Toelichting op varianten eerste tranche ingroeipad kinderopvangtoeslag 2025

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 322KinderopvangNr. 534 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 29 mei 2024AanleidingVoor veel werkende ouders is kinderopvang essentieel. De opvang stelthen in staat om te werken en draagt bij aan de ontwikkeling van hunkinderen. Maar kinderopvang vormt voor veel huishoudens een grotekostenpost. Met de kinderopvangtoeslag komen we werkende ouderstegemoet in die kosten. We weten dat deze kinderopvangtoeslaginherente onzekerheden en risico’s voor ouders kent, die veel gezinnen ingrote (financiële) problemen hebben gebracht: ouders ontvangen nu eenhoge en onzekere toeslag waar een nog hogere, maar zekere rekening vande kinderopvangorganisatie tegenover staat. Daarom wil dit kabinetovergaan op directe financiering van kinderopvangorganisaties, waarbijde risico’s en verantwoordelijkheden gelijker verdeeld worden. Zovoorkomen we dat ouders geconfronteerd blijven worden met terugvor-deringen. In mijn brief van 5 april1 heb ik toegelicht welke bouwstenen ditkabinet uitwerkt voor deze nieuwe financiering. In aanloop naar dezenieuwe manier van financiering heeft dit kabinet een ingroeipad voorzien.Deze brief is een vervolg op mijn tweede brief van 5 april.2 In die brief hebik beschreven hoe invulling gegeven kan worden aan dit ingroeipad.Daarbij heb ik ter illustratie geschetst wat de verwachte inkomenseffectenen de mogelijke gevolgen voor de arbeidsparticipatie van bepaaldeingroeipadvarianten zijn. In het commissiedebat Kinderopvang van11 april heeft het lid Rajkowski verzocht om dergelijke rekenvoorbeeldenvoor alle varianten met uw Kamer te delen. De leden Van Oostenbruggenen Flach hebben mij daarnaast verzocht om dieper in te gaan op deverwachte arbeidsparticipatie-effecten, specifiek in het licht van het1Kamerstukken II 2023/24, 31 322, nr. 5302Kamerstukken II 2023/24, 31 322, nr. 531 kst-31322-534ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5341 eerdere rapport3 van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en hetCentraal Planbureau (CPB) over de herziening van het financieringsstelsel.Met deze brief ga ik op deze verzoeken in.Allereerst beschrijf ik de laatste stand van zaken rond de ingroeipadvari-anten. Daarna bied ik een analyse op basis van relevante data en inzichtenop het gebied van inkomenseffecten, gevolgen voor de arbeidsparticipatieen de gevolgen voor de toekenningszekerheid. Daarbij zal ik alle variantenbetrekken. Ik sluit deze brief af met een toelichting op het vervolgproces.Stand van zaken ingroeipadvariantenIn mijn brief van 5 april heb ik vier varianten geschetst voor de inzet vande € 429 miljoen aan gereserveerde ingroeipadmiddelen in 2025. Medenaar aanleiding van het debat met uw vaste commissie heb ik nogtwee varianten laten doorrekenen, die een combinatie vormen van deeerdere varianten 1 en 4. Een beschrijving van de zes mogelijke variantenvindt u in als bijlage bij deze brief.Daarnaast zijn alle varianten opnieuw doorgerekend, zodat in de ramingenrekening wordt gehouden met de laatste prognose van de demografischeontwikkeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Er komen dekomende jaren naar verwachting minder kinderen bij dan eerder werdaangenomen. De intensivering van € 429 miljoen leidt hierdoor in allevarianten tot een grotere ophoging van de vergoedingspercentages daneerder werd geraamd. In deze brief (en de bijlagen) wordt steedsuitgegaan van deze nieuwe demografische ontwikkelingen.AnalyseInkomenseffectenTabel 1 toont de mediane inkomenseffecten van alle zes de varianten. Hetwettelijk minimumloon (WML) bedraagt in 2025 bij benadering € 28.500.Een modaal verzamelinkomen is in 2025 circa € 46.000, oftewel circa161% WML.Tabel 1 – Mediane inkomenseffect voor huishoudens met kinderopvangtoeslag, in 2025Var. 1Var. 2Var. 3Var. 4Var. 5Var. 6Inkomensgroep11ste (≤109% WML)0,0%0,0%0,0%0,0%0,0%0,0%2de (109–174% WML)0,4%0,4%0,1%0,1%0,4%0,4%3de (174–265% WML)0,8%1,0%0,2%0,2%0,7%0,6%4de (265–391% WML)0,7%0,8%0,4%0,4%0,6%0,6%5de (>391% WML)0,3%0,1%0,6%0,6%0,4%0,4%Alle huishoudens met kinderopvangtoe-slag0,4%0,4%0,3%0,3%0,5%0,4%1 De gehanteerde inkomensgrenzen bij de vijf inkomensgroepen zijn gelijk aan de inkomensgrenzen