Kabinetsreactie evaluatieonderzoek en overzicht klimaatbeleid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202432 813Kabinetsaanpak KlimaatbeleidNr. 1401 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 14 juni 2024Het kabinet heeft de afgelopen kabinetsperiode in Nederland en Europawerk gemaakt van een ambitieuzer klimaatbeleid. Voor het eerst zijn nu deklimaatdoelen voor 2030 binnen bereik, mits beleid voortvarend wordtgeïmplementeerd. Daarmee is het werk niet klaar. We staan in veelopzichten slechts aan het begin van een brede transitie van economie enmaatschappij. In het nieuwe Klimaatplan op basis van de Klimaatwet, dateind 2024 wordt aangeboden aan de Tweede Kamer, zet het kabinet deroute uit voorbij 2030, op weg naar klimaatneutraliteit. Het nieuweKlimaatplan zal ingaan op de beleidsagenda voor de periode 2025–2035,passend in de langetermijnstrategie naar klimaatneutraliteit in 2050.In voorbereiding op dit nieuwe klimaatplan maken we – naast adviezenzoals dat van de Wetenschappelijke Klimaatraad, – gebruik van beleidse-valuaties. Wat hebben we sinds het eerste Klimaatplan uit 2019 geleerd?Juist bij transitiebeleid, waarin we veel voor de eerste keer moetenuitvinden, is het belangrijk dat we leren van de uitvoering van beleid. Inmijn brief van 26 april 2023 heb ik uiteengezet hoe het klimaatbeleid wordtgeëvalueerd.1 De twee evaluaties die daarin werden aangekondigd, zijninmiddels afgerond, en bied ik u hierbij aan.2Het betreft ten eerste een evaluatieonderzoek naar doeltreffendheid endoelmatigheid van het klimaatbeleid, uitgevoerd door CE Delft, en tentweede, een lerende evaluatie van het klimaatbeleid uitgevoerd door PBL.De twee evaluaties vullen elkaar aan. Het evaluatieonderzoek heeft hetkarakter van een traditionele beleidsdoorlichting en kijkt terug (ex post)naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het huidige (nationale)beleid gericht op het klimaatdoel van 2030. De lerende evaluatie beoor-deelt of het klimaatbeleid en de inrichting van de governance voldoende1Kamerstuk 32 813, nr. 1229.2Het syntheseonderzoek is bijgevoegd, het eindrapport van de lerende evaluatie vindt u op dewebsite van PBL: Klimaatbeleid richten op maatschappelijke transformatie | Planbureau voorde Leefomgeving (pbl.nl) kst-32813-1401ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14011 zijn om klimaatneutraliteit in 2050 te realiseren, en geeft handelingsper-spectieven voor de beleidspraktijk om dit te verbeteren. In de lerendeevaluatie heeft PBL gebruik gemaakt van een moderne evaluatie-methodiek, waarin betrokkenen bij beleidsvorming en -uitvoering van hetbeleid in het proces van de evaluatie betrokken werden.De twee evaluatieonderzoeken geven samen een veelomvattend beeldvan de stand van zaken van het klimaatbeleid en de grote dynamiekdaarin gedurende de eerste 5-jaarscyclus van de Klimaatwet. In deze briefga ik in op de belangrijkste lessen die het kabinet leert uit de beideevaluaties voor het klimaatbeleid voor het nieuwe Klimaatplan. Tevens gaik in deze brief in op de verbetering van evaluatie van het klimaatbeleid inde komende jaren. Tot slot zal ik terugkomen op het streven naar meeroverzicht bij klimaatuitgaven en enkele moties en toezeggingen daarbij.1. Lessen voor beleid Het klimaatbeleid is nu vooral sectoraal gericht, en moet wordengecompleteerd met een stevigere beleidsinzet op systeemvraag-stukken en randvoorwaarden op de weg naar klimaatneutraliteit.Het beleid in het Klimaatplan uit 2019 werd sectoraal ingestoken door aande hand van indicatieve sectoropgaven voor 2030, met inbreng vanpartijen in het Klimaatakkoord, beleid te formuleren. De sectoraanpakheeft een grote dynamiek en een succesvolle zoektocht naar CO2-reductiein het nationale klimaatbeleid op gang gebracht. Sindsdien is geblekendat de nadruk op de reductiemogelijkheden binnen sectoren alleen nietvolstaat. Sectoroverstijgende oplossingen vragen om een sectoroverstij-gende aanpak. PBL wijst erop dat de «systeemblik» beter kan wordenverankerd.Voor de sturing binnen en buiten sectoren zijn de ontwikkeling van eenduurzaam energiesysteem, koolstofverwijdering en de ontwikkeling vaneen circulaire economie (grondstoffentransitie) voorbeelden vanonderwerpen in het klimaatbeleid die op de beleidsagenda als doorsnij-dende pijlers kunnen worden neergezet. Tevens zal bij de uitwerking vantransitiepaden in de verschillende sectoren aandacht zijn voor sleutelfac-toren vanuit systeemperspectief die bepalend zijn