Reactie op verzoek commissie over het artikel van Follow the Money over een belastingconstructie van Tesla

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202525 087Internationaal fiscaal (verdrags)beleidNr. 347 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 mei 2025Met deze brief geef ik – op verzoek van uw Kamer1 – een reactie op hetartikel «Miljardenomzet van Nederlandse Tesla BV levert onze schatkistweinig op» van Follow the Money van 12 april 2025. Zoals bij u bekendkan ik vanwege de fiscale geheimhoudingsplicht van artikel 67 van deAWR niet ingaan op individuele fiscale dossiers. Ik laat de bewoordingenen kwalificaties met betrekking tot deze belastingplichtige in het artikelaan Follow The Money. Ik zal wel meer algemeen reageren. Hiertoe zal iklos van de casus eerst stilstaan bij de maatregelen die de afgelopen jarenzijn genomen om belastingontwijking te bestrijden en zal ik een aantal vande maatregelen uitlichten. Vervolgens zal ik ingaan op het internationalesysteem van verrekenprijzen aan de hand waarvan zakelijke vergoedingentussen gelieerde partijen worden vastgesteld (transfer pricing). Tot slot zalik een toelichting geven op het beleid van de Belastingdienst over hetbieden van zekerheid vooraf aan belastingplichtigen (het rulingbeleid meteen internationaal karakter), met daarbij in het bijzonder aandacht voor deaanscherping per juli 2019.Uw Kamer heeft ook gevraagd naar een update met betrekking tot eentoezegging inzake de geheimhoudingsplicht. Naar aanleiding van eenvraag van het lid Stultiens tijdens de behandeling van het pakketBelastingplan 2025 heb ik een Kamerbrief toegezegd waar wordt ingegaanop doel en strekking van de fiscale geheimhoudingsplicht, het huidigebeleid op het gebied van transparantie, internationale aspecten enmogelijkheden tot verruiming.2 Ik verwacht deze reactie vóór hetzomerreces naar uw Kamer te sturen.1Brief van commissie voor Financiën van de Tweede Kamer aan de Staatssecretaris vanFinanciën van 18 april 2025, 2025Z07704/2025D17887.2Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 86, p. 29. kst-25087-347ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3471 Aanpak belastingontwijkingIn de afgelopen jaren zijn zowel op nationaal als internationaal niveauaanzienlijke stappen gezet om belastingontwijking tegen te gaan. Zo zijnde eerste en tweede Europese anti-belastingontwijkingsrichtlijnen (ATAD1en ATAD2) geïmplementeerd, die onder meer hebben geleid tot beper-kingen op het gebied van de renteaftrek en het tegengaan van structurendie gebruik maken van verschillen tussen belastingwetgeving van landen(mismatches). Ook is de Wet tegengaan mismatches bij toepassingzakelijkheidsbeginsel in werking getreden. Deze wet is erop gericht ommismatches te voorkomen die, in voornamelijk internationale situaties,ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en die leiden totdubbele niet-heffing. Een neerwaartse aanpassing van de winst op grondvan het zakelijkheidsbeginsel is niet mogelijk voor zover bij een andergelieerd lichaam dat bij de transactie betrokken is geen of een lagerecorresponderende opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag wordtbetrokken (zogenoemde «informeel-kapitaalstructuren»).Sinds 1 januari 2021 heft Nederland een conditionele bronbelasting oprente- en royaltybetalingen aan een gelieerd lichaam dat gevestigd is ineen laagbelastende jurisdictie en in misbruiksituaties. Nederland steltjaarlijks deze laagbelastende jurisdicties vast in de Regeling laagbelas-tende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoel-einden. Hierin zijn landen opgenomen die (i) zijn opgenomen op deEU-lijst van