Resultaten onderzoek energiearmoede ter opvolging van de motie van het lid Postma (Kamerstuk 32813-1324)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 023Voorzienings- en leveringszekerheid energie36 800Nota over de toestand van ’s Rijks FinanciënNr. 603 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 december 2025Ondanks dat de energieprijzen gedaald zijn ten opzichte van de gascrisisna de inval van Rusland in Oekraïne, zijn er nog altijd huishoudens diemoeite hebben met het betalen van de energierekening. Als eenhuishouden hier structureel last van heeft kan er sprake zijn van energie-armoede. Energiearmoede doet zich voor wanneer een huishouden temaken heeft met een laag inkomen in combinatie met een hoge energie-rekening en/of in combinatie met een woning van slechte energetischekwaliteit.1 Energiearmoede kan vervelende gevolgen hebben, zoalsbetalingsproblemen, schuldenopbouw, verslechtering van de gezondheiden sociaal isolement.Hierbij informeer ik u, mede namens de Minister van Volkshuisvesting enRuimtelijke Ordening (VRO) en de Staatssecretaris Participatie enIntegratie (SZW), over de resultaten van het tweede deel van hetTNO-onderzoek over energiearmoede naar aanleiding van de motie-Postma.2 Deze motie verzoekt de regering een advies te vragen over opwelke wijze voorkomen kan worden dat de energietransitie tot eentoename van de energiearmoede in Nederland leidt – en bij voorkeur leidttot een afname daarvan.In het voorliggende onderzoek presenteert TNO de impact van overheids-beleid op het aantal huishoudens in energiearmoede in Nederland, opzowel korte als lange termijn. Het onderzoek laat zien dat energiearmoedebij ongewijzigd beleid grofweg gelijk blijft in de komende decennia en na2040 er een daling inzet. Dit onderzoek raamt de ontwikkeling van devolgende drie onderliggende factoren van energiearmoede: een laaginkomen, de hoogte van de energierekening en de energetische kwaliteitvan de woning.1Monitor Energiearmoede, TNO.2Kamerstukken II 2023/24, 32 813, nr. 1324. kst-29023-603ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6031 Uit het onderzoek blijkt dat het aantal woningen met lage energetischekwaliteit flink daalt, maar dat de energierekening stijgt, met name door dehoge nettarieven. De ontwikkeling van deze twee factoren zorgt voor eenenigszins gelijkblijvend percentage van huishoudens die kampen metenergiearmoede. Vanwege de verwachte daling van het aantalhuishoudens met lage inkomens door algemene inkomensstijging, is eruiteindelijk toch een daling van energiearmoede zichtbaar. Deze conclusiedient te worden geïnterpreteerd met inachtneming van een aantalaannames en aanwezige onzekerheden in de gebruikte gegevens enmodellen in het onderzoek, die ook in deze brief nader worden toegelicht.TNO heeft onderzocht hoe energiearmoede zal ontwikkelen gedurende deenergietransitie op basis van een factoranalyse. Om energiearmoede teverlagen, heeft TNO acht beleidsmaatregelen onderzocht; vier hiervanhebben een significant positief effect op het verlagen van energiear-moede. Het huidige demissionaire kabinet zal geen keuzes meer makenover de beleidsmaatregelen genoemd in het voorliggende rapport.Besluitvorming over eventuele generieke of gerichte maatregelen is aaneen volgend kabinet omdat dergelijke maatregelen een meerjarigebeleidsaanpak vergen en ook forse budgettaire consequenties kunnenhebben. Dit onderzoek reikt hiervoor relevante overwegingen aan.Om deze conclusie, de factoranalyse en de onderzochte beleidsmaatre-gelen verder toe te lichten, gaat deze brief achtereenvolgens in op:1.De aanpak op hoofdlijnen en belangrijkste conclusies;2.Factoranalyse en onderzochte beleidsmaatregelen;3.Overige reflecties.1. Aanpak op hoofdlijnen en belangrijkste conclusies Afgelopen maart is de Kamer geïnformeerd over het eerste deel van hetonderzoek naar aanleiding van de motie-Postma.3 Dit onderzoek was eenkwalitatieve inventarisatie van mogelijke beleidsmaatregelen die ingezetkunnen worden om energiearmoede tegen te gaan, nu en in de toekomst.Deel II van het onderzoek – dat nu voorligt – raamt de ontwikkeling vanenergiearmoede en het effect van de in deel I geïdentificeerde beleids-maatregelen voor de jaren 2030, 2040 en 2050. De keuze voor dezereferentiejaren is gemaakt om