Beleidsreactie rapport Nationaal Rapporteur 'Brede blik op daderschap’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202428 638MensenhandelNr. 252 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING EN DESTAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 juni 2024Op 28 februari 2024 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel enSeksueel Geweld tegen Kinderen (hierna: Nationaal Rapporteur) haarrapport «Brede blik op daderschap» gepubliceerd.Het kabinet dankt de Nationaal Rapporteur voor het gedane onderzoek, depublicatie van de resultaten en de hieruit voortkomende aanbevelingen.Het onderzoek brengt voor het eerst de criminele carrières van daders vanseksuele uitbuiting in kaart en levert hiermee nieuwe waardevolleinzichten over deze specifieke dadergroep. Mensenhandel is complex enmaakt niet alleen slachtoffers maar ook daders die later slachtofferkunnen worden. De inhoud van het rapport laat zien dat het in kaartbrengen van dadergroepen een belangrijk onderdeel is bij het aanpakkenvan mensenhandel.De Nationaal Rapporteur doet op basis van het onderzoek vier aanbeve-lingen. De eerste aanbeveling heeft betrekking op het werk van hetOpenbaar Ministerie (OM), de rechter en de Dienst Justitiële Inrichtingen(DJI), waardoor deze valt binnen de portefeuille van beide Ministers. Detweede en derde aanbeveling hebben betrekking op het werk van dereclassering, een onderwerp dat in de portefeuille van de Minister voorRechtsbescherming valt. De vierde aanbeveling raakt meer in hetalgemeen aan het thema mensenhandel en is daarom de verantwoorde-lijkheid van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.In het vervolg van deze brief wordt, mede namens de Minister van Justitieen Veiligheid, eerst in het algemeen op het rapport ingegaan. Vervolgensworden de aanbevelingen met bijbehorende reactie uitgelicht. kst-28638-252ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2521 1. Algemene reactie Bevindingen Nationaal RapporteurHet onderzoek brengt voor het eerst de criminele carrières van daders vanbinnenlandse seksuele uitbuiting in kaart door de gegevens van 630daders die in Nederland voor de rechter zijn gebracht en van wie demensenhandelzaak bij het OM is ingeschreven in de tienjarige periode2008–2017 te analyseren. Hieruit blijkt dat deze groep hoger scoort op alleonderzochte risicofactoren, waaronder geestelijke gezondheidspro-blemen, opgroeien in een instabiele gezinssituatie en het vaker hebbenvan een criminele sociale omgeving. Daarnaast blijkt uit het onderzoekvan de Nationaal Rapporteur dat het beschermend effect van werk,partner en kinderen bij deze dadergroep beperkt is. Het pleeggedrag kan –deels – verklaard worden door het samenspel van de eerdergenoemdefactoren.In het algemeen geldt voor daders van binnenlandse seksuele uitbuitingdat zij een bredere criminele carrière hebben waarin zij zich schuldigmaken aan verschillende typen delicten. Het eerste delict wordt door hetovergrote deel van deze dadergroep gepleegd als ze minderjarig zijn(65%). Het delict mensenhandel wordt als eerste gepleegd als zevolwassen zijn (94%). Hiervan is iets meer dan de helft (52%) jonger dan25 jaar.Het onderzoek van de Nationaal Rapporteur laat zien dat binnen dezegroep vier dadergroepen kunnen worden onderscheiden met elk eeneigen pleegprofiel. De start van de groep incidentele plegers (36% van deonderzochte daders) hun criminele carrière met het delict mensenhandel.Echter stopt ongeveer de helft van deze groep met het plegen van delictenna het plegen van mensenhandel.Deze groep scoort lager op risicofactoren zoals het hebben van eencriminele sociale omgeving. Daarnaast is er een groep (28% van deonderzochte daders) waarvan het pleeggedrag piekt in de adolescentie enjongvolwassenheid (tussen de 15 en 22 jaar) en het risico op dit gedraglater afneemt. Opvallend aan deze groep is dat slechts een vijfde eenstartkwalificatie heeft. In tegenstelling tot de groep die vroeg piekt, is erook nog een groep (21% van de onderzochte daders) die laat piekt quapleeggedrag (tussen 22 en 33 jaar). Een groot deel hiervan heeft eenuitkering of geen inkomen tijdens het plegen van mensenhandel. Tenslotte is er nog de groep continue plegers (15% van de onderzochtedaders). Daders binnen deze groep plegen het vaakst en de meestverschillende typen delicten, zowel voor als na het mensenhandeldelict,en scoort het hoogst op de volgende risicofactoren: het hebben van eeninstabiele en complexe gezinssituatie, het