Herziening financiering kinderopvang - varianten inzet eerste tranche ingroeipadmiddelen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 322KinderopvangNr. 531 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 april 2024AanleidingGoede en betaalbare kinderopvang is van groot belang voor heel veelmensen in Nederland. Het draagt bij aan de ontwikkeling van kinderen enhet zorgt ervoor dat ouders kunnen werken, waardoor de tekorten op dearbeidsmarkt kleiner worden. Met de kinderopvangtoeslag maken wekinderopvang betaalbaar en daarmee toegankelijk voor ouders. Maar inde huidige vorm kent de kinderopvangtoeslag enkele fundamenteleproblemen. In mijn brief van 5 april1, die ik tegelijk met deze brief aan uwKamer stuur, ga ik hier in meer detail op in. Ook licht ik daarin toe welkebouwstenen voor een oplossing voor deze problemen het kabinet uitwerktvoor besluitvorming door een nieuw kabinet.Deze brief gaat over de voorgenomen stapsgewijze verhoging van dekinderopvangtoeslag en de middelen die het kabinet daar vorig voorjaarvoor heeft gereserveerd op de begroting van mijn ministerie. Het doel vandit «ingroeipad» is het geleidelijk laten stijgen van de vraag naar opvangzodat het aanbod in stappen mee kan groeien. In de bijlage bij mijn standvan zakenbrief van 15 september2 ben ik hier in meer detail op ingegaan.De eerste tranche van de ingroeipadmiddelen, ter hoogte van € 429miljoen, staat voor 2025 gereserveerd op de SZW-begroting. Tijdens hettweeminutendebat op 20 maart heeft het lid Maatoug (PvdA-GL) mijgevraagd hoe deze eerste tranche precies ingezet zou kunnen worden.Hieronder licht ik een viertal varianten met overwegingen toe. Daarnabeschrijf ik het vervolgproces.Voordat ik overga tot een beschrijving van deze varianten wil ikbenadrukken dat het kabinet nog moet besluiten over het ontwerpbesluitkinderopvangtoeslag 2025, waarmee de eerste tranche van de ingroeipad-1Kamerstuk 31 322, nr. 5302Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 512 kst-31322-531ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5311 middelen ingezet wordt. Op 11 april wil ik met de vaste commissie voorSociale Zaken en Werkgelegenheid in gesprek over de ingroeipadvari-anten. Vervolgens zal het uiteindelijke voorstel van het kabinet in juni methet ontwerpbesluit aan uw Kamer worden aangeboden voor de voorhang-procedure. Tijdens deze voorhangprocedure kan uw Kamer inhoudelijkreageren op de inzet van de ingroeipadmiddelen.Er zijn diverse manieren om de € 429 miljoen van de eerste trancheingroeipadmiddelen in te zetten. Het ligt voor de hand om een inzet tekiezen die aansluit bij de doelen van de herziening van het financierings-stelsel. De verhoging van de kinderopvangtoeslag moet de toekenningsze-kerheid voor ouders vergroten. Dit zal een positief effect hebben op deontwikkeling van kinderen: uit recent onderzoek van I&O Research3 blijktdat ouders die geen gebruik maken van kinderopvang gestimuleerdkunnen worden om dat wel te gaan doen door de zekerheid van detoeslag te vergroten. Dit speelt het sterkst bij huishoudens met lageinkomens. En kinderen uit huishoudens met lage inkomens hebben quaontwikkeling verhoudingsgewijs het meeste baat bij kinderopvang4.Daarnaast moet de inzet van de ingroeipadmiddelen de arbeidspartici-patie stimuleren en de kinderopvangtoeslag eenduidiger en begrijpelijkermaken. Ik beschrijf voor alle vier de varianten hoe deze zich verhouden totdeze doelen.Een aandachtspunt bij alle varianten is dat het verhogen van de kinderop-vangtoeslag het risico op hogere terugvorderingen