voor de haalbaarheid.Om beter te kunnen sturen op systeemvraagstukken en randvoorwaarden,is een goede monitoring van het klimaat- en energiebeleid noodzakelijk.Het is van belang om niet alleen het beleid in de verschillende sectoren temonitoren, maar ook breder naar de systeemvraagstukken op de langeretermijn te kijken (transitiemonitoring). Aankomende tijd wordt onderzochthoe de monitoring van transitierandvoorwaarden beter kan wordeningericht, en hoe dit een plek kan krijgen in de jaarlijkse verantwoording.Met de ontwikkeling van de Monitor van het Energiesysteem, waarmeewe willen verantwoorden en kunnen bijsturen op het energiesysteem,worden hier ook vanuit het energiebeleid al stappen gezet.De lerende evaluatie wijst erop dat transitiebeleid ook hoge eisen stelt aande overheid zelf. Het werken aan langetermijn tansitieopgaven botst somsmet de dagelijkse beleidspraktijk, die sterk op de korte termijn is gericht.Het is volgens PBL van groot belang dat er een gezamenlijke visie is vandepartementen op de samenhang tussen de sectoropgaven en er eencultuur is van coördinatie en structurele afstemming tussen sectoren ende verantwoordelijke bewindspersonen om samen richtinggevendekeuzes daarin te maken. Sinds 2019 wordt binnen de rijksoverheidopgavegericht samengewerkt aan de klimaat- en energieopgaven intoegewijde ambtelijke en ministeriële commissies. Interbestuurlijk vindtdeze samenwerking plaats binnen verschillende nationale programma’s.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14012 Daarmee is de afgelopen jaren een goed begin gemaakt met het beterverankeren van langetermijnvisie- en beleidsvorming bij overheden. Deuitdaging voor de komende jaren is hierop voort te borduren en de lessenvan PBL uit de lerende evaluatie in de praktijk beter toe te passen.Overwegingen van rechtvaardigheid dienen te worden betrokkenen geëxpliciteerd bij besluitvorming over (en evaluaties van) hetklimaatbeleid, naast overwegingen van doelmatigheid endoeltreffendheid.Het beleid in het eerste Klimaatplan was sterk gericht op de inzet van(nationaal) kosteneffectieve oplossingen om het gestelde 2030-doel tehalen. Het idee was dat de samenleving het meest gediend was door eenaanpak van het klimaatvraagstuk tegen de laagste maatschappelijkekosten.In het klimaatbeleid is sinds het eerste Klimaatplan meer aandachtgekomen voor overwegingen van rechtvaardigheid. Draagt iedereen welvoldoende bij aan de oplossing? Is het rechtvaardig dat sommigesubsidies alleen gebruikt worden door actoren die toch al beschikken overeen grote koopkracht? Moeten subsidies niet meer gericht zijn op groependie subsidies nodig hebben om de gewenste investeringen te doen?Politieke besluitvorming gaat in de kern over afwegingen van rechtvaar-digheid. Juist bij klimaatbeleid is het belangrijk om daarover expliciet tezijn. Richting de toekomst is het daarom nodig veel explicieter aan tegeven welke keuze er gemaakt is ten aanzien van de verdeling van lustenen lasten als gevolg van het beleid.Rechtvaardigheid kan als een expliciet uitgangspunt voor (uitkomst van)beleid worden gezien, naast doelmatigheid en doeltreffendheid. Zo wordtook duidelijk dat er op basis van rechtvaardigheidsoverwegingenbeleidskeuzes gemaakt kunnen worden die vanuit doeltreffendheid endoelmatigheid van beleid minder effectief zijn. Daarbij kan ook het gevoelgeadresseerd worden dat actoren door subsidies «uit de wind» wordengehouden. Het evaluatieonderzoek constateert dat dit ook in evaluatieseen centrale plek zou kunnen krijgen. Nu ontbreekt dat aspect datbelangrijk is voor politiek en samenleving in de evaluaties.Het beleid heeft effectief bijgedragen aan klimaatdoelen. Deevaluatoren concluderen dat de inzet van subsidies niet altijddoelmatig is. De optimale beleidsmix verschilt tussen sectoren.Het evaluatieonderzoek concludeert dat het Nederlandse klimaatbeleideffectief heeft bijgedragen aan de reductie van broeikasgassen. Er kanechter niet worden geconcludeerd dat de inzet van subsidies vanuitfinancieel oogpunt in alle gevallen ook doelmatig is geweest. Dat betekentdat dezelfde resultaten (in termen van emissiereductie) wellicht metminder publiek geld bereikt hadden kunnen worden.CE Delft heeft het beleid per sector kernachtig samengevat en tevensgevisualiseerd in beleidskaarten. Tussen sectoren zitten grote verschillenin de ingezette mix van beleidsinstrumenten die verklaarbaar zijn vanuitde specifieke sectorale karakteristieken. Er is daarom geen