niet hebben van een startkwali-ficatie en wel van een criminele sociale omgeving.Algemene reactieDaders van mensenhandel die misbruik maken van kwetsbare slachtoffersdienen hard te worden aangepakt. Daders van binnenlandse seksueleuitbuiting vormen hier geen uitzondering op. Dagelijks zijn onder meer depolitie, het OM, de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de opsporings-dienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) hard bezig met hetopsporen of vervolgen van daders. Daarnaast is mensenhandel alslandelijke beleidsdoelstelling voor de taakuitvoering van de politie in deVeiligheidsagenda voor de periode 2023–2026 opgenomen en zijnhierover kwantitatieve en kwalitatieve afspraken gemaakt. Over devoortgang van de afspraken uit de Veiligheidsagenda, waaronder deTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2522 afspraken omtrent mensenhandel, wordt uw Kamer jaarlijks door middelvan het Departementaal Jaarverslag van JenV geïnformeerd.Bij de aanpak van daders is het van belang te voorkomen dat veroor-deelde plegers van mensenhandel opnieuw een delict plegen na hunvrijlating. Hiervoor zijn passende interventies nodig die het meest effectiefzijn in het verlagen van het recidiverisico en die de succesvolle resociali-satie van deze dadergroep faciliteren. Daarom is de daderaanpakmeegenomen in het versterkte Actieplan van het programma Samentegen mensenhandel. Naar aanleiding van het onderzoek van deNationaal Rapporteur en gesprekken met betrokken partners, zijn aan ditActieplan twee acties toegevoegd die de aanpak van daders van mensen-handel versterken.Aanbeveling 1: De Nationaal Rapporteur beveelt de Minister van Justitieen Veiligheid, de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Ministervoor Rechtsbescherming aan om ervoor te zorgen dat voor alle (gedag-vaarde) daders van binnenlandse seksuele uitbuiting een reclasserings-advies wordt aangevraagd door het OM, de rechter en/of DJI, waarna eenadvies wordt uitgebracht door de reclassering.In de Dadermonitor mensenhandel 2017–2021 heeft de NationaalRapporteur eerder geconstateerd dat het aantal veroordeelde mensenhan-delaren die onder toezicht van de reclassering staan minimaal is. Hetrecidiverisico van deze groep is groot, iets wat door het hoge risicoprofielvan daders van binnenlandse seksuele uitbuiting in het onderzoek van deNationaal Rapporteur wordt bevestigd. Het inzetten op resocialisatie isvan groot belang om het risico op recidive zo laag mogelijk te houden. Hetuitbrengen van een reclasseringsadvies voor alle gedagvaarde daders vanbinnenlandse seksuele uitbuiting is daarom van groot belang, aldus deNationaal Rapporteur.Wij delen de mening van de Nationaal Rapporteur dat het recidiverisicovan veroordeelde mensenhandelaren zo laag mogelijk moet wordengehouden om enerzijds nieuwe slachtoffers te voorkomen en anderzijdsdaders terug te laten keren in de maatschappij. Een reclasseringsadvieskan hier, zoals de Nationaal Rapporteur terecht opmerkt, een bijdrage aanleveren. Het OM hanteert op dit moment al het uitgangspunt dat in elkemensenhandelzaak een reclasseringsadvies kan worden aangevraagd. Hetoverwegen van een aanvraag gebeurt naar aanleiding van de omstandig-heden van het geval. Hierbij spelen twee vragen een belangrijke rol,namelijk of het OM aanvullende informatie nodig heeft om in te schattenop welke recidiverisico’s kan worden geïntervenieerd en of deze infor-matie kan worden verkregen. Indien op voorhand duidelijk is dat eenverdachte medewerking aan interventies volledig afwijst, is het opstellenvan een advies namelijk weinig zinvol en wanneer de benodigdeinformatie niet verkrijgbaar is, de benodigde informatie niet verkrijgbaaris kan de reclassering geen adequaat advies opstellen.Naast het aanvragen van een reclasseringsadvies ten behoeve van dezitting zijn er ook mogelijkheden om tijdens de executie van een gevange-nisstraf tot een succesvolle resocialisatie van een veroordeelde mensen-handelaar te komen. Zo kan het OM bij een voorwaardelijke invrijheid-stelling bijzondere voorwaarden betreffende het gedrag van deveroordeelde stellen. Deze bijzondere voorwaarden komen grotendeelsovereen met de bijzondere voorwaarden die de rechter in zijn vonnis kanstellen. Het OM kan de reclassering hierbij om een advies vragen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2523 Daarnaast zal in het kader van het versterkte Actieplan van hetprogramma Samen tegen mensenhandel een onderzoek wordenuitgevoerd