Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 636Vaststelling van Boek 1, Hoofdstuk 10, en deBoeken 7 en 8 van het nieuwe Wetboek vanStrafvordering (Tweede vaststellingswetWetboek van Strafvordering)Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 21 augustus 2024 en het nader rapport d.d. 9 oktober2024, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris en Minister vanJustitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raadvan State is cursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 april 2024,no. 2024000904, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van deRaad van State haar advies inzake bovenvermeld voorstel van wetrechtstreeks aan de Minister van Justitie en Veiligheid te doen komen. Ditadvies, gedateerd 21 augustus 2024, nr. W16.24.00091/II, bieden wij Uhierbij aan.Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:de Afdeling) aanleiding gegeven tot het maken van een aantal opmer-kingen. De Afdeling adviseert daarmee rekening te houden voordat hetvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In hetnavolgende gaan wij graag in op de opmerkingen van de Afdeling.Bij Kabinetsmissive van 9 april 2024, no. 2024000904, heeft Uwe Majesteit,op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming2 bij de Afdelingadvisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt hetvaststelling van Boek 1, Hoofdstuk 10, en de Boeken 7 en 8 van het nieuweWetboek van Strafvordering (Tweede vaststellingswet Wetboek vanStrafvordering), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel strekt ertoe de regels over de tenuitvoerlegging en deinternationale samenwerking in strafzaken uit het huidige Wetboek vanStrafvordering om te zetten naar het nieuwe Wetboek van Strafvordering.1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoalsvoorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij hetCentraal Informatiepunt Tweede Kamer2In verband met de kabinetswisseling wordt het advies verstuurd naar de Minister van Justitieen Veiligheid. kst-36636-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 41 Die regels zijn in 2018 en 2020 nog grondig herzien. De wijzigingen in ditwetsvoorstel zijn daarom voornamelijk technisch van aard. Op sommigepunten wordt de wettekst verduidelijkt en er worden enkele inhoudelijkewijzigingen aangebracht op basis van praktijkervaring.De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in het Algemeendeel van de toelichting een overzicht te geven van de belangrijksteinhoudelijke wijzigingen. Daarnaast maakt zij een opmerking over dehoorplicht bij de terbeschikkingstelling en de strafonderbreking. Tot slotmaakt de Afdeling een opmerking over het gebruik van de term«werkdagen». In verband met deze opmerkingen is aanpassing van detoelichting en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk.1. Inleiding Het wetsvoorstel is onderdeel van de moderniseringsoperatie van hetWetboek van Strafvordering. Op 21 maart 2023 is de eerste vaststel-lingswet ingediend bij de Tweede Kamer. In dat wetsvoorstel zijn Boek 1,Hoofdstuk 10, en de Boeken 7 en 8 gereserveerd.3 Met dit wetsvoorstel,aangeduid als de tweede vaststellingswet, worden deze onderdeleningevuld. De regels over de tenuitvoerlegging van sancties in het huidigeBoek 6 worden ondergebracht in Boek 1, Hoofdstuk 10, en Boek 7 van hetnieuwe wetboek. De regels over internationale en Europese strafrechte-lijke samenwerking in het huidige Vijfde boek zullen in Boek 8 van hetnieuwe wetboek worden opgenomen.De omzetting van het Vijfde boek en Boek 6 vindt plaats in een apartevaststellingswet omdat deze boeken in 20184 respectievelijk 20205 noggrondig zijn herzien. Volgens de toelichting zijn de wijzigingen in detweede vaststellingswet daarom in beginsel beperkt en technisch vanaard. De aanpassingen zien vooral op de afstemming met de Boeken 1 toten met 6 die in de eerste vaststellingswet zijn ondergebracht en op hetomnummeren van de artikelen. Daarnaast zijn enkele wetsystematischeverbeteringen doorgevoerd en ervaringen uit de praktijk meegenomen.6Hierdoor draagt het wetsvoorstel bij aan de doelstellingen van demodernisering van het Wetboek van Strafvordering, met name hetvoorzien in een systematisch en inzichtelijk wetboek en het verduidelijkenvan de rolverdeling tussen de verschillende deelnemers in