Kabinetsreactie op de uitspraak van de Hoge Raad over reikwijdte arbeidskorting

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 544Arbeidsmarktbeleid26 448Structuur van de uitvoering werk en inkomen(SUWI)Nr. 1273 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN VAN DEMINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 14 maart 2025Deze brief gaat over het verschil in netto inkomen tussen werkenden enuitkeringsgerechtigden die de uitkering ofwel via UWV ontvangen ofwelbetaald krijgen van hun werkgever. Een werkende heeft recht op arbeids-korting over het arbeidsinkomen. Een belangrijk doel van deze arbeids-korting is namelijk dat (meer) werken lonend is ten opzichte van eenuitkering. In principe heeft een uitkeringsgerechtigde daarom geen rechtop arbeidskorting over de uitkering, ongeacht of zij daarnaast werkt.Hierop bestaat echter een uitzondering als er naast de uitkering wordtgewerkt, de socialezekerheidsuitkering via de werkgever wordt uitbetaaldèn deze werkgever gebruikmaakt van de samenvoegbepaling. Dit is op ditmoment het geval voor circa 11.000 uitkeringsgerechtigden. Dit leidt totongelijke behandeling met uitkeringsgerechtigden die hun socialezeker-heidsuitkering via UWV ontvangen. De Hoge Raad heeft op 15 november2024 geoordeeld dat de wettelijke bepalingen over de arbeidskorting ende samenvoegbepaling in strijd zijn met het discriminatieverbod inmensenrechtenverdragen.In deze brief informeren wij u waarom het kabinet zich genoodzaakt voeltervoor te kiezen deze discriminatie op te heffen via het inperken van dereikwijdte van de arbeidskorting. Dat kan het beste worden bereikt via eenaanpassing van de samenvoegbepaling. Omdat het kabinet zich realiseertdat dit negatieve gevolgen heeft voor een groep mensen, wordt ooktoegelicht dat deze maatregel pas in 2027 inwerking treedt.De uitspraak laat echter zien dat het goed is om meer fundamenteel stil testaan bij de arbeidskorting. Als een werkende ziek of arbeidsongeschiktraakt, bedraagt de uitkering een bepaald percentage van het laatstgenoten kst-29544-1273ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12731 bruto inkomen tot een maximumbedrag.1 De daling in het netto inkomenneemt daarnaast nog meer toe door het verlies van arbeidskorting. Eenmeer fundamentele aanpassing van de arbeidskorting vergt echter tijd,heeft budgettaire gevolgen en heeft voldoende draagvlak nodig.2 Hetkabinet kiest nu voor een aanpassing die de strijd met het discriminatie-verbod in mensenrechtenverdragen op korte termijn opheft zondernieuwe spanning met dit verbod te veroorzaken. Daarnaast verkent hetkabinet de samenloop van uitkering, heffingskortingen (zoals de arbeids-korting) en toeslagen. Desgevraagd willen wij hier graag met uw Kamerover in gesprek.Historie en vormgeving arbeidskorting – effect op uitkeringenAls een werkende arbeidsongeschikt raakt bedraagt de uitkering eenbepaald percentage van het laatstgenoten bruto inkomen tot eenmaximumbedrag.3 Doordat de arbeidskorting in principe niet wordttoegepast op uitkeringen, is het verschil in netto inkomen tussen mensendie werken en mensen die niet kunnen werken groter. De arbeidskorting ishistorisch gezien de opvolger van het arbeidskostenforfait uit de Wetinkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964).4 Het arbeidskostenforfait hadvoornamelijk ten doel om de gemaakte arbeidskosten op forfaitaire wijzein aftrek te brengen. Hierbij kan gedacht worden aan de kosten van eenextra keer naar de kapper gaan of het aanschaffen van kleding die mendraagt naar het werk. Bij de invoering van de arbeidskorting in 2001 is inde memorie van toelichting op het wetsvoorstel naast een compensatievoor de gemaakte arbeidskosten nog een tweede doel opgenomen,namelijk het bevorderen van de arbeidsparticipatie.5 De arbeidskortingheeft sindsdien twee doelstellingen: gemaakte arbeidskosten op forfaitairewijze in aftrek brengen en bevorderen van de arbeidsparticipatie. In deloop der tijd is met verschillende wijzigingen in de arbeidskorting de focussteeds meer komen te liggen op het bevorderen van de arbeidspartici-patie. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in de afbouw van de arbeidskorting totnihil, zoals geldt sinds 2016. Immers, werkenden met een hoger inkomen,die door de afbouw van de arbeidskorting minder of geen arbeidskortingontvangen, hebben niet per definitie minder arbeidskosten. De maximalearbeidskorting is sinds 2001 gestegen van € 920 naar € 5.599 in 2025.Daarnaast is ook de vormgeving over de jaren gewijzigd. Zo kende dearbeidskorting in 2001 een ander opbouwtraject en geen afbouwtraject.De arbeidskorting heeft momenteel een sterker effect op het verschil innetto inkomen tussen uitkeringsgerechtigden en werkenden, dan bij deinvoering hiervan. Dit komt doordat de arbeidskorting de afgelopen jarenflink is verhoogd. Gevolg is dat bij mensen die geen arbeidskorting overhun uitkering ontvangen, een steeds groter wordend en voelbaar verschilin belastingdruk is ontstaan ten opzichte van werkenden en uitkeringsge-rechtigden die wel arbeidskorting ontvangen over hun loon en eventueleuitkering.Het verschil in het wel of niet ontvangen van de arbeidskorting over eensocialezekerheidsuitkering, bestaat vanwege de samenvoegbepaling. Desamenvoegbepaling bestaat al decennialang en heeft als doel om teborgen dat een werkgever twee looncomponenten (regulier loon en een1Het exacte percentage is afhankelijk van het uitkeringsregime waar de uitkeringsgerechtigdemee te maken krijgt.2In het rapport Belastingen in maatschappelijk perspectief worden alternatieven geschetst vooreen andere vormgeving van de arbeidskorting.3Het exacte percentage is afhankelijk van het uitkeringsregime waar de uitkeringsgerechtigdemee te maken krijgt.4Belastingherziening 2001.5Kamerstuk 26 727, nr. 3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12732 socialezekerheidsuitkering6) bij elkaar kan optellen voor het berekenenvan de verschuldigde loonheffing, zodat de af te dragen loonheffing zonauw mogelijk aansluit bij de verschuldigde inkomstenbelasting. Het iseen middel om werkgevers te helpen hun administratieve last tebeperken. De samenvoegbepaling heeft als gevolg dat een verschil inbehandeling bestaat tussen werknemers die hun uitkering direct van UWVkrijgen en werknemers die hun uitkering via hun werkgever uitbetaaldkrijgen. Dat verschil speelde in veel mindere mate bij de introductie vande arbeidskorting in 2001, omdat de arbeidskorting destijds veel lager was(maximaal € 920) en opbouwde over een korter inkomenstraject.Ter illustratie van voorgaande bevat de volgende tabel in welke mate hetnetto inkomen daalt van een persoon met minimumloon en met eenmodaal inkomen als diegene arbeidsongeschikt raakt. Daarbij wordt dehuidige situatie weergegeven, waarin er geen recht bestaat op arbeids-korting over de WIA-uitkering, en de hypothetische situatie waarin er welrecht op arbeidskorting bestaat over de WIA-uitkering om te illustrerenwelke invloed de arbeidskorting heeft op het netto inkomen.Tabel – Verandering in netto inkomen bij arbeidsongeschiktheid in de huidige situatie en ten opzichte van een hypothetischesituatie met arbeidskorting over de WIA-uitkering1WMLModaalWerknemerWIA-uitkering(geen AK)Bij AK overWIA-uitkeringWerknemerWIA-uitkering(geen AK)Bij AK overWIA-uitkeringBruto loon/uitkering28.71320.563220.563246.50032.55032.550– Pensioenpremie– 678– 1.780– Belastingen– 10.042– 7.366– 7.366– 16.123– 11.659– 11.659+ AHK3.0683.0683.0682.0342.8052.805+ Arbeidskorting5.25903.3615.49205.361Totaal te betalen belastingen– 1.715– 4.298– 937– 8.597– 8.854– 3.493Netto inkomen26.32016.26519.62636.12323.69629.057Vervangingsratio netto inkomen62%75%66%80%1 Een verlaging van het belastbare inkomen heeft ook gevolgen voor inkomensafhankelijke regelingen, zoals toeslagen. Die zijn in dit voorbeeldniet verder uitgewerkt omdat die sterk afhankelijk zijn van de huishoudsituatie. De cijfers geven daarom geen volledig beeld van de daling in hetbesteedbaar