bij ouders kanvergroten, bijvoorbeeld wanneer ouders minder uren kinderopvangafnemen dan vooraf door hen is ingeschat. De terugvordering is danhoger omdat de vergoeding per uur hoger was. In de eerdergenoemdebrief van 5 april beschrijf ik bouwstenen voor een oplossing waarmee ditrisico gemitigeerd kan worden.Variant 1: hogere vergoedingspercentages voor middeninkomensMet deze variant wordt de betaalbaarheid van kinderopvang vergrootvoor middeninkomens, voornamelijk via een aanpassing van de eerstekindtabel. Dit stimuleert de arbeidsparticipatie voor deze groep. Ookwordt de toekenningszekerheid vergroot door meer ouders recht te gevenop het maximale vergoedingspercentage van 96%. Daarbij blijft desteilheid van het afbouwpad ongewijzigd.De vergoedingspercentages in de eerste kindtabel worden opgehoogdvoor inkomens tussen circa € 28.000 en circa € 153.0005. De tweedekindtabel wordt licht aangepast zodat het vergoedingspercentage in dezetabel voor geen enkele inkomensgroep lager uitvalt dan het nieuwevergoedingspercentage in de eerste kindtabel. Ten slotte wordt het«startpunt» van de vaste voet in de eerste kindtabel (het minimumper-centage waar alle ouders met recht op kinderopvangtoeslag aanspraak opkunnen maken, ongeacht hun inkomen) opgehoogd (van circa € 139.000naar circa € 153.000). De hoogte van de vaste voet blijft wel gelijk (33,3%).De vaste voet in de tweede kindtabel blijft geheel ongewijzigd.3Dit rapport wordt binnenkort gepubliceerd.4CPB en SCP – Herziening financieringsstelsel kinderopvang (2023)5De bedragen die in deze brief genoemd worden zijn indicatief en gebaseerd op parametersvoor 2024. De precieze bedragen kunnen dus nog wijzigen, bijvoorbeeld door (toekomstige)prijsindexaties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5312 Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 1 als volgt:•Vergroten toekenningszekerheid: de toekenningszekerheid neemt toeomdat meer ouders recht krijgen op het maximale vergoedingspercen-tage van 96%. Inkomensstijgingen of fouten in de schatting van hetinkomen leiden voor ouders met verzamelinkomens tot circa € 44.000niet meer tot een lager recht op toeslag bij definitieve toekenning6.Hiermee worden terugvorderingen voorkomen.•Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders metverzamelinkomens tussen circa € 28.000 en circa € 153.000 wordtgestimuleerd omdat kinderopvang voor hen betaalbaarder wordt. Hetverhogen van de toeslag voor het eerste kind heeft naar verwachtingeen positiever effect op de arbeidsparticipatie dan een verhoging vande toeslag voor het tweede kind. Ouders maken bij het krijgen van huneerste kind doorgaans een langdurig geldende arbeidsparticipatie-keuze (werk met opvang versus thuisblijven), waar de kosten vankinderopvang een belangrijk onderdeel van zijn7.•Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordteenduidiger omdat het verschil tussen de vergoedingspercentages inde eerste en tweede kindtabel kleiner wordt. Het is voor ouders vaakniet duidelijk waarom de kinderopvangtoeslag voor het ene kind lageris dan voor het andere. Het bestaan van twee kindtabellen draagt inieder geval niet bij aan de eenduidigheid van de toeslag. Dit verschilverkleinen is een (beperkte) stap in het versimpelen van dekinderopvangtoeslag.Variant 2: zo veel mogelijk ouders krijgen 96%Met deze variant wordt de toekenningszekerheid vergroot voor een zogroot mogelijke groep ouders. Dit betekent dat de € 429 miljoen zoingezet wordt dat zo veel mogelijk huishoudens recht moeten krijgen ophet maximale