zowel te kijken wat beleidsmaatregelen opkorte termijn kunnen bijdragen, als ook juist op de langere termijn,wanneer de effecten van de energietransitie sterker tot uiting komen enstructureel meer impact zullen hebben.In figuur 1, dat afkomstig is uit het TNO-onderzoek, is de ontwikkeling vanhet aantal huishoudens in energiearmoede tot 2050 gepresenteerd bijongewijzigd beleid. Te zien is dat energiearmoede de komende tweedecennia – ten opzichte van referentiejaar 2024 – naar verwachting lichtzal dalen, waarna in 2050 een verwachte daling van 31 procent zichtbaaris. Er zit nog wel een flinke onzekerheidsmarge in deze resultaten; debandbreedte van de resultaten is in de figuur aangegeven met de verticalemaatlijnen.3Kamerstukken II 2024–2025, 29 023, nr. 555.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6032 De energiearmoedegrafiek bestaat uit twee variabelen, deze variabelenzijn in de figuur weergegeven door de groene en oranje lijn. De groene lijngeeft huishoudens weer met een laag inkomen (LI) en een lage energe-tische kwaliteit van de woning (LEK) (samen: LILEK). De oranje lijn zijnhuishoudens met een laag inkomen (LI) en hoge energiekosten (HE)(samen: LIHE): deze aparte groep heeft geen last van een lage energe-tische kwaliteit van de woning, maar heeft om andere redenen hogeenergiekosten. Deze groepen gezamenlijk vormen het totaal aan Neder-landse huishoudens in energiearmoede. Te zien is dat met name de groepLILEK bijdraagt aan een daling van energiearmoede, doordat de energe-tische kwaliteit van woningen verbetert. Energiearmoede onder deLIHE-groep zal de komende jaren waarschijnlijk toenemen, dit is teverklaren door een stijging van de nettarieven. Deze stijging is tot 2040,volgens TNO, naar verhouding groter dan de veronderstelde stijging vanhet inkomen.TNO veronderstelt in het onderzoek dat huidig beleid doorgezet wordt endat de welvaartsontwikkeling van de afgelopen jaren, vooral die van lageinkomens, zich de komende jaren met dezelfde trend voortzet.4 Hoewel er,voor de komende decennia, een substantiële daling van huishoudens inenergiearmoede wordt geraamd, wordt in het rapport vastgesteld dat ookonder huidig beleid energiearmoede blijft bestaan in Nederland. Om dit temitigeren kunnen zowel algemene als gerichte beleidsmaatregelenworden overwogen. Algemene maatregelen zijn beleidsvoorstellen dievoor alle eindgebruikers gelden, zonder onderscheid. Gerichte beleids-maatregelen richten zich specifiek op de groep in energiearmoede.4In dit onderzoek is voorgenomen beleid uit de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van 2024gebruikt. (Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (2024). Klimaat- en Energieverkenning 2024.Geraadpleegd van: https://www.pbl.nl/publicaties/klimaat-en-energieverkenning-2024).Figuur 1: De ontwikkeling van energiearmoede aan de hand van de indicatoren LIHELEK, LIHE enLILEK in het referentiescenario tot 2050.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6033 2. Factoranalyse en onderzochte beleidsmaatregelen Het onderzoek van TNO benoemt een aantal factoren die van invloedkunnen zijn op de resultaten. In figuur 2 is de factoranalyse te zien,evenals de zeven onderzochte factoren. Deze factoren kunnen directgelinkt worden aan de verschillende variabelen van energiearmoede:•het inkomen van een huishouden (factor 1: de ontwikkeling van lageinkomens);•de energetische kwaliteit van de woning (factor 2 t/m 4: ontwikkelingvan de lage energetische kwaliteit, gasgebruik en elektriciteitsver-bruik);•de hoogte van de energierekening (factor 5 t/m 7: tarieven gas enelektriciteit en het vastrecht elektriciteit).Zoals te zien in de figuur hebben met name de factoren «Ontwikkelinglage inkomens (LI)», en «Vastrecht elektriciteit» grote invloed op deontwikkeling van het percentage energiearmoede in de toekomst.5 Opdeze twee factoren wordt in de volgende alinea’s verder ingegaan,evenals de eerdergenoemde factor LEK.Allereerst veronderstellen de onderzoekers, op basis van CBS-data van deafgelopen jaren, dat het aantal lage inkomens zal blijven dalen onderinvloed van de stijgende welvaart en staand inkomens- en armoedebeleid:de afname van het aandeel huishoudens met een laag inkomen isnamelijk sinds 2013 gemiddeld 0,21 procentpunt per jaar gedaald.6 