allesomvat-tende sturingsfilosofie, aldus de evaluatoren. Het is volgens hen deuitdaging om in de beleidsmix van de sectoren uiteindelijk de juistebalans te vinden tussen (generieke én specifieke) subsidies, beprijzendeinstrumenten en normerende instrumenten. Daarbij moet ook wordengekeken naar de effecten op overheidsbegroting en lasten van burgers enbedrijven, en de doorwerking op de arbeidsmarkt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14013 CE Delft concludeert dat er relatief veel gebruik wordt gemaakt vansubsidies. Er is voor deze conclusie gekeken naar het aantal subsidie-instrumenten in de beleidsmix. Dit laat zien dat subsidies («de wortel»)een belangrijk onderdeel uitmaken van het beleid. Subsidies beogen insommige gevallen daarbij bij te dragen aan het creëren van draagvlak enacceptatie van het beprijzende en normerende beleid («de stok»). Hetkabinet verwacht dat in de huidige fase van de transitie, en in ieder gevalgedurende de tijdshorizon van het aankomende klimaatplan, inzet vansubsidies nodig zal blijven voor vergroting van de acceptatie van hetbeleid.Een goed gerichte, en daarmee doelmatige inzet van publieke middelen isvan groot belang. Een belangrijke constatering van de evaluatoren in hetevaluatieonderzoek is dat de inzet van generieke subsidie-instrumentenook partijen steunt die reductiemaatregelen ook zonder subsidie haddengenomen (free riding). Vanuit doelmatigheid kan de bijdrage vanklimaatsubsidies aan duidelijkere criteria worden gekoppeld om deze freeriding zoveel mogelijk te voorkomen. Het kabinet tekent hierbij aan datdaarbij zal moeten worden voorkomen dat dit resulteert in hoge uitvoe-ringskosten en complexe regelingen voor gebruikers.De afstand tussen klimaatbeleid en samenleving wordt vergrootdoor een te grote nadruk op technische veranderingen die nodigzijn. Het klimaatbeleid moet dichter bij de leef- en belevings-wereld van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingenkomen te staan, zodat de energie van de samenleving wordtbenut en het eigenaarschap van de transitie wordt vergroot.Rechtvaardigheid gaat niet alleen over verdeling, maar ook over de wijzewaarop de overheid tot klimaatbeleid komt. Hoe de betrokkenheid van ensamenwerking met de samenleving zijn georganiseerd bepaalt deprocedurele rechtvaardigheid die mensen ervaren. Uit de lerendeevaluatie komt naar voren dat de afstand tussen het klimaatbeleid en desamenleving groot is. De technische benadering in beleid van deemissiereductie die nodig is, staat ver af van de leef- en belevingswereldvan veel mensen en ook van sommige bedrijven en maatschappelijkeinstellingen. Risico is dat mensen afhaken, en groepen in de samenlevinggeen eigenaarschap voelen.Het kabinet meent, met PBL, dat meer werk moet worden gemaakt van hetmaatschappelijk gedragen perspectief op de klimaatopgave, met daarinaandacht voor de bijdrage van het klimaatbeleid aan waarden die mensenbelangrijk vinden. De beide evaluaties roepen de overheid op om meerrichtinggevende toekomstperspectieven te schetsen.Het kabinet zet reeds meer in op het zoveel mogelijk betrekken van kennis,ervaring en energie van alle groepen in de samenleving bij de beleidsont-wikkeling. Het nieuwe Nationaal Klimaatplatform en het initiatief tot eenburgerforum zijn hiervan voorbeelden. Ook in de voorbereidingen op hetklimaatplan investeert het kabinet in het betrekken van de samenleving inde verschillende fasen van beleidsvorming. Daarbij wordt ook aange-sloten bij de recente adviezen voor het klimaatplan van respectievelijk deWetenschappelijke Klimaatraad en het Nationale Klimaat Platform3,waarin wordt geadviseerd om collectieve acties te versterken en facili-teren, duurzame keuzes door burgers en consumenten meer te stimulerenen zichtbaar te maken, en meer differentiatie in het beleid te brengen. Inhet nieuwe klimaatplan zal hieraan opvolging worden gegeven.3Advies voor Klimaatplan 2024 | Nationaal Klimaat PlatformTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14014 2. Lessen voor de evaluatie-agenda van het klimaatbeleid Transitiebeleid is pionieren. Het evalueren van transitiebeleid, zoals hetklimaatbeleid, vraagt om een andere manier van evalueren. Het evaluerenvan klimaatbeleid dient niet slechts om terug te kijken en over hetverleden te verantwoorden, maar vooral ook om te kunnen leren waarbeleid moet worden bijgesteld om doelen binnen bereik te brengen.Lerende evaluatiemethoden, waaruit inzichten snel in het beleid kunnenworden