Kabinetsreactie op adviezen van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur en de Raad voor het Openbaar Bestuur inzake de fysieke leefomgeving van Caribisch Nederland

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 IVVaststelling van de begrotingsstaten vanKoninkrijksrelaties (IV) en het BES-fonds (H)voor het jaar 2026Nr. 21 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKENEN KONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 7 november 2025Op 13 juni jl. is het advies «Samen naar beter: aanbevelingen voor hetrijksbeleid voor het fysieke domein in Caribisch Nederland» van de Raadvoor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) aangeboden aan het kabinet.1De Rli komt tot de conclusie dat de regering met de huidige beleidspraktijk«onvoldoende invulling (geeft) aan haar in het regeerakkoord uitge-sproken vanzelfsprekende verantwoordelijkheid voor CaribischNederland». Daarnaast heeft het kabinet op 25 juli jl. een adviesontvangen van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) over debekostigingssystematiek voor de eilandelijke infrastructuur in CaribischNederland.2 Dit advies reflecteert op het rapport «Klein gebied, groteopgave» van Andersson Elffers Felix (AEF) over de financiële opgave in deeilandelijke infrastructuur van Bonaire, Sint Eustatius en Saba enconcludeert dat «de huidige wijze van bekostiging van de fysiekeinfrastructuur de besturen van de eilanden belet om volledige integralebestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid uit te oefenen».3 Deadviezen constateren grote opgaven in de eilandelijke infrastructuur vanBonaire, Sint Eustatius en Saba en wijzen op het belang van eenduurzame bekostigingssystematiek voor de fysieke leefomgeving, ookgelet op toekomstige demografische ontwikkelingen, klimaatveranderingen de effecten daarvan op de publieke voorzieningen, kwaliteit van deinfrastructuur, natuur en milieu. Met deze brief geeft het kabinet eenreactie op de conclusies en aanbevelingen van beide adviezen.De kabinetsreactie is als volgt opgebouwd. Eerst worden de voornaamsteaanbevelingen en conclusies van de adviezen samengevat. Vervolgensgeeft het demissionaire kabinet haar reflectie op de adviezen en de1Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur. Samen naar beter. 13 juni 2025.2Raad voor het Openbaar Bestuur. Advies bekostiging infrastructurele opgaven CaribischNederland. 25 juli 2025.3Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, nr. 51. kst-36800-IV-21ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 211 vervolgstappen waar momenteel al aan gewerkt wordt. Tot slot wordtverwezen naar aanbevelingen van de adviezen die over worden gelatenaan de weging van een nieuw kabinet.Samenvatting adviezenAdvies Rli inzake opgaven en achterstanden in de fysiekeleefomgevingDe kernvraag die in het advies wordt gesteld is: In hoeverre bestaan er (inpotentie) onwenselijke verschillen tussen Europees en CaribischNederland als het gaat om het rijksbeleid voor het fysieke domein en deuitvoering daarvan?De Rli constateert dat er in de breedte van het fysieke domein in potentieonwenselijke verschillen bestaan tussen de nationale beleidsinzet voorCaribisch Nederland en de nationale beleidsinzet voor EuropeesNederland. Dit heeft volgens de Rli te maken met het feit dat het principevan «comply or explain» niet secuur of niet controleerbaar wordttoegepast op wetgeving- en beleidsintensiveringen in het fysieke domein.In het verlengde hiervan wordt geconcludeerd dat beleidsintensiveringenvoor Europees Nederland tot op heden niet automatisch gepaard zijngegaan met gelijkwaardige beleidsintensiveringen voor CaribischNederland.In de huidige praktijk, met tekortschietende structurelefinanciering, worden beleidsintensiveringen in het fysieke domein somswel, soms in een light-variant maar vaak ook níet doorgevoerd inCaribisch Nederland, aldus de Rli. Dit heeft bijgedragen aan «het ontstaanof de instandhouding van achterstanden op het gebied van bijvoorbeeldvolkshuisvesting en infrastructuur, connectiviteit tussen de eilanden,klimaatbescherming en waarborgen voor een gezonde leefomgeving».Totslot vestigt de Rli aandacht