vergoedingspercentage van 96%.6Dit betreft circa 76.000 huishoudens. Zonder de intensivering hebben circa 41.000 huishoudensin 2024 al recht op een vergoedingspercentage van 96% in beide kindtabellen. Door de hierbeschreven intensivering komen hier in 2025 circa 34.000 huishoudens bij.7IBO Deeltijdwerk – De(el)tijd zal het leren (2020), p.70Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5313 De vergoedingspercentages in de eerste kindtabel worden opgehoogdvoor inkomens tussen circa € 28.000 en circa € 139.000. Hierdoor wordthet afbouwpad van de eerste kindtabel steiler. De tweede kindtabel wordtlicht aangepast zodat het vergoedingspercentage in de tweede kindtabelvoor geen enkele inkomensgroep lager uitvalt dan het nieuwe vergoe-dingspercentage in de eerste kindtabel. De vaste voet van de eerste en detweede kindtabel blijft ongewijzigd.Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 2 als volgt:•Vergroten toekenningszekerheid: de toekenningszekerheid stijgt voorouders met een verzamelinkomen tot circa € 52.000 omdat zij rechtkrijgen op het maximale vergoedingspercentage van 96%. Daar staattegenover dat het afbouwpad steiler wordt, waardoor een inkomens-stijging of een verkeerde inschatting van het inkomen tot hogereterugvorderingen leidt voor ouders met een inkomen op hetafbouwpad.•Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders metverzamelinkomens tussen circa € 28.000 en circa € 132.000 wordtgestimuleerd omdat kinderopvang voor hen betaalbaarder wordt.Enerzijds komt de € 429 miljoen voornamelijk terecht bij lage enmiddeninkomens, die in de arbeidsparticipatiekeuze doorgaansgevoeliger zijn voor kostenprikkels dan hogere inkomens. Anderzijds ishet aantal ouders dat een hogere toeslag ontvangt (waardoor werkenmeer gaat lonen) beperkter dan in varianten 1, 3 en 4. Dit komt omdatde inkomensgrens waarop de vaste voet van de eerste kindtabel inwerking treedt in variant 2 niet verandert. Bovendien zorgt het steilereafbouwpad ervoor dat een dag extra werken minder lonend wordt, wateen negatief effect zal hebben op de arbeidsparticipatie van dezeouders.•Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordtbeperkt eenduidiger omdat de verschillen in vergoedingspercentagestussen de eerste en tweede kindtabel met variant 2 enigszins afnemen.Variant 3: hogere vergoedingspercentages in beide kindtabellenvoor alle oudersMet deze variant wordt de € 429 miljoen zo verdeeld dat alle ouders metrecht op kinderopvangtoeslag die niet al recht hebben op het maximalevergoedingspercentage er op vooruit gaan. De nadruk ligt hierbij opTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5314 hogere inkomens, die op dit moment recht hebben op de laagstevergoedingspercentages. Hierdoor ontvangen alle ouders met recht opkinderopvangtoeslag die niet al recht hebben op het maximale vergoe-dingspercentage een hogere toeslag. Voor hen daalt de marginale druk engaat werken meer lonen.Om dit te bereiken wordt de vaste voet in de eerste kindtabel verhoogd(van 33,3% naar 45,8%). Ook in de tweede kindtabel wordt de vaste voetopgehoogd (van 67,1% naar 73,4%). Daardoor worden de «afbouwpaden»naar de vaste voet minder steil. De inkomensgrenzen vanaf waar deopgehoogde vaste voeten van beide tabellen in werking treden, blijvengelijk.Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 3 als volgt:•Vergroten toekenningszekerheid: variant 3 zorgt slechts beperkt voormeer toekenningszekerheid voor ouders. Het aantal ouders dat rechtkrijgt op het maximale vergoedingspercentage van 96% neemtnamelijk nauwelijks toe.