Zesde voortgangsrapportage Nationaal Programma Onderwijs

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Onderwijs, Cultuur enWetenschap (VIII) voor het jaar 2025Nr. 135 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUREN WETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 4 december 2024Het is bijna vijf jaar geleden dat de coronacrisis in ons land uitbrak. Eencrisis die veel veranderde, ook in het onderwijs. Meerdere keren waren deklaslokalen grotendeels leeg en kregen leerlingen afstandsonderwijs. Hetonderwijspersoneel heeft in deze tijd alles op alles gezet om het onderwijszo goed mogelijk door te laten gaan. Ondanks alle inspanningen is hetonvermijdelijk dat de coronacrisis ook in het onderwijs haar sporen naliet. Er moesten keuzes gemaakt worden, terwijl het land zich in eenonzekere situatie bevond. Daarom is in 2021 besloten tot het NationaalProgramma Onderwijs (hierna: NP Onderwijs), met als doelen verdereleervertragingen bij leerlingen te voorkomen, opgelopen vertragingen inte halen, de door corona toegenomen kansenongelijkheid terug te dringenen het welbevinden van leerlingen te herstellen. Sinds de start van het NPOnderwijs werken scholen en gemeenten onverminderd hard aan deuitvoering van het programma, zelfs toen het aantal coronabesmettingenna de start van het programma weer oplaaide. Het NP onderwijs in hetfunderend onderwijs loopt aan het einde van het schooljaar 2024–2025 af.Met deze brief wordt uw Kamer geïnformeerd over de uitvoering enopbrengsten van het programma tot zover. Dit is gebaseerd op diverseonderzoeksrapporten, die over het algemeen ingaan op de situatie tot en kst-36600-VIII-135ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1351 met schooljaar 2023–2024. De bijbehorende rapporten zijn als bijlage bijdeze brief opgenomen1.Uit deze rapporten blijkt dat de uitvoering van het NP onderwijs goedverloopt. Scholen slagen er in activiteiten in te zetten die daadwerkelijkbijdragen aan herstel. Er zijn daarbij vooral positieve tekenen van herstelvan de leerprestaties in het basisonderwijs2 en het welbevinden in hetvoortgezet onderwijs. Tegelijk baren de leerprestaties in (de onderbouwvan) het voortgezet onderwijs nog zorgen en verdient kansengelijkheid,ondanks de eerste positieve signalen in het basisonderwijs, ook dekomende tijd blijvende aandacht. Na afloop van het lopend schooljaar2024–2025 wordt de balans opgemaakt in hoeverre met het NP Onderwijsvoldaan is aan de doelstellingen van het programma, en hoe scholen ookna het programma nog kunnen profiteren van de geleerde lessen.LeeswijzerIn deze brief wordt eerst ingegaan op de uitvoering van het NP Onderwijs.Vervolgens wordt toegelicht hoe het gaat met de leerprestaties en hetwelbevinden van leerlingen. Tot slot wordt vooruitgeblikt op het laatsteschooljaar NP Onderwijs en de acties die ingang zijn gezet om de lessenen succesvolle activiteiten uit het programma te borgen.Hoe gaat het met de uitvoering van het NP Onderwijs?Ook het afgelopen schooljaar konden scholen aan de hand van demenukaart van het NP Onderwijs kiezen voor diverse interventies. Deinterventies zijn ingedeeld in doelgebieden die in internationaal onderzoekeffectief zijn gebleken. Het NP Onderwijs is daarmee één van de eersteprogramma’s waar scholen gestimuleerd zijn om evidence informed tewerken.Uitvoering NP Onderwijs verloopt goedSchoolleiders hebben begin van dit schooljaar massaal meegedaan aande implementatiemonitor NP Onderwijs: 3.900 schoolleiders en 4.300onderwijsprofessionals hebben aan dit onderzoek meegewerkt. Zij ziendat de uitvoering van het programma op hun school goed verloopt: 77%van de schoolleiders in het primair onderwijs en 82% van de schoolleidersin het voortgezet onderwijs geeft dit aan. Dit beeld is iets positiever dande meting in het vorige schooljaar. Dit betekent dat scholen toekomen aande