op het gegeven dat de openbare lichamengeen toegang tot het mobiliteitsfonds en het Deltafonds hebben.Europees Nederlandse gemeenten hebben ook geen toegang tot dezefondsen, maar het verschil is dat infrastructurele investeringen die metdeze fondsen mogelijk worden gemaakt Nederlandse burgers in EuropeesNederland ten goede komen. Voor Nederlandse burgers in CaribischNederland is dat niet het geval.De Rli doet op basis van haar analyse drie aanbevelingen. Ten eerstewordt het kabinet geadviseerd om in samenspraak met Bonaire, SintEustatius en Saba per eiland ambitieniveaus en te realiseren doelen voorhet fysieke domein in 2050 te bepalen. Dit ambitieniveau per eiland moetzowel gaan over de prioriteiten bij het aanpakken van achterstanden alsom de uitvoering van reguliere taken. Volgens de Rli kunnen de rapportenvan AEF en de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen CaribischNederland 20504 als een belangrijk bouwsteen hiervoor wordenbeschouwd. Ten tweede moet het opstellen van ambitieniveaus volgensde Rli ook het startpunt zijn van een investering van het Rijk in eenlangjarig en substantieel samenwerkingsprogramma tussen het Rijk en deopenbare lichamen, met aandacht voor het versterken van de uitvoerings-capaciteit en financiële positie van de eilanden. Tot slot adviseert de Rlihet kabinet om het principe van comply or explain consequent en bij destart van de beleidscyclus toe te passen.Advies ROB en AEF inzake financiële opgavenHet onderzoek van AEF levert een beeld op dat er binnen het BES-fondsonvoldoende middelen zijn opgenomen om investerings-, vervangings-4Kamerstukken 2024Z12259.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 212 en onderhoudskosten in de eilandelijke infrastructuur te dekken.5 Deongedekte opgaven lopen volgens AEF op van 13,6 à 26,4 miljoen euro in2026 naar 61,8 à 63,6 miljoen euro in 2050. Daarbij wordt uitgegaan vanhet gemiddelde groeiscenario van het rapport «Gerichte Groei» van deStaatscommissie Demografische Ontwikkelingen Caribisch Nederland2050. Verder merkt AEF op dat het beeld in ontwikkeling is en op bepaaldeonderdelen en taakgebieden wellicht niet altijd even nauwkeurig.Desalniettemin levert het totaal volgens AEF gemiddeld genomen eenrobuust beeld op. Daarbij is AEF er in haar onderzoek reeds vanuit gegaandat de eilanden op termijn voor investeringen ook kunnen lenen op dekapitaalmarkt en de lasten over meerdere jaren kunnen uitsmeren.De ROB concludeert in haar advies dat de vormgeving van de bekostigingvan de investerings- en onderhoudsopgave voor de eilandelijke infra-structuur van Caribisch Nederland een belangrijk verbeterpunt is. Ditondanks het feit dat er de afgelopen jaren reeds belangrijke stappen zijngezet om de financiële verhoudingen te verbeteren.6 De huidige wijze vanbekostiging van de fysieke infrastructuur belet de besturen van deeilanden om volledige integrale bestuurlijke en financiële verantwoorde-lijkheid uit te oefenen, aldus de ROB. Verder mogen Bonaire, SintEustatius en Saba momenteel niet lenen op de kapitaalmarkt, waardoorde eilandsbesturen voor investeringen grotendeels afhankelijk zijn van deRijksoverheid.7 Door bovengenoemde factoren kan volgens de ROBessentieel onderhoud niet worden uitgevoerd, ontstaan achterstanden enworden noodzakelijke investeringen niet gedaan. De ROB noemt devormgeving van de bekostiging van de investerings- en onderhouds-opgave voor de eilandelijke infrastructuur van Caribisch Nederland eenbelangrijk verbeterpunt.Voor het veiligstellen van de bijdrage aan toekomstige investeringenadviseert de ROB om een duurzame investeringsfaciliteit te overwegen:een gezamenlijk door de openbare lichamen en het Rijk te beheren fondsvan waaruit toekomstige investeringen kunnen worden bekostigd, opbasis van een gezamenlijk op te stellen investerings- en uitvoerings-agenda. Voordeel van een investeringsfaciliteit of een «structuurfondsCaribisch Nederland» is volgens de ROB dat op deze wijze met deopenbare lichamen gerichte afspraken kunnen worden gemaakt over defasering van de opgaven (samenhang en prioritering) en welke vorm vanfinanciering daarbij het meest geschikt is; vrije uitkering, een