt ingezet is«uitgebreide producentenverantwoordelijkheid» (UPV). De Kamer is metde brief van 16 oktober 20231 geïnformeerd dat het instrument UPV wordtdoorontwikkeld, zodat het klaar is voor de toekomst en een nog waarde-vollere bijdrage kan leveren aan de transitie naar een circulaire economie.Hiervoor zijn vijf verbeterrichtingen geïdentificeerd. Met deze brief geef ikde Kamer een overzicht van de huidige stand van zaken in de uitwerkingvan deze verbeterrichtingen en welke keuzes daarin worden gemaakt omhet instrument UPV te verbeteren, evenals de keuzes die in de komendeperiode zullen worden uitgewerkt. Met deze brief wordt tevens invullinggegeven aan een aantal moties en toezeggingen2. Enkele andere motiesworden meegenomen in de verdere uitwerking van dit doorontwikkel-traject3.UPV in een circulaire economieUPV is een belangrijk beleidsinstrument om te komen tot een meercirculaire economie. Met UPV worden degenen die een product op demarkt brengen (producenten en importeurs, hierna: producenten)verantwoordelijk gemaakt voor het financieren en veelal ook organiserenvan de afvalfase van hun producten, conform het principe dat de vervuilerbetaalt. Zo moeten producenten – al dan niet gezamenlijk middels eenproducentenorganisatie – zorgen voor inzameling, voorbereiding voorhergebruik, recycling of enige andere vorm van afvalverwerking. Daarworden doelstellingen voor opgelegd of er wordt een handelwijzevoorgeschreven, bijvoorbeeld het gratis terugnemen van een huishoude-1Kamerstuk 32 852, nr. 2682TZ202505-132; TZ202501-036; Kamerstuk 32 852, nr. 383; Kamerstuk 32 852, nr. 306; Kamerstuk32 852, nr. 202.3Kamerstuk 32 852, nr. 280; Kamerstuk 32 852, nr. 295; Kamerstuk 32 852, nr. 220 kst-32852-402ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4021 lijke apparaat na plaatsing van een nieuw apparaat. Zo krijgen deproducenten een belang om de hoeveelheid afval die hun productenveroorzaken te reduceren, om de verwerkingskosten laag te houden.Doordat UPV een instrument is voor afvalbeheer, brengt dit wel(juridische) beperkingen met zich mee voor de inzetbaarheid van hetinstrument. Voor het bereiken van een circulaire economie zullen er naastUPV ook andere instrumenten moeten worden ingezet. Zo is het essen-tieel om producten duurzamer te ontwerpen, wat kan door in Europeseproductregelgeving eisen te stellen aan bijvoorbeeld de recyclebaarheiden repareerbaarheid van een product, de afwezigheid van zorgwekkendestoffen of het toepassen van gerecyclede materialen. Ook is het vanbelang om instrumenten in te zetten die de levensfase van een product(helpen) verlengen, door bijvoorbeeld reparatie en hergebruik testimuleren. Een circulaire productketen wordt alleen bereikt wanneer eraandacht is voor alle fasen van het product: van ontwerp en productie, viagebruik en verhandelen, tot de afvalfase.Het doorontwikkeltraject UPVHet instrument UPV wordt voor steeds meer productstromen toegepast(zie figuur 14), de vraag naar verbreding van het instrument groeit en dedetaillering ervan in de Europese regelgeving neemt toe. Tegelijkertijdwordt geconstateerd dat het instrument nog bepaalde tekortkomingenkent en dat er mogelijkheden liggen voor versterking van de werking vanhet instrument. In gesprekken met een brede groep belanghebbenden5zijn verschillende behoeften en wensen geuit om het instrument UPVverder te verbeteren. Op basis van deze brede input is het doorontwikkel-traject vormgegeven. De groep belanghebbenden is ook bij de verdereuitwerking betrokken door middel van een uitgebreid stakeholdertrajectmet regelmatige bijeenkomsten en veel bilaterale gesprekken.In het doorontwikkeltraject staan vijf verbeterrichtingen centraal:(1)Het bevorderen van circulariteit(2)Het stroomlijnen van uitvoering, toezicht en handhaving(3)Het moderniseren van het UPV-kader4De UPV voor medicijnen en cosmetica bevindt zich momenteel in de