niet-coöperatieve rechtsgebieden voor belastingdoeleinden of(ii) geen winstbelasting dan wel een winstbelasting met een statutair tariefvan minder dan 9% hebben. De bronbelasting is per 1 januari 2024uitgebreid in die zin dat dividenden eveneens onder de reikwijdte van deconditionele bronbelasting zijn gebracht.Een belangrijke stap in de aanpak van belastingontwijking is bovendien deWet minimumbelasting 2024. Deze wet en de internationale afspraken dieaan die wet ten grondslag liggen beogen te waarborgen dat multinati-onale en binnenlandse groepen met een geconsolideerde jaaromzet vanten minste € 750 miljoen effectief ten minste 15% belasting over hunwinst betalen.Door onder meer deze maatregelen, in samenhang met de bestaandeantimisbruikbepalingen, is het Nederlandse belastingstelsel robuustergemaakt tegen belastingontwijking. Voor een compleet overzicht van degenomen maatregelen en een analyse van de effectiviteit van diemaatregelen verwijs ik naar mijn meest recente monitoringsbrief van11 december 20243. Uit deze jaarlijkse monitoring blijkt dat enkelebelangrijke maatregelen tegen belastingontwijking inderdaad effectiefbelastingontwijking verminderen.Het kabinet blijft vanzelfsprekend alert op nieuwe ontwijkingsstructurenen zal waar nodig passende maatregelen treffen. Daarbij blijft ookaandacht bestaan voor het behouden van een aantrekkelijk vestigings-klimaat en het verminderen van de complexiteit van het belastingstelsel,opdat Nederland aantrekkelijk blijft als vestigingsland voor onderne-mingen.3Kamerstukken II 2024/25, 25 087, nr. 343.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3472 VerrekenprijzenVerrekenprijzen en het arm’s-LengthbeginselIn het artikel van Follow the Money wordt onder andere aandacht besteedaan het thema verrekenprijzen. Zoals eerder opgemerkt kan en zal ik nietingaan op de feiten en omstandigheden van de specifieke casus. Wel benik bereid om nader in te gaan op de thematiek van verrekenprijzen. Hierbijgaat het om de toepassing van het zogenaamde arm’s-lengthbeginselzoals gecodificeerd in artikel 8b, eerste lid van de Wet op de Vennoot-schapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969).In het Nederlandse Verrekenprijsbesluit wordt nadere invulling gegevenaan de toepassing van dit artikel en het daarin opgenomen arm’s-lengthbeginsel. Met dit beginsel wordt beoogd dat de voorwaarden enprijzen van transacties tussen gelieerde entiteiten niet afwijken van devoorwaarden en prijzen die tussen ongelieerde entiteiten zouden zijnovereengekomen in vergelijkbare omstandigheden. Het zou daarom inbeginsel niet moeten uitmaken voor de te realiseren winst of eenbepaalde transactie plaatsvindt tussen gelieerde entiteiten die deeluitmaken van een multinationaal concern of tussen entiteiten die niet aanelkaar gelieerd zijn.Tussen landen bestaat er overeenstemming omtrent het arm’s-length-beginsel zoals dat is opgenomen in artikel 9 van zowel het OESO- als hetVN-modelverdrag waarop zo goed als alle bilaterale belastingverdragenzijn gebaseerd. De toepassing van het arm’s-lengthbeginsel is naderuitgewerkt in de breed geaccepteerde en toegepaste OESO-richtlijnenvoor verrekenprijzen. De OESO-richtlijnen zijn niet zelfstandig opgenomenin de Nederlandse wet. In het Verrekenprijsbesluit worden de OESO-richtlijnen aangemerkt als een passende uitleg en verduidelijking vanartikel 8b Wet Vpb 1969.4 Op een aantal punten laten de OESO-richtlijnenechter ruimte voor een eigen invulling. Op een aantal andere puntenvraagt de praktijk om een verduidelijking van de OESO-richtlijnen. HetVerrekenprijsbesluit geeft op deze punten inzicht in de Nederlandsestandpunten en heft waar mogelijk