interventies die zij graag in willen zetten om leervertragingen in telopen en het welbevinden van leerlingen te verbeteren. Schoolleiders dietegen problemen aanlopen, noemen het lerarentekort, werkdruk entijdgebrek als belangrijke belemmeringen.Scholen zijn goed op weg met de besteding van het NP Onderwijsgeld.Via het beleidsportaal melden schoolbesturen hoeveel van de middelen1Het rapport Meer(waarde) heterogene brugklassen en capaciteitentesten? Monitor subsidiere-gelingen heterogene brugklassen en capaciteitentesten wordt als bijlage meegestuurd metdeze brief. Hiermee is voldaan aan de toezegging van motie TZ202406-061.Prevoo, T., Gort, R., Razenberg, I., Muller, P., Crompvoets, E., Helmich, E., Denessen, E. enSchils, T. (2024). Meer(waarde) heterogene brugklassen en capaciteitentesten? Monitorsubsidieregelingen heterogene brugklassen en capaciteitentesten. Amsterdam: SEO Econo-misch Onderzoek2Primair onderwijs is de verzamelnaam voor: basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, speciaalonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. Vanuit NCO wordt alleen gekeken naarbasisonderwijs.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1352 zijn besteed. Eind 2023 gaat het om ruim 3,3 miljard euro3. Dit is 80% vanhet geld4 dat het funderend onderwijs ontvangen heeft. 23% van descholen heeft vrijwel al het geld besteed, twee derde van de scholen heeftminder dan 40% over. Vanuit het NP Onderwijs worden scholen gestimu-leerd het geld binnen de duur van het programma – dus voor het eindevan het schooljaar 2024–2025 – te besteden.Besturen kunnen het geld dat nog niet is besteed in de jaarrekeningopnemen als bestemmingsreserve NP Onderwijs. Dit is niet door alleschoolbesturen gedaan. In 2023 hebben 494 schoolbesturen uit hetprimair onderwijs en 207 schoolbesturen uit het voortgezet onderwijs –van de circa 1.100 besturen in totaal – dit gedaan5. In het primaironderwijs is er een reserve opgenomen van circa 457 miljoen euro en inhet voortgezet onderwijs van circa 449 miljoen euro. Omdat niet alleschoolbesturen een bestemmingsreserve hebben opgenomen, zal hetwerkelijke bedrag dat scholen nog niet hebben uitgegeven mogelijk hogeruitvallen en kan daarom niet goed worden vergeleken met het totaal-bedrag van de besteding.Meeste geld naar extra inzet personeel en ondersteuningScholen geven het meeste NP Onderwijsgeld uit aan de extra inzet vanpersoneel en ondersteuning (bijna 47% in 2023)6. Dit kunnen activiteitenzijn zoals de inzet van extra onderwijsassistenten en klassenverkleining.16% is besteed aan activiteiten voor effectiever onderwijs (individueleinstructie, instructie in kleine groepen etc.) en bijna 12% aan activiteitenvoor meer onderwijs. Hoewel veel scholen inzetten op de sociaal-emotionele ontwikkeling van hun leerlingen, gaat hier in verhouding eenbeperkt deel van het geld heen: in 2023 bijna 11%.De inzet van externe partijen blijft in omvang beperkt, en is met namegericht op professionalisering van onderwijspersoneel. De inhuur richtzich ook op het realiseren van sport- of cultuuraanbod of op het verbe-teren van het welbevinden van leerlingen. Hierdoor komt er nieuweexpertise beschikbaar op scholen. Scholen besteden over het algemeen20% of minder van hun geld hieraan.Hoe gaat het met onze leerlingen?Positieve opbrengsten gemeld vanuit de scholenSchoolleiders, leraren en onderwijsassistenten zijn overwegend positiefover de opbrengsten van het NP Onderwijs. Meer dan de helft van deschoolleiders in het primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijsziet bijvoorbeeld een verbetering op alle vaardigheden waar zij op inzettenmet het programma. Dit geldt met name voor het welbevinden vanleerlingen. Zo’n 7 op de 10 schoolleiders geven aan dat het welbevindenvan leerlingen tijdens de looptijd van het NP Onderwijs is verbeterd.Verbeterde prestaties