implementatiefase. DezeUPV is andersoortig dan de andere UPV’s aangezien het over afvalwater gaat. De conclusies uitdeze brief zijn daarom niet direct van toepassing.5Producentenorganisaties, (belangenbehartigers van) producenten, inzamelaars, verwerkers,gemeenten, wetenschappers, NGO’s, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) enRijkswaterstaat (RWS) als uitvoeringsorganisatie voor UPVFiguur 1. Overzicht UPV’s (donkerblauw = in werking, lichtblauw = in ontwikkeling).Op Europees niveau worden enkele UPV’s voorgeschreven, die de Europese Unie (EU)ofwel rechtstreeks aan producenten oplegt of aan de lidstaten om verder uit tewerken. Daarnaast zijn er ook nationale UPV’s. Ook kan er op initiatief van de sectoreen UPV worden gestart.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4022 (4)Het verduidelijken van de rolverdeling tussen ketenpartijen in eenUPV(5)De werking van producentenorganisatiesPer verbeterrichting worden hieronder kort de probleemanalyse,potentiële oplossingsrichtingen en, waar relevant, beleidskeuzes om hetinstrument UPV te verbeteren geschetst. De verbeteringen die zullenworden doorgevoerd zijn op dit moment vooral technisch van aard endienen om het nationale UPV-kader beter aan te laten sluiten bij deEuropese UPV-regelgeving. Voor een aantal zaken geldt dat nog meer tijden onderzoek nodig is om tot een weloverwogen beleidskeuze te komen.(1) Het bevorderen van circulariteitUPV is een succesvol instrument gebleken voor het financieren enorganiseren van het inzamelen en recyclen van producten wanneer dezein de afvalfase terechtkomen, maar geeft nog beperkt prikkels voorhoogwaardige recycling of stappen hoger op de R-ladder zoals hergebruiken reparatie. Het instrument UPV heeft de potentie om nog meer bij tedragen aan de transitie naar een circulaire economie6. Daarom isonderzocht op welke manier binnen de reikwijdte van het instrument UPVmeer circulaire prikkels kunnen worden opgenomen.Het onderzoek van CE Delft, Universiteit Utrecht en Witteveen+Bos(bijgevoegd) bevestigt dat er meer kan op het gebied van circulariteit inUPV dan tot nu toe in de meeste UPV’s gebeurt. Zij hebben de juridische,technische en economische haalbaarheid van een aantal circulariteits-maatregelen – zoals tariefdifferentiatie en een reparatiefonds – onderzochtdie binnen het UPV-kader kunnen worden ingezet. Voor vrijwel alleonderzochte maatregelen worden op voorhand geen juridische,technische of praktische belemmeringen gezien om deze in te voeren. Watprecies mogelijk en (juridisch) haalbaar is, verschilt echter wel perproductstroom. Het is daarom belangrijk om per UPV te kijken welkemaatregelen het meest effectief kunnen bijdragen aan het realiseren vaneen circulaire productketen. En daarbij rekening te houden met deeconomische effecten en mogelijkheden die de Europese kaders biedenom additionele maatregelen in te zetten binnen UPV voor dieproductstroom.Het voornemen is dan ook om – zowel Europees als nationaal – in tezetten op het optimaal benutten van het UPV-instrument ten behoeve vancirculariteit, met oog voor strategieën hoger op de R-ladder. De conclusiesen aanbevelingen uit het onderzoek zullen worden meegenomen inaankomende (Europese en nationale) herzieningen van UPV-regelingen ennieuw op te stellen UPV’s.In aanvulling op bovenstaande is door Sufficiency en de UniversiteitUtrecht nader onderzocht welke (financiële) prikkels kunnen wordeningevoerd binnen het UPV-instrument om het aandeel UPV-stromen in hetrestafval te verminderen. Er is gekeken naar het verwachte effect op hetaandeel UPV-stromen in het restafval van het invoeren van retourpremies,tariefdifferentiatie en het financieel verantwoordelijk maken van produ-centen voor hun producten in het restafval.De conclusies en overwegingen uit dit onderzoek worden meegenomen inhet vervolg en worden onder andere betrokken in de verbeterrichting overhet verduidelijken van de rolverdeling tussen ketenpartijen in een UPV.6Extended Producer Responsibility – Design, Functioning and Effects (PBL), Kamerstuk 32 852,nr. 306 en Kamerstuk 32 852, nr. 182Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4023 Ook wordt verkend hoe het gescheiden inzamelen van afvalstromen voorinwoners zo vanzelfsprekend mogelijk kan worden gemaakt, bijvoorbeelddoor oud-voor-nieuwregelingen uit te breiden naar meerdereproductgroepen.