bestaande onduidelijkheden op.Het arm’s-lengthbeginsel is een beginsel dat erop gericht is om de winstbinnen een concern te verdelen op basis van de functionaliteit van deverschillende entiteiten binnen een concern. Daarbij wordt gekeken naarde door de entiteit uitgeoefende functies, de daarbij gebruikte activa en degelopen risico’s. Als gevolg hiervan zal de te belasten winst een relatiehebben met de aard, omvang en complexiteit van de activiteiten. Terillustratie: een entiteit waar veel complexe activiteiten plaatsvinden enomvangrijke risico’s worden gelopen zal naar verwachting een hogerebelastbare winst realiseren dan een entiteit waarbij minder complexeactiviteiten worden uitgeoefend en handelt op basis van strikte instructiesvan een andere entiteit.Het gevolg hiervan is dat de gerealiseerde omzet in een entiteit weinigzegt over de hoeveelheid winst die aan een entiteit binnen een concerntoekomt. Zo zal bijvoorbeeld een entiteit dat in de laatste schakel in dewaardeketen van een concern zit en dat verkoopt aan de ongelieerdeafnemers mogelijk een relatief hoge omzet hebben. Dit wil echter nogniets zeggen over de (op basis van het arm’s-lengthbeginsel) te realiserenwinst, want daarvoor wordt gekeken naar de functionaliteit van de entiteit.Dus indien de laatste schakel beperkte (verkoop)activiteiten uitoefent zalde winst van die onderneming doorgaans ook beperkt zijn. Een hoge4Besluit van 1 juli 2022, nr. 2022-0000139020, Stcrt. 2022, nr. 16885.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3473 omzet zal in zo’n geval namelijk gepaard gaan met een hoge kostprijs diebetaald moet worden aan andere (gelieerde) entiteiten. Dat kan gaan omde kostprijs van het product, maar bijvoorbeeld ook om royalty’s diebetaald worden voor het gebruik van een merknaam. Net als bij trans-acties tussen ongelieerde entiteiten zullen dergelijke kosten ook bijgelieerde entiteiten onderdeel uitmaken van de winstberekening. Door hetbetalen van zakelijke prijzen aan de juiste entiteiten binnen het concernkrijgen de entiteiten die op basis van hun functies, activa en risico’sverantwoordelijk zijn voor de gecreëerde waarde van het product of dienstook hun daarbij passende arm’s-lengthbeloning.Belastingdiensten zullen op basis van een analyse van de geconstateerdetransacties tussen de gelieerde entiteiten onderzoeken of de gehanteerdeprijzen van deze transacties overeenkomen met soortgelijke transactiestussen ongelieerde entiteiten die opereren onder vergelijkbare omstandig-heden. Indien deze prijzen afwijken kan de Nederlandse belastingdienst,maar ook buitenlandse belastingdiensten, een correctie aanbrengen. DeNederlandse belastingdienst zal dit doen op basis van artikel 8b van deWet Vpb 1969.Het BEPS-project en verrekenprijzenBelastingontwijking in het kader van verrekenprijzen kan zich voordoenindien met verrekenprijzen winst verschoven wordt naar landen waar dewinst niet hoort te vallen. In de definitieve rapporten van het projectAddressing Base Erosion & Profit Shifting (hierna: «BEPS-project»), die deOESO op verzoek van de G20 heeft opgesteld, is veel aandacht voorverrekenprijzen.Het BEPS-project had als één van zijn doelstellingen het koppelen vanbelastingheffing aan waardecreatie (het uitoefenen van functies, debeheersing van de daarmee gepaard gaande risico’s en het gebruik vanactiva teneinde waarde toe te voegen). Met het BEPS-rapport zijn deOESO-richtlijnen aangepast op een aantal belangrijke gebiedenwaaronder de toerekening van opbrengsten uit immateriële activa en deallocatie van risico’s.Kort gezegd is het niet doorslaggevend waar een bedrijf contractueel heteigendom van (immateriële) activa heeft