voor taal en rekenen-wiskunde zien we met name in3Schoolbesturen verantwoorden in hun jaarverslag hoe zij op schoolniveau het NP Onder-wijsgeld hebben besteed. Ook beantwoorden zij vragen over het programma in een portaal vanDUO. Deze gegevens zijn afkomstig uit dit beleidsportaal.4Naast de aanvullende bekostiging van 4.065 miljard euro, bestaat het NP Onderwijs ook uitenkele financiële regelingen, subsidieregelingen en middelen gemeenten die samen1.736 miljard euro zijn. Deze 1.736 miljard euro maakt geen onderdeel uit van dezeverantwoordingsgegevens.5Digitale aanlevering jaarverslagen scholen (XBRL)6Implementatiemonitor Nationaal Programma Onderwijs – zesde meting in het funderendonderwijs.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1353 het primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs, en in minderemate in het voortgezet onderwijs.Primair onderwijs: herstel is ingezetOok uit het Nationaal Cohortonderzoek Onderwijs7 blijkt dat er herstel isin het basisonderwijs. De onderzoekers zien in het vierde schooljaar sindshet uitbreken van de pandemie, het schooljaar 2023–2024, gemiddeld eenhogere leergroei bij begrijpend lezen en rekenen-wiskunde ten opzichtevan de periode voor corona. Bij spelling zien we nog wel een kleineleervertraging. Dit betekent dat de leervertragingen bij begrijpend lezenen rekenen-wiskunde sneller ingehaald lijken te worden dan bij spelling.Hoewel de leergroei bij begrijpend lezen en rekenen-wiskunde herstelt,zien we wel verschillen per leerjaar. Zo hebben leerlingen in groep 6gemiddeld een lagere leergroei, terwijl leerlingen in groep 4 juist meerleergroei laten zien dan in de periode voor de pandemie. Dit suggereertdat het uitmaakt op welk moment je in je onderwijsloopbaan met deschoolsluitingen bent geconfronteerd.Eén van de doelen van het NP Onderwijs is het terugdringen van de doorcorona toegenomen kansenongelijkheid. In het begin van de pandemiewerden de grootste leervertragingen geconstateerd bij leerlingen metpraktisch opgeleide ouders. Nu zijn de eerste tekenen van herstelzichtbaar: de ontwikkeling in de leergroei van basisschoolleerlingen metpraktisch opgeleide ouders ziet er op dit moment positief uit voorbegrijpend lezen en spelling. Bij begrijpend lezen halen leerlingen metpraktisch opgeleide ouders bijvoorbeeld een hogere leergroei in hetvierde schooljaar sinds corona (in vergelijking met pre-corona) danleerlingen met theoretisch opgeleide ouders. De kansenongelijkheid alsgevolg van de pandemie is niet verder toegenomen. Dat is een knappeprestatie van het onderwijs.Voortgezet onderwijs: herstel zet nog niet inDe positieve signalen uit het basisonderwijs zien we nog niet in hetvoortgezet onderwijs. Onderzoek van Cito laat zien dat leerlingen in deonderbouw van het voortgezet onderwijs (schooljaar 2023–2024) nogaltijd een lager vaardigheidsniveau hebben dan leerlingen in hetpre-corona schooljaar 2018–2019. Ook ten opzichte van het schooljaar2022–2023 zien we bij de meeste schooltypes en leerjaren een verderedaling. Hoewel deze cijfers van jaar op jaar steeds over andere leerlingengaan, is dit wel een indicatie dat de leervertragingen in de onderbouwverder toenemen. Het beeld van lagere vaardigheidsniveaus sinds coronawerd ook gevonden in de PISA-2022 meting, die vorig jaar verschenen is.Een positieve uitzondering is de Engelse leesvaardigheid en woorden-schat van leerlingen: die neemt juist verder toe. Uit gesprekken metonderwijspersoneel blijkt dat leerlingen in hun vrije tijd meer bezig zijnmet Engelse taal zoals boeken, games en films. Ook in het voortgezetonderwijs lijken de resultaten te suggereren dat het uitmaakt op welkmoment leerlingen in hun onderwijsloopbaan met de schoolsluitingen zijngeconfronteerd, dit vraagt om verder onderzoek.In de bovenbouw van het voortgezet onderwijs, wanneer leerlingendaadwerkelijk