(2) Het stroomlijnen van uitvoering, toezicht en handhavingUitvoeringOm zicht te hebben op wie onder een UPV vallen, moeten producenten7zich volgens de huidige regelgeving melden bij Rijkswaterstaat (RWS).Meldingen bevatten basisinformatie over de producent, zoals over welkeproducten het gaat en een algemene omschrijving van hoe de producentaan de verplichtingen wil gaan voldoen. Bij de beoordeling van demelding wordt slechts gecontroleerd of de informatie volledig is aange-leverd. Producenten moeten vervolgens jaarlijks vóór augustus verslagdoen bij RWS over de naleving van de UPV in het vorige kalenderjaar.Daarna vindt de inhoudelijke beoordeling van het verslag plaats, op basiswaarvan vervolgens eventuele handhaving kan volgen. Het gevolg van ditsysteem is dat de controle op naleving van de inzamel- en verwerkings-doelstellingen van een UPV vaak pas plaatsvindt lang nadat de feiten zichhebben afgespeeld.De invoering van een registratie- en goedkeuringssysteem kan hiervooreen oplossing bieden. Het hebben van zo een systeem wordt in recenteEU-regelgeving voor specifieke producten al van EU-lidstaten verlangd. Ineen registratie- en goedkeuringssysteem moet een producent zichelektronisch registreren en – al dan niet via een producentenorganisatie –een goedkeuring aanvragen om te onderbouwen hoe aan deUPV-verplichtingen zal worden voldaan. Op beide aanvragen volgt eenbesluit van de bevoegde autoriteit, waardoor een inhoudelijke beoor-deling aan de eisen voor de organisatie van het afvalbeheer in een vroegstadium mogelijk wordt (in plaats van louter achteraf via de verslagen).Na een positief besluit op de registratieaanvraag komt de producent ineen online openbaar register. Producenten mogen enkel producten op deNederlandse markt aanbieden als zij geregistreerd staan in het producen-tenregister. Ook worden er expliciet intrekkingsgronden geregeld, integenstelling tot het huidige systeem, waardoor in het uiterste gevalproducenten geen producten meer op de markt mogen brengen. Ditbeschermt bedrijven tegen oneerlijke concurrentie (o.a. uit het buitenland)van producenten die de UPV-verplichtingen niet naleven en die dus nietfinancieel bijdragen aan het afvalbeheer.Vanwege de gewenste uniformiteit van het UPV-kader en de voordelenvan een registratie- en goedkeuringssysteem voor de uitvoering enhandhaving, zal registratie en goedkeuring stapsgewijs in alle wettelijkeUPV’s worden geïntroduceerd. Voor batterijen is dit al in gang gezet opbasis van de nieuwe Batterijenverordening en later zullen conformEU-regelgeving ook verpakkingen en textiel volgen. Vervolgens wordtgekeken naar wanneer het systeem ook in andere wettelijke UPV’s kanworden geïmplementeerd. De uitrol zal gepaard gaan met de realisatievan één functioneel, gedigitaliseerd systeem, waarin de aanvragen voorregistratie en goedkeuring, en de jaarlijkse verslagen samenkomen enwaarmee de administratieve lasten voor producenten tot een minimumbeperkt kunnen blijven.Met bovengenoemde stappen wordt gewerkt aan de professionaliseringvan de uitvoering. Dit is van groot belang bij de groeiende hoeveelheid en7Of – in de praktijk vrijwel altijd – een producentenorganisatie namens producentenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4024 complexiteit van UPV’s, wat betekent dat ook de uitvoeringscapaciteit en-expertise aan overheidszijde moet meegroeien. Met de invoering vanfinanciële