Ruimte voor recht: meerjarig actieplan gevangeniswezen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202624 587Justitiële InrichtingenNr. 1134 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 26 juni 2026Dit kabinet werkt aan een veilig Nederland. Een land waar straffen op eenrechtvaardige manier worden uitgevoerd en daders niet vrijuit gaan omnieuwe slachtoffers te maken. De samenleving en in het bijzonderslachtoffers mogen van de overheid verwachten dat daders niet alleenworden opgespoord, vervolgd en berecht, maar ook dat zij de straf die derechter heeft opgelegd volledig ondergaan. Op dit moment lukt dat niet inalle gevallen. Er zijn al te lang te weinig cellen, er is te weinig personeelen veel gevangenissen zijn in slechte staat waardoor cellen – als deze nietop tijd worden gerenoveerd – in de nabije toekomst niet meer inzetbaarzijn. Dat veroordeelden hierdoor nu tijdelijk eerder worden vrijgelaten enstraffen kunnen verjaren, ondermijnt onze rechtsstaat. Een straf mag geenpapieren werkelijkheid worden. Dat is niet uit te leggen aan slachtoffers,niet te verenigen met het strafdoel vergelding en het doel herhaaldecriminaliteit te voorkomen én funest voor het vertrouwen in ons rechts-systeem. Zoals de grondlegger van het moderne strafrecht CesareBeccaria schreef: niet de strengheid van een straf schrikt af, maar dezekerheid dat de straf ook daadwerkelijk volgt.Nu kiezen voor structurele maatregelenDe afgelopen twee jaar zijn verschillende noodmaatregelen getroffen,maar geen keuzes gemaakt om dit probleem structureel op te lossen. Hetkabinet wil dit doorbreken. Met het actieplan dat als bijlage bij deze briefis gevoegd, neemt het kabinet de stappen die nodig zijn om het tekort aancapaciteit op de korte termijn op te vangen en op de lange termijn weer tebeheersen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan een belangrijkeopgave uit het Coalitieakkoord: «We gaan investeren in de DienstJustitiële Inrichtingen (DJI) en de celcapaciteit uitbreiden en verbeteren».1Dit doen we enerzijds door te investeren in extra capaciteit en personeeldoelmatiger in te zetten, en anderzijds door straffen effectiever uit te1Aan de slag - Coalitieakkoord 2026–2030. kst-24587-1134ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11341 voeren. Bijna de helft van de gedetineerden pleegt binnen twee jaaropnieuw een delict.2 Hiervan stroomt een groot deel opnieuw in bij DJI.Daarom is in het pakket aan maatregelen ook het verbeteren van deeffectiviteit van de tenuitvoerlegging meegenomen. Dit doen we doorvoor langer gestraften meer ruimte te maken voor re-integratie en vooreen veilige terugkeer naar de samenleving.Het zijn niet allemaal eenvoudige maatregelen om te nemen. Het ismaatschappelijk en aan slachtoffers mogelijk moeilijk uit te leggen datgedetineerden een groter deel van hun straf buiten de muren van degevangenis ondergaan. In de uitwerking van het plan zal, net als nu ookgebeurt bij het verlenen van verlof aan gedetineerden, rekening wordengehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Daarnaastis het belangrijk te benoemen dat de maatregelen die het probleemstructureel moeten oplossen niet van vandaag op morgen effect zullenhebben. Sommige vergen een wetgevings- of aanbestedingstrajectvoordat tot implementatie kan worden overgegaan. Maar, door nu géénkeuzes te maken wordt óók een keuze gemaakt: dan kunnen de noodmaat-regelen in de nabije toekomst niet worden afgebouwd en wordt hetprobleem alleen maar groter.Probleemschets huidige situatieRamingen van DJI laten zien dat het tekort aan detentiecapaciteit –ondanks de getroffen noodmaatregelen – in het najaar van 2026 verderoploopt. In december 2026 is er een geschat tekort van circa 300 plekken.Onderstaande grafiek toont in de blauwe kolommen het aantal daadwer-kelijk inzetbare plaatsen voor mannen in het Huis van Bewaring (HvB) ende gevangenis regulier en arrestant in de maanden februari 2026 t/m mei2026. De grijze kolommen tonen de verwachte