dat zal bestaan uit twee deelvragen. De eerste onderzoeks-vraag focust op het in kaart brengen van de uitvoeringspraktijk in relatietot resocialisatie en het inschatten van het recidiverisico. Deelvraag tweelegt zich toe op het in kaart brengen van de criminogene factoren die tengrondslag kunnen liggen op eventueel herhaald daderschap. De resul-taten uit dit onderzoek kunnen bijdragen aan het nemen van passendemaatregelen voor het verlagen van het recidiverisico of het versterken vande resocialisatie.Aanbeveling 2: De Nationaal Rapporteur beveelt de Minister voorRechtsbescherming en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aanom ervoor te zorgen dat de drie reclasseringsorganisaties en de jeugdre-classering de bevindingen uit dit onderzoek over (de verschillendegroepen) daders van binnenlandse seksuele uitbuiting binnen de eigenorganisatie actief verspreiden, en gebruiken bij de interpretatie van deuitkomsten van de risicotaxatie (het professioneel oordeel) en bij hetadviseren en bepalen van de in te zetten interventies.De resultaten van het onderzoek van de Nationaal Rapporteur latenduidelijk zien dat er geen homogene groep daders van binnenlandseseksuele uitbuiting bestaat. Er zijn binnen deze groep vier groepen metverschillende pleegprofielen te onderscheiden met elk bijbehorendepersoonlijke kenmerken en criminele en sociale omgevingen. Dezeinzichten kunnen de reclassering helpen bij het bieden van een passendresocialisatieaanbod en maatwerk, aldus de Nationaal Rapporteur. Dereclassering bepaalt namelijk door middel van het risicotaxatie- enadviesinstrument RISC en een afweging van de betrokken reclasse-ringsmedewerker (het professioneel oordeel) wat benodigd is om recidivete beperken. Het actief verspreiden van de informatie over de vierverschillende groepen met bijbehorende pleegprofielen binnen dereclasseringsorganisaties en het gebruiken ervan bij het professioneeloordeel en bij de advisering van in te zetten interventies, draagt bij aanhet leveren van maatwerk, aldus de Nationaal Rapporteur.De Minister voor Rechtsbescherming neemt deze aanbeveling over; dezesluit ook aan op huidige ontwikkelingen. Naar aanleiding van hetActieplan van het programma Samen tegen Mensenhandel – wat eenbredere doelgroep betreft dan enkel daders van binnenlandse seksueleuitbuiting – ontwikkelt de reclassering bijvoorbeeld een e-learning-moduleom reclasseringswerkers te helpen mensenhandel beter te lerenherkennen en hier beter mee om te leren gaan.Aanbeveling 3: De Nationaal Rapporteur beveelt de Minister voorRechtsbescherming en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aanom financiële middelen en capaciteit vrij te maken, waarmee de driereclasseringsorganisaties en de jeugdreclassering (kunnen laten)onderzoeken welke bestaande, dan wel nieuw te ontwikkelen, inter-ventie(s) er nodig zijn om de specifieke mensenhandelrecidive van dadersvan binnenlandse seksuele uitbuiting zoveel mogelijk te voorkomen.Hierbij is specifiek aandacht nodig voor de criminele sociale context. Dereclasseringsorganisaties zetten deze interventies vervolgens in bij alleonder toezicht gestelde daders van binnenlandse seksuele uitbuiting enmonitoren gelijktijdig de effectiviteit ervan.In totaal maakt 9% van de daders van binnenlandse seksuele uitbuitingzich binnen vijf jaar opnieuw schuldig aan mensenhandel. Dit blijkt uit deDadermonitor 2017–2021 van de Nationaal Rapporteur. Daarnaast heeftdeze groep daders vaak minimaal een crimineel persoon in hun naasteTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2524 sociale omgeving en maakt een deel hiervan, bijvoorbeeld broers, zussenen/of partners, zich eveneens schuldig aan mensenhandel. Dit is eenopvallende constatering volgens de Nationaal Rapporteur, omdat hierminder vaak sprake van is bij criminele broers, zussen en partners vanandere daders en van personen die geen delicten plegen.De Nationaal Rapporteur constateert dat het hoge risico van mensenhan-delrecidive van daders van binnenlandse seksuele uitbuiting en de hogemate waarin de sociale omgeving van deze dadergroep hierin een rolspeelt, aanleiding zijn voor het onderzoeken van bestaande of nieuwespecifieke interventies gericht op de criminele sociale context die kunnenbijdragen aan het terugdringen van het recidiverisico. Deze kunnenvervolgens worden ingezet bij daders van binnenlandse seksueleuitbuiting die onder toezicht van de reclassering staan en aanvullendkunnen zijn op interventies specifiek