UPV’s voor zwerfafval en medicijnen en cosmetica komen erbovendien extra financiële taken bij in de uitvoering. In het licht vanbovenstaande wordt verkend hoe de uitvoering verder kan wordenversterkt en vereenvoudigd, bijvoorbeeld door het opzetten van eencentrale uitvoeringsorganisatie. Daarbij wordt ook geleerd van ervaringenin andere lidstaten en wordt gekeken naar de mogelijkheden om dekosten voor de uitvoering en toezicht en handhaving (deels) te verhalenop producenten.Toezicht en handhavingNaast het verbeteren van de uitvoering is het ook belangrijk te kijken naarde handhaving. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft deafgelopen maanden haar handhavingsinstrumentarium voor UPV’sdoorgelicht en verbetermogelijkheden geïdentificeerd. Veel van decontroles vinden plaats aan de hand van de verslaglegging. Vanwege debenodigde onderzoekstijd en het handhavingstraject kan het zo’n 2 jaarduren voordat er door de producenten gestart wordt met het corrigerenvan een geconstateerde overtreding. Het hierboven genoemde registratie-en goedkeuringssysteem zal bijdragen aan meer tijdige naleving, omdatook ex ante wordt beoordeeld of het afvalbeheersysteem van deproducent of producentenorganisatie naar verwachting zal voldoen aande eisen. Ook ervaart de ILT moeilijkheden om van producentenorgani-saties de benodigde data te krijgen en data te ontvangen van voldoendekwaliteit. Een van de bevindingen uit het doorontwikkeltraject is daaromdat aanvullende vereisten moeten worden gesteld aan de rapportagever-plichtingen en aangeleverde data. Om te bezien of het handhavingsinstru-mentarium van de ILT kan worden vergroot met betrekking tot UPV,worden de komende tijd de mogelijkheden onderzocht voor het instellenvan een bestuurlijke boete, bijvoorbeeld voor het niet-registreren, en debevoegdheid tot het uit de handel nemen van producten.(3) Het moderniseren van het UPV-kaderUPV wordt sinds de jaren ’90 toegepast. Sinds die tijd is er veelveranderd: van hoe producten worden aangeboden aan consumenten tothoe producenten uitvoering geven aan hun uitgebreide producentenver-antwoordelijkheid. Opdat het instrument UPV deze veranderingen goedweerspiegelt, wordt het kader op de volgende punten aangevuld engemoderniseerd.Online platformsAlle producenten van producten waarvoor een UPV geldt, moeten aanhun UPV-verplichtingen voldoen, ook als de producent verkoopt via eenonlineplatform. In de huidige praktijk voldoen verkopers die via eenonlineplatform een product in Nederland aanbieden, niet altijd aan hunUPV-verplichtingen. Gezien de toename van onlineverkoop is hetbelangrijk om duidelijk vast te leggen wat de rol en verplichtingen zijn vanonlineplatforms in het UPV-kader.Ook in de EU is er aandacht voor de rol van onlineplatforms in het kadervan UPV’s: in de Batterijenverordening, Verpakkingenverordening en deherziene Kaderrichtlijn afvalstoffen (UPV textiel) is nu geregeld datonlineplatforms moeten controleren of de producenten die via hunplatform producten aanbieden wel voldoen aan hun UPV-verplichtingen.Pas na controle hierop, mag het platform producenten toestaan van hundiensten gebruik te maken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4025 De inzet is om deze aanpak geharmoniseerd uit te rollen over andereUPV’s, zodat op onlineplatforms producenten alleen producten kunnenaanbieden als zij aan de UPV-verplichtingen voldoen. Bij voorkeur wordtdit op Europees niveau geregeld in het kader van de Circular EconomyAct8. Daarbij heeft het de voorkeur om niet te opteren voor een pay onbehalf systeem, waarbij een onlineplatform namens de producent aan deeisen mag voldoen. Dit in verband met de uitvoerbaarheid, toezicht enhandhaving, en het belang van een zuivere rolverdeling waarbij deverplichtingen bij de producent blijven liggen. Producenten verkopen vaakvia verschillende onlineplatforms op de Europese markt. Met