Uitvoering van de motie van het lid Daniëlle Jansen c.s. over de verkoop van nicotineproducten vanaf 2028 voorbehouden aan enkel tabaksspeciaalzaken (Kamerstuk 36541-8)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 011TabaksbeleidNr. 124 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,WELZIJN EN SPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 oktober 2025In de aangenomen motie Daniëlle Jansen c.s.1 wordt de regering verzochtde invoering van het verbod op de verkoop van tabaksproducten enaanverwante producten2 op andere plaatsen dan in speciaalzaken tevervroegen van 2032 naar 2028. Het beperken van het aantal verkoop-punten is van groot belang om de toegang tot deze producten teverminderen en daarmee bij te dragen aan het realiseren van eenrookvrije generatie. Het wetsvoorstel waarmee de verkoop van tabakspro-ducten en aanverwante producten tot speciaalzaken wordt beperkt is opdit moment in voorbereiding en wordt binnenkort aan uw Kameraangeboden.Bij brief van 20 november 20203 is met uw Kamer het voornemen gedeeldde verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten na 2030gefaseerd af te bouwen. Bij brief van 2 december 20224 is dit voornemenvervolgens zodanig gespecificeerd dat vanaf 2030 de verkoop voorbe-houden zal zijn aan gemakszaken en speciaalzaken en dat met ingang van2032 alleen nog tabaksproducten en aanverwante producten verkochtmogen worden in speciaalzaken. Daarbij wordt de verkoop van elektro-nische dampwaar, waaronder vapes, al eerder voorbehouden aanspeciaalzaken. Door de invoering van verschillende maatregelen in deafgelopen jaren inzake de verkoop van tabaksproducten en aanverwante1Kamerstuk 36 541, nr. 8.2In de motie wordt gesproken over nicotineproducten en uit de context wordt duidelijk dat ditook tabaksproducten omvat. In deze brief wordt daarom gesproken over tabaksproducten enaanverwante producten waartoe eveneens e-sigaretten zonder nicotine behoren.3Kamerstuk 32 011, nr. 79.4Kamerstuk 32 011, nr. 97. kst-32011-124ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1241 producten5, 6, 7 is het verkooppuntenlandschap voor tabaksproducten enaanverwante producten sterk in beweging. Het beperken van de verkooptot gemakszaken en speciaalzaken en uiteindelijk tot enkel speciaalzaken iseen ingrijpende wijziging van de marktsituatie.Omdat ondernemers hun bedrijfsvoering moeten aanpassen op dezevoorgenomen beperkingen heeft mijn ambtsvoorganger vanuit hetoogpunt van een betrouwbare overheid de motie ontraden en aange-geven aan het tijdspad te willen vasthouden. Ondernemers gaan namelijkreeds uit van het eerder aangekondigde tijdspad en hebben hiermeerekening gehouden bij het doen van investeringen. Nadat de motieDaniëlle Jansen c.s. is aangenomen, heeft mijn ambtsvoorganger bij briefvan 4 april 20258 laten weten de mogelijkheden te verkennen om hetmoment waarop de verkoop voorbehouden zal zijn aan speciaalzaken tevervroegen naar 2028. Daarbij zijn twee onderzoeken aangekondigd,gericht op de implicaties van het vervroegen. Bij deze brief bied ik u beideonderzoeken aan.Het eerste onderzoek9, dat is uitgevoerd door SEO EconomischOnderzoek, richt zich specifiek op de gevolgen voor de grensoverschrij-dende aankopen, illegale handel en de gevolgen voor het verkooppunten-landschap. Daarbij zijn deze effecten zowel onderzocht voor de situatiewaarbij aan het tijdspad van 2030/2032 wordt vastgehouden als deversnelling waarbij de verkoop al vanaf 2028 is voorbehouden aanspeciaalzaken. Voorts is de Landsadvocaat10 gevraagd te adviseren overde gevolgen van de versnelling naar 2028 in verhouding tot de beperkingvan het eigendomsrecht11. De vraag die speelt is