inzetbare capaciteit permaand tot en met juni 2027. De rode doorgetrokken lijn geeft de capaciteitweer die nodig is om alle gedetineerden te kunnen plaatsen indien geennoodmaatregelen zouden gelden. De rode stippellijn geeft aan welkecapaciteit nodig is, indien de bestaande noodmaatregelen van krachtblijven.Zoals uit de grafiek is af te lezen, zullen de huidige noodmaatregelenmogelijk dit najaar al moeten worden uitgebreid om te voorkomen dat 1)verdachten niet meer in voorlopige hechtenis kunnen worden geplaatst en2) arrestanten vanuit politiecellen moeten worden heengezonden. Op2WODC, Recidive onder justitiabelen in Nederland (2019).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11342 langere termijn bestaat het risico dat 3) de voorraad zelfmelders enarrestanten de verjaringstermijnen bereikt met straffeloosheid als gevolg.Concreet betekent dit dat er elke dag voor 300 personen geen plaats is. Dittekort kan zich door onverwachte uitval van inzetbare plekken (bijvoor-beeld door calamiteiten, vertraagde renovaties of personeelstekorten) ookal eerder voordoen.Probleemschets lange termijnIn de beleidsverkenning «Langdurige schaarse capaciteit gevangenis-wezen» die eind vorig jaar met uw Kamer is gedeeld, is onderbouwd hoede vraag naar detentiecapaciteit zich de komende vijf tot tien jaren zalontwikkelen. De verwachting is dat het tekort langdurig is en bijongewijzigd beleid zal aanhouden.3 De meest recente ramingen van hetPrognose Model Justitiële ketens (PMJ) laten zien dat het tekort aandetentiecapaciteit in 2031 zal stijgen tot 1700 plaatsen. Daarnaast is er ookals het gaat om terbeschikkingstelling (tbs)- en overige forensische zorg(OFZ)-capaciteit sprake van een oplopend tekort. Het tekort in deforensische zorg stijgt volgens de laatste ramingen naar 375 plaatsen (153tbs en 222 overige forensische zorg) in 2031. Door het huidige tekort aantbs-plaatsen verblijven op dit moment ongeveer 250 tbs-passanten in hetgevangeniswezen. Daarnaast zijn er ruim 70 plaatsen aan de detentiecapa-citeit onttrokken voor jongvolwassenen als gevolg van het capaciteits-tekort in de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s).Naast de stijgende behoefte aan capaciteit bestaat het risico dat 3.000plaatsen in het komende decenniumniet meer inzetbaar zijn in verbandmet renovaties. Ook is als gevolg van de arrestantenmaatregel en hetbeperkt oproepen van zelfmelders de voorraad zelfmelders en kansrijkearrestanten4 fors opgelopen tot ongeveer 850 detentiejaren. Dit zijn 6.300personen die hun straf direct zouden moeten ondergaan.Een samenhangend pakket aan maatregelenOm deze problematiek op de lange termijn weer te beheersen treft hetkabinet een samenhangend pakket van maatregelen dat 1) het aanbod aancapaciteit behoudt door renovaties en vergroot, 2) de doorstroombevordert en daarnaast leidt tot 3) een doelmatiger inzet van personeel.De meest recente PMJ-ramingen verschillen substantieel van de ramingenvan vorig jaar. In 2025 werd uitgegaan van een tekort van 800 plaatsen,inmiddels is dat 1.700. Met de maatregelen uit dit actieplan wordt devoorziene groei grotendeels opgevangen. Dit neemt niet weg dat er – alsde ramingen realiteit worden – sprake is van een resterend tekort. In datgeval zullen noodmaatregelen noodzakelijk blijven of zal het tekortmoeten worden opgevangen met aanvullende maatregelen of capaciteits-uitbreiding. Aangezien het ramingen betreffen die onderhevig kunnen zijnaan fluctuaties, vindt het kabinet het te vroeg om daar nu al nader over tebeslissen. Daarvoor worden de volgende PMJ-ramingen afgewacht.De maatregelen uit dit actieplan worden binnen de bestaande middelenvan JenV uitgevoerd. Gezien de nog resterende renovatieopgave en deonzekerheid rondom de ramingen naar de capaciteitsbehoefte alsook deeffecten van de in dit actieplan beschreven maatregelen, zal zorgvuldigworden gemonitord hoe de behoefte en het aanbod aan capaciteit zichontwikkelt, zodat kan worden bijgestuurd indien nodig.3Beleidsverkenning «Langdurig schaarse capaciteit gevangeniswezen», december 2025.4De kansrijke voorraad is het deel van de werkvoorraad van de politie die kansrijk is om teworden opgespoord en aangehouden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11343 UitgangspuntenBij de uitwerking van het actieplan is een aantal uitgangspunten leidendgeweest. Zij vormen de kaders voor de maatregelen die wordenvoorgesteld:–Opgelegde vrijheidsbenemende straffen en maatregelen worden tijdigen volledig ten uitvoer gelegd. Verdachten waar een risico van uitgaatmoeten te allen tijde preventief kunnen worden ingesloten;–Een effectieve tenuitvoerlegging van straffen dient alle strafdoelen:vergelding en het verminderen van de kans op herhaling (afschrikking,onschadelijkmaking en resocialisatie);–Detentie is in de meeste gevallen een tijdelijke uitsluiting van desamenleving. Gedurende de vrijheidsbeneming worden gedetineerdenzo goed als mogelijk voorbereid op een (veilige) terugkeer in diesamenleving. De tijd in detentie wordt gebruikt om, samen metpartners zoals gemeenten, reclassering, vrijwilligersorganisaties enwerkgevers de condities te scheppen om de kans op een nieuw delicten nieuwe slachtoffers te verminderen. De mogelijkheden en de inzethierop zijn afhankelijk van de duur van de detentie;–Detentie is veilig voor personeel, gedetineerden en de samenleving;–Bij de tenuitvoerlegging van een sanctie geldt dat deze «passend»moet zijn met het oog op beveiligingsnoodzaak, het risicoprofiel, dezorgbehoefte en de duur van de sanctie (de juiste persoon op de juisteplek);–Gedetineerden behouden tijdens hun insluiting hun mensenrechten enworden niet verder in hun vrijheid beperkt dan noodzakelijk is voor detenuitvoerlegging van de straf en het waarborgen van de veiligheid.5Tijdens de detentie wordt voorzien in fysieke, psychische en socialebasisbehoeften, en worden justitiabelen respectvol bejegend. Om aandeze menswaardige detentie invulling te kunnen blijven geven, wordtde maximale capaciteit niet overschreden.AfwegingscriteriaBij de afweging voor de maatregelen die zijn opgenomen in dit plan isrekening gehouden met–de opgave uit het regeerakkoord en de middelen die het kabinetdaarvoor beschikbaar heeft gesteld;–het effect ervan op de capaciteitsdruk;–de snelheid waarmee effect kan worden bereikt;–de mate waarin wordt ingegrepen op zowel een stijging als eenonvoorziene kentering van de capaciteitsbehoefte (fluctuaties in vraagen aanbod) en–de uitvoerbaarheid ervan voor de gehele tenuitvoerleggingsketen, inhet bijzonder voor het personeel van DJI (geen extra administratievelasten).De concrete maatregelen uit het actieplanHet pakket aan maatregelen is opgebouwd langs zes actielijnen:1.Maatregelen die leiden tot behoud en een groter aanbod vancapaciteita.Renovatie van bestaande gevangenissen en structurelecapaciteitsuitbreiding (penitentiaire inrichting (PI) Almere enVlissingen)b.Optimale inzet bestaande capaciteit: maximale inzet meerper-soonscellen en inzet van de op dit moment niet benodigdevrouwencapaciteit Nieuwersluis5Dit volgt uit de penitentiaire beginselenwet (Pbw) artikel 2, lid 3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11344 c.Uitbreiden tijdelijke capaciteit (voormalig justitieel centrum voorsomatische zorg (JCvSZ) Scheveningen, detentieboot, PIZuid-Oost, locatie ter Peel)d.Uitbreiding plaatsen Forensisch Psychiatrische Centra (FPC)e.Heropening justitiële jeugdinrichting (JJI) Harreveld2.Maatregelen die leiden tot een doelmatiger inzet van personeel doorde introductie van twee nieuwe detentieconceptena.Sober regime voor de eerste fase in detentieb.Regime voor Beperkt Risico Gedetineerden3.Maatregelen die de doorstroom bevorderen door in te zetten opdetentiefasering en re-integratie voor langer gestraftena.Verruimen penitentiair programma (PP)b.Verruimen criteria Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA)4.Maatregelen die gericht zijn op een toereikend personeelsbestanda.Werving van personeelb.Behoud van personeelc.Passende