Inventarisatie drempels in het belastingstelsel

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 418Wijziging van enkele belastingwetten en enigeandere wetten (Belastingplan 2024)Nr. 144 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 13 juni 2024Bij de plenaire behandeling van het belastingplan 2024 hebben de ledenGrinwis en Stoffer een motie1 ingediend die de regering oproept om«drempels (notches) in het belastingstelsel in kaart te brengen, oplos-singen te inventariseren om deze regelingen te verbeteren, en de Kamerhierover te rapporteren.» Deze motie heeft oordeel kamer gekregen en isvervolgens aangenomen. Met deze brief geef ik invulling aan deze motie.Het belastingsysteem kent belastingen welke afhankelijk zijn vankarakteristieken zoals inkomen, vermogen, leeftijd etc. Hierdoor verandertde verschuldigde belasting bij een wijziging van één van deze karakteris-tieken. Dit gebeurt doorgaans op een geleidelijke manier; als je in deeerste schijf van de inkomstenbelasting zit, betaal je voor iedere additi-oneel verdiende euro 36,93% belasting2. Echter, de verandering kan ookabrupt gebeuren waardoor de marginale belastingdruk bij een extra euroinkomen of vermogen groter is dan 100%, dit gebeurt doorgaans doordrempels.Het is belangrijk om een heldere definitie te hebben van drempels(notches). Een drempel in het belastingstelsel is een punt waarop de tebetalen belasting of het te ontvangen voordeel abrupt verandert door eenkleine aanpassing van de karakteristieken van de belastingplichtige.3 Ditkan komen door aanpassingen in het inkomen, vermogen of andere(niet-)financiële karakteristieken. Bij niet-financiële karakteristieken kangedacht worden aan leeftijd van de belastingplichtige of de leeftijd van dekinderen van de belastingplichtige.Het is ook belangrijk om een expliciet onderscheid te maken tussendrempels en drempelbedragen (kinks). Bij een drempelbedrag verandert1Motie 36 418, nr. 892Hierbij is geen rekening gehouden met heffingskortingen, aftrekposten of toeslagen.3Paper: tn1710524 (6).pdf (aei.org) kst-36418-144ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1441 het tarief vanaf een bepaald drempelbedrag voor het bedrag boven dedrempel. Er vindt geen abrupte verandering plaats van de verschuldigdebelasting omdat het bedrag onder de drempel nog steeds belast wordt ophet lage tarief. De grafiek hieronder laat de verschuldigde belasting zienbij een drempel en een drempelbedrag. In beide gevallen geldt er eentarief van 20% tot 10.000 en een tarief van 50% daarboven. Bij hetdrempelbedrag geldt het hogere tarief alleen voor het bedrag boven dedrempel. Bij de drempel geldt het hogere tarief voor het gehele bedrag,waardoor er een abrupte verandering plaatsvindt.Drempels komen voor in het belastingstelsel en in het toeslagenstelsel. Bijdrempels in het belastingstelsel kan gedacht worden aan de drempel in deKleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA). De aftrek die een bedrijf kankrijgen stijgt van € 0 naar € 723 wanneer de investering stijgt van € 2.600naar € 2.601. Bij toeslagen komen ook financiële en niet-financiëledrempels voor. Bij een vermogen tot € 140.213 heb je recht opzorgtoeslag, maar zodra het vermogen stijgt met € 1 verliest de rechtheb-bende het gehele recht op zorgtoeslag. Een niet-financiële drempel is deleeftijd van een kind bij het kindgebonden budget, zodra het kind 18 wordtverlies je het recht op kindgebonden budget. Bij deze inventarisatie zalalleen gekeken worden naar financiële drempels in het belastingstelsel,onder andere drempels bij toeslagen worden dus buiten beschouwinggelaten.Er is veel geschreven over drempels in het belastingsysteem en over dewenselijkheid hiervan. Een drempel leidt tot een hoge marginalebelastingdruk, maar dat kan ook beoogd zijn. Blinder en Rosen (1985)beschrijven dit ook met het voorbeeld van vliegtuigmaatschappijen:wanneer je een bepaald aantal mijlen hebt gevlogen krijg