inkomen. Toeslagen hebben over het algemeen een dempend effect op de daling voor lagere en middeninkomens, en dus eenverhogend effect op het netto besteedbaar inkomen van met name lagere en modale inkomensgroepen wanneer zij arbeidsongeschikt raken.2 Bestaand uit € 20.099 WIA-uitkering en een aanvulling van € 464 vanuit de toeslagenwet/bijstand tot het sociaal minimum. Of er sprake is vaneen aanvulling en de hoogte daarvan is afhankelijk van de huishoudsituatie en niet voor elk huishouden gelijk. De ao-tegemoetkoming is buitenbeschouwing gelaten. De tabel laat zien dat het verschil tussen het bruto inkomen en het nettoinkomen groter is bij uitkeringsgerechtigden vergeleken met eenwerkende of iemand die over de uitkering arbeidskorting ontvangt. Ditwordt voornamelijk veroorzaakt door het wel of niet ontvangen vanarbeidskorting over het inkomen. Het verschil in behandeling tussenwerkenden en niet-werkenden is in lijn met de huidige vormgeving van deinkomstenbelasting en de nagestreefde doelen van onder meer dearbeidskorting. Mede gelet op de grote stijging van de arbeidskorting deafgelopen jaren verkent het kabinet daarom ook de samenloop vanuitkering, heffingskortingen (zoals de arbeidskorting) en toeslagen.Uitspraak Hoge Raad7 en mogelijkheden opheffen discriminatieDe Hoge Raad heeft geoordeeld over de situatie dat een belanghebbendewerkzaam is in loondienst en daarnaast een WGA-uitkering ontvangt. Als6Deze bepaling ziet op alle socialezekerheidsuitkeringen die via een werkgever kunnen wordenbetaald, zoals WGA-uitkeringen, IVA-uitkeringen en WW-uitkeringen.7ECLI:NL:HR:2024:1657.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12733 UWV de WGA8-uitkering rechtstreeks uitbetaalt wordt er, in lijn met deregels, geen arbeidskorting toegepast.9 De werkgever van de belangheb-bende wilde deze uitkering niet van UWV ontvangen en vervolgensdoorbetalen aan de belanghebbende.10 Als dezelfde WGA-uitkering weldoor de werkgever zou zijn uitgekeerd, dan zou de arbeidskorting wel zijntoegepast over de uitkering vanwege de toepassing van de samenvoegbe-paling.De Hoge Raad oordeelt dat in dit geval sprake is van ongelijke behan-deling van gelijke gevallen. Ook met inachtneming van de ruimebeoordelingsvrijheid van de wetgever, is deze ongelijke behandeling nietgerechtvaardigd. Daarom concludeert de Hoge Raad dat dit verschil inbehandeling in strijd is met het discriminatieverbod dat is neergelegd inde mensenrechtenverdragen. De Hoge Raad biedt geen rechtsherstel enoordeelt dat het vooralsnog aan de wetgever is om de discriminatie op teheffen. Het kabinet heeft daarmee de opdracht om deze discriminatie opzo kort mogelijke termijn op te heffen.De Hoge Raad geeft aan dat discriminatie onder andere kan wordenvermeden door een WGA-uitkering niet langer mee te tellen voor deberekening van de arbeidskorting, ook niet in de situatie waarin dieuitkering via de werkgever wordt ontvangen. Volgens de Hoge Raad zoudat beter aansluiten bij het doel van de wettelijke regeling van dearbeidskorting. De Hoge Raad stelt ook dat het uitbreiden van dereikwijdte van de arbeidskorting tot alle WGA-uitkeringen, zou leiden toteen moeilijk te rechtvaardigen verschil in behandeling ten opzichte vanandere uitkeringen.11Een uitbreiding leidt tot een nieuwe spanning met het gelijkheidsbeginsel/anti-discriminatieverbod. Ten eerste omdat het verschil in behandelingtussen een arbeidsongeschiktheidsuitkering en andere socialezekerheids-uitkeringen niet goed kan worden gerechtvaardigd. Indien het toepas-singsbereik van de arbeidskorting wordt uitgebreid naar alle arbeidsonge-schiktheidsuitkeringen roept dat de vraag op of dat ook niet zou moetengelden voor andere uitkeringen die evenmin als loon uit tegenwoordigearbeid zijn aan te merken zoals bijvoorbeeld WW-uitkeringen. Ten tweede,omdat dan een niet goed te rechtvaardigen verschil ontstaat tussenuitkeringsgerechtigden die een klein dienstverband hebben en uitkerings-gerechtigden die helemaal niet meer kunnen