Gedragseffecten accijnsverhoging tabak 2024 en pakjesraaponderzoek

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 011TabaksbeleidNr. 121 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN VOLKSGE-ZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 juni 2025Hierbij ontvangt u de rapportage «Gedragseffecten van de accijnsver-hoging op tabak in 2024» van het RIVM en het Empty Pack Survey (EPS)2024 van de Douane. Daarnaast wordt in deze brief teruggekomen op demotie van het lid Vlottes c.s.1 inzake verkoopvolumes en de motie van hetlid Vermeer2 inzake lessen van het accijnsbeleid op tabak voor de accijnsop alcohol.In 2018 heeft het kabinet zich met het Nationaal Preventieakkoord (NPA)gecommitteerd aan een rookvrije generatie in 2040 en dit commitment issindsdien niet gewijzigd. Om deze doelstelling te bereiken zijn er deafgelopen jaren verscheidene maatregelen genomen. Zo wordt het aantalverkooppunten sterk teruggebracht en wordt hulp bij het stoppen metroken uitgebreid in de basisverzekering. Ook is per 1 april 2024 de accijnsop tabaksproducten verhoogd, conform de afspraken die gemaakt zijn inhet NPA. Onder wetenschappers heerst consensus dat accijnsverhogingéén van de meest effectieve maatregelen is om roken terug te dringen.In het NPA is afgesproken de accijns zodanig te verhogen dat een pakjesigaretten in 2023 € 10 zou kosten. Na de verhoging van € 1 per pakjesigaretten in 2020 is de accijns verder verhoogd op 1 april 2023 en daarnanogmaals op 1 april 2024 zodat een pakje sigaretten van 20 stuksgemiddeld € 11,20 zou gaan kosten en een pakje shag van 50 gramgemiddeld € 24,60.3Er is afgesproken dat bij accijnsverhogingen een evaluatie zal plaats-vinden van mogelijke grenseffecten. In 2024 heeft het RIVM opnieuw eenevaluatie uitgevoerd naar de gedragseffecten van de accijnsverhogingwaarbij rokers via een enquête zijn gevraagd naar hun rookgedrag.Daarnaast is er door de Douane opnieuw een EPS, een onderzoek waarbij1Kamerstukken II 2024–2025, 36 602, nr. 1012Kamerstukken II 2024–2025, 36 625, nr. 123Het RIVM is van deze bedragen uitgegaan. De gemiddelde prijs van een pakje sigaretten enrooktabak is iets hoger uitgevallen. kst-32011-121ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 011, nr. 1211 sigarettenpakjes op verschillende plekken in Nederland van de grondgeraapt worden, uitgevoerd. Dit onderzoek geeft een beeld over hetgedeelte in Nederland veraccijnsde sigaretten en de verandering daarvanten opzichte van de drie eerdere metingen.Gedragseffecten van de accijnsverhoging op tabak in 2024Voor het RIVM-rapport hebben onderzoekers een groep van 1.394 rokersvoor en na de accijnsverhoging van 1 april 2024 gevraagd naar waar zehun tabak kopen en of accijnsverhogingen bij hen hebben geleid tot eengedragsverandering zoals stoppen, stoppogingen, vermindering, over degrens kopen van producten of overstap naar andere (goedkopere)producten. De resultaten van het onderzoek laten zien dat de accijnsver-hoging in grotere mate dan de vorige accijnsverhogingen heeft geleid tottoename van aankopen van rookwaren in het buitenland. Van alletabaksproducten die Nederlanders roken kwam in 2024 naar schattingruim 60% uit het buitenland. In 2023 was dat ongeveer 38% en in 202030%.Het is natuurlijk niet goed dat meer rookwaren uit het buitenland komen,tegelijkertijd is het positieve nieuws dat de accijnsverhoging rokersopnieuw heeft aangemoedigd om te stoppen met roken: onder derespondenten is 7% na de accijnsverhoging gestopt met roken. Daarnaastheeft nog eens 16% een of meerdere pogingen gedaan om te stoppen engeeft 22% aan minder te zijn gaan roken. Bij zo’n 64% van deze personenspeelde de accijnsverhoging een rol in de beslissing om te stoppen of eenstoppoging