Transparantie uitgaven landelijke publieke omroep

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 827Toekomst mediabeleidNr. 330 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR ENWETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 november 2024Uw Kamer heeft het afgelopen jaar drie moties aangenomen die gaanover de uitgaven door de landelijke publieke omroep en de doelmatigheiden transparantie daarvan. De motie Martens-America (VVD) en Keijzer(BBB) roept op tot het instellen van een transparantieregister met daarinde kosten van de programmering uitgesplitst op het niveau van indivi-duele programmatitels.1 Een tweede motie van het lid Martens-Americavraagt om een toelichting op de genre-indeling van de programmering bijde landelijke publieke omroep en de koppeling van de programmeringaan die genres.2 En de motie Ergin (DENK) vraagt om het structureeluitvoeren van onderzoek naar de kosten van programmering door deNPO.3 De transparantie van uitgaven door de landelijke publieke omroepwordt ook genoemd in het in het hoofdlijnenakkoord en in het regeerpro-gramma van dit kabinet. Daarin staat dat transparantie onderdeel is vande hervorming van de landelijke publieke omroep. Mijn ambtsvoorgangerheeft uw Kamer toegezegd om uiterlijk voor het WGO Media uw Kamer teinformeren over de uitvoering van de motie over het transparantiere-gister.4 Die toezegging kom ik in deze brief na. Voor ik inga op deze en deandere genoemde moties kijk ik kort vooruit naar het onderwerptransparantie in het kader van de in het regeerprogramma aangekondigdehervorming.Transparantie in aangekondigde hervormingIn het regeerprogramma is afgesproken dat de landelijke publieke omroepwordt hervormd en dat transparantie daarbij een relevant thema is. Ik vindhet belangrijk dat de publieke omroep transparant is in de manier waaropde middelen om de publieke media-opdracht uit te voeren worden1Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 59.2Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 827, nr. 302.3Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 827, nr. 313.4Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 115. kst-32827-330ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3301 uitgegeven. Vanuit dat perspectief is de vraag om meer transparantieterecht. Dat hoort bij de besteding van publieke middelen, en is ookcruciaal voor het draagvlak van de publieke omroep bij het publiek. Depublieke omroep moet vooraf publiek duidelijk maken welke doelen enprestaties hij wil bereiken met welke middelen en daar achterafvervolgens publiek verantwoording over afleggen, zodat de NPO en deomroepen hierop aanspreekbaar zijn. Om die reden wil ik bij het nadenkenover een aangepaste inrichting van het huidige bestel ook expliciet devraag betrekken welke verbeteringen doorgevoerd kunnen worden in decyclus van planvorming, begroting en verantwoording van de landelijkepublieke omroep. Het moet voor iedereen in Nederland duidelijk zijn watwe van een publieke omroep verwachten, welke doelen hieroverafgesproken worden, welke middelen hier tegenover staan en vervolgensin welke mate deze doelen zijn bereikt.Transparantie dient breder te worden toegepast dan enkel op de kosten-verantwoording van het programma-aanbod. Transparantie of het gebrekeraan hangt ook samen met bestuurlijke drukte en aantallen spelers, metduidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden, met de verhoudingtussen de NPO, de omroepen en de onafhankelijke producenten, en metbesluitvormingsprocessen en helder belegd toezicht. Deze elementen zijnook onderdeel van de voorgenomen hervorming.Reactie op ingediende motiesIn het vervolg van mijn brief ga ik eerst in op de motie van het lid Ergin,die de NPO oproept om structureel onderzoek te doen naar de uitgavenaan programma’s door de omroepen. Die motie vraagt van mij geennadere uitwerking, omdat dit binnen de NPO al zo gebeurt en dat vind ikeen goede zaak. Hiervoor bestaat de bindende regeling gerealiseerdekosten media-aanbod, die omroepen verplicht om de NPO na hetuitzendjaar te informeren over de werkelijk gerealiseerde kosten van hetmedia-aanbod dat de omroepen hebben verzorgd. Deze bindenderegeling is in zijn geheel openbaar en te vinden op de website van deNPO.5 De regeling is eind vorig jaar