hetstrafproces.72. Algemene opmerking over de toelichting Het wetsvoorstel strekt primair tot de inpassing van het al herziene Vijfdeboek en Boek 6 van het Wetboek van Strafvordering in het gemoderni-seerde wetboek. Hoewel de meeste wijzigingen vooral technisch van aardzijn, hebben onder meer praktijkervaringen geleid tot een aantal inhoude-lijke wijzigingen.8 De Afdeling waardeert dat bij de totstandkoming van detweede vaststellingswet uitvoerig contact is geweest met de keten-partners. Hieruit is gebleken dat bestaande regelingen op sommigepunten verduidelijking of aanpassing behoeven. Het is begrijpelijk datdergelijke wijzigingen in dit wetstraject worden meegenomen.3Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 1 en 2.4Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken, Stb. 2017, 246.5Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen, Stb. 2017, 82.6Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3. Plaats in het nieuwe wetboek en aardvan de omzetting.7Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 4. Doelstellingen.8Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 4. Doelstellingen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 42 Het ontbreekt in het Algemeen deel van de toelichting echter aan eenopsomming van de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen. Daardoor is delezer aangewezen op de artikelsgewijze toelichting. Omwille van dekwaliteit van het wetgevingsproces is het wenselijk dat het Algemeen deelvan de toelichting een overzicht bevat van de inhoudelijke wijzigingen.De Afdeling adviseert in het Algemeen deel van de toelichting eenoverzicht te geven van de belangrijkste inhoudelijke wijzigingen.Dit advies is opgevolgd door paragraaf 3 van het algemeen deel van dememorie van toelichting aan te vullen met een puntsgewijs overzicht vande belangrijkste inhoudelijke wijzigingen.3. Hoorplicht bij verlenging tbs en PIJ Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de verplichting wordt geschrapt om deterbeschikkinggestelde te horen over de vordering tot verlenging van deterbeschikkingstelling.9 De wet bepaalt nu dat de terbeschikkinggesteldemoet worden gehoord door de rechter. Als hij niet in staat is om bij derechtbank of het Hof te verschijnen, hoort de rechter hem op zijnverblijfplaats.10 Deze voorziening is getroffen voor terbeschikkingge-stelden die wegens (psychische) ziekte of aandoening niet naar derechtbank kunnen reizen.De Raad voor de rechtspraak heeft in haar consultatiereactie opgemerktdat de procedures inzake de maatregel tot plaatsing in een inrichting voorjeugdigen (PIJ-maatregel) een dergelijke voorziening niet kennen.11 Zijadviseert deze keuze toe te lichten of de regeling voor de PIJ en terbe-schikkingstelling op dit punt gelijk te trekken. Over de formulering van debepaling over de hoorplicht heeft de Raad voor de rechtspraak opgemerktdat deze «te stellig» is. Er zijn situaties waarin de terbeschikkinggesteldewel gehoord kan worden, maar dit weigert. Ook komt het voor dat degeestelijke gesteldheid van de terbeschikkinggestelde het niet toelaat omte worden gehoord. De Raad voor de rechtspraak heeft daarom inoverweging gegeven bij de formulering van de bepaling rekening tehouden met deze situaties.Naar aanleiding van deze consultatiereactie is de hoorplicht in zijn geheelgeschrapt.12 De hoofdregel voor aanwezigheid van procespartijen bijraadkamerzaken wordt daarmee van toepassing op verlenging van deterbeschikkingstelling.Die hoofdregel houdt in dat de betrokken procespartij, in dit geval deterbeschikkinggestelde, wordt gehoord, althans hiertoe wordtopgeroepen.13 Met het schrappen van de hoorplicht zijn de proceduresvoor de terbeschikkingstelling en de PIJ-maatregel op dit punt hetzelfde.De hoofdregel biedt geen voorziening voor terbeschikkinggestelden diewél gehoord willen worden, maar niet kunnen reizen. Daarmee wordt hetvoor hen moeilijker om hun eigen visie op de verlenging van de terbe-schikkingstelling te geven. Het schrappen van de hoorplicht is ook eenafwijking van de procedures over niet-strafrechtelijke vormen van zorg9Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting op artikel 7.4.9, onder het kopje «vervallenonderdelen 6:6:12».10Artikel 6:6:13, derde lid, Sv.11Advies van de Raad voor de rechtspraak van 26 juli 2023 over de tweede vaststellingswet,p. 18.12Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting op artikel 7.4.9, onder het kopje«vervallen onderdelen 6:6:12».13Voorgesteld artikel 2.18, tweede lid, in Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering(Wetboek van Strafvordering), Kamerstukken 2022/23, 36 327, nr. 2.