of het verbod om buitenspeciaalzaken tabaksproducten te verkopen bij een versnelling naar 2028nog steeds gerechtvaardigd is en of gerechtvaardigd van het eerderaangekondigde tijdspad kan worden afgeweken. Indien dit niet het gevalis, is gevraagd wat de mogelijke consequenties zijn indien toch wordtvastgehouden aan de versnelling naar 2028.Het onderzoek van SEO concludeert dat het vervroegen van het origineletijdspad naar 2028 weinig impact heeft op illegale handel en grensverkeer.Het aandeel rokers dat hier naartoe uitwijkt komt in de twee beleidsscena-rio’s nagenoeg overeen. Het aantal rokers dat in reactie op een beperkingvan het aantal verkooppunten overstapt naar illegale of buitenlandsekanalen is blijkens het onderzoek überhaupt beperkt. Dit stijgt namelijkmet zes procentpunt, terwijl het aandeel van de verkopen via speciaal-zaken met bijna vijftig procentpunt toeneemt. Voorts volgt uit hetonderzoek dat het beperken van tabaksverkoop tot speciaalzaken er naarverwachting vooral voor zorgt dat minder mensen, in het bijzonderjongeren, beginnen met roken. De maatregel kan er ook aan bijdragen datbestaande rokers een stoppoging doen. Naar verwachting stopt2,4 procentpunt van de rokers bij het versnelde tijdspad (2028). Onder hethuidige tijdspad gaat het in 2030 om 0,4 procentpunt succesvolle stoppersen in 2032 om 2,1 procentpunt. Verder heeft de versnelde invoering wathandhaving betreft als voordeel dat de tussenfase waarin tabaksverkoop5Verbod inzake de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten in supermarkten enhoreca-inrichtingen, Stb. 2024, 89.6Verbod op de online verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten, Stb. 2023, 141en Stb. 2024, 416.7Verbod op de productie en verkoop van e-sigaretten met bepaalde smaakbepalende additieven(het smaakjesverbod), Stb. 2022, 463 en Stcrt. 2022, 32367.8Kamerstuk 36 541, nr. 16.9Onderzoek door SEO Economisch Onderzoek, «Sneller naar de speciaalzaak?» van juli 2025.10Advies van de Landsadvocaat, «Versnelling beperking verkooppunten tabaksproducten» van9 september 2025.11Zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1242 nog is toegestaan in gemakszaken wordt overgeslagen. Tot slot merktSEO op dat de wetgever met een versnelde invoering van het verbodterugkomt op eerder gestelde verwachtingen over een gefaseerdeafbouw.De Landsadvocaat gaat in zijn advies inzake «Versnelling beperkingverkooppunten tabaksproducten» in op het recht op het ongestoord genotvan eigendom (artikel 1 EP EVRM). Voor rechtmatige inmenging van heteigendomsrecht moet sprake zijn van een redelijk evenwicht – een fairbalance – tussen de door de overheidsmaatregel veroorzaakte inmengingin het eigendomsrecht enerzijds en het met die overheidsmaatregelgediende algemeen belang anderzijds. Naar het oordeel van de Landsad-vocaat staat niet ter discussie dat het verkoopverbod als zodanig eengerechtvaardigde regulering van het eigendomsrecht is. Hierbij speeltmee dat het verbod al geruime tijd voorzienbaar was en verkopers vantabaksproducten en aanverwante producten vanwege de schadelijkheidvan die producten rekening moeten houden met overheidsingrijpen.Voorts is hiervoor van belang dat de overgangstermijn bedoeld is omverkooppunten voldoende ruimte te bieden om hun bedrijfsmiddelen opeen andere manier aan te wenden.Een belangrijke complicatie bij versnelling naar 2028 is dat meermaals enuitdrukkelijk is gecommuniceerd dat de overgangstermijn geldt tot2030/2032. Het is volgens de Landsadvocaat daarom juridisch kwetsbaarom deze overgangstermijn (1) te verkorten en (2) gelijk te trekken voor alleverkooppunten, zonder hiervoor compensatie te bieden, terwijl het