pay onbehalf wordt het erg ondoorzichtig voor welke verkopen een producent nuwel of niet voldoet aan de UPV-verplichtingen. Ook draagt het toestaanvan pay on behalf bij aan een ongelijk speelveld tussen kleine platforms,die financieel niet in staat zijn om dit aan te bieden, en grote platforms,die dit wel kunnen. De verantwoordelijkheid voor het voldoen aan deUPV-verplichtingen moet bij de producent blijven liggen. De rol vanonlineplatforms zou beperkt moeten zijn tot controleren of verkopers dithebben gedaan, en hen de toegang tot het platform weigeren indien ditniet het geval is. Dit draagt ook bij aan eenduidigere toezicht enhandhaving door de ILT.Collectieve uitvoeringIn de dagelijkse uitvoeringspraktijk van UPV blijken producentenorgani-saties9 cruciaal. Hoewel individuele nakoming momenteel het juridischevertrekpunt is in het UPV-kader, is dat in de meeste gevallen uit praktischoogpunt lastig uitvoerbaar: het ligt bijvoorbeeld niet voor de hand datiedere individuele producent een eigen inzamelsysteem opzet. Daarnaastmaakt individuele nakoming de uitvoerings-, toezichts- en handha-vingslast groot en complex. Voor alle producenten moet dan namelijkindividueel worden nagegaan of aan de verplichtingen is voldaan.Collectieve uitvoering door een producentenorganisatie daarentegenmaakt het door schaalvoordelen voor bedrijven makkelijker, minderbelastend en meer kostenefficiënt om aan de UPV-verplichtingen tevoldoen. Ook maakt het de inzameling overzichtelijker voor de burger, meteen eenduidig inzamelsysteem. In de praktijk zien we dan ook datproducenten bijna altijd collectief uitvoering geven aan hunUPV-verplichtingen. Daarnaast beperkt het de uitvoerings- en handha-vingslast voor RWS en de ILT doordat de handhaving gericht is op een ofenkele producentenorganisaties. Ook sluit dit aan op de Europeseontwikkelingen, waarbij steeds vaker gekozen wordt voor verplichtecollectieve uitvoering. Daarom is het voornemen om in principe voor alleUPV’s die in wetgeving zijn verankerd collectieve uitvoering te verplichtenen zo aan te sluiten bij de uitvoeringspraktijk en de nieuwe Europesestandaard.De komende maanden wordt uitgezocht hoe, rekening houdend met debestaande (Europese) juridische kaders, collectieve uitvoering het bestejuridisch verplicht kan worden. Daarbij is het belangrijk dat er wel ruimteblijft om voor specifieke productstromen af te wijken van deze keuze,bijvoorbeeld in een situatie waar sprake is van een beperkt volume en/ofeen beperkt aantal producenten, die reeds eigen inzamel- of terugname-systemen hebben. Ook is er in het bijzonder aandacht voor situaties8https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2025/10/20/bijlage-2-nl-non-paper-circular-economy-act9Producentenorganisaties geven namens producenten collectief uitvoering aan deUPV-verplichtingen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4026 waarin er nog geen producentenorganisatie is voor een bepaaldeproductstroom. Dat wordt meegenomen in de uitwerking10.Verplichte collectieve uitvoering betekent niet per definitie dat er slechtséén producentenorganisatie per productgroep is. Er kunnen er ookmeerdere zijn. Het bestaan van meerdere producentenorganisaties heefthet voordeel dat het de keuzevrijheid voor producenten vergroot, maarhet nadeel is dat er een risico dat de concurrentie met name op kosten is,in plaats van op de resultaten. Ook brengt het de nodige afstemmingsuit-dagingen met zich mee. Op dit moment is in het UPV-kader zeer beperktgeregeld hoe het werkt in het geval dat er meerdere producentenorgani-saties zijn. Als onderdeel van het doorontwikkeltraject wordt nader inkaart gebracht wat de implicaties zijn wanneer er door meerdereproducentenorganisaties uitvoering wordt gegeven aan deUPV-verplichtingen en wat er geregeld zou moeten worden in hetUPV-kader om deze situatie werkbaar te maken voor