Ditzorgt ervoor dat de groep lage inkomens daalt, wat een relatief grootneerwaarts effect heeft op het verwachte percentage huishoudens inenergiearmoede.Ten tweede hebben de leveringskosten (het vastrecht) voor elektriciteiteen relatief groot effect op de resultaten. Het onderzoek laat zien dat destijging van deze leveringskosten door de jaren heen aanzienlijk kan5Vastrecht omvat: de leveringskosten, de vaste teruggave energiebelasting, en de netbeheer-kosten. Vooral de netbeheerkosten zullen in de toekomst zorgen voor een stijging van deenergierekening.6CBS (2025). Laag en langdurig laag inkomen van huishoudens; huishoudenskenmerken.https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/83841NEDFiguur 2: Bijdrage factor op de ontwikkeling energiearmoede in referentiescenario, weergevendoor het percentage verandering van de energiearmoede index in referentiescenario t.o.v. deenergiearmoede indexTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6034 bijdragen aan een stijging in energiearmoede. Beleidsopties voor hetdempen van de netkosten zijn geanalyseerd in het InterdepartementaalBeleidsonderzoek (IBO) over de kosten van elektriciteitsinfrastructuur ende opvolging hiervan.7 Een herijking van het nettariefstelsel wordt naarverwachting in 2028 geïntroduceerd, met een nieuw tijdsafhankelijknettarief van vier prijsniveaus voor kleine aansluitingen.8 Het tarief dat perhuishouden wordt betaald, zal in dit nieuwe tariefstelsel meer in lijnliggen met het verbruik van elektriciteit en de belasting van het net. Hierbijgaat een ruime meerderheid van de huishoudens minder betalen dan methet huidige tariefstelsel het geval zou zijn. Echter, ook met een alternatieftariefstelsel, zullen de netkosten in 2030 hoger zijn dan momenteel hetgeval is. Hierover, en over de opties voor vervolgstappen hierop, is deKamer in eerdere correspondentie geïnformeerd.9 10Tot slot zorgt de factor «Ontwikkeling woningen van lage energetischekwaliteit (LEK)» voor een dalend aantal energiearme huishoudens.Doordat woningen verduurzaamd worden, door bijvoorbeeld isolatie,wordt het energieverbruik van huishoudens lager en verlaagt dit het totaleaantal huishoudens in energiearmoede in Nederland. De aanname in hetonderzoek is dat de huidige afspraken betreffende de verduurzaming vanwoningen worden voortgezet, waaronder het uitfaseren van EFG-labels inde huursector. Het blijven inzetten op de verbetering van de energetischekwaliteit van woningen is dus nuttig om energiearmoede te dempen.11Het basispad onder huidig beleid laat reeds een afname zien van hetaantal huishoudens in energiearmoede, TNO heeft daarnaast achtbeleidsmaatregelen onderzocht die energiearmoede mogelijk verderkunnen verlagen. Deze verschillende beleidsmaatregelen kunnenopgedeeld worden in drie clusters:i.Beleid gericht op kwaliteit van de woning:CAanscherping prestatieafspraken sociale huur;CSubsidie en normering schillabel B koopwoningen;CSubsidie koopwoningen;ii.Beleid gericht op de betaalbaarheid van de energierekening:CGeen energiebelasting op elektriciteit;CProgressieve energiebelasting;CVerlaging energiebelasting;iii.Beleid gericht op financiële tegemoetkoming bij een hoge energie-rekening;CTegemoetkoming energierekening sociale huur;CFinanciële tegemoetkoming via een publiek energiefonds.Het effect van de verschillende maatregelen op het aantal huishoudens inenergiearmoede wordt geïllustreerd in het TNO-rapport. Uiteraard is bijde beoordeling van de verschillende beleidsopties de relatieve doelma-tigheid en budgettaire omvang van groot belang. De beleidsopties hebbensterk uiteenlopende kosteninschattingen en verschillen bovendien in wiedeze kosten dient te dragen. Ook is van belang of een maatregel eenlangdurig of tijdelijk effect heeft.7Kamerstukken II, 24/2025, 29 023, nr. 553.8Kamerstukken II, 24/2025, 29 023, nr. 597.9Kamerstukken II, 24/2025, 33 043, nr. 119. Bijlage C – Uitkomsten onderzoek amortisatievariantt.b.v. elektriciteitstarieven.10Kamerstukken II, 24/2025, 29 023, nr. 567.11Het recent aangekondigde «IBO energietransitie van de woningvoorraad» gaat ook in op deimpact van de energietransitie op betaalbaarheid en over hoe de overheid lagere inkomens-groepen doeltreffend en doelmatig kan ondersteunen. Dit onderzoek kan verdere beleidssug-gesties bieden voor een nieuw kabinet. (Kamerstukken II, 24/2025, 29 389, nr. 160. Bijlage:Taakopdracht IBO energietransitie van de woningvoorraad richting 2050.)