Reactie op rapport over het thema tabaksontmoediging en het reguleren van aanverwante producten

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 011TabaksbeleidNr. 137 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN ENSPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juni 2026Met deze brief gaat het kabinet in op het verzoek van de vaste Kamercom-missie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 27 maart 2026 om eenreactie te geven op het rapport over het thema tabaksontmoediging enhet reguleren van aanverwante producten van 10 maart 2026 van deRijksuniversiteit Groningen en de Universiteit Leiden.Het kabinet stuurt met deze brief tevens het position paper van deNederlandse Voedsel- en Warenautoriteit mee, dat eveneens is opgesteldop verzoek van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn enSport.Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van het rapport. HetNederlandse tabaksdossier is de afgelopen tijd sterk aangescherpt, metals doel een rookvrije generatie in 2040. Impactvolle maatregelen zoalsaccijnsverhogingen, strengere regels voor vapes en beperkingen opverkooppunten moeten roken en nicotinegebruik ontmoedigen, vooralonder jongeren. Tegelijkertijd spelen discussies over grenshandel, illegaleverkoop en handhaving een steeds grotere rol. De maatregelen uit hetrapport zijn binnen deze bredere maatschappelijke en beleidsmatigeontwikkelingen bezien.1. Prijsmaatregelen Het kabinet deelt de analyse dat prijsmaatregelen tot de meest effectievemaatregelen behoren en dat deze aanzienlijk hebben bijgedragen aan dedalende trend in tabaksgebruik, zowel wereldwijd als in Nederland.Hogere prijzen zijn extra effectief onder jongeren, omdat deze groepminder te besteden heeft en daardoor een hogere prijsgevoeligheidervaart. Maar, zoals ook in het rapport wordt benoemd, is de tabaksaccijnsin Nederland na twee opeenvolgende verhogingen in 2023 en 2024 invergelijking met omringende landen nu relatief hoog. De verhogingenhebben tot gevolg gehad dat een deel van de rokers gestopt is met roken, kst-32011-137ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1371 alsmede dat rokers in toenemende mate tabak in buurlanden aanschaffen.Het kabinet zet zich tijdens de onderhandelingen over de herziening vande Europese tabaksaccijnsrichtlijn1 dan ook in om de prijsverschillen metandere lidstaten te verkleinen door de Europese minimumaccijnstarievente verhogen. Als deze producten, door het verhogen van deEU-minimumtarieven, duurder worden, kan het ertoe leiden dat hetproduct minder aantrekkelijk wordt om in andere EU-lidstaten tabakspro-ducten te kopen. Op deze manier wordt binnen Europa de consumptie vantabak verder ontmoedigd, wat ook in Nederland effect kan hebben. Ookzet Nederland zich in voor aanscherping van de regels over dehoeveelheid tabaksproducten die over de grens mag worden meege-nomen.2. Verbod op verkoop In het hoofdstuk «Verbod op verkoop» worden een generationeelverkoopverbod en een verbod op e-sigaretten voor eenmalig gebruik (ookwel wegwerpvapes genoemd) beschreven. Een generationeel verkoop-verbod houdt in dat personen die na een bepaalde datum geboren zijnnooit meer (legaal) rookwaren kunnen kopen.De Tabaksproductenrichtlijn2 (TPD) stelt regels voor tabaksproducten enaanverwante producten en biedt slechts in een specifiek geval, namelijk ineen specifieke situatie binnen een lidstaat, de mogelijkheid om eenbepaalde categorie producten te verbieden (artikel 24, derde lid, van deTPD). Ten aanzien van een generationeel verkoopverbod stelt het rapportdat het voortbestaan van roken niet uitzonderlijk is in Nederland, maar datwel kan worden benadrukt dat de rookcijfers hoog blijven en dat sterkeremaatregelen nodig zijn om de doelen van een rookvrije generatie tebereiken. Bovendien vereist het Unierecht niet dat de specifieke situatie inNederland ernstiger is dan in andere lidstaten, maar slechts dat devoorgestelde maatregel, zoals een generationeel rookverbod, noodzakelijkis om de volksgezondheid te beschermen in het kader van de specifiekesituatie in Nederland. Cruciaal is dat moet worden vastgesteld dat eengenerationeel verkoopverbod noodzakelijk en evenredig is om het doel, teweten de bescherming van de volksgezondheid, te bereiken. Hoewelduidelijk is dat de maatregel dit doel nastreeft, is de