uitgebreid, zodat nu ook vanprogramma’s geproduceerd door buitenproducenten achteraf degerealiseerde kosten kunnen worden opgevraagd. De informatie over dedaadwerkelijke kosten van de programmering wordt gebruikt voor hetbepalen van benchmarks, het opbouwen van verdere kennis en analysesen het opstellen en beoordelen van toekomstige begrotingen bij program-mavoorstellen. Daarmee draagt de regeling bij aan de doelmatigheid vande uitgaven bij de landelijke publieke omroep. De bindende regeling isonderdeel van de stappen waarmee de NPO in de afgelopen jaren zijninzet rondom de sturing op doelmatigheid heeft geïntensiveerd.De suggestie uit de motie Martens-America om inzicht te geven in deprogrammering per genre vind ik een goed idee. Ik heb dat verzoekbesproken met de NPO. Daarbij heb ik de afspraak gemaakt dat vanaf nuals onderdeel van de jaarlijkse Terugblik een overzicht wordt gepubliceerdvan alle uitgezonden titels per genre. De genre-indeling voor de program-mering, en daarmee voor de uitgaven per genre in de begroting en deverantwoording, is gebaseerd op de systematiek uit de BeleidslijnCrossmediale Content Classificatie die, evenals de eerder genoemdebindende regeling, openbaar is.6 Het eerste overzicht van programma’sper genre over het uitzendjaar 2023 is inmiddels gepubliceerd.7 Daarmeeworden de bestedingen per genre inzichtelijk. Ik vind dit een waardevolle5Openbare documenten - financieel (npo.nl)6Openbare documenten - programmering (npo.nl)7Openbare documenten - Beleid & Verantwoording - Terugblik (npo.nl)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3302 toevoeging aan de andere openbare informatie over de bestedingen bij delandelijke publieke omroep die de NPO elk jaar publiceert in de Terugblik,en die voor iedereen toegankelijk is via de website van de NPO.Tot slot behandel ik de motie Martens-America c.s. die oproept tot hetinstellen van een transparantieregister met de kosten van individueleprogramma’s. In de brief van mijn ambtsvoorganger hierover stond dat devoorgestelde maatregel uit deze motie zou worden getoetst aan de criteriavan noodzaak en proportionaliteit.8 Voor een instrument met potentieeldusdanig negatieve effecten geldt dat er een evident en urgentmaatschappelijk probleem moet zijn dat een dergelijke maatregel kanrechtvaardigen, en dat er geen andere, minder vergaande maatregelenmoeten zijn om tot hetzelfde doel te kunnen komen. Ik ben tot deconclusie gekomen dat hier in dit geval niet aan wordt voldaan. Daaromkan en wil ik niet overgaan tot het instellen van een openbaar transparan-tieregister met daarin een uitsplitsing van de kosten van ieder radio- entelevisieprogramma. Hieronder licht ik mijn conclusie toe.Negatieve effectenOm te beginnen vormt transparantie op programmaniveau een grootrisico voor de onafhankelijkheid van de landelijke publieke omroep.Daarover is in eerdere discussies over dit onderwerp al veel gezegd. Er isgeen enkele garantie dat een transparantieregister er niet toe gaat leidendat individuele programmakeuzes door politiek en publiek ter discussieworden gesteld vanwege de kosten. Ik vind het principieel onwenselijk dater discussie op dat niveau kan en zal worden gevoerd. Dat staat haaks opde kernwaarde dat er afstand is tussen de politiek en onafhankelijkemedia. Die kernwaarde is uitgewerkt in de Mediawet en in de nieuweEuropese Verordening Mediavrijheid. Door openbaarheid van uitgaven tebeperken tot het niveau van genres voorkomen we dat programmatischekeuzes worden beïnvloed door politieke druk en publiek debat. Alsindividuele programmakeuzes voortdurend publiekelijk worden betwist enin de politiek worden besproken, kan dat de autonomie van de omroep endaarmee het vertrouwen en draagvlak voor het publieke bestel onder-mijnen. In een rechtsstaat is het essentieel dat de media vrij kunnenfunctioneren zonder directe invloed van politieke druk, zodat zij onafhan-kelijk en onpartijdig kunnen blijven in hun informatievoorziening enmaatschappelijke rol.Ik hecht op dit punt ook veel waarde aan de opvatting van de onafhanke-lijke toezichthouder. Vanwege het belang van de onafhankelijkheid van depublieke omroep adviseerde het Commissariaat voor de Media in zijnadvies bij het concessiebeleidsplan 2016–2020 van de NPO om niet over tegaan op openbare verantwoording op