Periodieke Rapportage BZK begrotingsartikel 6.5 Identiteitsstelsel

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 VIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2026Nr. 98 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKENEN KONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 juni 2026Hierbij bied ik u de Periodieke rapportage aan van artikel 6.5, Identiteits-stelsel, van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (hoofdstuk VII), over de periode 2019 tot en met 2024.Dit evaluatieonderzoek heeft mijn voorganger u in een brief van20 september 2024 aangekondigd1. De Regeling Periodiek Evaluatieon-derzoek (RPE 2022) schrijft voor hoe zo een onderzoek uitgevoerd moetworden en hoe daarover gerapporteerd moet worden. Deze regels zijnmet het bijgevoegde rapport opgevolgd.Een Periodieke rapportage is een syntheseonderzoek dat op basis vaneerdere monitorings- en evaluatieonderzoeken inzicht geeft of debeleidsdoelen behaald worden (doeltreffendheid) en of de resultaten metzo min mogelijk middelen en ongewenste neveneffecten (doelmatigheid)zijn behaald. Deze Periodieke rapportage gaat over het beleid voor hetidentiteitsstelsel. Dat omvat zowel de Basisregistratie Personen (BRP) alsook reisdocumenten (paspoort en identiteitskaart). Het onderzoek is nietalleen bedoeld om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid,maar het is ook een leerinstrument. In deze aanbiedingsbrief zal daaromexpliciet aandacht aan de leerpunten besteed worden.Om de kwaliteit van de Periodieke rapportage te waarborgen is eenbegeleidingscommissie met deskundigen bij de totstandkoming vanbijgevoegd rapport betrokken. Een onafhankelijke deskundige, Dr. MichielHerweijer, heeft met een reflectie op de aanpak van het onderzoek en deinhoud van het rapport gereageerd. Deze reflectie is integraal in hetrapport opgenomen.1Bijlage bij Kamerstuk II, 2024/25, 27 859, nr. 180 kst-36800-VII-98ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 981 In het hierna volgende deel van deze brief zal ik eerst ingaan op deuitkomst van het evaluatieonderzoek en vervolgens reageren op zowel deaanbevelingen als ook op de besparings-/intensiveringsopties. Ik sluit afmet een reactie op het oordeel van de onafhankelijke deskundige.Samenvatting van het evaluatieonderzoekOnderzoeksvragenDe Minister van BZK is verantwoordelijk voor het beleid rondom hetregistreren van (identificerende) persoonsgegevens in de BRP en ook deverstrekking van reisdocumenten op basis daarvan. In dat kader monitortde Minister de uitvoering van de Wet BRP, houdt toezicht op de uitvoeringvan de Paspoortwet, en ondersteunt gemeenten die primair verantwoor-delijk zijn voor de uitvoering van deze wetten. Een goed werkendidentiteitsstelsel is de basis voor efficiënte overheidsdienstverlening. Hetgarandeert dat burgers zich veilig kunnen identificeren, wat cruciaal isvoor toegang tot publieke en private diensten. Artikel 6.5 waarborgt infeite dat de overheid weet wie de burger is, en dat de burger kanvertrouwen op de veiligheid van zijn of haar persoonsgegevens. Het iseen belangrijk middel tegen identiteitsfraude, wat direct bijdraagt aan hetverminderen van maatschappelijke schade en financiële problemen bijburgers. Dit geldt niet alleen in de «fysieke» wereld, maar juist ook in eensteeds verder digitaliserende samenleving.De centrale onderzoeksvraag voor het beleid rond de BRP is:«In hoeverre zijn de BRP-gegevens juist en bruikbaar voor de afnemers bijde uitvoering van hun publieke taak?»De centrale onderzoeksvraag voor het beleid rond reisdocumenten is:«In hoeverre is het reisdocument toegankelijk voor de burger? En is hetreisdocument en het reisdocumentenstelsel2 veilig en robuust?»OnderzoekmethodeVoor de reconstructie van beleid was het niet voldoende om alleen naarde beschikbare onderzoeken te kijken omdat deze voornamelijk gerichtwaren op het maken van beleid, niet op evaluatie van uitgevoerd beleid.Voor het opstellen van de beleidstheorie is ook de onderliggendewetgeving geraadpleegd en zijn relevante Kamerstukken uit de onder-zoeksperiode geanalyseerd waarin de beleidskeuzes en onderliggendeafweging toegelicht worden.Uitkomst van het evaluatieonderzoekHet antwoord op de eerste onderzoeksvraag is dat de BRP-gegevens ingrote mate juist en bruikbaar