producentenorgani-saties, andere ketenpartijen zoals gemeenten en voor de uitvoering doorRWS en toezicht en handhaving door de ILT. Op basis hiervan kan eenuitspraak worden gedaan of het wenselijk is dat er meerdere producenten-organisaties actief kunnen zijn voor een bepaalde productgroep en, zo ja,wat dit vergt aan vereisten in het UPV-kader.Het instrument AVVBinnen UPV’s wordt veel gebruik gemaakt van de mogelijkheid om omeen zogeheten «algemeen verbindend verklaring» (AVV)11 van eenafvalbeheerovereenkomst12 te verzoeken. Met een AVV komen devoorwaarden uit de overeenkomst, waaronder de afvalbeheerbijdrage,voor alle producenten van een product te gelden. Met AVV moeten dusálle producenten van dat product voor maximaal vijf jaar verplicht wordenom een afvalbeheerbijdrage aan één producentenorganisatie te betalen.Het werken met een AVV heeft voordelen omdat het afvalbeheer wordtgecentreerd bij één producentenorganisatie. Dit levert schaalvoordelen opvoor producenten en de Rijksoverheid en voorkomt dat producenten nietmeebetalen aan de afvalverwerking van hun producten (free-riding).Tegelijkertijd wordt er met een AVV flink ingegrepen in de markt enbestaan er risico’s voor de continuïteit van het afvalbeheer doordat deuitvoering van het afvalbeheer bij één partij is belegd. Als deze ene partij –om welke reden dan ook – stopt te bestaan, valt ook de organisatie en definanciering van het afvalbeheersysteem weg en vallen de kosten hiervoorterug op de samenleving. Ook kan een AVV innovatie door circulairekoplopers in de weg zitten, doordat ook zij verplicht mee moeten betalenaan het door de AVV-houder ingerichte afvalbeheersysteem.Daarom wordt in het doorontwikkeltraject gekeken naar hoe de risico’svoor het afvalbeheer, die ontstaan door de afhankelijkheid van een enkelepartij, kunnen worden beperkt door het creëren van een vangnet, en of hetwenselijk is om meer flexibiliteit voor circulaire koplopers in hetinstrument in te bouwen en, zo ja hoe. Hier wordt bijvoorbeeld gekeken of10Voor productstromen waarvoor geen wettelijke UPV geldt maar alleen een AVV is afgegeven(op dit moment matrassen, papier en karton en vlakglas), regelt de AVV de collectieveuitvoering doordat alle producenten verplicht zijn om de afvalbeheerbijdrage aan één PRO tebetalen (zie ook «het instrument AVV».11Dit is een instrument waarmee een overeenkomst over een afvalbeheerbijdrage algemeenverbindend kan worden verklaard als dit in het belang is van doelmatig afvalbeheer en ditdoor een belangrijke meerderheid wordt verzocht.12De afvalbeheerovereenkomst is een schriftelijke overeenkomst tussen degenen die eenproduct in Nederland invoeren of op de markt brengen, tot het afdragen van een afvalbeheer-bijdrageTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4027 de bestaande mogelijkheid voor een ontheffing op de AVV hier een rol inkan spelen. Ook wordt een helder beoordelingskader voor AVV-aanvragenuitgewerkt, zodat voor eenieder transparant is aan welke eisen moetworden voldaan en hoe de beoordeling werkt13.(4) Het verduidelijken van de rolverdeling tussen ketenpartijen ineen UPVEen ander belangrijk onderwerp in het doorontwikkeltraject UPV is derolverdeling tussen producenten, gemeenten en andere ketenpartijen. Ookin de Kamer is dit onderwerp regelmatig opgekomen. Soms werd daarbijgevraagd om een stevigere positie van gemeenten,14 soms juist om meerruimte en sturing voor producenten en producentenorganisaties15. Ook isgevraagd om een centrale regierol van het Rijk om de samenwerking in deketen soepeler te laten lopen16 en om het inbouwen van meer checks andbalances in UPV-systemen.17Rol van gemeentenGemeenten dragen zorg voor de inzameling van huishoudelijke afval-stoffen en het schoonhouden van de publieke ruimte18. Daarbij moetengemeenten een aantal afvalstromen apart inzamelen, zoals onder meermetaal, kunststof, papier en textiel19. Tegelijkertijd