toegepast, zijn hiervoor nodig, naast doorlopende monitoring vanbeleid. Omdat transitiebeleid gekenmerkt wordt door een grotecomplexiteit en de gelijktijdige inzet van een brede mix van instrumenten,is het bij evaluaties bovendien bij uitstek van belang om niet alleenindividuele instrumenten te bezien, maar juist ook de beleidsmix teevalueren, om de interactie tussen beleid te begrijpen.De lerende evaluatie van PBL en het evaluatieonderzoek door CE Delft zijnde eerste opgavegerichte evaluaties die zijn uitgevoerd sinds de inwer-kingtreding van de Klimaatwet in 2019. Het 5-jaarlijkse, cyclische karaktervan de Klimaatwet past bij uitstek in een lerende cultuur van evalueren:lessen kunnen in het nieuwe Klimaatplan direct worden toegepast.De samenwerking tussen betrokken ministeries op het gebied vanevaluatie zal in de komende 5-jaarscyclus worden voortgezet. De evaluatievan instrumenten is daarbij de beleidsverantwoordelijkheid van deverantwoordelijk vakministers voor het klimaatbeleid. Omdat hetklimaatbeleid veel instrumenten omvat, zal in de Strategische EvaluatieAgenda prioritering moeten worden aangebracht op de evaluatie van dieinstrumenten die belangrijk zijn voor toekomstig evalutatieonderzoek naarde mix van instrumenten in het klimaatbeleid.In lijn met de aanbevelingen in het evaluatieonderzoek zal daarbij ookmeer aandacht komen voor het evalueren van normerende instrumenten,en naast doelmatigheid en doeltreffendheid ook worden bezien hoegeëvalueerd kan worden op uitkomsten van beleid uit oogpunt van(principes van) rechtvaardigheid.3. Integraal overzicht klimaatbeleid en reactie advies Raad vanState en onderzoek Algemene Rekenkamer Bij de behandeling van de tijdelijke wet Klimaatfonds in Eerste en TweedeKamer zijn een tweetal moties aangenomen die gaan over inzicht ensamenhang in klimaatbeleid. Het gaat om: (1) de motie van en toezeggingaan de leden Grinwis (CU) en Stoffer (SGP) om overzicht te bieden ensamenhang aan te brengen in alle sporen, financiële arrangementen enprogramma’s van het klimaatbeleid4 en (2) de motie Holterhues c.s.,aangenomen bij de behandeling van de tijdelijke wet Klimaatfonds doorde Eerste Kamer, om een inventarisatie te maken van programma’s enregelingen die in het verlengde liggen van het Klimaatfonds en ommaatregelen te nemen om concurrentie en conflictering hierin tegen tegaan5.Het klimaatbeleid is breed en de afgelopen jaren flink gegroeid. Het omvatinmiddels meer dan driehonderd instrumenten. De vraag om overzicht isdaarmee ook begrijpelijk.4Kamerstuknummer motie 36 274-45 en toezegging T037935Kamerstuknummer 36 274-HTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14015 Het Klimaatplan is hét richtinggevende document voor het klimaatbeleid.Het bevat de klimaatdoelen per sector en de hoofdlijnen van het klimaat-beleid voor de aankomende tien jaar gericht op het realiseren van dedoelen uit de Klimaatwet, zijnde 55% reductie van broeikasgassen in 2030en klimaatneutraliteit in 2050. De ontwikkeling van een duurzaamenergiesysteem is voor emissiereductie dwarsdoorsnijdend voor allesectoren van belang. Met het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) stuurik op de ontwikkeling van een klimaatneutraal energiesysteem dat ookbetrouwbaar en betaalbaar is. Zoals aangekondigd aan uw Kamer wordtdit verder uitgewerkt in een beleidsagenda.Om uw Kamer meer inzicht te bieden in de samenhang van het klimaat-beleid is in figuur 1 het klimaatbeleid schematisch weergegeven. Rondomde klimaatdoelen is de beleidsmix van instrumenten weergegeven omdeze doelen te realiseren: normeren, beprijzen, subsidiëren, coördinerenen staatsdeelnemingen. Ter illustratie zijn bij elke categorie een aantalinstrumenten opgenomen die hieronder vallen. Het kabinet streeft naareen optimale beleidsmix samengesteld uit instrumenten uit dezecategorieën voor de verschillende sectoren, afhankelijk van de specifiekekenmerken van de opgave voor de betreffende sector. Hierbij wordttelkens de juiste balans gezocht tussen de inzet van instrumenten uit dezecategorieën. In het bijgevoegde syntheseonderzoek staan sectoralebeleidskaarten die de doelen en beleidsmix per sector en overkoepelendvisueel samenvatten, zie ook bijlage 1. Hierbij worden de vijf sectorenwaarlangs ook het klimaatplan is geordend onderscheiden, zijnde degebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw & landgebruik enelektriciteit.Met normering dwingt de overheid gedragsverandering die nodig is vooreen