zijn. Er zijn wel steeds nieuwe ontwikke-lingen en wensen, waardoor de BRP uitgebreid of aangepast moetworden. Ook met betrekking tot gegevenskwaliteit is voortdurendeinspanning nodig om aan de verwachtingen van afnemers te kunnenvoldoen. Doordat het om gegevens gaat die regelmatig veranderen (bv.bij verhuizing of huwelijk) en omdat de wensen aan informatie ofondersteuning vanuit de BRP regelmatig veranderen zal de BRP nooitvolledig juist zijn. Regelmatige metingen van het CBS tonen aan dat denauwkeurigheid van het adresgegeven op persoonsniveau rond de 97%2Met het reisdocumentenstelsel wordt bedoeld het proces van aanvraag, uitgifte en registratievan reisdocumenten en het toezicht op de uitgevende instanties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 982 ligt. Een verbetering naar 98% zou in theorie mogelijk moeten zijn. BZK engemeenten zetten al diverse kwaliteitsinstrumenten in. Het is aannemelijkdat de inspanningen, die nodig zijn om een verdere verbetering van degegevenskwaliteit te realiseren, zeer kostbaar zijn en niet praktischuitvoerbaar.Op de tweede onderzoeksvraag, ten aanzien van reisdocumenten, is hetantwoord ook overwegend positief. Met wetgeving worden doelen als«kunnen reizen» en «zich kunnen identificeren» effectief behaald. Debetrouwbaarheid en toegankelijkheid van reisdocumenten wordt geborgdmet diverse maatregelen en lijkt effectief. Maar ook hier blijft continueaanpassing en verbetering noodzakelijk, omdat de omgeving en dewensen continu veranderen. Daarbij staan de maatschappelijke verwach-tingen (eenvoudige, online processen) in scherp contrast met dedoelstelling om reisdocumenten veilig en betrouwbaar te houden enidentiteitsfraude te voorkomen.Kosten en batenDe belangrijkste conclusie van het evaluatieonderzoek is dat er in beperktemate zicht is op de doelmatigheid van veel van de beleidsinspanningen.De complexiteit van het stelsel, waarbij kosten en baten bij verschillendeorganisaties en ook bij de burger vallen, de verwevenheid met andereinstrumenten, het ontbreken van alternatieven en politieke keuzes, maaktde doelmatigheid beperkt meetbaar en toerekenbaar. Dit maakt hetmoeilijk om vanuit BZK op de doelmatigheid te sturen en een explicieteargumentatie t.a.v. doelmatigheid te voeren. Desondanks zijn allebetrokken partijen in het stelsel het erover eens dat de BRP als centralevoorziening voor kwalitatief goede persoonsgegevens zorgt en dat hetreisdocumentenstelsel voor identiteitscontrole onmisbaar is in hetmaatschappelijke verkeer. Beide onderdelen zijn essentieel voor eengoede werking van de overheidsdienstverlening.BesparingsoptiesElke Periodieke rapportage vereist het onderzoeken van besparingsopties.Er zijn binnen het identiteitsdomein geen producten gevonden dieinefficiënt of overbodig zijn en daarom gestopt kunnen worden. Hetrapport suggereert enkele afgebakende producten die beëindigd zoudenkunnen worden om besparingen te realiseren, maar elk product heeftconsequenties. De omvang van de besparing varieert en zal niet alleen tengunste van BZK vallen omdat ketenpartners aan de BRP meebetalen.Daarnaast leveren besparingen in het reisdocumentendomein geenbesparing ten gunste van BZK op omdat dit volledig vanuit legesgefinancierd wordt. Dergelijke besparingen op leges komen wel tengunste van de burger. Ingrijpen op losse elementen in het stelsel heeftbovendien onvermijdelijk effecten op andere plekken in het stelsel. Eenbesparing op de BRP of de reisdocumenten kan op vele andere plekkenjuist tot stijging van kosten leiden, de dienstverlening moeilijker enminder betrouwbaar maken of tot een verhoging van regeldruk voorburgers en organisaties leiden.Het rapport voorziet zelfs een stijging van de kosten voor het identiteits-stelsel. De BRP is als basisvoorziening essentieel voor de dienstverleningvan de overheid en onderdeel van de vitale processen. De gegevens in hetidentiteitsstelsel zijn privacygevoelig waardoor zeer zorgvuldig met alleonderdelen van het stelsel omgegaan moet worden. Gezien de toene-mende dreiging, mondiaal en in het cyberdomein, is adequatebescherming van deze persoonsgegevens hoogste prioriteit. Het borgenvan continuïteit, beschermen van de privacy en het verhogen van deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 983 weerbaarheid van de BRP en de reisdocumentensystemen zal dekomende tijd eerder meer dan minder kosten met zich meebrengen.AanbevelingenDe evaluatie van het beleid uit de onderzochte periode heeft tot een aantalaanbevelingen geleid:•Zorg voor inzicht en monitor de uitvoering: Borg het systematischmeten en registreren van gegevenskwaliteit en procesuitvoering omde status of voortgang in beeld te houden. Zo kunnen vroegtijdigafwijkingen of fouten herkend worden en verbeteracties ingesteldworden. Door data-analyses te verbinden aan het bestaande toezichts-instrument wordt de uitvoering gerichter gestimuleerd om verbeterin-gen te implementeren.