van de zogenaamde «koopkrachtplaatjes». Tabel 1 laat zien dat de eerste inkomensgroep er met geen van devarianten op vooruit gaat. Huishoudens in deze groep hebben immers nual recht op 96% en dat verandert niet. Middeninkomens (hier: de derde envierde inkomensgroepen) gaan er met varianten 1 en 2 het meest op3Kennisnotitie SCP en CPB over ex ante evaluatie Kinderopvang, 21 juni 2023Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5342 vooruit, terwijl hogere inkomens (hier: de vijfde inkomensgroep) er metvarianten 3 en 4 het meest op vooruitgaan.Ter illustratie van deze effecten toont tabel 2 in de tweede bijlage bij dezebrief de inkomenseffecten van alle zes de varianten voor drie voorbeeld-huishoudens. Deze voorbeelden gaan uit van een huishouden mettwee werkende ouders waarvan één ouder niet fulltime werkt, mettwee kinderen die twee dagen per week naar de opvang gaan voor€ 10,25 per uur. De hoogte van het verzamelinkomen is het enige waaropde voorbeelden van elkaar verschillen. Tabel 2 laat wederom zien dat devoorbeeldgezinnen met middeninkomens (voorbeeld 1 en 2) er metvarianten 1 en 2 het meest op vooruitgaan. De gezinnen hebben respectie-velijk 1,5–1,9% en 2–3% meer besteedbaar inkomen dan in het basispad.Het voorbeeld met een hoger inkomen (voorbeeld 3) gaat er met variant 3het meest op vooruit (1,8% hoger besteedbaar inkomen). Dit sluit aan bijde conclusies bij tabel 1.ArbeidsparticipatiegevolgenAls we de arbeidsparticipatie verder willen stimuleren dan moeten we ervoor zorgen dat (meer) werken ook loont. De kosten voor kinderopvangvormen daarbij vaak een belemmering. Voor veel huishoudens geldt datze een extra dag kinderopvang moeten afnemen om een dag extra tekunnen werken, zeker als de partner met het grootste aantal arbeidsurenal fulltime werkt. De extra kosten van die opvang verlagen de netto batenvan een dag extra werken. Dat geldt in het bijzonder voor middenin-komens, omdat zij recht hebben op minder dan het maximale vergoe-dingspercentage in de kinderopvangtoeslag. Daarnaast zorgt een dagextra werken er in veel gevallen voor dat zij in een hogere inkomensklassevallen, waardoor het vergoedingspercentage waar zij recht op hebbenverder daalt. Een goed voorbeeld hiervan is in mei 2023 door de Ministervoor Primair en Voortgezet Onderwijs met uw Kamer4 gedeeld. Uit ditonderzoek is gebleken dat een leraar met jonge kinderen die een dag extragaat werken en daarom een dag extra kinderopvang moet afnemen, vanelke bruto extra verdiende euro netto (inclusief hogere netto kosten voorde kinderopvang) maar 9 tot 28 cent overhoudt. Dat staat in schril contrasttot leraren die geen extra dag opvang nodig hebben (31 tot 43 cent) enleraren zonder jonge kinderen (41 tot 47 cent).Dit voorbeeld laat zien dat de kosten van kinderopvang een belangrijkeremmende factor kunnen zijn in de keuze om meer te gaan werken. Doorde kinderopvangtoeslag te verhogen, dalen de netto kosten van kinder-opvang, waardoor de netto opbrengst van een dag (extra) werkentoeneemt. Werken gaat dus meer lonen en dit stimuleert de arbeidspartici-patie. In mijn brief van 5 april heb ik toegelicht dat de varianten naarverwachting verschillende effecten zullen hebben op de arbeidspartici-patie. Een aandachtspunt daarbij is dat het verhogen van de vergoedings-percentages voor het eerste kind naar verwachting een positiever effectop de participatie heeft dan het verhogen van vergoedingspercentagesvoor het tweede en alle volgende kinderen. Ouders maken bij het krijgenvan hun eerste kind doorgaans een langdurig geldende arbeidsparticipa-tiekeuze (werk met opvang versus thuisblijven), waar de kosten vankinderopvang een belangrijk onderdeel van zijn5. Daarnaast moetrekening gehouden worden met de effecten van een variant op desteilheid van het afbouwpad in de kinderopvangtoeslagtabel. Hoe steilerhet afbouwpad, hoe lager de netto baten van een dag (extra) werken. Ditvormt een negatieve arbeidsparticipatieprikkel.4Kamerstukken II 2022/23, 31 293, nr. 6715IBO Deeltijdwerk – De(el)tijd zal het leren (2020), p. 70Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5343 Arbeidsparticipatiegevolgen: rekenvoorbeeldenEen manier om de arbeidsparticipatieprikkels van de verschillendevarianten in beeld te brengen is met rekenvoorbeelden