programmaniveau. Het standpuntvan het Commissariaat hierin is niet veranderd.De motie vraagt om een overzicht van de kosten per programma perkostencategorie. Uit de overwegingen bij de motie blijkt dat het doel vande motie ook is om het omzeilen van salarisregels voor presentatorentegen te gaan. Bij een transparantieregister volgens deze uitgangspuntenzouden alle beloningen van alle presentatoren van de landelijke publiekeomroep openbaar worden. Alleen dan kan immers worden beoordeeld ofaan de salarisregels wordt voldaan. Daarmee wordt een grote inbreukgepleegd op hun privacy. Die inbreuk moet te rechtvaardigen zijn vanuiturgente maatschappelijke problematiek, ook ten opzichte van anderepersonen die vanuit (semi-)publieke middelen worden betaald en waardeze verplichting niet voor geldt.8Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 115.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3303 Met deze maatregel worden de kosten per programma van de landelijkepublieke omroep openbaar, inclusief de betalingen aan externe produ-centen voor programma’s die door hen in opdracht van een omroep zijngemaakt. Tegelijkertijd geldt de openbaarheid van de kosten niet voor deprogramma’s die door, of in opdracht van, de commerciële omroepenworden gemaakt. Zo ontstaat een ongelijk speelveld tussen partijen die indezelfde markt werken en daarin elkaars concurrent zijn. De concurrentie-positie van de publieke omroepen en die van de onafhankelijk produ-centen wordt op deze manier negatief beïnvloed, zij hebben ten opzichtevan de commerciële omroepen, en ten opzichte van elkaar, een slechtereonderhandelingspositie. Daar komt bij dat door de openbaarmaking ookconcurrentiegevoelige informatie over kosten van derde partijen zoalsrechthebbenden en facilitaire leveranciers die in opdracht van de publiekeomroep hebben gewerkt openbaar wordt. Die partijen mogen in heteconomisch verkeer met de publieke omroep in beginsel uitgaan vanvertrouwelijkheid. De invoering van een transparantieregister zou eruiteindelijk zelfs toe kunnen leiden dat partijen niet langer met publiekeomroepen willen samenwerken. De uitvoering van de publieke taak doorde publieke omroep komt hierdoor mogelijk in gevaar.Noodzaak en proportionaliteitDe motie geeft een aantal overwegingen om het instellen van eentransparantieregister te rechtvaardigen. Daarbij speelt de naleving van debeloningskaders een belangrijke rol. Volgens de motie kunnen die wordenomzeild omdat de kosten per programma niet transparant zijn. Ik wil hierhet volgende over opmerken.Eerder bent u geïnformeerd over het externe onderzoek dat het Commis-sariaat voor de Media heeft laten uitvoeren door KPMG Forensic naar denaleving van de Wet Normering Topinkomens (WNT) en het Belonings-kader Presentatoren in de Publieke Omroep (BPPO).9 Het KPMG-rapport,inclusief de reactie van het Commissariaat, is aan uw Kamer toegestuurdper brief van 11 januari 2024.10 Het KPMG-onderzoek geeft een feitelijk enonafhankelijk inzicht in de wijze waarop de NPO en de landelijke publiekeomroepen de WNT en het BPPO naleven. Ook is er aandacht voor de wijzewaarop het Commissariaat het toezicht op de WNT/BPPO tot dusver heeftingericht en uitgevoerd.Uit het KPMG-onderzoek is naar voren gekomen dat er binnen de publiekeomroep geen topfunctionarissen en geen presentatoren meer zijn dieboven de maximumnorm voor de beloningen zitten. Het aantal presenta-toren dat op grond van een overgangsregeling boven de maximumnormwerd beloond, is in de afgelopen jaren teruggebracht van zeventien naarnul. Dit laat duidelijk zien dat voor werknemers van de publieke omroepde regelgeving zijn werk heeft gedaan. Ook voor presentatoren die viaonafhankelijke producenten worden ingehuurd, laat het onderzoek vanKPMG zien dat er geen overtredingen zijn rond de inhuur van presenta-toren bij de door KPMG onderzochte onafhankelijke producenten.De constatering die in de motie wordt gedaan, wordt dus niet onder-steund door de feiten uit het onderzoek. Die tonen aan dat het ingezettebeleid om de overschrijdingen van de norm tegen te gaan werkt. Ditondersteunt de conclusie dat op dit punt de noodzaak voor een transpa-rantieregister ontbreekt.9Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 34.10Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 42.