evenredigheid van demaatregel minder duidelijk.Het kabinet heeft in de Kamerbrieven van 14 juli 2025 en van 13 april32026 aangegeven het initiatief van een generationeel verkoopverbod teondersteunen, maar dat door juridische en praktische bezwaren hetinvoeren van een dergelijke maatregel niet mogelijk is. Een generatiege-bonden verkoopverbod kan in juridische zin de facto worden gezien alseen algeheel verbod op tabaksproducten en aanverwante producten meteen overgangstermijn van een mensenleven. Naar het oordeel van hetkabinet kan niet worden beargumenteerd dat de situatie in Nederlanddermate afwijkt van de situatie in andere lidstaten dat een dergelijkverbod op grond van artikel 24, derde lid, gerechtvaardigd is. In die briefis ook aangegeven dat de proportionaliteit van het generatiegebondenverkoopverbod op dit moment nog lastig te onderbouwen is. Om eenrookvrijegeneratie te bereiken is het van belang dat het aantal rokende en1Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2020/262 van de Raad van19 december 2019 houdende een algemene regeling inzake accijns, ten aanzien van tabak enaan tabak verwante producten.2Richtlijn 2014/40/EU van het Europees parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende deonderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstateninzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en totintrekking van Richtlijn 2001/37/EG.3Kamerstukken II 2025/26, 32 011, nr. 135.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1372 vapende jongeren eerst flink wordt teruggebracht. Daartoe is en wordteerst een breed pakket aan (minder vergaande) maatregelen ingevoerd.Daarnaast heeft het kabinet oog voor de gevolgen van de open grenzenmet onze buurlanden en onze handelsrelaties. Een ongewenst bijeffectvan de maatregel kan onder meer zijn dat grensoverschrijdende aankopentoenemen.Bovendien ligt de rookprevalentie in het Verenigd Koninkrijk, waar eengeneratiegebonden verkoopverbod zal worden ingevoerd aanzienlijk lagerdan in Nederland. Het kabinet is van mening dat eerst moet wordeningezet op verdere Europese harmonisatie van regelgeving, het terug-dringen van de illegale handel en het verminderen van nicotinegebruikonder jongeren voordat een generatiegebonden verkoopverbod inNederland effectief en uitvoerbaar zou kunnen worden ingevoerd.Het kabinet is van oordeel dat voor het verbieden van wegwerpvapes inbeginsel ook geldt dat dit in strijd is met het artikel 24, derde lid, van deTPD. Ook hiervoor kan niet worden beargumenteerd dat de situatie inNederland dermate afwijkt van de situatie in andere lidstaten dat eendergelijk verbod op grond van dit artikel gerechtvaardigd is. Daarbij is hetook de vraag of een verbod op e-sigaretten voor eenmalig gebruik nogzinvol is naast het reeds geldende verbod op smaakjes voor e-sigaretten.Jongeren gebruiken voornamelijk vapes uit het illegale circuit4. Eenverbod op vapes voor eenmalig gebruik heeft enkel gevolgen voor hetlegale aanbod aan vapes.3. Het medicaliseren en farmaceutiseren van nicotinehoudendeproducten Deze maatregel houdt in dat verkoop van nicotine houdende productenalleen mogelijk is bij een apotheek, zonder of met een doktersvoorschrift.Onder het EU-recht lijkt deze maatregel toegestaan, mits de verkoop uitandere lidstaten niet onnodig wordt belemmerd of dit gerechtvaardigdkan worden op grond van volksgezondheid. Het kabinet ziet echter op ditmoment geen meerwaarde van invoering van een dergelijke maatregel.Apotheken zijn van oudsher gericht op de verstrekking van geneesmid-delen, medische hulpmiddelen en gezondheidsproducten zoals voedings-supplementen. De TPD positioneert tabaksproducten en aanverwanteproducten duidelijk als een afzonderlijke categorie, die zich onderscheidtvan geneesmiddelen, medische hulpmiddelen, levensmiddelen encosmetica. Het kabinet onderschrijft dit onderscheid nadrukkelijk,aangezien nicotineproducten geen normale producten zijn en dat ooknooit kunnen worden. Door sigaretten en vapes uitsluitend via apothekente distribueren, kan er een vermenging met normale en belangrijkeproducten zoals geneesmiddelen en andere gezondheidsproductenoptreden die de denormalisatie van nicotineproducten die het kabinetnastreeft kan ondermijnen. Onder het huidige kabinetsbeleid zal deverkoop van e-sigaretten in 2027 uitsluitend zijn voorbehouden