neergelegd of waar risico’s oppapier worden gelopen, maar wordt de winsttoerekening vooralgebaseerd op de plaats waar de relevante waardecreërende functionaliteitwordt uitgeoefend. Hiermee wordt willekeurige allocatie van opbrengstenvan immateriële activa aan functiearme of functieloze vennootschappen inlaagbelastende landen tegengegaan.In het artikel van Follow the Money wordt gesteld dat bij de beoordelingvan de verrekenprijzen door belastingdiensten onder meer gekeken moetworden bij welke entiteiten de risico’s liggen. Dat klopt. In de analyse vande verrekenprijzen is de toedeling van de risico’s tussen de entiteiten danook een wezenlijk onderdeel. Door toepassing van het arm’s-length-beginsel wordt voorkomen dat binnen een multinationaal concern risico’swillekeurig verdeeld kunnen worden ongeacht welke activiteiten wordenuitgeoefend. Indien de risico-allocatie niet correct is, is er aanleiding voorde Belastingdienst om de risicoverdeling ter discussie te stellen. Dit kangevolgen hebben voor de prijsstelling van de transacties en zo debelastbare winst beïnvloeden.In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat een entiteit met beperkterisico’s een beperkte en stabiele (routinematige) beloning krijgt en eenentiteit die veel risico’s loopt een hogere beloning zal verwachten. DeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3474 laatste partij zal daarentegen ook het gevolg ondervinden dat, indien derisico’s daadwerkelijk tot uiting komen, de negatieve consequenties vande betreffende risico’s ook bepalend zijn voor de hoogte van de winst.Het kabinet heeft de aanpassingen van de OESO-richtlijnen gesteund inhet kader van het voorkomen van winstverschuiving.De huidige discussie over het arm’s-LengthbeginselOp dit moment staat het arm’s-lengthbeginsel internationaal niet terdiscussie als een beginsel ter bepaling van de voorwaarden en prijzen vantransacties tussen gelieerde entiteiten.Meer algemeen vinden er vanwege diverse redenen discussies plaatstussen landen in internationale fora (zoals de OESO, de Verenigde Natiesen de EU) over de vraag of de regels omtrent winstverdeling tussenlanden aanpassing behoeven. Te denken valt hierbij onder andere aan dediscussies die in het Inclusive Framework van de OESO worden gevoerdover Pijler 1. Pijler 1 betreft onder andere een herverdeling van heffings-rechten over een deel van de winsten van de grootste en meest winstge-vende multinationals. Landen waar bedrijven veel afnemers of gebruikershebben, zouden op basis van Pijler 1 extra heffingsrechten krijgen. OokPijler 1 beoogt een systeem bovenop de bestaande regels waaronder hetarm’s-lengthbeginsel. Het kabinet is van mening dat het beginsel, mitsgoed toegepast, zal leiden tot een juiste winsttoedeling binnen hetconcern en is bereid om in de internationale fora constructief mee tedenken over een verbetering van de richtlijnen die behulpzaam zijn bij deinterpretatie van het beginsel.Nederland heeft zich in deze discussies altijd constructief opgesteld en zalblijvend bereid zijn om in multilateraal verband na te denken over degehanteerde beginselen bij de verdeling van de belastbare winst. Eenbelangrijk doel in deze discussies is om dubbele belasting en dubbeleniet-belasting te voorkomen.Zekerheid vooraf door de BelastingdienstDaarnaast heeft u gevraagd om in te gaan op het aangescherpte ruling-beleid, waarbij ontwijking van buitenlandse belasting geen hoofddoelmag zijn. De Belastingdienst geeft binnen de kaders van wet- en regel-geving, beleid en jurisprudentie zekerheid vooraf over de fiscale gevolgenvan voorgenomen handelingen of transacties. Zekerheid vooraf vervultniet alleen voor