voor een van de eerdergenoemdepleegprofielen. Het meten van de effectiviteit hiervan is van belang endient via monitoring in de gaten te worden gehouden. De NationaalRapporteur roept dan ook op om meer financiële middelen en capaciteitvrij te maken zodat bestaande en nieuwe interventies kunnen wordenontwikkeld en/of onderzocht door de drie reclasseringsorganisaties en dejeugdreclassering.De Minister voor Rechtsbescherming neemt deze aanbeveling ook over enzal hiervoor in gesprek gaan met de reclassering over de effectiviteit vande bestaande interventies, specifiek die interventies die gericht zijn op de(criminele) sociale context, waarbij de focus zal liggen op het effect datdeze interventies hebben op het voorkomen van specifieke recidive.Daarna zal worden bezien of de ontwikkeling van nieuwe interventiesnodig is.Aanbeveling 4: De Nationaal Rapporteur beveelt de Staatssecretaris vanJustitie en Veiligheid en de Minister van Justitie en Veiligheid aan omonderzoek te (laten) doen naar de groep incidentele plegers van binnen-landse seksuele uitbuiting, waaronder vrouwelijke plegers en plegers dieals eerste delict mensenhandel plegen. Dit om de kennis over deze groepatypische daders te vergroten en om inzicht te krijgen in hoe voorkomenkan worden dat zij zich (in eerste instantie) inlaten met mensenhandel.In haar onderzoek concludeert de Nationaal Rapporteur dat de groepincidentele plegers de grootste dadergroep van binnenlandse seksueleuitbuiting is en voor meer dan een kwart van alle mensenhandelzakenverantwoordelijkheid draagt. Opvallend is dat zij ondanks dit ruimeaandeel het meest afwijken van het stereotiepe beeld van de daders vanbinnenlandse seksuele uitbuiting.Enkele atypische kenmerken van deze groep zijn onder meer het hogepercentage vrouwelijke plegers (24%), hun relatief hoge leeftijd (30,4 jaar)wanneer zij voor het eerst mensenhandel plegen en hun beperktecriminele carrière ten aanzien van zowel pleegfrequentie als het aantalsoorten delicten. Echter is de snelle opmars die deze groep als mensen-handelaar maakt het meest opvallend. Het is vergeleken met anderedadergroepen uitzonderlijk dat van deze groep incidentele plegers eengroot deel slechts betrokken is bij 2 andere strafzaken voorafgaand aanhun eerste mensenhandelzaak of deze zaak zelfs de start van huncriminele carrière kenmerkt (29%).De Nationaal Rapporteur roept daarom op onderzoek naar de groepincidentele plegers van binnenlandse seksuele uitbuiting te doen om meerinzicht te krijgen in de factoren die van invloed zijn op het pleeggedragvan deze groep. Een dergelijk onderzoek kan waardevolle informatie enTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2525 inzichten opleveren in hoe kan worden voorkomen dat deze groep zichtoelegt op het plegen van mensenhandel.Zoals de Nationaal Rapporteur terecht opmerkt, kan het doen vanonderzoek een belangrijke bijdrage leveren aan het bestrijden vanmensenhandel. Het inzichtelijk maken van factoren die mensenhandelarenertoe brengen om over te gaan tot het plegen van dit misdrijf is hier eengoed voorbeeld van. Het is van belang te voorkomen dat veroordeeldeplegers opnieuw een delict plegen na hun vrijlating. Hiervoor zijnpassende interventies nodig waarbij dient te worden gekeken welkedaarvan het meest effectief zijn en het recidiverisico beperken. Het in kaartbrengen van een goede inschatting van het risico op herhaling en dus ookde factoren die hieraan kunnen bijdragen, zijn daarom cruciaal. Alleen zokunnen passende interventies worden ingezet.Naar aanleiding van het rapport «Brede blik op daderschap» van deNationaal Rapporteur en de gesprekken met ketenpartners is in hetversterkte Actieplan Samen tegen mensenhandel een onderzoekopgenomen. Het betreft, zoals hierboven reeds toegelicht, een gefaseerdonderzoek bestaande uit twee deelvragen waarvan de eerste zich zaltoeleggen op het in kaart brengen van de uitvoeringspraktijk rondom hetinschatten van recidiverisico en resocialisatie. De tweede deelvraag heeftals doel het inzichtelijk maken van de criminogene factoren die vaninvloed zijn op herhaling. Wij hopen met dit onderzoek een bijdrage televeren aan maatregelen voor het voorkomen van herhaald daderschapen het versterken van de resocialisatie van daders om zo nieuweslachtoffers van mensenhandel te voorkomen.De Minister voor Rechtsbescherming,F.M. WeerwindDe Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,E. van der BurgTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 2526