•Stimuleren arbeidsparticipatie: de arbeidsparticipatie van ouders metverzamelinkomens boven circa € 28.000 wordt gestimuleerd omdatkinderopvang voor hen betaalbaarder wordt.Een groot aantal ouders ontvangt een hogere toeslag. Daar staattegenover dat de € 429 miljoen met variant 3 voor een groot deelterecht komt bij huishoudens met hoge inkomens. Door het mindersteil aflopende afbouwpad geldt zelfs dat naarmate het inkomen stijgt,het voordeel ook stijgt. Hoge inkomens zijn minder gevoelig voorkostenprikkels in de arbeidsparticipatiekeuze. Daarnaast wordt invariant 3 een aanzienlijk deel van de € 429 miljoen geïnvesteerd in detweede kindtabel, terwijl de grootste arbeidsparticipatiebaten tebehalen zijn met het ophogen van de vergoedingspercentages in deeerste kindtabel.•Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordtbeperkt eenduidiger, omdat de verschillen in vergoedingspercentagestussen de eerste en tweede kindtabel met variant 3 slechts beperktafnemen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5315 Variant 4: alle ouders een hogere toeslag in de eerste kindtabelOok met deze variant wordt de € 429 miljoen zo verdeeld dat alle oudersmet recht op kinderopvangtoeslag die niet al recht hebben op hetmaximale vergoedingspercentage er op vooruit gaan. Voor hen daalt demarginale druk en gaat werken meer lonen. In een poging om dearbeidsparticipatiebaten zo groot mogelijk te maken, worden alleen devergoedingspercentages in de eerste kindtabel opgehoogd.Om dit te bereiken wordt de vaste voet in de eerste kindtabel opgehoogd(van 33,3% naar 47,1%). Daardoor wordt het afbouwpad van het vergoe-dingspercentage in deze tabel minder steil. De tweede kindtabel verandertniet.Naar verwachting zijn de gevolgen van variant 4 als volgt:•Vergroten toekenningszekerheid: variant 4 zorgt slechts beperkt voormeer toekenningszekerheid voor ouders. Het aantal ouders dat rechtkrijgt op het maximale vergoedingspercentage van 96% neemtnamelijk nauwelijks toe.•Stimuleren arbeidsparticipatie: net als bij variant 3 wordt de arbeids-participatie van ouders met verzamelinkomens boven circa € 28.000gestimuleerd. Omdat de middelen geheel geïnvesteerd worden in deeerste kindtabel zullen de arbeidsparticipatiebaten van alternatief 4 ietsgroter zijn dan bij alternatief 3. Net als bij variant 3 landt het grootstevoordeel bij hoge inkomens. Deze ouders zijn in de arbeidsparticipatie-keuze minder gevoelig voor kostenprikkels.•Vergroten eenduidigheid kinderopvangtoeslag: de toeslag wordt metvariant 4 iets eenduidiger. De verschillen tussen de vergoedingsper-centages in de eerste en de tweede kindtabel nemen met variant 4verhoudingsgewijs sterk af. Dit vergroot de eenduidigheid van dekinderopvangtoeslag. Dit effect is echter het sterkst voor hogeinkomensgroepen, waarvan verondersteld kan worden dat zij mindernadeel ondervinden van de complexe toeslagensystematiek.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5316 InkomenseffectenIn alle vier de varianten wordt kinderopvang voor veel ouders beterbetaalbaar. In onderstaande tabel zijn de verwachte inkomenseffecten8van de vier varianten weergegeven. De tabel toont per variant voor vijfinkomensgroepen het mediane inkomenseffect. Met varianten 1 en 2 gaanvoornamelijk de middelste drie inkomensgroepen er op vooruit. Metvarianten 3 en 4 is het inkomenseffect het grootst bij de laatste tweeinkomensgroepen. De eerste inkomensgroep gaat er met geen van devarianten op vooruit omdat deze groep op dit moment al recht heeft ophet maximale vergoedingspercentage