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 43 onder dwang. Daarvoor geldt namelijk wel een hoorplicht, waarop eenuitzondering kan worden gemaakt wanneer de betrokkene niet kan of wilgehoord worden.14 Uit de toelichting blijkt niet waarom het schrappen vande hoorplicht de voorkeur verdient boven het nuanceren van dehoorplicht met het oog op die situaties.De Afdeling adviseert het schrappen van de hoorplicht bij beslissingeninzake de tenuitvoerlegging dragend te motiveren of de hoorplicht inaangepaste vorm alsnog te handhaven. In het laatste geval geeft zij inoverweging de hoorplicht ook toe te passen bij beslissingen over detenuitvoerlegging van de PIJ-maatregel.Dit advies is overgenomen door de hoorplicht in aangepaste vorm alsnogte handhaven. Uitgangspunt blijft dat de terbeschikkinggestelde wordtgehoord, althans daartoe wordt opgeroepen (artikel 1.2.18, tweede lid). Inaanvulling hierop regelt artikel 7.4.8, derde lid, dat als de terbeschikking-gestelde wel wenst te worden gehoord, maar niet in staat is te verschijnenop de zitting wegens zijn (psychische) ziekte of aandoening, de terbeschik-kinggestelde op zijn verblijfplaats wordt gehoord. Horen is dus niet langerverplicht als de terbeschikkinggestelde niet wil of kan worden gehoord.Conform het advies van de Afdeling is deze aangepaste hoorplicht ooktoegevoegd aan de procedures inzake verlenging van de maatregel vanplaatsing in een inrichting voor jeugdigen (artikel 7.7.13, vijfde lid, enartikel 7.7.14, eerste lid).4. Strafonderbreking Evenals in het huidige Wetboek van Strafvordering regelt het wetsvoorsteldat de Minister strafonderbreking kan verlenen.15 In een algemenemaatregel van bestuur kunnen nadere regels worden vastgelegd over devoorwaarden voor strafonderbreking, de bevoegdheid tot en de wijze vanverlening van strafonderbreking en de voorwaarden die kunnen wordenverbonden aan de strafonderbreking.16 Uit deze bepaling kan wordenafgeleid dat de Minister de bevoegdheid heeft om voorwaarden te stellenaan de strafonderbreking.In het recente advies over het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijkebeslissingen in verband met het daarin onderbrengen van regels overstrafonderbreking heeft de Afdeling vragen gesteld over het verbindenvan voorwaarden aan de strafonderbreking.17 Doordat de tenuitvoer-legging van de vrijheidsstraf tijdens de strafonderbreking wordtopgeschort en de veroordeelde zich op dat moment voor een korteperiode in vrijheid bevindt, is het de vraag hoe het stellen vanvoorwaarden aan de strafonderbreking zich daartoe verhoudt. Deveroordeelde wordt tijdens de onderbreking immers niet onderworpenaan de aan hem opgelegde straf, maar de voorwaarden kunnen welingrijpen op diens grondrechten en vrijheden.De Afdeling merkt op dat deze vragen eveneens relevant zijn voor ditwetsvoorstel. Dat de strafonderbreking een bijzondere figuur is, blijktonder andere uit het feit dat het geen modaliteit is waarop het toezicht inde zin van de tweede vaststellingswet van toepassing is.18 Anderzijds is14Zie artikel 38 van de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicaptecliënten (Stb. 2018, 37) en artikel 6:1 van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg(Stb. 2018, 37).15Artikel 6:2:4 Sv en voorgestelde artikelen 7.3.4 (volwassenen) en 7.7.8 (jeugdigen).16Artikel 6:2:9 Sv en voorgesteld artikel 7.3.6.17Advies van de Afdeling advisering van 24 april 2024 over het Besluit tenuitvoerleggingstrafrechtelijke beslissingen, te vinden op de website van de Raad van State.18Voorgesteld artikel 7.2.1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 44 het ook geen vorm van verlof.19 Het is daarom wenselijk in de toelichtingin te gaan op de rechtsfiguur van de strafonderbreking.De Afdeling adviseert in de toelichting de hiervoor genoemde vragen teadresseren.De vragen van de Afdeling zijn geadresseerd in de toelichting op hetartikel over strafonderbreking (artikel 7.3.4). Daarbij is tevens verduidelijktdat ook bij strafonderbreking aanleiding kan zijn