te doen. Het onderzoek laat zien dat vooral voor rokers die alde intentie hebben om te stoppen de accijnsverhoging het «laatsteduwtje» is om de stap te zetten.Empty Pack Survey 2024De Douane heeft in het najaar van 2024 opnieuw een EPS uitgevoerd, ookwel een pakjesraaponderzoek genoemd. Een EPS is wereldwijd de meesttoegepaste methode om een ondergrens te bepalen van illegalesigaretten.4 Bij het pakjesraaponderzoek in Nederland is een bepaaldehoeveelheid sigarettenverpakkingen op straat geraapt in tien grote stedenen 20 gemeenten aan de grens. De geraapte pakjes zijn in het Douane-laboratorium geanalyseerd naar herkomst. In 2019, 2021 en 2023 zijnvergelijkbare onderzoeken gedaan. De belangrijkste resultaten wordenhieronder samengevat:•Van het totale aantal geraapte sigarettenverpakkingen is 45,1% niet inde Nederlandse heffing betrokken.5 Dit is een stijging ten opzichte vande voorgaande metingen. In 2023 was dit 25,0%, in het COVID-19 jaar2021 was dit 15,3% en in 2019 15,8%;•Het aandeel buitenlands veraccijnsde sigaretten is gestegen van 18,6%in 2023 naar 30,1% in 2024. Het grootste deel van deze pakjes komt uitDuitsland en Polen. Andere herkomstlanden die in de top 6 staan, zijnTurkije, Luxemburg, Bulgarije en België.6•Het aandeel namaaksigaretten7 is gestegen van 1,5% in 2019 en 2021en 3,8% in 2023 naar 10,5% in 2024.4RUSI, OLAF, Papadouka, M. E., & Haenlein, C. (2017). Conference Report, Organised Crime andIllicit Trade in Europe. p.6.5Dat pakjes niet in de Nederlandse heffing zijn betrokken, betekent dat de pakjes geen Neder-landse accijnszegel hebben en er dus geen Nederlandse accijns over is betaald. Ze kunnen danin het buitenland gekocht zijn, nagemaakt zijn, een illicit white betreffen, of duty free aange-schaft zijn in een Nederlandse of buitenlandse duty free winkel.6EPS rapport pagina 11.7Namaaksigaretten en illicit whites zijn illegale sigaretten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 011, nr. 1212 •Illicit whites8 bedroegen in 2024 0,6% van de geraapte pakjes; in 2023was dit minder dan 0,3%, in 2021 0,0% en in 2019 0,2%.•Voor de vergelijkbaarheid tussen binnenland en grensregio is in ditEPS rapport een onderscheid gemaakt tussen zogenaamde grensste-den, die hemelsbreed op minder dan 20 kilometer van de grens liggen,en niet-grenssteden. Op basis van de resultaten van deze tweegroepen steden kan niet geconcludeerd worden dat de accijnsverho-ging van tabak in de grensregio tot grotere grenseffecten heeft geleiddan in het binnenland.Motie Vlottes c.s.Het lid Vlottes c.s. verzoekt de regering om bij de nog te ontvangengrenseffectenrapportages nadrukkelijk in te gaan op een eventuele dalingvan verkoopvolumes van tabaksproducten en de oorzaken hiervan. Integenstelling tot bij de onderzoeken naar aanvullende grenseffecten dooraanpassing van de alcohol- en brandstofaccijnzen, beschikt het kabinetniet over verkoopcijfers van tabak uitgesplitst naar regio of grensstreken.Wel beschikt men over aangiftedata waarin de totale volumes zichtbaarzijn. Wanneer er aangifte is gedaan in januari 2024 betekent dit echter nietdat deze producten ook in januari 2024 zijn verkocht. Er zit enigevertraging in. Om toch enig inzicht te verschaffen is de hoeveelheidrooktabak en sigaretten waarover aangifte is gedaan in de periode april2024 (het moment dat de verhoging van 2024 inging) tot en met december2024 vergeleken met dezelfde periode het jaar ervoor. In deze periode isde hoeveelheid rooktabak waarover aangifte is gedaan met 53% gedaalden de hoeveelheid sigaretten met 25%.Het RIVM-onderzoek en het EPS 2024 laten zien dat de accijnsverhogingtot gedragseffecten heeft geleid. Lagere consumptie en meer aankopen inhet buitenland kunnen beide oorzaken zijn