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3304 Hoewel het KPMG-rapport geen onvolkomenheden op dit gebied aan hetlicht heeft gebracht, concludeerde het Commissariaat naar aanleiding vanhet onderzoek dat een verdere aanscherping van het BPPO noodzakelijk is.In de brief van mijn ambtsvoorganger is aangekondigd dat de NPOhiertoe voorstellen zou doen zodat deze kunnen worden meegewogen bijhet oordeel over de uitvoering van de motie over het transparantiere-gister.De NPO heeft inmiddels een nieuw, verder aangescherpt BPPO tergoedkeuring aan mij voorgelegd. Een van de belangrijkste wijzigingen isdat gezichtsbepalende presentatoren die vrijwel uitsluitend wordengecontracteerd voor één programma en waarvan buiten kijf staat dat zijvoldoen aan de criteria voor het toekennen van een beloning opBPPO-niveau, altijd rechtstreeks gecontracteerd zullen worden door debetreffende omroep. Ook als het programma wordt geproduceerd dooreen externe producent vindt er in die gevallen dus geen betaling plaatsdoor de producent aan de presentator. Dat draagt bij aan de naleving vanhet BPPO en het toezicht daarop.Ten aanzien van presentatoren met meerdere opdrachtgevers is in hetnieuwe BPPO bepaald dat de optelsom van de door een presentatorgedurende een kalenderjaar te verdienen beloning voor werkzaamhedenten behoeve van programma’s voor de publieke omroep hetBPPO-maximum niet mag overschrijden. Voor de naleving hiervan geldteen gezamenlijke verantwoordelijkheid van de presentator zelf, deproducenten, de contracterende omroepen en de NPO. Het is debedoeling dat de NPO in voorkomende gevallen een coördinerendeomroep aanwijst die hier de eindregie op voert.Bovendien is het van belang om te vermelden dat er een Samenwer-kingscode tot stand is gekomen tussen de NPO, het College vanOmroepen (CvO), de Vereniging van Nederlandse Content Producenten(NCP) en de Nederlandse Audiovisuele Producenten Alliantie (NAPA). Indeze Samenwerkingscode is bepaald dat ook producenten zich zullencommitteren aan de beloningsregels uit het BPPO.Het regelgevend kader op het gebied van de beloningen aan presenta-toren wordt hiermee nog verder aangescherpt, zodat in de toekomst geentwijfel meer kan bestaan over het omzeilen van de beloningskaders.Aanvullend hierop is mijn inschatting dat het voorgestelde transparantie-register niet gaat leiden tot minder twijfel over mogelijke omzeilingen. Bijeventuele constructies, die in het KPMG-onderzoek dus niet zijngevonden, gaat het om een aanvullende geldstroom naar een presentator.Als die er überhaupt zou zijn wordt die in een transparantieregister nietzichtbaar.De motie stelt tot slot dat bij besteding van belastinggeld altijd zoveelmogelijk transparantie en verantwoording betracht moet worden, en datgebrek aan transparantie en verantwoording het draagvlak voor hetpublieke bestel aantast.Zoals gezegd denk ik dat uitvoering van de motie, met transparantie opprogrammaniveau, juist het draagvlak voor het bestel kan aantasten alsdat ertoe leidt dat programmatische keuzes publiekelijk ter discussiegesteld gaan worden en onderdeel kunnen worden van politiek debat.Voor het draagvlak voor het publieke bestel is de onafhankelijkheiddaarvan essentieel. Die moeten we met elkaar bewaken. Wel kan het voorhet draagvlak van het publieke bestel bevorderlijk zijn om te kijken naarverbetermogelijkheden in de huidige cyclus van planvorming, begrotingTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3305 en verantwoording van de publieke omroep, zonder dat dat leidt totdirecte politieke invloed op de programmering. Dat betrek ik bij devoorgenomen hervorming van het huidige bestelHiervoor is transparantie in de verantwoording op het niveau van deprogrammering niet noodzakelijk. De bestaande verantwoording bij delandelijke publieke omroep biedt hiervoor al de benodigde aanknopings-punten. De NPO en de omroepen maken in de begroting op genreniveauinzichtelijk hoe zij van plan zijn de beschikbare middelen in te zetten enleggen daarover in hun jaarverslagen en de Terugblik op genreniveauverantwoording af. Die verantwoording op het niveau van de genres is deafgelopen jaren ook verbeterd. De omroepen rapporteren in hunjaarrekening onder andere over de uitsplitsing van de productiekosten enover de uitgaven per genre afgezet tegen het