worden producentenmet een UPV financieel en/of organisatorisch verantwoordelijk voor deafvalfase van hun producten. Het is in geval van een UPV dan ook aan deproducent om deze keten te organiseren en afspraken te maken metandere ketenpartijen over inzameling, recycling of (voorbereiding voor)hergebruik. Deze verplichting voor twee verschillende partijen om deinzameling te organiseren zorgt in de praktijk voor onduidelijkheid over devraag waar de verantwoordelijkheden van gemeenten en producentenbeginnen en eindigen.Het is belangrijk dat er helderheid komt over hoe de juridische taken enverantwoordelijkheden van producenten en gemeenten zich tot elkaarverhouden. Het uitgangspunt daarbij is dat de verantwoordelijkheid voorhet afvalbeheer binnen UPV primair bij producenten ligt. Dit is ookbelangrijk voor de handhaafbaarheid. Een ander uitgangspunt dat we nietuit het oog mogen verliezen, is dat de afvalinzameling als geheel – vanalle stromen – goed moet blijven werken. Optimalisatie van individuelestromen mag er niet toe leiden dat het geheel niet meer werkt.Om tot een goede afweging te komen hoe de juridische taken enverantwoordelijkheden van producenten en gemeenten zich tot elkaarverhouden, is nog nadere uitwerking nodig. Zo wordt een analysegemaakt van wat de huidige rol- en verantwoordelijkheidsverdeling isvoor de inzameling van verschillende afvalstromen en zal bekeken wordenof er aanleiding is om deze aan te passen en/of nader voor te schrijven13Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft recent geoordeeld dat een regeling voorproducentenverantwoordelijkheid, waarbij een enkele producentenorganisatie een exclusiefrecht krijg om UPV verplichtingen uit te voeren niet in strijd is met het Unierecht, mits aan hetevenredigheidsbeginsel wordt voldaan. Daarbij ligt de rechtvaardiging in het daadwerkelijkbehalen van de doelstelling op milieubescherming. Daarnaast moeten er allerlei waarborgenzijn ten aanzien van de monopoliepositie die hiermee wordt gecreëerd. De overwegingen uitdeze uitspraak zullen worden meegenomen bij de uitwerking van het beoordelingskader.14Motie Mulder Kamerstuk 32 852, nr. 220, 2022–202315CD CE 16 april 202516Motie Krul Kamerstuk 32 852, nr. 28017Motie Hagen Kamerstuk 32 852, nr. 18218Op grond van artikel 10.21 van de Wet Milieubeheer19Op grond van artikel 1 van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4028 hoe producenten en gemeenten invulling geven aan die verantwoorde-lijkheid.Rol van andere ketenpartijenProducenten werken niet alleen samen met gemeenten maar ook metandere partijen in de keten zoals inzamelaars en recyclers. Aangezienproducenten veelal samenwerken in een producentenorganisatie enhiertoe in de meeste gevallen ook zullen worden verplicht (zie Hetmoderniseren van het UPV-kader), concentreert zich veel marktmacht eninvloed op één punt in de keten. Enerzijds helpt dit producentenorgani-saties hun rol goed te vervullen: je hebt invloed op deze keten nodig omde inzameling, recycling en andere UPV-activiteiten goed te organiseren.Anderzijds maakt dit samenwerking in de keten soms ingewikkeld, doorde ervaren machts- en informatieverschillen.Dit vraagt om meer, gestructureerd overleg in de keten. De inzet is dat erin het kader van iedere productgroep waarvoor een UPV geldt, eenketenoverleg plaatsvindt.20 Voor de prioritaire productgroepen zal, zoals inde actualisatie van het Nationaal Programma Circulaire Economie isaangekondigd, dit in de vorm van een Ketentafel zijn. In een ketenoverlegis de hele keten zo goed mogelijk vertegenwoordigd: van producent totinzamelaar en recycler. Dit is ook iets waar expliciet aandacht voor is inhet kader van de verbeterrichting over hoe de werking van producentenor-ganisaties kan worden verbeterd (zie hieronder).Uiteindelijk is het doel om in het UPV-kader te zorgen voor een goedebalans tussen ketenpartijen waarbij iedere partij haar eigen verantwoorde-lijkheid en rol kan pakken, en dat dit bij elkaar bijdraagt aan een meercirculaire productketen. Hoe dit er uitziet, wordt in de komende periode insamenspraak met alle ketenpartijen verder uitgewerkt.