voor voorbeeld-huishoudens. Op verzoek van het lid Rajkowski bied ik in tabel 3 in debijlage voor alle zes de varianten drie rekenvoorbeelden. Uit dezerekenvoorbeelden wordt per variant duidelijk in hoeverre een dag extrawerken door de minst werkende partner meer gaat lonen. Hoeveel eenhuishouden er werkelijk op vooruitgaat is van allerlei factoren afhankelijk:het verzamelinkomen, de uurprijs van de opvang, het aantal kinderen ennatuurlijk de uiteindelijk gekozen variant. Toch laten de voorbeelden ziendat een dag extra werken een «gemiddeld» gezin per jaar honderden totenkele duizenden euro extra op kan leveren. Het hogere inkomen alsgevolg van een dag extra werken zorgt ook voor een hoger pensioen,hogere uitkeringen bij (tijdelijke) werkloosheid, enzovoort. Ten slotte kaneen dag extra werken ook nieuwe carrièremogelijkheden en andereontwikkelingskansen opleveren, met alle voordelen van dien.Arbeidsparticipatie: doorrekening CPBOm de gevolgen voor de participatie verder te kwantificeren heb ik hetCPB gevraagd om voor alle varianten de macro-effecten op de arbeidspar-ticipatie door te rekenen. Het CPB geeft aan dat de participatiebaten vooralle varianten naar verwachting afgerond 0,0% bedraagt. De intensiveringis verhoudingsgewijs te beperkt om in het macro-model van het CPBaantoonbare resultaten te hebben. Bovendien verschillen de zes variantente weinig van elkaar om significant andere macro-effecten op te leveren.Deze verwachtingen zijn in lijn met de ex-ante evaluatie van de herzieningvan het financieringsstelsel van de kinderopvang, die het CPB en het SCPin het voorjaar van 2023 hebben opgesteld. De twee Planbureaus stellenhierin dat uit de macro-ramingen van de arbeidsparticipatie-effecten blijktdat het kabinetsplan voor bijna gratis kinderopvang maar tot beperkteextra participatie zou leiden (+ 0,2% of circa 15.000 fte). De leden VanOostenbruggen en Flach hebben mij in het commissiedebat van 11 aprilverzocht om nader in te gaan op deze conclusies.In mijn kamerbrief6 van september 2023 heb ik aangegeven dat het lastigis om de brede maatschappelijke effecten van grootschalige wijzigingen,zoals bijna gratis kinderopvang, te voorspellen. Het is ingewikkeld omdergelijke «systeemwijzigingen» op een betrouwbare wijze te vatten in de(macro-)modellen die gebruikt worden om de arbeidsparticipatiegevolgente ramen. Deze modellen zijn immers gebaseerd op historische data entrends, waarin de systeemwijziging nog niet heeft plaatsgevonden. Het isbijvoorbeeld niet uit te sluiten dat door de nieuwe financieringsvormduurzame veranderingen in arbeidsmarktgedrag en arbeidsduurbeslis-singen ontstaan als gevolg van veranderende normen over het gebruikvan kinderopvang. Mogelijk onvoorziene gedragseffecten maken deonzekerheid van de modeluitkomsten bij grote stelselwijzigingen relatiefgroot.ToekenningszekerheidDe voorschotsystematiek van de kinderopvangtoeslag zorgt ervoor datouders soms een nabetaling ontvangen. Problematischer is dat oudersregelmatig een deel van die toeslag moeten terugbetalen. Vaak komt ditomdat ouders gedurende een jaar een hoger inkomen hebben dan ze bijaanvang van het toeslagjaar hadden geschat en doorgegeven. Dit is een6Kamerstukken II 2022/23, 31 322, nr. 512Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5344 inherent gevolg van de voorschotsystematiek van de huidige kinderop-vangtoeslag. Ouders hebben hierdoor slechts beperkte toekenningsze-kerheid, want het is op voorhand niet zeker dat ze de ontvangen toeslag(volledig) mogen houden. Uit recent onderzoek van I&O Research7 wetenwe bovendien dat deze onzekerheid bepaalde ouders er van weerhoudtom (meer) te gaan werken. Het tegengaan van zulke terugvorderingen ende onzekerheid die daarmee samenhangt is daarom een van de doelstel-lingen van de nieuwe financiering van de kinderopvang. In aanloop naardat nieuwe stelsel kunnen we het ingroeipad gebruiken om ook binnen debestaande kinderopvangtoeslagsystematiek terugvorderingen doorinkomenswijzigingen te voorkomen.Ter illustratie van de omvang van dit probleem met toekenningszekerheid:over het toeslagjaar 2020 heeft Dienst Toeslagen circa 37.500 keer meerdan € 1.000 aan kinderopvangtoeslag moeten terugvorderen. Circa 10.000van die terugvorderingen hadden als (hoofd)oorzaak een inkomens-stijging