van een terugloop vanverkoopvolumes. Naast de accijnsverhoging kunnen ook nog anderefactoren, zoals het verbod op de verkoop van tabaksproducten insupermarkten, invloed hebben gehad op de verkoopvolumes.Motie VermeerHet lid Vermeer vraagt in de door de Tweede Kamer aangenomen motievan 18 december 2024 om «de lessen van de tabaksaccijns te betrekkenbij een evaluatie van de accijnzen op alcohol».9 In september 2024 is eenonderzoek naar de grenseffecten van de verhoging van de alcoholaccijnsnaar de Tweede Kamer gestuurd. Uit dit onderzoek bleek dat er beperkteextra grenseffecten waren. Er staat geen nieuwe evaluatie naar degrenseffecten van de alcoholaccijnzen op de planning omdat de tarievensindsdien ongewijzigd zijn. Bij nieuw beleid zullen zoals gebruikelijk debeoogde gezondheidswinst en de gedragseffecten zo goed mogelijk inkaart worden gebracht. Hierbij zullen ook deze twee onderzoeken wordenmeegenomen. Wel dient hierbij opgemerkt te worden dat de omvang enfrequentie van de tariefsverhogingen op tabak van een heel andere orde,namelijk veel hoger, zijn geweest dan die op alcohol. De Europese WHOheeft overigens in een recente publicatie nog benadrukt dat het verhogenaccijnzen van alcohol een van drie beste maatregelen is voor alcoholpre-ventie, naast het verminderen van reclame en het verminderen van8Illicit white sigaretten zijn sigaretten die in de Europese Unie (EU) niet geregistreerd staan in deEU/Common Entry Gate en daarom niet binnen de EU verkocht mogen worden. Ze worden ineen land buiten de EU legaal geproduceerd en verkocht aan handelaren die ze vervoeren naareen EU-lidstaatwaar ze illegaal verkocht worden, zonder dat er accijns is betaald.9Kamerstukken II 2024/2025, 36 625, nr. 12Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 011, nr. 1213 verkooppunten.10 Zelfs kleine accijnsverhogingen kunnen volgens hetWHO tot verminderde consumptie en daardoor een betere algemenegezondheid leiden.11Ter afsluitingHet RIVM-rapport wijst uit dat de accijnsverhoging ook in 2024 gedrags-veranderingen bij rokers teweeg heeft gebracht en een rol heeft gespeeldbij het stoppen met roken. Tegelijkertijd benoemt het rapport dat hetaantal stoppers kleiner is dan bij de accijnsverhoging van 2023 en dat hetbelangrijkste gedragseffect van de accijnsverhoging in 2024 is dat eenaanmerkelijk grotere groep rokers in het buitenland rookwaren is gaankopen. De bevindingen uit het EPS-2024 tonen ten aanzien van het kopenin het buitenland een vergelijkbaar beeld en laten zien dat sinds de vorigemeting een toename heeft plaatsgevonden in het aantal niet in Nederlandveraccijnsde pakjes. Een gedeelte daarvan is illegaal en een gedeeltedaarvan is in het buitenland veraccijnsd. De onderzoekers van hetRIVM-rapport benadrukken daarom het belang van een streven naarverdere Europese harmonisatie van tabaksprijzen en regels over dehoeveelheid rookwaar die mensen vanuit het buitenland mogenmeenemen. Deze aanbeveling sluit aan bij het Nederlandse beleid. Zohebben 15 lidstaten waaronder Nederland op 26 mei jl. een brief aan EUPresident Von der Leyen gestuurd met daarin de oproep de huidigerichtlijn voor accijns op tabaksproducten te herzien.De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,V.P.G. KarremansDe Staatssecretaris van Financiën,T. van Oostenbruggen10Geraadpleegd op 30 mei 2025, via https://www.who.int/europe/news/item/21-05-2025-too-cheap-to-ignore---who-helps-countries-reduce-alcohol-harm-through-taxation-and-pricing-policies.11Geraadpleegd op 30 mei 2025, via https://www.who.int/europe/news/item/21-05-2025-too-cheap-to-ignore---who-helps-countries-reduce-alcohol-harm-through-taxation-and-pricing-policies.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 011, nr. 1214