vorige jaar. De afsprakenover de inrichting van de jaarverantwoording van de omroepen en deNPO zijn vastgelegd in de Regeling financiële verantwoording landelijkepublieke media-instellingen.11 De NPO heeft de afgelopen periode dejaarlijkse Terugblik verrijkt met uitgebreide financiële verantwoordings-informatie zoals de uitsplitsing van kosten per genre in kostencategorieënen de uitgaven per uur en per kijker op het niveau van de genres.12ConcluderendAlles overziend zie ik vanuit de principes van noodzaak en proportiona-liteit geen grond voor de verplichting tot actieve openbaarmaking vankosten op het niveau van de programmering en van beloningen vanindividuele presentatoren. Daarvoor heeft dit instrument potentieel tevergaande effecten, terwijl de feiten, zoals onder andere weergegeven inhet KPMG onderzoek, de noodzaak ervan niet ondersteunen. Er zijnandere instrumenten die bijdragen aan het doel van goede verant-woording en transparantie, en daarmee vertrouwen in de publiekeomroep. Een aantal daarvan zijn in deze brief benoemd, zoals het nogverder aanscherpen van het BPPO en de uitbreiding van de verant-woording met de titels per genre.Ook zonder een transparantieregister bestaat daarmee een zorgvuldigingericht systeem van verantwoording en controle, met verantwoordingop het niveau van de genres in de jaarverslagen van de NPO en deomroepen, met een jaarlijkse Terugblik met de verantwoording over deprestaties van het publieke bestel als geheel, zowel inhoudelijk alsfinancieel, en met de NPO die verantwoordelijk is voor het sturen opdoelmatigheid en het vaststellen van onder andere de beloningskaders.Het Commissariaat houdt toezicht op de rechtmatigheid van de uitgaven,op de wijze waarop de NPO het doelmatigheidssysteem heeft ingericht entoepast, op de naleving van de beloningskaders, en kan de NPO of deomroepen als daartoe aanleiding bestaat om inlichtingen vragen,aanspreken en zo nodig handhavend optreden. Ik zie wel verbetermoge-lijkheden in de wijze waarop de publieke omroep aan de voorkantaangeeft welke doelen hij in een jaar wil bereiken, welke middelen daartegenover staan en vervolgens hoe de publieke omroep rapporteert overhet halen van deze doelen.Als het gaat om openbaarheid van de programma-uitgaven bij depublieke omroep ligt de grens wat mij betreft dus op het niveau van degenres. Daarbinnen verwacht ik van de omroepen en de NPO maximaletransparantie en verantwoording. Het Commissariaat ziet daar op toe. Datde actieve openbaarmaking plaatsvindt op het niveau van de genres11https://wetten.overheid.nl/BWBR0046601/2022-04-30/012Zie hiervoor bijvoorbeeld de Terugblik 2023, pagina 20–29 via Openbare documenten (npo.nl)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3306 betekent niet dat er in voorkomende gevallen niet meer gedetailleerdeinformatie of specifieke kosten verstrekt kunnen worden indien de Kamerdaar om vraagt. De juridische analyse die naar aanleiding van vragen uitde Eerste Kamer bij de discussie over dit onderwerp in 2016 is uitgevoerd,was daar heel duidelijk over.13 Op deze manier kan, in tegenstelling tot bijactieve openbaarmaking, zowel aan de kant van de Kamer als aan de kantvan de verantwoordelijke bewindspersoon altijd zorgvuldig wordengewogen welke informatie er wordt gevraagd, en of en hoe dezevervolgens wordt verstrekt. Zoals in 2016 ook werd geconcludeerd kan opdie manier recht worden gedaan aan zowel de publieke verantwoording,de parlementaire controle als de onafhankelijkheid van de landelijkepublieke omroep.Tot slot wil ik nogmaals benadrukken dat ik vind dat het voor iedereen inNederland duidelijk moet zijn hoe de middelen bij de publieke omroepworden besteed. Ik ga het onderwerp van transparantie daarom betrekkenbij de hervorming van de landelijke publieke omroep. Ik wil daarbij onderander kijken naar verbeteren van de verantwoordingscyclus van depublieke omroep. Deze en andere elementen betrek ik bij mijn plannenvoor de hervorming, om ook op die manier bij te dragen aan de navolg-baarheid en doelmatigheid van de bestedingen om de publieke media-opdracht uit te voeren.De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,E.E.W. Bruins13Eerste Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 264, XTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 827, nr. 3307