beloning5.Maatregelen die het capaciteitstekort op de korte termijn opvangena.Continuering en aanvullende noodmaatregelen (verruimeneindverlof)b.Wegwerken voorraden (onderzoeken wettelijke mogelijkhedenelektronische detentie (ED) als executiemodaliteit voor zelfmel-ders en arrestanten bij verjaring, verkennen mogelijkheidexecutietafelc.Wettelijke verankering noodventielen6.Maatregelen die de instroom beperkenMaatregelen die de instroom beperkenInstroom beperkende maatregelen vormen wel een actielijn in dit plan,maar maken op dit moment geen deel uit van het maatregelenpakketaangezien het effect ervan op de capaciteitsbehoefte afhankelijk is vanbeslissingen van onafhankelijke rechters en officieren van justitie. Dezevallen buiten de invloedssfeer van het kabinet. Het deltaplan voor destrafrechtketen dat begin 2027 aan de Kamer wordt verzonden zal eenaantal maatregelen bevatten die wel (een substantieel) effect kunnenhebben op de behoefte aan detentiecapaciteit. In het deltaplan strafrecht-keten wordt integraal gekeken naar de doelmatigheid en effectiviteit vande hele strafrechtketen. Om deze reden wordt het effect van instroombeperkende maatregelen wel gemonitord. Mogelijk kunnen door dezemaatregelen de noodmaatregelen eerder worden afgebouwd.Uitvoeringsconsequenties en afhankelijkhedenVoor de meeste maatregelen geldt dat de uitvoering ervan naast extrainzet van DJI ook inspanning vraagt van alle andere partners zoals depolitie, het Openbaar Ministerie (OM), de reclassering, het CentraalJustitieel Incassobureau (CJIB) en gemeenten. De tenuitvoerleggingsketenziet de uitvoering van het actieplan als een gezamenlijke opgave en is zichervan bewust dat waar de werkdruk bij de ene ketenorganisatie daalt,deze bij de andere organisatie juist kan stijgen. Hetzelfde geldt voor decapaciteit: daar waar de druk op de capaciteit van de ene organisatieafneemt, zal deze bij de andere organisatie hoogstwaarschijnlijktoenemen. Bij de uitwerking van de maatregelen wordt daarom rekeninggehouden met de ketenbrede uitvoeringsconsequenties.Hoe snel de maatregelen kunnen worden geïmplementeerd hangt naastde inspanningen van de ketenpartners ook af van de snelheid waarmeewet- en regelgeving kan worden aangepast en politieke besluitvormingplaatsvindt, de mate waarin er lokaal draagvlak is en medewerking wordtTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11345 verleend door gemeenten bij het vinden en beschikbaar stellen vangeschikte locaties, de snelheid waarmee ICT kan worden aangepast en dewet- en regelgeving die van invloed is op de doorlooptijd van hetrenoveren en uitbreiden van capaciteit.Tot slotMet dit pakket aan maatregelen zet het kabinet de stappen die nu nodigzijn om het tekort aan capaciteit op te vangen en op de lange termijn weertoe te werken naar een robuuste sanctiecapaciteit die aansluit op debehoefte en beter bestand is tegen fluctuaties in vraag en aanbod. Ditdraagt eraan bij dat straffen weer volledig kunnen worden uitgevoerd.Ook met dit pakket is het echter niet haalbaar om de huidige noodmaatre-gelen op korte termijn af te bouwen. De realiteit is dat de effecten van destructurele maatregelen niet van vandaag op morgen zichtbaar zijn, denoodmaatregelen nog een tijd noodzakelijk zullen zijn en mogelijk eerstnog moeten worden uitgebreid.Zoals gezegd zal de komende periode blijvend worden gemonitord hoe debehoefte en het aanbod aan capaciteit zich ontwikkelen. Ook zullen devoortgang en de effecten van de maatregelen nauwlettend wordengevolgd, zodat snel kan worden bijgestuurd indien nodig. Vanzelfsprekendbouwt het Kabinet de tijdelijke noodmaatregelen zo snel als dat verant-woord is weer af. Hierover zal ik Uw Kamer halfjaarlijks informeren meteen voortgangsbrief.6De Staatsecretaris van Justitie en Veiligheid,K.T. van Bruggen6De voortgangsrapportage «capaciteit» zal opgaan in deze halfjaarlijkse voortgangsrapportageover het actieplan.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 24 587, nr. 11346