klimaatneutrale samenleving af via wet- en regelgeving. Zo kunnenstandaarden waar producten en diensten aan moeten voldoen wordeningesteld en kan vervuilend gedrag worden verboden. Met normeringwordt geborgd dat de emissiereductie daadwerkelijk plaatsvindt.Onder beprijzen vallen zowel emissiehandelssystemen als belastingen. Bijemissiehandelssystemen, zoals het ETS en de CO2-heffing, kan door hethandhaven van een plafond met verhandelbare emissierechten ookworden geborgd dat de emissiereductie daadwerkelijk plaatsvindt. Bij hetFiguur 1: schematische weergave van het klimaatbeleidTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14016 financieel belasten van vervuilend gedrag, zoals de energiebelasting, ishet afhankelijk van de mate waarin de vraag verandert na een prijsveran-dering of gedragsverandering plaatsvindt.Door te subsidiëren wordt gedragsverandering die nodig is voor eenklimaatneutrale samenleving gestimuleerd. Dit kan de ontwikkeling vaninnovatieve technieken versnellen en/of de betaalbaarheid van duurzamealternatieven verbeteren.Bij beleidsaanpakken die coördineren wordt veelal gebruikgemaakt vanprogramma’s om door het nemen van regie te sturen op het bereiken vangewenste uitkomsten. Dit kunnen ook publiek-private programma’s zijnom samen te werken en afspraken te maken met verschillende partijen,waaronder overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organi-saties. Een voorbeeld van een sectoraal coördinatieprogramma is hetNationaal Plan Verduurzaming Industrie (NPVI), dat is opgesteld omcoördinatieproblemen tussen grote producenten en verbruikers vanenergie aan te pakken6. Een ander voorbeeld is het ProgrammaVersnelling Verduurzaming Gebouwde Omgeving (PVVGO). Hetprogramma Infrastructuur Duurzame Industrie (PIDI), Meerjarenpro-gramma Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK) en het ProgrammaEnergie Hoofdstructuur (PEH) zijn voorbeelden van dwarsdoorsnijdendeprogramma’s specifiek op het gebied van energie-infrastructuur. Dezeprogramma’s zijn gericht op het oplossen van systeem- en transitiefalen,zoals het «kip-ei-probleem». In die gevallen kunnen wederkerige bindendeafspraken ervoor zorgen dat onzekerheden over en weer afnemenwaardoor investeringsbeslissingen wel worden genomen.Om publieke belangen te borgen kan de overheid ook via het aandeelhou-derschap invloed uitoefenen op de koers van ondernemingen. Metstaatsdeelnemingen werken Gasunie, TenneT en Energie BeheerNederland (EBN) aan infrastructuur voor verduurzaming van het energie-systeem. Dit wordt gefinancierd met behulp van het eigen vermogen ende tarieven die zij in rekening brengen voor beheer van het net. Voorspecifieke uitbreidingen zoals een grote uitbreiding van het elektrici-teitsnet kan het Rijk daarnaast besluiten een extra kapitaalstorting te doenof een lening te verstrekken vanuit de Rijksbegroting. Voor Invest-NL is bijoprichting een kapitaalstorting gedaan met behulp waarvan dezestaatsdeelneming financiering kan bieden voor innovatieve onderne-mingen die van belang zijn voor de klimaattransitie.Beleidsmix per sectorHet is belangrijk dat bij de keuze voor een beleidsmix goed naar despecifieke context wordt gekeken, zowel nationaal als internationaal. Metnormeren en beprijzen worden heldere kaders gesteld voor bedrijven watde investeringszekerheid bevordert en innovatie stimuleert. Subsidiëringgaat daar vaak aan vooraf om te zorgen dat de nodige innovatie tot standkomt en de randvoorwaarden, zoals energie-infrastructuur, op orde zijn,zodat burgers en bedrijven ook voldoende handelingsperspectief hebben.Bijvoorbeeld om innovatieve energie-efficiëntieprojecten met terugver-dientijden die nu nog ver boven de verplichtende norm liggen tot stand tebrengen of de opschaling van groene waterstof waarbij normering pasover enkele jaren in werking kan treden omdat er nog onvoldoendeaanbod is om te normeren. Op het moment dat technieken een leercurvehebben doorlopen en goedkoper zijn geworden, kan normering en/ofbeprijzing doorgaans een steeds groter aandeel in de beleidsmix krijgen.6CE Delft, Syntheseonderzoek klimaatbeleid, Delft, 2024, p. 31.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14017 Het is daarmee vaak én én bij klimaatbeleid: subsidies om nieuwetechnieken mogelijk te maken en normering en beprijzing voor markt-creatie.Inventarisatie regelingen en additionaliteit KlimaatfondsDe motie Holterhues c.s. vraagt om, indien blijkt dat sprake is vanconcurrentie en conflictering tussen maatregelen actie te ondernemen omdit tegen te gaan. Ik heb op basis van het evaluatieonderzoek ofanderszins geen signalen dat sprake is van concurrentie of conflicteringvan maatregelen. Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat de instrumentencomplementair zijn aan elkaar en aangrijpen aan op verschillendeknelpunten. Uit het onderzoek blijkt verder dat de combinatie vansubsidies en beprijzing breed wordt toegepast, effectief is en eenversterkend effect heeft, maar dat er vooralsnog relatief weinig ingezet isop normerende instrumenten. Enerzijds kan dit verklaard worden doordatde transitie op bepaalde beleidsterreinen nog in de beginfase zit ensubsidies vooral in de innovatiefase en eerste marktintroductie een rolspelen, terwijl beprijzing en normering bij een toenemend marktaandeelvoor versnelling in de transitie zorgt. Anderzijds kan de relatief sterke inzetop klimaatsubsidies ook ontstaan vanuit de aanname dat het inzetten vanbeprijzing vaak niet kan rekenen op maatschappelijk draagvlak, en datdaardoor ook de inzet van subsidies nodig is om ongewenste nevenef-fecten van de beprijzing te kunnen mitigeren.Additionaliteit Klimaatfonds t.o.v. anders regelingen en fondsenMet het Klimaatfonds worden nieuwe uitgaven voor specifiekemaatregelen om klimaatverandering tegen te gaan mogelijkgemaakt. Zoals eerder toegelicht door de Minister van Financiënheeft het Klimaatfonds daarmee een doelstelling die verschilt van dedoelstellingen van Invest-NL en het Nationaal Groeifonds (NGF)7.Invest-NL heeft daarnaast ook een wezenlijk andere aard omdat heteen staatsdeelneming is en gericht op revolverende financiering enniet op subsidiëring van onrendabele toppen. Het Klimaatfonds heeftop basis van de Instellingswet als doel om middelen beschikbaar testellen voor maatregelen om de broeikasgasreductiedoelen tekunnen behalen. Hierbij ligt de nadruk op opschaling van nieuwetechnieken om een broeikasgasneutrale elektriciteitsvoorziening enverduurzaming van de gebouwde omgeving en de industrie mogelijkte maken. Hiermee verschilt het Klimaatfonds van de SDE++, die opuitrol van marktrijpe technieken is gericht en dus op een laterstadium van technologische ontwikkeling.MonitoringDe voortgang van beleid wordt jaarlijks gemonitord via het DashboardKlimaatbeleid (www.dashboardklimaatbeleid.nl) en de Klimaat- enEnergieverkenning (KEV) van PBL. Over de voortgang van het klimaat-beleid wordt door het kabinet in de Klimaatnota verantwoording afgelegdaan uw Kamer. Met ingang van 2024 zal aanvullend op de monitoring vanhet klimaatbeleid ook een monitor van het energiesysteem wordengepubliceerd en zal het kabinet in de Energienota verantwoordingafleggen over het energiebeleid. In Europa wordt over de voortgang vanhet klimaat- en energiebeleid gerapporteerd in de Integraal NationaalEnergie- en Klimaatplan (INEK)-cyclus. Om de jaarcyclus van monitoringen verantwoording te vergemakkelijken is met ingang van 2024 eenworkflowtool (centrale database) in gebruik genomen, uitgevoerd door7Kamerstuk 35 925-IX-33.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14018 RVO en in samenwerking met PBL. Het kabinet werkt aan ontsluiting vandeze beleidsinformatie in het online Dashboard Klimaatbeleid.Consistentie overzichten klimaatuitgavenOver de uitgaven en inkomsten die gepaard gaan met het klimaatbeleidwordt op verschillende plaatsen gerapporteerd. De Miljoenennota bevathet totaalplaatje, met in de bijlage zowel het overzicht van de klimaatuit-gaven als de milieugerelateerde inkomsten. Het overzicht van deklimaatuitgaven vindt zijn oorsprong in de EZK-begroting en bijbehorendedepartementale begrotingen en wordt ook opgenomen in de Klimaatnota.De Algemene Rekenkamer concludeerde in haar onderzoek van 23 januari2023, dat de overzichten van de klimaatuitgaven die de Kamer ontvangtniet altijd consistent zijn doordat verschillende overzichten onderlingafwijken en definities ontbreken van wat meetelt als klimaatuitgaven. Inde kabinetsreactie op het onderzoek heb ik als gevolg van deze actiestoegelicht dat het kabinet voortaan de volgende definitie voor klimaatuit-gaven hanteert: «Klimaatuitgaven zijn alle uitgaven die als hoofddoelhebben om bij te dragen aan het nationale klimaatbeleid gericht op dereductie van broeikasgassen en de verduurzaming van de energievoor-ziening. Hierbij kan het gaan om uitgaven gericht op de productie en hetgebruik van broeikasgasneutrale energie, op energiebesparing, op directebeperking van