je een gratisvlucht, wat mensen stimuleert om minstens deze hoeveelheid mijlen tevliegen. Naast het stimuleren of ontmoedigen van gedrag, kunnendrempels ingevoerd zijn om duidelijkheid, voorspelbaarheid of deuitvoerbaarheid van belastingen te verbeteren. Bij kleine aftrekbarebedragen of kleine te betalen belastingen, kunnen de uitvoeringskosten bijde Belastingdienst of de administratieve lasten bij de burger dermatehoog zijn dat het niet doelmatig is om deze belasting te heffen, hier kaneen drempel de doelmatigheid vergroten. Toch zijn er drempels denkbaardie niet tot een bedoelde uitkomst leiden of waarbij de bestaansredenachterhaald is. Voor deze drempels kan gekeken worden naar eenalternatieve vormgeving om de drempel te verbeteren.Figuur 1: Fictieve belasting bij een drempel(bedrag).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1442 InventarisatieNaar aanleiding van de motie Grinwis/Stoffer, zijn de drempels in hetbelastingsysteem geïnventariseerd. Er is bij de directe en indirectebelastingsoorten gekeken naar financiële drempels, waarbij de volgendedefinitie is gebruikt: een drempel in het belastingstelsel is een puntwaarop de te betalen belasting of het te ontvangen voordeel abruptverandert door een kleine aanpassing van de financiële karakteristiekenvan de belastingplichtige. Het gaat in dit geval uitsluitend om financiëlekarakteristieken zoals het vermogen of het inkomen van een persoon, ofde omzet of winst van een bedrijf.Bij iedere belastingsoort zijn de drempels in kaart gebracht. Bij iederedrempel is er gekeken naar de motivatie voor het bestaan van de drempel.Een drempel kan bestaan omwille van doelmatigheid, eenvoud voor debelastingdienst of er kan een expliciet beleidsdoel aan verbonden zijn. Opbasis hiervan is er gekeken naar mogelijke manieren om de drempel aante passen, mocht dit gewenst zijn.Er zijn 41 drempels opgenomen in deze inventarisatie. Het grootste aantaldrempels is te vinden in de inkomstenbelasting. Dit komt met name doorde verschillende investeringsaftrekken waar meerdere drempels inverwerkt zijn. Ditzelfde geldt voor de vennootschapsbelasting, waar (viaeen schakelbepaling) dezelfde investeringsaftrekken toepassing vinden.De derde belastingsoort met veel drempels is de omzetbelasting (btw).De bestaansredenen van de drempels lopen uiteen, maar kunnenhoofdzakelijk opgedeeld worden in vijf categorieën. De genoemdedrempels zijn ingedeeld in een of meerdere categorieën op basis van deparlementaire geschiedenis en nieuwe inzichten. In sommige gevallen valteen drempel in meerdere categorieën. De categorieën zijn:1.Administratieve- of uitvoeringslasten verlichten2.Gedrag stimuleren of ontmoedigen3.Afbakening doelgroep4.Europese of internationale wetgeving5.Onbekend.Administratieve- of uitvoeringslasten verlichtenIn sommige gevallen kan een drempel tot doel hebben om individuen,(kleine) ondernemingen of de uitvoering te ontzien van financiële en/ofadministratieve verplichtingen. Relatief veel drempels zijn op deze wijzetot stand gekomen. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de teruggaafgrensen de aanslaggrens. Hierdoor worden bij kleine bedragen geen aanslagenopgelegd of teruggaven gegeven. Deze bestaansreden is ook vantoepassing bij de aftrekposten EIA, MIA, VAMIL en KIA voor ondernemersin de IB en VPB. Daarnaast zijn er in de btw nog een tweetal drempelswaarbij de bestaansreden een administratieve lastenverlichting is. Hetmeest vanzelfsprekende is de vrijstelling op invoer zonder handelska-rakter. Hierdoor betaalt een Nederlandse toerist geen btw over de invoervan een boek gekocht op vakantie in de Verenigde Staten.Gedrag stimuleren of ontmoedigenZoals eerder genoemd kan een drempel gedrag teweegbrengen doordathet bedrag fungeert als een soort anker. Dit is in het belastingstelsel hetgeval bij de EIA, MIA en VAMIL. Deze drempels bestaan omdat bijinvesteringen onder de drempel de administratieve lasten niet