of een fout in de schatting van het verzamelinkomen. Daarnaastvonden er nog tienduizenden kleinere terugvorderingen plaats, waarvanook een substantieel deel gerelateerd is aan een inkomenswijziging.We kunnen de ingroeipadmiddelen inzetten om de kinderopvangtoeslagvoor zo veel mogelijk huishoudens te verhogen naar het maximalevergoedingspercentage. Daardoor leiden inkomensstijgingen of fouten inde schatting van het inkomen voor deze huishoudens niet meer totterugvorderingen, zolang het inkomen lager blijft dan het maximumwaarbij recht is op het maximale vergoedingspercentage. Deze oudershebben immers zowel bij het (te laag) geschatte verzamelinkomen als hetdaadwerkelijke inkomen recht op een vergoedingspercentage van 96%.Het aantal huishoudens dat we meer zekerheid kunnen bieden verschiltsterk per ingroeipadvariant. Tabel 4 hieronder toont het geschatte aantalhuishoudens dat in 2025 recht heeft op 96% in beide kindtabellen, zowelvoor het basispad als per variant.Tabel 4 – Aantal ouders met recht op 96%, in 2025BasispadVar. 1Var. 2Var. 3Var. 4Var. 5Var. 6Aantal ouders met recht op 96%40.00077.000105.00040.00040.00073.50060.600Verschil t.o.v. basispad+ 37.000+ 65.000+ 0+ 0+ 33.500+ 20.600 Om te illustreren wat deze grotere toekenningszekerheid voor individuelehuishoudens betekent, laat tabel 5 in de bijlage zien wat het minimaleverschil moet zijn tussen het geschatte en werkelijke verzamelinkomenvoor een terugvordering van ten minste € 500. Tabel 6 in de bijlage toonthetzelfde voor een terugvordering van ten minste € 1.000. Uit dezetabellen blijkt dat lage inkomens (voorbeelden 1 en 2) ook in het basispadeen relatief grote afwijking moeten hebben tussen het geschatte en hetdaadwerkelijke inkomen om op een terugvordering van minstens € 500uit te komen (circa € 9.000–€ 11.000 voor een terugvordering vanminstens € 500 en circa € 19.000–€ 20.000 voor een terugvordering vanminstens € 1.000). Deze vereiste afwijking neemt bij vrijwel alle variantentoe, waardoor de kans op een terugvordering op basis van een gewijzigdinkomen afneemt. De mate waarin de zekerheid op deze manier toeneemt,verschilt per variant.Bovenstaande analyse richt zich alleen op terugvorderingen doorinkomenswijzigingen of fouten in de inkomensschatting. Volledigheids-halve merk ik op dat een substantieel deel van de (hoge) terugvorderingen7Ervaringen met kinderopvang, meting 3 – december 2023, I&O Research (april 2024)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5345 van kinderopvangtoeslag (mede) ontstaat door zogenaamde urenver-schillen: de ouder heeft minder opvanguren afgenomen dan het aantaluur waarvoor de ouder toeslag heeft ontvangen. Door het verhogen vande vergoedingspercentages kan de hoogte van een terugvordering doorurenverschillen juist toenemen. De terugvordering is dan hoger omdat devergoeding per uur hoger is dan in het basispad. Dit risico bestaat bij allevarianten. In mijn brief van 5 april heb ik beschreven dat dit risico inzekere mate gemitigeerd kan worden door onder andere betere gegevens-leveringen door kinderopvangorganisaties, het attenderen van ouders oprelevante afwijkingen in die gegevens en gepersonaliseerde hulp enondersteuning bij het aanvraagproces. Het volledig wegnemen van dezeonzekerheden vereist de fundamentele herziening van de financiering vankinderopvang waar dit kabinet aan werkt.ConclusieHet kabinet maakt binnenkort een keuze uit de zes ingroeipadvarianten.De gekozen variant wordt verwerkt in het ontwerpbesluit tot wijziging vanhet Besluit kinderopvangtoeslag, met daarin de tarieven en vergoedings-percentages voor 2025. Dat ontwerpbesluit zal op of rond 7 juni aan hetparlement worden gestuurd in het kader van de wettelijk voorgeschrevenvoorhangprocedure. Tijdens de voorhang kan uw Kamer gedurende vierweken reageren op de inhoud van het besluit. De uitkomsten van devoorhangprocedure zal ik meenemen in de definitieve versie van hetBesluit, dat uiterlijk in oktober zal worden gepubliceerd en op 1 januari2025 in werking zal treden. Zo zetten het kabinet en uw Kamer samen deeerste concrete stap naar beter betaalbare kinderopvang en meerzekerheid voor ouders.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,C.E.G. van GennipTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5346