aantabaksspeciaalzaken en zal de verkoop van tabaks- en nicotineproductenvanaf 2032 enkel nog zijn toegestaan in tabaksspeciaalzaken.5 In dit licht iser dus al een flinke beperking gemaakt in het aantal verkooppunten enwordt de scheiding tussen nicotineproducten en de andere genoemdeproductcategorieën gehandhaafd.4Rapport Donkere wolken – Een eerste verkenning van illegale vapehandel in Nederland |Rapport | Rijksoverheid.nl.5Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet in verband met een verkoopverbod voor tabakspro-ducten en aanverwante producten in andere verkooppunten dan speciaalzaken, KamerstukkenII 2025/26, 36 916, nr. 2.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1373 4. Statiegeld op elektronische tabaks- en aanverwante producten Een statiegeldsysteem op elektronische tabaks- en aanverwanteproducten is voor zover bekend nog nergens ter wereld ingevoerd. Er zijndaarom nog geen bevindingen over mogelijke effecten.Uit het rapport «Donkere wolken» van Bureau Beke6 volgt dat 87 procentvan de vapepopulatie gebruikmaakt van illegale vapes en/of van vapes dievia een illegaal verkoopkanaal zijn verstrekt. Het is niet mogelijk omstatiegeld te heffen op illegale producten. Vanwege het verbod ope-sigaretten met smaakjes, zou het statiegeldsysteem dan ook alleen vantoepassing zijn op legale e-sigaretten (de e-sigaretten met eentabakssmaak). Aanvullend zou statiegeld op e-sigaretten er mogelijk voorkunnen zorgen dat het aandeel illegale e-sigaretten verder stijgt vanwegede toegenomen aanschafprijs van de legale variant. Dit is onwenselijk. Hetopzetten van een landelijk dekkend statiegeldsysteem voor e-sigarettenmet tabakssmaak acht het kabinet op dit moment niet opportuun.5. Regulering van productkenmerken De onderzoekers stellen dat e-sigaretten en navulverpakkingen zijnonderworpen aan een specifieke set bepalingen in de TPD, opgenomen inArtikel 20. Zij stellen dat de TPD geen ruimte biedt om strengere maatre-gelen op dit gebied te nemen en verwijzen daarbij naar artikel 24, eerstelid, van de TPD. In dat artikel staat dat lidstaten, om redenen die verbandhouden met aspecten die bij de TPD worden geregeld, het in de handelbrengen van tabaksproducten of aanverwante producten die aan de TPDvoldoen, niet mogen verbieden of beperken. De onderzoekers conclu-deren daarom dat er geen ruimte is om de productmaatregelen, zoals hetnicotine-gehalte of het uiterlijk van een e-sigaret, in te voeren.Het is juist dat het maximaal toegestane nicotine-gehalte in een e-sigaretis geregeld in de TPD, zodat de lidstaten op dit punt niet vrij zijn omstrengere maatregelen in te voeren. De TPD heeft evenwel niets geregeldover het uiterlijk van een e-sigaret. In artikel 2, lid 7, van de Tabaks- enrookwarenwet is reeds de mogelijkheid opgenomen om eisen te stellenaan het uiterlijk van aanverwante producten, waaronder e-sigaretten. Ditbetekent dat nu al eisen aan ontwerp, kleur of andere uiterlijke kenmerkenkunnen worden vastgesteld.Momenteel wordt een regeling voorbereid voor de invoering van eenstandaardverpakking voor e-sigaretten.Illegale handel en EUTot slot wordt in het rapport benoemd dat voor maatregelen dieproducten minder toegankelijk maken, de effectiviteit afhankelijk lijkt tezijn van de toegang tot dezelfde producten op de illegale markt of in hetbuitenland. Het kabinet deelt de analyse dat om de effectiviteit van hettabaksontmoedingsbeleid in Nederland te vergroten, er zo min mogelijksubstitutie moet plaatsvinden naar de illegale markt of naar de markt vanbuurlanden. Ten aanzien van de illegale markt in vapes neemt het kabinetdiverse maatregelen om dit te verminderen. Hierop is uitgebreid ingegaanin de brief van 10 april7. Op Europees niveau zal het kabinet blijven pleitenvoor meer geharmoniseerde Europese regels om substitutie naarbuurlanden te verminderen. Dit gebeurt via de TPD, de Single-Use-Plastics6Rapport Donkere wolken – Een eerste verkenning van illegale vapehandel in Nederland |Rapport | Rijksoverheid.nl.7Kamerstukken II 2025/26, 32 011, nr. 134.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1374 richtlijn en de Tabaksaccijnsrichtlijn. Nationaal werkt het kabinet door aanverschillende maatregelen die gericht zijn op het ontmoedigen van rokenen vapen.De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 011, nr. 1375