(5) De werking van producentenorganisatiesProducentenorganisaties spelen een belangrijke rol in het instrument UPV.Die rol gaat gepaard met een bepaalde machtspositie én verantwoorde-lijkheid in de keten. In de eerdergenoemde Kamerbrief over het dooront-wikkeltraject is geconcludeerd dat in de bestaande wettelijke kadersbeperkt aanwijzingen worden gegeven over de werkwijze en het functio-neren van producentenorganisaties. Ook werd in deze brief aangekondigddat in het doorontwikkeltraject zal worden onderzocht of en hoe meerrandvoorwaarden kunnen worden meegegeven aan producentenorgani-saties. Dit heeft twee doelen: ten eerste om de werking van producenten-organisaties beter te waarborgen, en ten tweede om bij te dragen aan eengoede balans tussen ketenpartijen. Daarmee draagt het ook bij aan deverduidelijking van de rollen van die ketenpartijen, zoals hierbovenbeschreven.Keuzes over de rolverdeling in de keten hebben invloed op de werkingvan producentenorganisaties en daarmee aan de vereisten. Tegelijkertijdzijn er ook zaken die hoe dan ook verbeterd kunnen worden aan dewerking van producentenorganisaties, los van de keuzes ten aanzien vande rolverdeling, zoals meer transparantie over financiën en behaalde20Wanneer er voor een productgroep een UPV-regeling bestaat, zal met een ketenoverleg ookinvulling worden gegeven aan de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra). De Kra verplicht lidstatenzorg te dragen voor een regelmatige dialoog tussen de relevante belanghebbenden diebetrokken zijn bij de uitvoering van UPV-regelingen. Denk hierbij aan producenten, PRO’s,afvalverwerkers, lokale overheden, organisaties uit het maatschappelijk middenveld en andereactoren uit de sociale economie zoals hergebruik- en reparatienetwerken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 4029 resultaten. Komende periode worden de vereisten verder uitgewerkt insamenhang met de andere verbeterrichtingen.VervolgMet het doorontwikkeltraject wordt toegewerkt naar een geharmoniseerdkader voor alle UPV’s, waarin de uitvoering is gestroomlijnd, de rolver-deling tussen ketenpartijen helder is en wordt toegewerkt naar hetcirculair maken van de productketen. De afgelopen periode is hetinstrument grondig doorgelicht en zijn de eerste oplossingen uitgewerkt,zoals hierboven toegelicht. Deze brief schetst daar de huidige stand vanzaken van en laat zien op welke punten verbeteringen worden doorge-voerd en welke zaken nog verder moeten worden uitgewerkt.Bij aankomende wetgevingstrajecten in het kader van UPV worden debeleidskeuzes die reeds helder zijn waar mogelijk al doorgevoerd, zoalshet verplichten van collectieve uitvoering, gebruik maken van registratieen goedkeuring en effectief inzetten van tariefdifferentiatie. Dit geldtbijvoorbeeld voor de nationale implementatie van EuropeseUPV-regelgeving zoals voor textiel en verpakkingen, de ontwikkeling vannieuwe nationale UPV’s zoals voor meubels en de ontwikkeling van deCirculaire Economie-wet. Ook worden de inzichten uit het doorontwikkel-traject bij relevante Europese beleidstrajecten ingebracht, zoals deaangekondigde Circular Economy Act.De bovengenoemde punten worden de komende periode nader vormge-geven en geïmplementeerd. Enkele punten, met name de rolverdelingtussen ketenpartijen en de werking van producentenorganisaties, vereisennadere studie en uitwerking voordat besluitvorming kan plaatsvinden. Ikhoop de Kamer hier nog voor het einde van dit jaar nader over teinformeren.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S. van Veldhoven-van der MeerTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 852, nr. 40210