hun diploma moeten behalen en moeten aantonen dat zij7Haelermans, C., L. van Vugt, H. Abbink, S. Baumann en A. Hendrikse (2024). Vier jaar sindsCOVID-19: herstel ingezet voor begrijpend lezen en rekenen-wiskunde. NCO Factsheet enHaelermans, C., L. van Vugt, H. Abbink, S. Baumann, S. en A. Hendrikse (2024). Vier jaar sindsCOVID-19: naar opleidingsniveau ouders en schoolweging. NCO Factsheet No. 2024–4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1354 de basisvaardigheden afdoende beheersen, is het beeld wat beter. Hetexamenjaar 2024 is het tweede jaar dat leerlingen in het voortgezetonderwijs sinds het uitbreken van de pandemie weer een reguliereindexamen, zonder examenmaatregelen, hebben afgelegd. Het slagings-percentage in 2024 ligt weer bijna op het niveau van voor de coronapan-demie: afgelopen schooljaar slaagde 91,4% van de examenkandidaten8. Eris door de examenleerlingen overwegend goed gepresteerd op decentrale examens. De gemiddelde cijfers zijn, behalve bij het vmbo-gt, ietshoger dan vorig jaar. De afgelopen jaren is er, door de gevolgen van decoronacrisis, echter sprake geweest van een andere normeringssyste-matiek van de centrale examens, waardoor trends niet één-op-ééngeïnterpreteerd kunnen worden als een directe toe- of afname van devaardigheid. Daarom hebben het College voor Toetsen en Examens enCito opnieuw aanvullend onderzoek uitgevoerd naar de vaardigheid vanexamenkandidaten. De onderzoekers zien op het vwo, vmbo-kb envmbo-b geen significant verschil in vaardigheid van leerlingen tenopzichte van de situatie de coronapandemie9. Voor vmbo-gl/tl en havolaten de vaardigheidsschattingen wel een lichte daling zien. Bij devakkenclusters is sprake van een vaardigheidsdaling van 0,3 cijferpuntenbij wiskunde en 0,4 cijferpunten bij moderne vreemde talen (m.u.v.Engels). Bij Engels zien we, net zoals in 2023, juist een vaardigheids-stijging.Welbevinden laat voor het eerst verbetering zienWelbevinden en leerresultaten kunnen niet los van elkaar gezienworden10. De coronacrisis had niet alleen impact op de leerprestaties vanleerlingen, maar ook op hun welbevinden, motivatie en andere belangrijkestudievaardigheden11. Daarom richt het NP Onderwijs zich ook op hetherstellen van het welbevinden van leerlingen. Het is positief om deeerste tekenen van herstel te zien: 12–16 jarigen geven hun leven in 2023gemiddeld een 7,4. Dit is iets hoger dan in 2021, tijdens de coronapan-demie (7,1)12. Uit de implementatiemonitor blijkt ook dat scholen sinds depandemie meer aandacht besteden aan het welbevinden van hunleerlingen, onder andere door in te zetten op preventie en een positiefpedagogisch klimaat. De organisaties Gezonde School en Welbevinden opSchool ondersteunen scholen hier ook in de toekomst bij. Recentorganiseerde de Kenniscommunity van het NP Onderwijs de conferentieWegwijs in Welbevinden om zo. Deze dag stond in het teken van het delenvan kennis en ervaringen over het versterken van welbevinden. Meer dan400 enthousiaste onderwijsprofessionals namen aan deze dag deel.8Examenmonitor 2024, DUO9Stichting Cito (2024). Vaardigheid examenkandidaten 2024. Stichting Cito: Arnhem.10Hattie, J. (2008). Visible learning: A synthesis of over 800 metaanalyses relating to achie-vement. Roudledge.Leman, P., Bremner, A., Parke, R., & Gauvain, M. (2019). Developmental Psychology. McGraw-Hill. Education.Marzano, R.M. (2014). Wat werkt op school? Bazalt Educatieve uitgaven. Verhofstadt-Denève,L., Van Geert, P., & Vyt, A. (2003). Handboek ontwikkelingspsychologie: grondslagen entheorieën. Bohn Stafleu van Loghum.11Tijdens het online onderwijs was het voor scholen moeilijker om aandacht te besteden aanstudievaardigheden. Scholen maakten zich daarom zogen over de ontwikkeling van studie-vaardigheden bij leerlingen. Voor meer informatie zie: https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/corona-onderzoeken/gevolgen-van-16-maanden-corona-voor-het-onderwijs/gevolgen-voortgezet-onderwijs/gevolgen-voor-leerlingen12Rombouts, M., K. Morren, S. van Dorsselaer, M. Tuithof, K. Monshouwer (2024). Peilstations-onderzoek Scholieren 2023. Mentale gezondheid. Trimbos-instituut, UtrechtTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1355 VervolgHet laatste schooljaar van het programmaScholen geven in de implementatiemonitor aan ook dit schooljaar sterk inte zetten op onderwijsassistenten, instructie in kleine groepen enklassenverkleining. In het voortgezet onderwijs en (voortgezet) speciaalonderwijs wordt ook veel ingezet op het welbevinden van leerlingen. HetNP Onderwijs ondersteunt scholen ook dit laatste jaar, met name (deonderbouw van) het voortgezet onderwijs, bij de uitvoering van hetprogramma. Dat wordt gedaan op een manier die aansluit bij de behoeftevan scholen en hun leerlingen, bijvoorbeeld door het delen van goedevoorbeelden, handreikingen en het organiseren van kennisdelingsessies.Richting een afronding van het programmaHet NP Onderwijs heeft ons, de scholen en gemeenten waardevolle lessengeleerd. Schoolleiders noemen het positief dat er dankzij het programmameer aandacht is voor welbevinden, zij beter zicht hebben op deonderwijsbehoeften van hun leerlingen en meer inzicht hebben ineffectieve manieren om leerprestaties te verbeteren. Het is goed om tezien dat vrijwel alle scholen de lessen en activiteiten uit het NP Onderwijsborgen. Zij doen dit bijvoorbeeld door interventies onderdeel te makenvan hun reguliere manier van werken en personeel te scholen. Ookgemeenten zijn bezig met borging. Kleinere gemeenten geven aanbehoefte te hebben aan verdiepende activiteiten en ondersteuning bij hetborgen. Tot 1 augustus 2025 worden hiervoor ondersteuningsactiviteitenaangeboden, in samenwerking met VNG, Pharos, Gezonde School en departners bij het GOAB (Gemeentelijk Onderwijsachterstanden Beleid).De komende periode wordt ook toegewerkt naar de evaluatie van het NPOnderwijs, waarvan de eerste resultaten eind 2025 met uw Kamer wordengedeeld. De focus ligt zowel op de opbrengsten van het programma, alsop de ervaringen van scholen en leerlingen, om zo een compleet mogelijkbeeld te schetsen van de doelmatig- en doeltreffendheid van hetprogramma. Ook onderzoekt het programma «Effectmeting KansrijkeInterventies» de effectiviteit van een aantal veelbelovende interventies,waarvan de eindrapportage naar verwachting eind 2025 wordtopgeleverd. De geleerde lessen van het NP Onderwijs worden dekomende periode geborgd in andere beleidsprogramma’s.Tot slotDe tekenen van herstel in het basisonderwijs, de betere situatie tenaanzien van kansengelijkheid in het basisonderwijs en het welbevindenvan leerlingen laten zien dat het scholen lukt om het NP Onderwijsgeldgoed in te zetten én eerste resultaten te boeken. Tegelijk laat de situatie inmet name de onderbouw van het voortgezet onderwijs zien dat het herstelvan leerprestaties er ook een van een lange adem is, en niet alleen temaken heeft met de coronapandemie. Er was al sprake van een negatievetrend in onderwijsprestaties voor de coronapandemie. Er is daarom eenstructurele aanpak nodig.Via onder andere het Masterplan basisvaardigheden wordt daarom dekomende tijd doorgewerkt aan het verbeteren van de basisvaardighedenvan leerlingen. In het Herstelplan kwaliteit funderend onderwijs komen wedaarnaast tot aanvullende acties. De urgentie is en blijft groot om deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1356 prestaties op met name lezen, schrijven en rekenen te verbeteren. Daarbijwordt voortgebouwd op het, met het NP Onderwijs gestarte, evidenceinformed werken en de samenwerking met het veld.De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,M.L.J. PaulTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VIII, nr. 1357