op zoudenwegen tegen de energiebesparing en milieuwinst die gegenereerd zoudenworden. Daarnaast dienen de urencriteria tevens een beleidsdoel. Mits erTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1443 genoeg tijd besteed wordt aan de onderneming of S&O activiteiten, magde aftrek genoten worden. Hierdoor dient het impliciet het beleidsdoel omenerzijds ondernemerschap te stimuleren en anderzijds S&O activiteitente stimuleren.Afbakening doelgroepEen drempel kan ook bestaan om een doelgroep af te bakenen. Dit isbijvoorbeeld het geval bij de drempel in de startersvrijstelling in deoverdrachtsbelasting, maar ook bij een aantal drempels in de Vpb. In deVpb zijn sommige bedrijven vrijgesteld indien zij geen winstoogmerkhebben. Dit is het geval wanneer zij actief zijn in een bepaalde sector(ANBI, landbouw, uitvaarten of verzekeringen tegen schade) en een winsthebben onder de drempelgrens.Bij deze drempels kan een alternatieve vormgeving leiden tot ongewensteuitkomsten. Dit is het geval bij de eerder genoemde VPB-vrijstellingen,maar ook bij de kamerverhuurvrijstelling. Deze regeling is vormgegevenals een drempel zodat alleen kamerverhuur door hospita’s gestimuleerdwordt. Als deze maatregel vormgegeven zou worden als een voet, danprofiteert iedereen door het lagere gemiddelde tarief, wat niet wenselijk isomdat deze groep groter is dan alleen hospita’s. Een aanpassing naar eenvoet met afbouw zou deze zelfde zorg dragen, naast het feit dat deuitvoering complexer wordt.Europese of internationale wetgevingIn de btw en de Vpb zijn veel drempels ingevoerd om aan te sluiten bijEuropese en/of internationale wetgeving. In de btw is dit doorgaans omaan te sluiten bij de douaneregelgeving en de btw-richtlijn. In de Vpbheeft dit met name te maken met de wet Minimumbelasting inOESO-verband. Het ligt niet voor de hand om voor deze drempels eenalternatief aan te dragen omdat deze drempels in internationaal verbandtot stand zijn gekomen en waardoor deze in sommige gevallen nietunilateraal aangepast kunnen worden.OnbekendTot slot zijn er enkele drempels waarbij het onduidelijk is wat de bestaans-reden is en kon deze ook niet worden bepaald aan de hand van deparlementaire geschiedenis. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de drempelsin de aftrek van specifieke zorgkosten. Daarnaast zijn er een aantaldrempels waarbij de vormgeving niet meer in lijn is met de origineledoelstelling, zoals het eigenwoningforfait.De tabel hieronder laat een overzicht zien van alle geïnventariseerdedrempels naar belastingsoort. De drempels worden in bijlage 1 nadertoegelicht.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1444 Tabel 1: Inventarisatie drempels in het belastingstelselNo.Naam regeling met drempelBelastingsoortCategorie1Afkoop kleine lijfrenteInkomstenbelasting12Energie-investeringsaftrek (EIA)Inkomstenbelasting1, 23Milieu-investeringsaftrek (MIA)Inkomstenbelasting1, 24willekeurige afschrijving milieubedrijfsmid-delen (Vamil)Inkomstenbelasting1, 25Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)Inkomstenbelasting1, 26Aftrek specifieke zorgkosten – verhogings-factorInkomstenbelasting57Extra gezinshulp in aftrek specifiekezorgkostenInkomstenbelasting18Extra kleding en beddengoed in aftrekspecifieke zorgkostenInkomstenbelasting59KamerverhuurvrijstellingInkomstenbelasting310AanslaggrensInkomstenbelasting111TeruggaafgrensInkomstenbelasting112ZelfstandigenaftrekInkomstenbelasting1, 313Aftrek speur-en ontwikkelingswerkInkomstenbelasting1, 314EigenwoningforfaitInkomstenbelasting315LeegwaarderatioInkomstenbelasting116Energie-investeringsaftrek (EIA)Vennootschapsbelasting1, 217Milieu-investeringsaftrek (MIA)Vennootschapsbelasting1, 218Willekeurige afschrijving milieubedrijfsmid-delen (Vamil)Vennootschapsbelasting1, 219Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)Vennootschapsbelasting1, 220Artikel 8c Wet Vpb 1969Vennootschapsbelasting121Aftrek Stock Appreciation