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6035 3. Overige reflecties Een vraag die volgt uit dit onderzoek is of de focus van de aanpak vanenergiearmoede op termijn zal verschuiven van het verbeteren van deenergetische kwaliteit van woningen naar andere beleidsinstrumenten. Opbasis van dit onderzoek is de verwachting immers dat de energetischekwaliteit van de woning voor veel huishoudens op termijn geen belang-rijke oorzaak van energiearmoede meer zal zijn. Hierdoor wordt energiear-moede vooral een inkomens- en verdelingsvraagstuk, waarmee een meergenerieke armoedeaanpak wellicht passender wordt.Om die reden beveelt TNO aan om in beleid omtrent de betaalbaarheidvan de energierekening actief in te spelen op het verdelingsvraagstuk. Hetis volgens TNO belangrijk om er bij beleidsoverwegingen in de toekomstoog voor te hebben dat huishoudens kunnen deelnemen aan de energie-transitie, en dat de verdeling van de baten en lasten hiervan niet tot eenstijging van energiearmoede leidt. Dit speelt bijvoorbeeld rondomvraagstukken alsde kosten van warmtenetten, het gebruik van batterijenof het in gebruik nemen van nieuwere technologie waarvoor particuliereinvestering vereist is. Deze zullen moeten worden beoordeeld in het lichtvan betaalbaarheid, toegankelijkheid en de mate waarin verschillendegroepen burgers en bedrijven in staat zijn om mee te kunnen bewegenmet de energietransitie.Tevens kan opgemerkt worden dat er verschillen zijn tussen beleidsmaat-regelen in de prikkel die gegeven wordt aan verduurzaming. Zo kan eenverhoging van de belasting op aardgas en de verlaging van de belastingop elektriciteit een positieve prikkel hebben voor de klimaat- en energie-transitie. Andersom kan financiële tegemoetkoming bij hoge energie-kosten voor bewoners van een woning met lage energetische kwaliteit deprikkel om te verduurzamen juist verlagen.Het voorliggende onderzoek laat de diepte van energiearmoede buitenbeschouwing, evenals de hoeveelheid middelen die een huishoudennodig heeft om uit energiearmoede te komen. Naar deze energiearmoede-kloof is echter wel onderzoek gedaan.12 Hieruit bleek dat er een groteverscheidenheid onder energiearme huishoudens bestaat, en dus eengrote variatie in de diepte van energiearmoede.13Ten slotte moet benadrukt worden dat wanneer een huishouden nietenergiearm is volgens de gehanteerde definitie, dit huishouden alsnogkwetsbaar kan zijn voor hoge energiekosten. De Monitor Energiearmoedevan TNO laat zien dat er één miljoen kwetsbare huishoudens zijn inNederland die risico lopen op energiearmoede.14 Het voorliggendeTNO-onderzoek zegt dan ook niets over de huishoudens die net boven deenergiearmoedegrens zitten. Deze risicohuishoudens zijn en blijvendaarom een belangrijke aandachtsgroep. TNO beveelt dan ook aan om deeffecten van beleid op energiearmoede en huishoudens in kwetsbareposities periodiek en consistent te blijven monitoren. Dit is momenteelgeborgd door het jaarlijks uitbrengen van de Monitor Energiearmoede.Vanaf 2026 start het Nationaal Energiearmoede Observatorium (NEO).NEO ontwikkelt en ontsluit kennis, via monitoring, onderzoek en hetophalen van kennis binnen een breder netwerk van deskundigen.12De energiearmoedekloof is het verschil tussen het actuele niveau van energiearmoede en deenergiearmoedegrens – hoe energiearmer het huishouden is hoe groter die afstand.13TNO (2024). De energiearmoedekloof in Nederland. R11693.https://publications.tno.nl/publication/34643138/yulKz7av/TNO-2024-R11693.pdf14TNO & CBS (2025). Energiearmoede in Nederland 2019–2024. R11172. https://www.tno.nl/nl/newsroom/2025/07/energiearmoede-2024-gestegen-6-1-procent/Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6036 Dit TNO-onderzoek laat zien dat beleidsinzet van belang blijft om deenergierekening van mensen betaalbaar te houden. Een rechtvaardigeverdeling van kosten en baten van de energietransitie wordt daar eensteeds belangrijker onderdeel van. Evenwichtige besluitvorming hieroveris aan een volgend kabinet. Deze brief en dit onderzoek bieden handvattendaartoe.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6037