bijzondereuitkering of een combinatie daarvan.Algemene reflectie en actielijnenHet kabinet is de Rli, ROB en AEF erkentelijk voor de uitgebrachteadviezen. Een goede fysieke infrastructuur is belangrijk voor deleefbaarheid van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de weerbaarheid tegenklimaatverandering en weersomstandigheden en voor de economischeontwikkeling en zelfredzaamheid. Er zal serieus naar het signaal van de Rligekeken moeten worden, dat beleidsintensiveringen voor de fysiekeleefomgeving van Europees Nederland sinds 2019 en tot op heden nietaltijd automatisch gepaard zijn gegaan met gelijkwaardige beleidsintensi-veringen voor Caribisch Nederland. Alhoewel er sinds 2019 voortgang isgeboekt in het verbeteren van het voorzieningenniveau, constateert hetkabinet dat er nog stappen moeten worden gezet om een gelijkwaardig5Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, nr. 51.6Kamerstukken II 36 550 IV, nr. 37Het kunnen lenen op de kapitaalmarkt door de eilanden is opgenomen in de in voorbereidingzijnde herzieningswet Wet op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES)en Wet financiën BES (FinBES).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 213 voorzieningenniveau in de fysieke leefomgeving van Bonaire, SintEustatius en Saba te bewerkstelligen. Hierbij spreekt het kabinet nadruk-kelijk over een «gelijkwaardig» en niet over een «gelijk» voorzieningen-niveau.De adviezen wijzen met name op het financieringstekort vooronderhouds-, vervangings- en investeringsopgaven in de eilandelijkeinfrastructuur, met alle gevolgen van dien voor de kwaliteit van de fysiekeleefomgeving. Deze grote en urgente opgaven vragen om aandacht en omactie, ook gelet op het feit dat de demografische ontwikkelingen opBonaire, Sint Eustatius en Saba de leefbaarheid en kwaliteit van deinfrastructuur verder onder druk zetten. Voor deze acties geldt nadrukkelijkeen gedeelde verantwoordelijkheid. Het is aan het kabinet om deopenbare lichamen te faciliteren in het aanpakken van de opgaven, maarhet is vervolgens aan de openbare lichamen om het stokje over te nemenen daadwerkelijk stappen te gaan zetten in het fysieke domein.Het kabinet destilleert vier belangrijke actielijnen uit de adviezen:1.Meerjarige samenwerking en een samenhangende aanpak;2.Uitvoeringscapaciteit;3.Beter waarborgen van het principe van comply or explain; en4.Duurzame bekostiging van de fysieke infrastructuur.Het kabinet kan in de huidige demissionaire periode een begin maken metde eerste drie opgaven. Dit betreft een meerjarige inzet en vergt een langeadem. In de rest van deze brief wordt hier nader op ingegaan.Meerjarige samenwerking en een samenhangende aanpakZoals reeds in de Kamerbrief van 10 maart jl. is aangekondigd, zal er innauwe samenwerking met de eilandsbesturen van Bonaire, Sint Eustatiusen Saba een meerjarig samenwerkingsprogramma worden opgesteld,waarmee de Rijksoverheid en de eilandsbesturen gezamenlijk ambitieni-veaus kunnen bepalen voor het fysiek domein. Hiermee wordt opvolginggegeven aan aanbevelingen van zowel de Rli als de ROB om tot eenmeerjarig samenwerkingsprogramma of uitvoeringsagenda te komenvoor de Rijksinzet in de fysieke leefomgeving van Bonaire, Sint Eustatiusen Saba. Dit vormt de basis om meerjarig met elkaar samen te werkenaan het faseren en prioriteren van (domein overstijgende) opgaven in hetfysieke domein. Gelet op het belang van maatwerk krijgt ieder eiland eeneigen programma ofwel «fysieke agenda». Deze agenda’s zijn bedoeld ominzicht te geven in wat al gebeurt en hoe de beschikbare middelenefficiënter ingezet kunnen worden. Eventueel nieuwe opgaves die hieruitvoortkomen zijn voor een nieuw kabinet om over te beslissen.Elk ministerie probeert op basis van bilateraal overleg met de eilandenafstemming en besluitvorming te bereiken over de eigen beleidspriori-teiten in de fysieke leefomgeving. Het gevolg hiervan is dat dwarsdoor-snijdende of met elkaar samenhangende thema’s niet altijd integraalworden besproken en afgewogen. In de praktijk ziet de Rli dat deverschillende opgaven sterk met elkaar verweven zijn. Het kabinetonderschrijft dit. Daarnaast speelt het probleem van