Rights werkne-mersVennootschapsbelasting322Vrijstelling Vpb voor verenigingen enstichtingenVennootschapsbelasting323Werkzaamheden op het gebied van delandbouwVennootschapsbelasting1, 324Verzorging van uitvaartenVennootschapsbelasting1, 325Verzekering tegen schade op onderlingegrondslagVennootschapsbelasting1, 326Reikwijdte (artikel 2.1 Wet minimumbelas-ting 2024)Minimumbelasting427De minimis-uitzondering (artikel 8.7 Wetminimumbelasting 2024)Minimumbelasting428Tijdelijke veiligehavenregel: kwalificerendlandenrapport (artikel 8.8 Wet minimumbe-lasting 2024)Minimumbelasting429Bijheffing in de aanvangsfase (artikel 14.2Wet minimumbelasting 2024)Minimumbelasting430Kleine ondernemersregelingOmzetbelasting1, 331Vrijstelling voor fondsenwervendeactivteitenOmzetbelasting1, 332Vrijstelling geringe intracommunautaireverwervingen door niet-aftrekgerechtigdenOmzetbelasting1, 333Waardedrempel van EUR 150 per afstands-verkoop uit derdelandsgebied voortoepassing van platformfictieOmzetbelasting1, 434Vereenvoudiging voor kleinere onderne-mers genoemdOmzetbelasting135Vrijstelling invoer zonder handelskarakterOmzetbelasting1, 436Waardegrens invoerregelingOmzetbelasting437Waardegrens post en koeriersregelingOmzetbelasting438HerzieningsdrempelOmzetbelasting1, 339PrijzenvrijstellingKansspelbelasting140StartersvrijstellingOverdrachtsbelasting341InputvrijstellingEnergiebelasting242LeegwaarderatioErf- en schenkbelasting1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1445 AlternatievenDrempels kunnen op drie manieren worden aangepast waardoor deabrupte heffing verdwijnt. De eerste manier is door de drempel af teschaffen waardoor iedereen van de aftrek gebruik kan maken, of devolledige belasting moet betalen. De tweede manier is door de drempelom te zetten in een voet, waardoor er pas belasting betaald hoeft teworden/afgetrokken mag worden boven een bepaald bedrag. Hierdoorgeniet iedereen van de vrijstelling. Tot slot kan de drempel wordenomgezet in een voet die geleidelijk afbouwt, zoals nu gebeurt bij deheffingskortingen. Deze keuzes hebben implicaties voor het gemiddelde(aftrek of belasting) tarief. De grafiek hieronder laat het gemiddeldebelastingtarief zien bij een fictieve belasting. Er wordt bij de drempel 10%geheven tot de drempelwaarde van 1.000, daarboven is het 20%. Bij devoet is voor iedereen de eerste 1.000 belast op 10% en bij de voet metafbouw is de eerste 1.000 belast tegen 10% en wordt dit geleidelijkzwaarder belast wanneer het stijgt van 1.000 naar 2.000.De meeste drempels dienen een specifiek doel of hebben een bepaaldebestaansreden waaruit de vormgeving als drempel logisch volgt. Alleenvoor de drempels waarbij de bestaansreden achterhaald is of waarbij ergeen duidelijke bestaansreden teruggevonden kon worden, geef ik uwkamer mee dat er ook een andere vormgeving denkbaar is bij de huidigedoelstelling van deze drempels. Dit zijn de drempels in de leegwaarde-ratio, het eigenwoningforfait en in de aftrek voor specifieke zorgkosten.LeegwaarderatioDe waarde van verhuurde woningen met huurbescherming en een vasthuurcontract wordt bepaald door de WOZ-waarde (de waarde in vrijopleverbare staat) te vermenigvuldigen met de leegwaarderatio. Hetpercentage van de leegwaarderatio hangt af van de verhouding van dejaarlijkse huurprijs tot de WOZ-waarde van de woning. Zo zorgt deleegwaarderatio ervoor dat aan de hand van de WOZ-waarde de waardein het economische verkeer van een woning kan worden bepaald als dezein verhuurde staat verkeert.4 In feite is de huidige vormgeving van dedrempels een afbouwende voet, maar wordt de verhouding jaarlijksehuurprijs/WOZ-waarde afgerond op procentpunten waardoor er drempelsontstaan. Als alternatief kan er daarom gedacht worden aan het formali-seren van de afbouwende voet. Hierdoor zou de vormgeving eruit zien als:4Kamerstukken II 2022/23, 36 202, nr. 3, p. 17.Figuur 2: Gemiddeld belastingtarief bij alternatieve vormgeving drempelsTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1446 vanaf 6% is de leegwaarderatio 100%, tot 6% bouwt de leegwaarderatioop volgens de volgende formule: LWR=73%+4,5%*h, waar h deverhouding jaarlijkse huurprijs/WOZ-waarde is in procentpunten.EigenwoningforfaitHet eigenwoningforfait kent 4 drempels in de opbouw. Deze drempels zijnooit ingevoerd om goedkopere woningen minder te belasten. Echter, dedrempelwaardes zijn nooit geïndexeerd, waardoor deze niet meerovereenkomen met wat op dit moment een goedkope woning is. Omdatdeze drempel als doel heeft om een bepaalde groep minder te belasten,ligt het niet direct voor de hand om deze drempel om te zetten in eenvoet, of een afbouwende voet. Aangezien deze drempels niet meer actueelzijn kan ervoor worden gekozen om deze af te schaffen, maar het is ookmogelijk om deze drempels te actualiseren, zodat ze meer in lijn zijn metde originele doelstelling.Aftrek specifieke zorgkostenBinnen de aftrek voor specifieke zorgkosten zijn er 3 drempels. Dedrempels waarvan de reden onbekend is licht ik hier kort toe. De eerstedrempel ziet toe op uitgaven aan extra kleding/beddengoed. Hierin zijntwee forfaits opgenomen, waardoor er een drempel ontstaat wanneer errecht is op het tweede, hogere, forfait. Deze forfaits verlichten deuitvoeringslasten voor de Belastingdienst en zijn dus wenselijk. Wel zou erkunnen gekeken worden naar het terugbrengen van het aantal forfaitsnaar 1. Hierdoor ontstaat er meer duidelijkheid over het af te trekkenbedrag en neemt de uitvoeringslast af.Een andere drempel binnen de aftrek voor specifieke zorgkosten zit in defactor waartegen de kosten afgetrokken mogen worden. Zolang hetinkomen in de eerste schijf valt, mogen de specifieke zorgkostenafgetrokken worden met een factor 1,45. Zodra het inkomen stijgt voorbijdeze grens is deze factor weer 1 waardoor er een drempel ontstaat. Omdeze drempel weg te nemen, kan de factor waartegen de kostenafgetrokken worden, afgebouwd worden met het inkomen. Hierdoor stijgtde marginale druk van huishoudens die in het afbouwpad zitten.De aftrek uitgaven voor specifieke zorgkosten is in 2022 geëvalueerd.6 Inde kabinetsreactie op de evaluatie is aangegeven dat het kabinet denoodzaak ziet om de aftrek van specifieke zorgkosten doeltreffender endoelmatiger te maken door deze beter te richten op de doelgroep vanmensen met een beperking en/of een chronische ziekte.7 Onder anderewordt verkend in hoeverre aanpassingen in de voorliggende regelingen inde zorg (Zvw, Wlz), het sociale domein (Wmo) en de sociale zekerheid eenoptie zijn en anderzijds wordt gekeken naar eventuele alternatieven voorde regeling. Als de fiscale regeling wordt behouden dient deze te wordenvereenvoudigd. Dit vraagt ook om heroverweging welke kosten door decollectieve middelen – via de voorliggende regelingen in de zorg, sociaaldomein en/of de fiscale regeling – vergoed zouden moeten worden.Tot slotIn deze inventarisatie zijn 42 drempels opgenomen. Deze zijn verspreidover meerdere belastingsoorten, maar zijn met name terug te vinden in deInkomstenbelasting, de Vpb, en de btw.5Voor mensen in de AOW is deze factor 2,13.6Kamerstukken II 2021/22, 35 925 XVI, nr. 204.7Kamerstukken II 2023/24, 36 410 XVI, nr. 7.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1447 Vaak wordt gesuggereerd dat drempels leiden tot ongewensteuitkomsten, maar zoals hierboven wordt beschreven, is dit doorgaans niethet geval. Dit komt doordat deze drempels een beleidsdoel dienen of zijningevoerd om administratieve- of uitvoeringslasten te verlichten.Daarnaast kan het gebruik van een drempel ook leiden tot een doelmatigeafbakening van een bepaalde groep. In deze brief zijn een aantal overwe-gingen gedeeld, het is verder aan de Kamer en een toekomstig kabinet omte bepalen of deze drempels heroverweging verdienen.De Staatssecretaris van Financiën,M.L.A. van RijTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 418, nr. 1448