belastingplichtigen, maar ook in het toezicht van deBelastingdienst een waardevolle functie.Met ingang van 1 juli 2019 is de Nederlandse rulingpraktijk aangescherpt.De wijzigingen zien op zowel de inhoud, het proces, als transparantie. Deeisen om zekerheid vooraf te kunnen krijgen zijn hierbij aangescherpt. Eenvan de aanscherpingen ziet erop dat naast Nederlandse besparing, ookbuitenlandse belastingbesparing niet de enige dan wel doorslaggevendereden mag zijn van de rechtshandeling waarvoor zekerheid wordtgevraagd. Behoudens beperkte uitzonderingen5, wordt daarnaast geen5Besluit van 19 december 2023, nr. 2023-0000020007 (Stcrt. 2023, nr. 25745) kent drie uitzonde-ringen: (i) ontmanteling belastingontwijkende structuur met wegneming belastingontwijkendeelementen, (ii) gevraagde zekerheid vooraf heeft betrekking op derdentransacties bij detoepassing van de innovatiebox en de toepassing van de tonnageregeling of op de fiscalegevolgen van derdentransacties bij het sluiten van een APA en (iii) gevraagde zekerheid voorafbetrekking heeft op de toepassing van de Wet minimumbelasting 2024 voor zover degevraagde zekerheid ziet op directe transacties met entiteiten die gevestigd zijn in laagbelas-tende jurisdicties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3475 zekerheid vooraf gegeven indien de gevraagde zekerheid voorafbetrekking heeft op de fiscale gevolgen van directe transacties metentiteiten die zijn gevestigd in staten die zijn opgenomen in de Regelinglaagbelastende staten en niet-coöperatieve rechtsgebieden voorbelastingdoeleinden.De Belastingdienst kijkt scherp naar het doel van de specifieke (rechts)handeling waarvoor zekerheid vooraf wordt gevraagd. Dit blijkt ook uit dedoor de Belastingdienst gepubliceerde anonieme samenvattingen. Hierinwordt een overweging opgenomen of het besparen van Nederlandse ofbuitenlandse belasting al dan niet de enige dan wel doorslaggevendebeweegreden is voor het verrichten van de (rechts)handeling(en).Voor het bieden van meer transparantie worden sinds juli 2019 geanoni-miseerde samenvattingen gepubliceerd van alle toegewezen, afgewezenen ingetrokken verzoeken om vooroverleg met een internationaal karakter.Ook wordt elk jaar, als onderdeel van de jaarrapportage Belastingdienst,inzicht gegeven in de ontwikkelingen van de rulingpraktijk (het jaarverslagrulings met een internationaal karakter6). Ook zijn op de website van deBelastingdienst vragen en antwoorden met betrekking tot rulings met eeninternationaal karakter te raadplegen. Ten slotte verricht een onafhanke-lijke onderzoekscommissie periodiek een kwalitatief onderzoek naar dedoor de Belastingdienst afgegeven rulings met een internationaalkarakter. De samenvatting en de resultaten van het onderzoek door deonafhankelijke commissie zijn als onderdeel van de Stand van zakenbriefBelastingdienst met uw Kamer gedeeld.7 De algemene indruk van deonderzoekscommissie is dat, net als bij de eerdere onderzoeken, deBelastingdienst bij het verstrekken van rulings binnen de kaders vanwetgeving, beleid en jurisprudentie blijft, zorgvuldig en consciëntieuswerkt en het kwalitatieve niveau hierbij hoog ligt.Tot slotIndien deze brief nog onvoldoende inzicht biedt, ben ik in aanvulling ophet voorgaande graag bereid om verder met uw Kamer van gedachten tewisselen tijdens het commissiedebat Internationale fiscaliteit en voorzover nog gewenst een technische briefing te laten geven door mijnambtenaren.De Staatssecretaris van Financiën,T. van Oostenbruggen6Kamerstukken II 2023/24, 31 066, nr. 1387, bijlage.7Kamerstukken II 2024/25, 31 066, nr. 1463, bijlage.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 25 087, nr. 3476