uitstoot van broeikasgassen of om vastlegging vanbroeikasgassen.»Verder heb ik hierbij een aantal uitgangspunten van het kabinet geëxplici-teerd, waaronder dat fiscale regelingen (o.a. belastingkortingen) die onderde definitie vallen worden opgenomen in het overzicht van klimaatuit-gaven net als nieuwe kapitaalstortingen aan deelnemingen of nieuwebijdragen aan medeoverheden, en toegezegd dat in het vervolg opeenduidige wijze gerapporteerd wordt in de verschillende departementalebegrotingen, Miljoenennota en Klimaatnota. Het eerstvolgende momenthiervoor is aankomende Prinsjesdag.Klimaatinclusief begrotingsbeleidDe Raad van State (RvS) adviseerde om het begrotingsbeleid en debegrotingssystematiek stapsgewijs klimaatinclusief te maken en klimaatonderdeel van de analyses voor de houdbaarheid van de overheidsfi-nanciën te maken. De RvS acht het noodzakelijk een klimaatinclusiefbegrotingsraamwerk te creëren waar klimaatadaptatie en -mitigatieonderdeel van zijn en dat onder gezamenlijke verantwoordelijkheid valtvan de Minister van Financiën en mij. De RvS beschrijft de volgendeelementen van een klimaatinclusief begrotingsraamwerk:•Meer inzicht in de (toekomstige) budgettaire gevolgen van klimaatver-andering;•brede definities en classificatie van uitgaven en inkomsten gerelateerdaan klimaat die aansluiten bij Europese methoden;•transparantie in de begroting, ook ten behoeve van het parlementairbudgetrecht; onder meer door een apart uitgavenkader Klimaat teoverwegen; en•goede begrotingsverantwoording en verslaglegging.Het kabinet neemt de aanbevelingen van de RvS ter harte bij het verderverbeteren van het inzicht in de budgettaire gevolgen van klimaatveran-dering en goede begrotingsverantwoording en verslaglegging hierom-trent. In reactie op de aanbevelingen van de RvS zegt het kabinet tweeaanpassingen met betrekking tot de overzichten van klimaatuitgaven- eninkomsten toe.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 14019 1.Overzicht klimaatgerelateerde inkomsten MiljoenennotaMet de Minister van Financiën heb ik onderzocht of het mogelijk is omhet overzicht van milieugerelateerde belastingen aan te passen naareen overzicht van specifiek klimaatgerelateerde belastingen. Wijhebben afgesproken hier al aankomende begroting mee te starten. Opbasis van dit onderzoek expliciteert het kabinet hierbij een soortgelijkedefinitie van klimaatgerelateerde belastingen als bij het overzicht in debegroting voor de klimaatuitgaven, i.e. «belastingen die, naast hetzorgen van inkomsten voor de schatkist, als hoofddoel hebben om bijte dragen aan het nationale klimaatbeleid gericht op de reductie vanbroeikasgassen en de verduurzaming van de energievoorziening.Hierbij kan het gaan om belastingmaatregelen die ook zijn gericht opde productie en het gebruik van broeikasgasneutrale energie, openergiebesparing, op directe beperking van uitstoot van broeikasgas-sen of om vastlegging van broeikasgassen». Het op basis van dezedefinitie samengestelde overzicht van klimaatgerelateerde belastingenzal in de komende Miljoenennota worden opgenomen in de bijlagemet het integraal overzicht klimaat. In aanvulling hierop zal, zoalseerder toegezegd aan uw Kamer in de Miljoenennota, jaarlijks eenoverzicht van de zogenoemde fossiele subsidies worden opgenomen.Daarnaast zal ik samen met de Minister van Financiën zorgdragen datin de Voorjaarsnota en de Miljoenennota jaarlijks een korte, integraletoelichting op de belangrijkste financiële ontwikkelingen rond hetklimaatbeleid wordt gegeven. In het Financieel Jaarverslag Rijk zalovereenkomstig met het integrale beeld in de begroting ook integraalverslag worden gedaan van het klimaatbeleid.2.Verbreding overzicht Klimaatuitgaven naar adaptatieHet overzicht van klimaatuitgaven in de EZK-begroting en de Klimaat-nota betreft de uitgaven voor het klimaatmitigatiebeleid. Ik heb eerdertoegezegd dat ik samen met de Minister van IenW zou zorgen voor eenoverzicht waarin ook klimaatadaptatie beter wordt meegenomen. Naaraanleiding van deze toezegging en het advies van de RvS heb ik metde Minister van IenW verkend of het mogelijk is om een overzicht vanalle uitgaven voor het klimaatadaptiebeleid te bieden. Omdat eendergelijk overzicht op dit moment nog niet voor handen is, hebben weafgesproken om vanaf de begroting voor 2026 te starten met hetmaken van een overzicht t.a.v. de uitgaven aan adaptatie, om zouiteindelijk te komen tot een breder overzicht. Overigens hebben deministeries van Infrastructuur