werken. Ten slotte heeft eenuitbreiding een forse budgettaire derving.12 Een uitbreiding vraagt eenmeer fundamentele herziening van (het doel van) de arbeidskorting (zieparagraaf «historie en vormgeving arbeidskorting – effect op uitke-ringen»).Inperken reikwijdte arbeidskorting / aanpassen samenvoegbepalingHet kabinet heeft de opdracht om de ongelijke behandeling zo snelmogelijk weg te nemen. De afgelopen tijd is daarom ook verkend welkemogelijkheden er zijn om de ongelijkheid op korte termijn weg te nemen.Dat kan, zoals in bovenstaande alinea wordt toegelicht, door ofwel hettoepassingsbereik van de arbeidskorting in te perken, ofwel uit te breiden.Een inperking sluit het meest nauw aan bij een doel van de arbeidskorting8Werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsongeschikten.9Een WGA-uitkering is een uitkering waar recht op kan ontstaan bij gedeeltelijke arbeidsonge-schiktheid. Deze uitkering kwalificeert als loon uit vroegere dienstbetrekking en wordt voor dearbeidskorting niet gelijkgesteld aan loon uit tegenwoordige dienstbetrekking (artikel 8.1,tweede lid, Wet IB 2001).10Een dergelijke doorbetaling staat bekend als een «werkgeversbetaling».11R.o. 5.4.3.12Circa € 1,5 miljard structureel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12734 (stimuleren arbeidsparticipatie), maar heeft ook negatieve financiëlegevolgen voor de mensen die het betreft. Het kabinet ziet als enigrealistisch alternatief om de discriminatie op korte termijn13 op te heffenvia een beperking van de reikwijdte middels het aanpassen van desamenvoegbepaling. Dat sluit het meest nauw aan bij een huidig doel vande arbeidskorting en voorkomt dat er een nieuw, niet te rechtvaardigen,verschil ontstaat.De aanpassing houdt in dat in geen enkel geval meer arbeidskorting kanworden toegepast over socialezekerheidsuitkeringen. Wel blijft het doelvan de samenvoegbepaling behouden. De samenvoegbepaling heeftnamelijk als doel dat een werkgever de socialezekerheidsuitkering en hetloon uit tegenwoordige arbeid bij elkaar optelt om via de aangifteloonheffingen al rekening te houden met de progressieve tarieven in deinkomstenbelasting. De aanpassing houdt dat in stand, maar er wordtexpliciet vastgelegd dat de socialezekerheidsuitkering blijft kwalificerenals loon uit vroegere arbeid waarover geen arbeidskorting mag wordentoegepast.14Deze aanpassing heeft forse negatieve gevolgen voor de groep mensendie het betreft. Het besluit om de samenvoegbepaling aan te passen heefthet kabinet dan ook niet lichtvaardig genomen. Op dit moment zijn erongeveer 330.000 mensen die een arbeidsongeschiktheidsuitkeringontvangen van UWV waarop de arbeidskorting niet kan worden toegepasten daarnaast binnen hetzelfde jaar inkomsten uit tegenwoordigedienstbetrekking ontvangen.15 Er is daarnaast een groep van naarinschatting 11.000 mensen die een uitkering ontvangen via de werkgeverwaarop de arbeidskorting wel wordt toepast. Voor die laatste groep van11.000 mensen heeft een aanpassing van de samenvoegbepaling eenfinancieel gevolg. Voor hen verandert de hoogte van het recht oparbeidskorting en, wanneer van toepassing, de inkomensafhankelijkecombinatiekorting (IACK).16 Door de afbouw van de arbeidskorting vanafeen inkomen van circa € 40.000 op jaarbasis zullen sommige belasting-plichtigen er juist op vooruit gaan als de samenvoegbepaling wordtaangepast. De verwachting is dat de meerderheid van de eerderge-noemde groep van 11.000 mensen er door de aanpassing van desamenvoegbepaling op achteruit gaat. De verwachting is dat gemiddeldgezien bij de groep van circa 11.000 mensen er sprake zal zijn van eendaling van het netto inkomen van € 3.000 per jaar. Dit gemiddelde bedragis inclusief de groep die er voordeel van gaat ondervinden, hierdoor zal dedaling in netto inkomen van de groep die er nadeel van gaat ondervindengemiddeld hoger liggen dan € 3.000 per jaar.OvergangsrechtHet kabinet beseft dat dit voor deze groep uitkeringsgerechtigdenonrechtvaardig kan voelen en dat dit besluit