eerderklaarblijkelijk nodig werd geacht om onderscheid te maken tussenverschillende typen verkooppunten. Een verkorting van de overgangs-termijn vergt dan ook een deugdelijke onderbouwing. Naar zijninschatting bestaat er een concreet risico dat een verkorting van deovergangstermijn voor het verbod op de verkoop van tabaksproducten enaanverwante producten buiten speciaalzaken afbreuk doet aan de fairbalance van dat verkoopverbod. Daarin komt veel gewicht toe aan het feitdat de aanvankelijke overgangstermijn bedoeld was om verkooppuntenvoldoende tijd te bieden. De overgangstermijn vervult daarmee eenbelangrijke rol in de fair balance van het verkoopverbod in zijn totaliteit enfungeert als compensatie voor de beperking van het eigendomsrecht. Indat licht verdient het aanbeveling de fair balance te herstellen door in eencompensatieregeling te voorzien. De rechter zou in het geval geencompensatieregeling wordt opgenomen tot het oordeel kunnen komendat het verkoopverbod (dan wel: het uitblijven van compensatie) in strijdis met het eigendomsrecht en de wet gelet daarop onverbindend kunnenverklaren. Een mogelijkheid in de wet voor verkooppunten om financiëlecompensatie aan te vragen, zou dit risico grotendeels wegnemen, maarverplaatst de afweging van de fair balance in belangrijke mate naarindividuele gevallen. Gegeven de omvang van de groep van potentieelbenadeelden is dit zeer bewerkelijk.12Kortom, beide onderzoeken bieden waardevolle informatie ten behoevevan de afweging over het versnellen van de afbouw van het aantalverkooppunten. Op basis van het onderzoek van SEO lijkt een vervroegingvan het tijdspad een mogelijkheid. Een vervroeging zal namelijk nietgepaard gaan met grotere of substantiële effecten op de illegale handel enaankopen over de grens. Ook is er geen groot verschil in het effect op derookprevalentie ten aanzien van de situatie waarin wordt vastgehoudenaan het eerder gecommuniceerde tijdspad. Wel wordt het effect eerder12De omvang van de financiële compensatie is niet op voorhand in te schatten, maar dit kan omeen aanzienlijk bedrag gaan. Dit komt bovenop de significante uitvoeringskosten in verbandmet de beoordeling van elke aanvraag.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1243 bereikt. De Landsadvocaat geeft daarentegen duidelijk aan dat eenvervroeging van het tijdspad kan leiden tot onverbindend verklaring vande wet indien niet wordt voorzien in de mogelijkheid tot financiëlecompensatie voor verkooppunten waarvoor het verbod op de verkoopeerder zal gelden (tankstations en gemakszaken). In het advies wordt nietingegaan op de hoogte van de compensatie die verkooppunten kunnenverwachten maar de inschatting is dat het gegeven de omvang van degroep van potentieel benadeelden om een aanzienlijk bedrag gaat. Eencompensatieregeling gaat dan ook gepaard met financiële, maar ookpraktische uitdagingen vanwege de noodzakelijke beoordeling van elkeindividuele nadeelcompensatiezaak. Uitvoering hiervan zal beslag leggenop de capaciteit die beschikbaar is voor het uitvoeren van het Neder-landse tabaksontmoedigingsbeleid. Ander beleid gericht op roken ofvapen zal hierdoor beperkt of vertraagd worden of zelfs geen doorgangkunnen vinden. Aangezien de motie voorts niet voorziet in aanvullendefinanciële middelen wegen deze consequenties zwaar in mijn oordeel overhet vervroegen van het tijdspad. Tevens vind ik het belangrijk dat deoverheid voorspelbaar handelt. Daarom zal ik vasthouden aan het reedsgecommuniceerde tijdspad en niet overgaan tot versnelling hiervan.De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,J.Z.C.M. TielenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1244