en Waterstraat en van EconomischeZaken en Klimaat gezamenlijk opdracht gegeven tot het uitvoeren vaneen quick scan om de belangrijkste meekoppelkansen en potentiëledilemma’s tussen klimaatadaptatie- en mitigatie in beeld te brengen.Deze is op 26 april 2024 gepubliceerd8.Het kabinet kiest ervoor zich met de overzichten te beperken tot deinkomsten en uitgaven die direct gerelateerd zijn aan de klimaatdoelen enkiest er op dit moment vanwege de uitvoeringslasten en foutgevoeligheidvan een dergelijke systematiek niet voor om zoals de RvS voorstelt brededefinities en classificaties van uitgaven en inkomsten op te stellengerelateerd aan klimaat die aansluiten bij Europese methoden. Het kabinetlaat daarnaast het overwegen van een apart uitgavenplafond, eveneenseen aanbeveling van de RvS, aan een volgend kabinet. Uitgaven vanklimaat worden momenteel vanuit verschillende departementalebegrotingen gedaan. Een apart uitgavenplafond Klimaat zou daardoor eenherschikking van de departementale verantwoordelijkheden inhouden enhet zou uitvoeringstechnisch ingewikkeld zijn om op een dergelijk plafondte sturen. Daarnaast adviseert de 17e Studiegroep Begrotingsruimte juist8Witteveen+Bos (2024). Klimaatmitigatie en -adaptatie. Quickscan interacties en handelingsper-spectief.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 140110 om de deelplafonds af te schaffen, omdat daar in de praktijk niet op wordtgestuurd.Het kabinet is het met de RvS eens dat meer inzicht nodig is in degevolgen van klimaatverandering voor de overheidsfinanciën en deeconomie op lange termijn. Zoals een recente studie van het CPB9 laatzien, zullen de kosten van het klimaatmitigatiebeleid, het klimaatadaptatie-beleid en de schade door klimaatverandering in de toekomstwaarschijnlijk verder toenemen. De besluitvorming is erbij gebaat datdeze kosten zoveel mogelijk integraal worden bezien zodat een goedgeïnformeerde afweging kan worden gemaakt met betrekking tot deintergenerationele verdeling van lasten. In het nieuwe Klimaatplan zalaandacht worden besteed aan de «cost of inaction», de extra kosten in detoekomst door het uitstellen van mitigatiebeleid. Ten behoeve van ditKlimaatplan, dat eens in de vijf jaar moet worden opgesteld en betrekkingheeft op de eerstvolgende tien jaren, laat het kabinet daarnaast eenImpact Assessment uitvoeren naar de gevolgen van het klimaatbeleidvoor onder andere de investeringsbehoefte en de financiële positie vanhuishoudens, bedrijven, maatschappelijke instellingen en overheden.Hiermee kan ook meer inzicht worden verkregen in financiële gevolgendie buiten de Rijksbegroting optreden zoals mogelijke verhogingen van detarieven van netbeheerders in verband met uitbreiding van het net10. Hetkabinet zal zoveel mogelijk gebruikmaken van de informatie uit deverschillende hier genoemde trajecten bij het opstellen van de begrotings-stukken voor de hoofdbesluitvormingsmomenten, voor zover dezeinformatie beschikbaar is op die momenten. Tot slot is het kabinetvoornemens aanvullend hierop met het CPB te verkennen of en hoeklimaatverandering in de houdbaarheidsanalyses van de overheidsfi-nanciën kan worden meegenomen.Hiermee geef ik invulling aan de motie Grinwis/Stoffer11 en mijntoezeggingen aan de leden Perin-Gopie en Baumgarten12. Ter afsluitingwil ik het belang van eenduidige overzichten onderstrepen. Zoalsbeschreven in deze brief lopen er een flink aantal acties om dit teverbeteren. Ik ben partijen erkentelijk voor hun meedenken hierop.De Minister voor Klimaat en Energie,R.A.A. Jetten9Centraal Planbureau (2023). Klimaatverandering en intergenerationele verdeling van financiëlelasten, september 202310Deze vraag loopt ook mee in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar bekostiging vande elektriciteitsinfrastructuur.11Kamerstuk 36 274-4512Respectievelijk de toezegging bij de behandeling van de EZK-begroting 2024 in de EersteKamer om een brief te sturen over wat het kabinet doet met de aanbevelingen van de Raadvan State bij de Miljoenennota 2024 over klimaatinclusief begroten en het onderzoek van deAlgemene Rekenkamer naar de overzichten van klimaatuitgaven in de Rijksbegroting (nr.T03797) en de toezegging bij de behandeling van de tijdelijke wet Klimaatfonds in de EersteKamer om samen met de Minister van IenW te zorgen dat een overzicht waarin ook klimaat-adaptie beter wordt geschetst wordt toegevoegd aan de Klimaatnota (nr. T03791)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 813, nr. 140111