beperkte uitvoerings-capaciteit, waar hierna verder op zal worden ingegaan. Het kabinet zieteen meerjarig samenwerkingsprogramma als een kans om tot een meersamenhangende aanpak te komen voor het Rijksbeleid voor de fysiekeleefomgeving van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hiermee kunnen deopgaven beter gefaseerd en desnoods geprioriteerd worden, beterrekening houdend met zowel de lokale context als reeds door departe-menten in gang gezette initiatieven. Aandachtspunt bij een meerjarigesamenwerking is de borging van die afspraken over meerdere kabinettenen bestuurscolleges heen. Hierbij is continuïteit van groot belang: lopendeprojecten en reeds gemaakte afspraken tussen het Rijk en de openbareTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 214 lichamen worden hierin meegenomen. Voor het meerjarig programmageldt nadrukkelijk een gedeelde verantwoordelijkheid. Het is aan hetkabinet om de openbare lichamen te faciliteren in het aanpakken van deopgaven, maar het is vervolgens aan de openbare lichamen om daadwer-kelijk stappen te gaan zetten in het fysieke domein.De eerste stappen voor deze aanpak en de samenwerkingsprogramma’szijn gezet en de aanpak zal de komende periode verder worden gebracht.Zo is interdepartementaal een begin gemaakt met het inventariseren vanalle lopende beleidsinitiatieven en bestaande opgaven in de fysiekeleefomgeving van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Met inzet van hetMinisterie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) wordenkaarten opgesteld waarmee de opgaven in de fysieke leefomgevinggevisualiseerd kunnen worden. Dit bevordert het inzicht in de vraag-stukken en opgaven van elk eiland. Ter bevordering van de interdeparte-mentale en interbestuurlijke samenwerking en in lijn met het RuimtelijkeOntwikkelingsprogramma Caribisch Nederland is er ook een nieuweoverlegstructuur ingericht. Het kabinet streeft er naar om in het voorjaarvan 2026 een update inzake het samenwerkingsprogramma aan de Kamerte doen toekomen. Daarnaast wordt er, zoals eerder aangekondigd, ook inandere domeinen, zoals het sociaal domein8 en het economisch domein9,met de betrokken ministeries en de eilandsbesturen gewerkt aan eenmeer samenhangende aanpak en prioritering.Versterking uitvoeringscapaciteitEen meerjarig samenwerkingsprogramma vergt ook voldoende uitvoe-ringscapaciteit en bestuurskracht bij de openbare lichamen Bonaire, SintEustatius en Saba. Dit is in eerste instantie een verantwoordelijkheid vande eilanden zelf. Het is aan het kabinet om de openbare lichamen tefaciliteren en in staat te stellen om over voldoende uitvoeringscapaciteit tebeschikken. Zoals geschetst wordt in de adviesrapporten staat deuitvoeringscapaciteit van Bonaire, Sint Eustatius en Saba onder grotedruk. Dit gaat over de ambtelijke organisaties van de openbare lichamen.In het bijzonder over onvoldoende beschikbaarheid van (gekwalificeerde)personele capaciteit, moeizame wervings- en selectieprocedures op eenkrappe arbeidsmarkt en de bijzondere positie, ligging en schaal van deeilanden. Gebrek aan structurele financiering voor structurele taken werktook door in personeelstekorten. Zoals eerder geconstateerd wordensommige taken van het eilandsbestuur nog steeds met incidentelemiddelen via bijzondere uitkeringen bekostigd.10 Dit is een complicerendefactor in het op orde brengen van de uitvoeringscapaciteit; enerzijdswordt er met bijzondere uitkeringen op korte termijn extra capaciteitmogelijk gemaakt, anderzijds is het niet mogelijk om de capaciteit enexpertise binnen de organisatie duurzaam te bestendigen met incidentelemiddelen.Het Ministerie van BZK heeft reeds verschillende ondersteuningsinstru-menten en -initiatieven om aan het probleem van beperkte uitvoeringsca-paciteit bij de openbare lichamen te werken en de bestuurskracht teversterken.11 Dit is echter niet genoeg voor de grote opgaven in de fysiekeleefomgeving. Het kabinet verkent mogelijkheden om uitvoerings- enprojectcapaciteit op het terrein van de fysieke leefomgeving te vergroten.Om de stap voor potentieel personeel voor de eilanden te verkleinen ende beschikbare expertise en capaciteit te vergroten, wordt gewerkt aan8Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, 72.9Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, 51.10Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, 70.11Bijlage bij Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, 70.