•Vervolg het ingeslagen pad: Het is voorlopig voldoende om vast tehouden aan bestaand beleid en de lopende verbeterprogramma’s voorBRP en reisdocumenten voort te zetten, aangezien verbetering van dedoeltreffendheid mogelijk is binnen dat beleid. Binnen het reisdocu-mentendomein is het aan te bevelen om vooralsnog het beleid t.a.v.volledige digitalisering van de paspoortaanvraag niet te veranderenvanwege veiligheidsrisico’s.•Zet in op weerbaarheid als extra beleidsdoel: Voeg weerbaarheid toeals expliciet beleidsdoel voor BRP en reisdocumenten.•Plan meer onderzoeken: Actualiseer jaarlijks de Strategische EvaluatieAgenda om lacunes in kennis te vullen en bij de volgende Periodiekerapportage betere onderbouwde inzichten beschikbaar te hebben.Kernpunten uit de beoordeling van Dr. Michiel Herweijer (onafhankelijkedeskundige)Zoals de reflectie van Dr. Michiel Herweijer laat zien, zorgen de Wet BRPen de Paspoortwet voor betrouwbare registratie van persoonsgegevensen uitgifte van reisdocumenten, waarbij gemeenten en de Rijksdienst voorIdentiteitsgegevens (RvIG) cruciale rollen spelen. Een van de concreetmeetbare indicatoren, namelijk de adreskwaliteit, voldoet echter niet aande norm, wat kan wijzen op tekortkomingen in de uitvoering en proces-conformiteit. Door onzichtbare baten en verdeelde kosten blijft dedoelmatigheid van het beleid moeilijk meetbaar, ondanks uitgebreideevaluaties en verbetermaatregelen.Reactie op de aanbevelingenHet onderzoek naar het beleid heeft tot waardevolle inzichten geleid. Dehierboven geschetste aanbevelingen uit de Periodieke rapportage neem ikgraag over.De aanbeveling om meer inzicht te creëren door de handelingen insystemen en de kwaliteit of correctheid van de gegevens te monitoren iszeker nuttig en zal opgevolgd worden. Dit past goed in het voornemen omtoezicht te versterken en de uitvoering beter te adviseren.De tweede aanbeveling, het behouden van bestaand beleid en hetafmaken van lopende programma’s, past bij de complexiteit van hetstelsel. Verandering daarin kost tijd en moet de kans krijgen zich tebewijzen. De langer lopende programma’s Verbeteren Reisdocumenten-stelsel, Toekomst BRP en paspoortmaat-regelen omvatten veel verschil-lende elementen en zullen eerst goed geïmplementeerd moeten zijnvoordat nieuwe plannen nuttig zijn. Deze programma’s hebben bovendiengrote impact op de uitvoering en er moet rekening gehouden worden methet absorptievermogen van de uitvoering. Het vasthouden aan het beleidTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 984 m.b.t. de verschijningsplicht voor de aanvraag van reisdocumenten blijftvoorlopig de beste keuze. Authentieke reisdocumenten zijn van grotewaarde voor criminelen. Daarom moet de aanvraagprocedure bovenalbetrouwbaar zijn.De derde aanbeveling ligt volledig in lijn met breder kabinetsbelang. Deproblematiek rond gevoelige overheidsinformatie, kwetsbare systemen,groeiende (cyber-)dreiging en ondermijning raakt niet alleen de BRP ofreisdocumenten maar speelt overheidsbreed. BZK is al bezig met hetzoeken naar passende oplossingen en werkt nauw samen met de RvIG omdeze ontwikkeling het hoofd te bieden.De vierde en laatste aanbeveling, betreffende het actueel houden van deStrategische Evaluatie Agenda, neem ik ook graag over. De voorgesteldeonderzoeken m.b.t. de evaluatie van de invoering van de bestuurlijkeboete, de effecten van de invoering van de Registratie Niet-Ingezetenen(RNI), de staat van de informatiebeveiliging en het volwassenheidsniveauvan het reisdocumentenproces als ook de verbeteringen rond hetbriefadres zullen in de komende onderzoeksperiode uitgevoerd worden.Reflectie op de besparings-/intensiveringsoptiesIn