voor reclasseringstoe-zicht (zo volgt ook uit artikel 7.2.1, eerste lid, onderdeel a, onder 5°).5. Werkdagen In het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering worden termijnenuitgedrukt in dagen, weken, maanden of jaren.20 In de voorgesteldeartikelen 8.8.12 en 8.9.14 wordt hiervan afgeweken, omdat de termijnhierin wordt aangeduid in werkdagen. Uit de toelichting blijkt dat ditverband houdt met de implementatie van Europese regelgeving.21 In hetKaderbesluit wordt gesproken over een termijn van twintig werkdagen. Inhet huidige wetboek is die termijn omgezet in achtentwintig dagen, datdaarmee in tijd overeenkomt.22 In dit wetsvoorstel is gekozen voor eentermijn van twintig werkdagen om aan te sluiten bij de in de Europeseregelgeving gehanteerde formulering.23De Afdeling advisering wijst erop dat hierdoor onduidelijkheid kanontstaan over de toepassing van deze termijnen. De term «werkdagen»komt immers verder niet voor in de eerste of tweede vaststellingswet enwordt ook niet gedefinieerd. Noch uit het Wetboek van Strafvordering,noch uit de Algemene termijnenwet kan dus worden afgeleid wat alswerkdag wordt aangemerkt. Gelet op de rechtszekerheid is deze onduide-lijkheid onwenselijk.De Afdeling adviseert daarom de termijn in de artikelen 8.8.12 en 8.9.14aan te duiden in dagen of weken.Overeenkomstig dit advies is de redactie van de artikelen 8.8.12 en 8.9.14zo aangepast dat de termijn in dagen wordt aangeduid.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De Vice-President van de Raad van State,Th.C. de GraafVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzi-gingen en verduidelijkingen door te voeren in het wetsvoorstel en dememorie van toelichting. Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaaktom twee wettelijke bepalingen (alsnog) te handhaven die niet warenovergenomen in het wetsvoorstel zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling.19Nota van toelichting bij de Wijziging van het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijkebeslissingen in verband met het daarin onderbrengen van regels over strafonderbreking, p. 8.20Artikel 1.1.13 in Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek vanStrafvordering), Kamerstukken 2022/23, 36 327, nr. 2.21Kaderbesluit 2009/829/JBZ inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie,van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake toezichtmaatregelen alsalternatief voor voorlopige hechtenis en Richtlijn 2011/99/EU betreffende het Europeesbeschermingsbevel.22Zie artikel 5.7.8, eerste lid, en artikel 5.8.4, tweede en derde lid, Sv.23Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 8.8.12, derde lid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 45 De eerste bepaling betreft het huidige artikel 6:6:3, eerste lid, op basiswaarvan de rechtbank zonder onderzoek op de zitting kan beslissen indienzij, na kennisneming van de stukken van het geding, van oordeel is dat dezaak kennelijk niet-ontvankelijk is. Deze bepaling was niet overgenomenomdat dit een herhaling zou opleveren van artikel 1.2.17, eerste lid, maardit berust bij nader inzien op een misvatting, nu dat artikel bepaalt datdeze bevoegdheid bestaat «in gevallen bij de wet bepaald». Devoorziening is daarom alsnog gehandhaafd, in artikel 7.1.22, tweede lid.Daarbij is zij aangevuld met de mogelijkheid van afdoening zonderonderzoek op de zitting in geval van kennelijke ongegrondheid. De tweedebepaling betreft het huidige artikel 6:6:23b, zesde lid, voor zover dat zietop het bepalen van vervangende hechtenis bij de maatregel strekkendetot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking. Voorgesteld werd dezetaak over te dragen aan de rechter die de maatregel oplegt, maar bij naderinzien is het logischer deze taak te laten bij de rechtbank die beslist overde tenuitvoerlegging van de maatregel. Daarom is ook deze voorzieninggehandhaafd, in artikel 7.6.14, zevende lid. Voor een nadere inhoudelijketoelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting opartikel 7.1.22, tweede lid, en artikel 7.6.14, zevende lid.Wij mogen U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en degewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Staatssecretaris Justitie en Veiligheid,T.H.D. StruyckenDe Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 636, nr. 46