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 215 een uitbreiding van het bestaand Projectenbureau Caribisch Nederland(PBCN) met personeel dat ervaring heeft met projecten in de fysiekeleefomgeving. Voordeel hiervan is dat de eilanden toch de nodigecapaciteit en expertise kunnen inhuren. De verwachting is dat het PBCNgemakkelijker personeel kan aantrekken gezien de bredere stationering opde drie eilanden en de capaciteit om procedures en randvoorwaardensneller te organiseren. Naast het uitvoeren van opdrachten, zullenmedewerkers van het PBCN actief bijdragen aan kennisoverdracht aanmedewerkers van het openbaar lichaam. Daarnaast wordt ook de verderesamenwerking met de Unie van Waterschappen onderzocht.Comply or explain in relatie tot de fysieke leefomgevingDe Rli constateert dat het principe van «comply or explain» niet secuur encontroleerbaar genoeg toegepast wordt bij nieuwe wet- en regelgeving enbeleidsplannen en -programma’s in de fysieke leefomgeving. De Rliadviseert om het principe daarom consequent en vanaf het begin van debeleidscyclus toe te passen. Zoals aangekondigd in de Kamerbrief over«comply or explain» is het kabinet bezig met het uitwerken van eentoetsingskader, dat zal worden verankerd in de Aanwijzingen voor deregelgeving.12 Hierbij benadrukt het kabinet dat de toepassing van«comply or explain» nadrukkelijk over een «gelijkwaardig» en niet overeen «gelijk» voorzieningenniveau gaat. De Rli vraagt tevens aandacht voorgevallen waar het principe niet consequent toegepast is in het verleden,waardoor onwenselijke achterstanden zijn ontstaan. Het kabinet stelt zichop het standpunt dat «comply or explain» in principe wordt toegepast opnieuwe beleids- en wetgevingsinitiatieven. In het verlengde van het adviesvan de Rli zal serieus gekeken moeten worden naar welke bestaandewetgeving voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba verder nog moet wordeningevoerd of herzien. Het kabinet streeft om in het voorjaar van 2026hierop terug te komen.Keuzes voor een nieuw te vormen kabinetDuurzame bekostigingssystematiekMet de bovengenoemde actielijnen werkt het kabinet doortastend verderaan het bevorderen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving vanBonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit vergt een lange adem en het is aaneen nieuw te vormen kabinet om te bezien hoe op deze actielijnenvoortgebouwd kan worden. Het rapport van AEF en het advies van deROB laten echter zien dat de financiering voor investerings-, onderhouds-en vervangingsopgaven in de fysieke infrastructuur nog tekortschiet. Deadviezen benadrukken dat een structurele financiering voor een duurzamebekostigingssystematiek van de eilandelijke infrastructuur ontbreekt. Hetis aan een nieuw kabinet om te verkennen hoe bovengenoemde opgavenopgepakt kunnen worden. Ook is het aan een nieuwe kabinet om teverkennen hoe begrotingsgewijs omgegaan moet worden met taken vanBonaire, Sint Eustatius en Saba die in Europees Nederland niet onder deverantwoordelijkheid van de decentrale overheden vallen. Daarnaast ishet aan een nieuw kabinet om in relatie tot de aanbeveling van de ROB teverkennen hoe de bekostiging van nutsvoorzieningen op een duurzamemanier bestendigd kan worden en welke scenario’s hiervoor denkbaarzijn.12Kamerstukken 2024/2025, 36 600 IV, 70.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 216 Tot slotDe adviesrapporten van de Rli, ROB en AEF laten zien dat er nog eenstevige opdracht resteert. Met de reeds ingezette maatregelen genoemdin deze kabinetsreactie zet het kabinet een stap om een gelijkwaardigervoorzieningenniveau in de fysieke leefomgeving van Bonaire, SintEustatius en Saba te realiseren. Het is aan een volgend kabinet omeventuele nieuwe maatregelen te nemen.De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,E. van MarumTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 IV, nr. 217