het onderzoeksrapport wordt uitgelegd dat het identiteitsstelsel eendepartementoverstijgend systeem is. De BRP en de reisdocumenten zijnafhankelijk van talrijke uitvoeringsorganisaties. Door verplicht gebruik vanBRP-gegevens zijn alle overheidspartijen, die iets voor of met de burgerdoen, verbonden aan het stelsel. Reisdocumenten zijn essentiëleidentiteitsmiddelen en worden op allerlei plekken binnen de overheid endaarbuiten gebruikt voor een betrouwbare identiteitscontrole.Het kabinet sluit zich aan bij de analyse uit het rapport dat terechtweergeeft dat de Minister van BZK niet alleen kan beslissen over hetbeëindigen van producten binnen het stelsel. Het is van belang dateventuele besparingsopties met de betrokken ketenpartners wordenoverlegd. Bij alle voorgestelde producten wordt met ketenpartnerssamengewerkt en zijn wettelijke of contractuele verplichtingen vastgelegd.Afstemming in deze ketens is randvoorwaardelijk voor het maken vankeuzes. Ook zal het stoppen van voorzieningen zeer waarschijnlijk totkosten, privacy- en veiligheidsissues of verlies van dienstverlening opandere plekken in de keten leiden. Door de financieringssystematiek zulleneventuele besparingen effect hebben op de bijdrages van alle financie-rende partijen of burgers. Daarbij dient opgemerkt te worden dat hetstoppen van voorzieningen zeer waarschijnlijk tot kosten, privacy- enveiligheidsissues of verlies van dienstverlening op andere plekken in deketen zal leiden.Het kabinet herkent de inschatting dat door de toenemende dreiging hetbelang van veilige systemen en het beschermen van de privacy extraaandacht nodig heeft. Het kabinet zal dit meenemen in de beleidsontwik-keling en onderzoeken welke opties er zijn om binnen het bestaandebudget verbeteringen te realiseren als ook om aanvullende dekking tevinden.Reactie op het oordeel van onafhankelijke deskundigeHet kabinet onderschrijft de bevinding dat de kwaliteit van de persoonsge-gevens cruciaal is voor een basisregistratie die een efficiënte overheids-dienstverlening moet faciliteren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 985 De bevinding van de deskundige t.a.v. het niet behalen van de norm vooradreskwaliteit is terecht, alhoewel het verschil gering is (97% i.p.v. 98%).Maar dit wijst niet automatisch op tekortkomingen van de uitvoering. Hetonderzoek naar de maximaal haalbare adreskwaliteit heeft aangetoonddat de casussen, die verkeerd geregistreerd staan, moeilijk te specificerenzijn. Er is geen concrete aanwijzing voor fouten in de uitvoering.Het verder uitbreiden van de aanpak om een verbetering van degegevenskwaliteit in de BRP te realiseren wordt als niet uitvoerbaaringeschat. De inspanning en kosten voor verdere verbetering staan niet inverhouding tot het mogelijke resultaat. Bovendien leiden de ontwikke-lingen in lopende programma’s mogelijk nog tot positieve effecten. Datkan eerst afgewacht worden.De notie dat cybersecurity een relevant risico vormt voor dit beleids-domein deel ik. Met de opvolging van de aanbevelingen wordt hieraan zogoed mogelijk invulling gegeven.AfrondingHet evaluatieonderzoek 2019–2024 en de inzichten van de deskundigen diehun reflecties hierop met mij hebben gedeeld, tonen aan dat het gevoerdebeleid t.a.v. het identiteitsstelsel overwegend doeltreffend was. Dedoelmatigheid is door het bijzondere karakter van het identiteitsstelsel(vele partijen met eigen verantwoordelijkheid en taken) beperkt meetbaar.Voor de komende beleidsperiode zal een nieuw beleidsdoel erbij komen,namelijk weerbaarheid van het identiteitsstelsel. Het onderzoek en degedeelde inzichten bieden vele aanknopingspunten om de toetsing eneffectiviteit van beleid nader te versterken. Daarom worden de aanbeve-lingen opgevolgd. De komende tijd is het zaak deze nader uit te werken enin het beleid op te nemen zodat een volgende Periodieke rapportage nogbeter inzichten over het gevoerde beleid kan geven. De voortgang op deaanbevelingen zal jaarlijks met uw Kamer gedeeld worden.Het kabinet wil alle betrokkenen bij de totstandkoming van de Periodiekerapportage bedanken voor hun inzet en advies. Het kabinet waardeert deinzichten en bijdrages zeer.De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,E. van der BurgTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 VII, nr. 986