van 96%.Inkomenseffect voor huishoudens met kinderopvangtoeslagVariant 1Variant 2Variant 3Variant 4Inkomensgroep1ste (≤109% WML)0,0%0,0%0,0%0,0%2de (109–174% WML)0,4%0,4%0,1%0,1%3de (174–265% WML)0,7%1,0%0,2%0,2%4de (265–391% WML)0,7%0,7%0,4%0,4%5de (>391% WML)0,3%0,1%0,6%0,6%Alle huishoudens (met recht op KOT)0,4%0,4%0,3%0,3% Als kinderopvangopvang goedkoper wordt dan gaat werken voor oudersmeer lonen. Ter illustratie van dit effect worden hieronder voor variant 1de gevolgen voor de marginale druk en de netto opbrengst van een dagmeer werken in beeld gebracht.Voorbeeld 1Een gezin met twee werkende partners en twee kinderen. Departners werken vier dagen per week en drie dagen per week enverdienen respectievelijk circa € 44.000 (modaal) en circa € 33.000(75% modaal). Beide kinderen gaan twee dagen per week naar dedagopvang. Partner twee besluit een dag per week extra te gaanwerken (van drie naar vier dagen per week). Beide kinderen gaandaardoor een dag per week extra naar de dagopvang.Zonder intensiveringDe marginale druk is 52,5%. Daarin zijn de netto meerkosten vankinderopvang nog niet meegerekend. Inclusief deze meerkostenhoudt het gezin van elke extra verdiende euro circa 16,4% over. Opjaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 1.800extra op.Met intensiveringDe marginale druk is nog steeds 52,5% zonder de netto meerkostenvan kinderopvang. Inclusief deze meerkosten houdt het gezin vanelke extra verdiende euro circa 20,7% over. Op jaarbasis levert dedag extra werken het gezin netto circa € 2.300 op.Voorbeeld 2Een gezin met twee werkende partners en twee kinderen. Departners werken vier dagen per week en drie dagen per week enverdienen respectievelijk circa € 44.000 (modaal) en circa € 16.5008Op basis van (verwacht) prijspeil 2025, afgerond op 1 decimaal.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5317 (60% wettelijk minimumloon). Beide kinderen gaan twee dagen perweek naar de dagopvang. Partner twee besluit een dag per weekextra te gaan werken (van drie naar vier dagen per week). Beidekinderen gaan daardoor een dag per week extra naar de dagopvang.Zonder intensiveringDe marginale druk is 14,2%. Daarin zijn de netto meerkosten vankinderopvang nog niet meegerekend. Inclusief deze meerkostenhoudt het gezin van elke extra verdiende euro circa 55,7% over. Opjaarbasis levert de dag extra werken het gezin netto circa € 3.100extra op.Met intensiveringDe marginale druk is nog steeds 14,2% zonder de netto meerkostenvan kinderopvang. Inclusief deze meerkosten houdt het gezin vanelke extra verdiende euro circa 64,7% over. Op jaarbasis levert dedag extra werken het gezin netto circa € 3.500 op.ProcesOp 11 april ga ik met de vaste Kamercommissie in gesprek over dehierboven beschreven varianten. Op basis van dit gesprek zal het kabinethet ontwerpbesluit kinderopvangtoeslag 2025 nader uitwerken. DienstToeslagen zal met een uitvoeringstoets de impact op de uitvoering in kaartbrengen. Daarna zal ik het ontwerpbesluit voor internetconsultatieaanbieden. Vervolgens zal ik het ontwerpbesluit, inclusief de resultatenvan de uitvoeringstoets en de internetconsultatie, in juni aan hetparlement aanbieden in het kader van de voorhangprocedure. Na devoorhangprocedure zal ik het ontwerpbesluit voor advisering aanbiedenaan de Raad van State. Ten slotte wordt het besluit naar verwachting inoktober gepubliceerd en verwerkt in de systemen van Dienst Toeslagen.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,C.E.G. van GennipTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5318