een forse verlaging van het13Het verbieden van een werkgeversbetaling zou mogelijk een onwenselijke drempel vormenvoor werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in dienst te nemen vanwege administra-tieve lasten en het aanpassen van de samenvoegbepaling is uitvoeringstechnischeenvoudiger.14M.u.v. de uitkeringen die voor toepassing van de arbeidskorting gelijkgesteld worden met loonuit tegenwoordige arbeid (artikel 8.11 Wet IB 2001 en 22a Wet LB 1964).15Niet alleen loon uit dienstbetrekking, maar ook resultaat uit overige werkzaamheden of winstuit onderneming. Het betekent niet dat iedereen uit deze groep op hetzelfde moment eenuitkering ontvangt èn daarnaast ook ander inkomen heeft.16De samenvoegbepaling werkt niet alleen door in de arbeidskorting, maar ook in de IACK. DeIACK wordt vastgesteld op basis van de hoogte van het arbeidsinkomen. Doordat de uitkeringbij toepassing van de samenvoegbepaling als loon uit tegenwoordige arbeid wordt verwerktin de loonaangifte en ook als zodanig doorwerkt in de aangifte inkomstenbelasting, ontvangenbelastingplichtigen in sommige gevallen ook meer IACK.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12735 netto-inkomen kan betekenen. Daarom heeft het kabinet ook gezocht naarmanieren om dat te verzachten. Een jarenlange compensatie van dehuidige groep van 11.000 mensen is niet mogelijk zonder in strijd tehandelen met het discriminatieverbod. Dit zou ook een onevenredigeadministratieve last voor werkgevers opleveren. Vandaar dat is gekeken ofer manieren zijn om een te abrupte inkomensdaling te beperken engeleidelijker te laten verlopen. Het geleidelijk uitfaseren van het recht oparbeidskorting voor de groep van 11.000 mensen is uitvoeringstechnischop korte termijn niet haalbaar en laat de discriminatie langer dannoodzakelijk in stand. Het kabinet kiest er daarom voor om de samen-voegbepaling niet direct, maar per 2027 aan te passen. Daarmee borgt hetkabinet dat degenen die hier financieel nadeel aan ondervinden niet teabrupt worden geconfronteerd met een inkomensdaling. Gedurende dejaren 2025 en 2026 blijft de samenvoegbepaling in haar huidige vormbestaan zonder onderscheid te maken tussen huidige gebruikers ennieuwe gebruikers.Een overgangstermijn geeft ook softwareontwikkelaars en werkgevers debenodigde tijd om te anticiperen op deze aanpassing. Allereerst moetensoftwareontwikkelaars hun software voor de loonaangifte aanpassen,zodat werkgevers de mogelijkheid hebben om de twee looncomponentenzodanig te splitsen dat er geen arbeidskorting meer wordt toegepast overeen uitkering. Softwareontwikkelaars hebben aangegeven dat ze dezeaanpassing kunnen invoeren per 2027. Invoering per 2026 zou theoretischmogelijk zijn, maar dan zou voor 1 april 2025 de regeling uitgewerktmoeten zijn en ook voor deze datum besloten moeten zijn dat deaanpassing per 1 januari 2026 zou ingaan. Een iets ruimer tijdsbestekbiedt de mogelijkheid om de aanpassing zorgvuldiger te implementerenen rekening te houden met uitzonderingen. Daarnaast brengt dezeaanpassing ook een extra administratieve handeling met zich mee voorwerkgevers. Een uitgestelde inwerkingtreding geeft hun ook de ruimte omzich aan te passen.Wij gebruiken de tijd tot en met 2027 om werkenden, uitkeringsgerech-tigden en inhoudingsplichtigen zo goed mogelijk te informeren over (heteffect van) de aanpassing van de samenvoegbepaling zodat zij zich tijdigkunnen voorbereiden op de aanpassing.Het kabinet kiest nu voor een aanpassing die de strijd met het discrimina-tieverbod in mensenrechtenverdragen op korte termijn opheft zondernieuwe spanning met dit verbod te veroorzaken. Daarnaast verkent hetkabinet de samenloop van uitkering, heffingskortingen (zoals de arbeids-korting) en toeslagen. Desgevraagd gaan wij hier ook graag met uwKamer over in gesprek.De Staatssecretaris van Financiën,T. van OostenbruggenDe Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Y.J. van HijumTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12736