Kabinetsreactie op de CE Delft policy paper: Hoe blijft de gasrekening betaalbaar?

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 023Voorzienings- en leveringszekerheid energie36 600Nota over de toestand van ’s Rijks FinanciënNr. 556 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 maart 2025Het kabinet heeft in het Regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk 36 471,nr. 96) de ambitie uitgesproken om te faciliteren dat iedereen kanmeekomen met verduurzaming, dat de energietransitie rechtvaardig is ende energierekening betaalbaar blijft, met name voor mensen met eenkleine beurs. Het is belangrijk om de betaalbaarheid van de energiere-kening te bezien met een brede blik op de ontwikkelingen in de energie-markt, koopkrachtontwikkeling, de verduurzaming van de gebouwdeomgeving en de koers tot het behalen van de gestelde klimaatdoelen.Tegen deze achtergrond wordt, op verzoek van de vaste KamercommissieKGG, in de volgende paragrafen een korte reflectie gegeven op het doorCE Delft gepubliceerde onderzoek over de gasrekening en zal wordeningegaan op de acht aanbevelingen.Policy paper CE Delft: Hoe blijft de gasrekening betaalbaar?CE Delft heeft in opdracht van Essent een studie gedaan naar de ontwik-keling van de gasrekening voor huishoudens.1 Of de gasrekening voorhuishoudens stijgt of daalt hangt in het onderzoek af van het gebruiktemarktprijsscenario. CE Delft toont deze verwachte verandering tot 2030:Marktprijsscenario202120232030Verschil 2023–20302030 Laag€ 1.215€ 1.866€ 1.805– € 612030 Hoog€ 1.215€ 1.866€ 2.290+ € 424 CE Delft concludeert dat in beide scenario’s overheidsbeleid, o.a. deenergiebelasting, de invoering van ETS2 en de bijmengverplichting, vooreen prijsverhogend effect zorgt. De studie gaat hierbij uit van eenzelfdegemiddeld gasverbruik van huishoudens (1.169 m3/jaar) in alle getoondejaren.1CE_Delft_240201_Hoe_blijft_de_gasrekening_betaalbaar_Def.pdf kst-29023-556ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5561 Reflectie onderzoek CE DelftDe algemene boodschap vanuit het onderzoek van CE Delft, dat deoverheid maatregelen neemt die invloed hebben op de hoogte van degasrekening, wordt herkend. De genoemde voorgenomen maatregelen,zoals de invoering van ETS2 en de bijmengverplichting groen gas, hebbeneen prijsverhogend effect en daarmee invloed op de betaalbaarheid vande energierekening en mogelijk ook op het aantal huishoudens in(verborgen) energiearmoede. Daar staat tegenover dat de energiebe-lasting op gas door dit Kabinet juist is verlaagd. Ook heeft het kabinetbesloten om in 2025 huishoudens in energiearmoede wederom teondersteunen via een energiefonds2. Het kabinet werkt met urgentie aande uitwerking van het fonds, zodat deze snel opengesteld kan wordenvoor huishoudens. Hieronder zal worden ingegaan op enkele specifiekeaandachtspunten van het kabinet bij het rapport.GasverbruikDe studie gaat uit van eenzelfde gemiddeld gasverbruik per huishouden inalle getoonde jaren. Het gemiddelde gasverbruik in 2023 ligt volgens delaatste inzichten van CBS3 op 1.020 m3/jaar. Dit is lager dan de gestelde1.169 m3/jaar in het onderzoek. De verwachting is dat door energiebe-sparing, door bewustwording van huishoudens en door isolatiemaatre-gelen het gemiddelde gasverbruik in de komende jaren verder afneemt.Een lager gasverbruik zorgt voor een verlaagde energierekening en eengeringer effect van diverse beprijzingsmaatregelen.Prijsontwikkeling gasmarktHet rapport van CE Delft laat de effecten van voorgenomen overheids-maatregelen zien bij verschillende prijsscenario’s. Wanneer gerekendwordt met marktprijzen die in 2030 nog steeds rondom het prijsplafond-niveau liggen, het zogeheten 2030 Hoog scenario van het PBL4, komt CEDelft tot een stijging van de gasrekening. Wanneer gerekend wordt methet zogenaamde 2030 Laag scenario van PBL, komt de gasrekening lageruit dan in 2023, zoals figuur 3 in het rapport aantoont. In de KEV2024 laathet PBL zien dat na de daling van de groothandelsprijzen in 2024, prijzennaar verwachting redelijk constant blijven tot 2030.5 Het prijsniveau in2030 ligt op basis van KEV2024 eerder in lijn met het zogeheten 2030 Laagscenario van het PBL. Zoals toegelicht in de brief van 14 januari jl.6, latenanalyses zien dat de lange termijn gasprijs op de groothandelsmarktbetrekkelijk stabiel is, maar op de korte termijn relatief sterke reacties laatzien bij ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de gasvraag of-aanbod en het transport van gas. Het kabinet houdt uiteraard deontwikkelingen op de groothandelsmarkt nauwlettend in de gaten, maarvolgt zoals altijd bij het maken van beleid de laatste inschatting van hetPBL.De gasrekening in relatie tot de totale energierekeningHet kabinet hecht eraan om de betaalbaarheid van de gasrekening tebeoordelen binnen de volledige context. Vrijwel alle huishoudens met eengasaansluiting hebben ook een elektriciteitsaansluiting. Ook binnen de2Kamerstuknummer II 2024/2025, 29 023, nr. 5333Energielevering particuliere woningen naar woningkenmerken, 2019-2023 | CBS4Scenario’s voor aardgas- en elektriciteitsprijzen voor kleinverbruikers in de periode 2025–2040(PBL, 2023)5Klimaat- en Energieverkenning 2024 | Planbureau voor de Leefomgeving (pbl.nl)6Kamerstukken II 2024/2025, nr. 29 023, nr. 531Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5562 elektriciteitsmarkt zijn er diverse ontwikkelingen die bijdragen aan dehoogte van de totale energierekening. Zo wordt in de komende jaren deenergiebelasting op elektriciteit voor huishoudens verder verlaagd, maarzullen de totale kosten voor het elektriciteitsnetwerk fors toenemenrichting 2030. In verband met de toenemende kosten voor het elektrici-teitsnet zijn maatregelen uitgewerkt in het IBO Elektriciteit infrastructuur.Netbeheer Nederland heeft recent een voorstel voor een alternatiefnettarievenmodel7 uitgewerkt. Het kabinet vindt het belangrijk dat eennieuw tariefstelsel betaalbaar en begrijpelijk is voor huishoudens. Voorhet mitigeren van negatieve effecten van dit alternatieve tariefstelsel voorspecifieke (kwetsbare) groepen kan besloten worden tot flankerend beleid.Daarnaast worden energieprijzen ook meegewogen in de koopkrachtbe-sluitvorming, omdat deze doorwerken in de inflatie. Via die route kanbesloten worden om bepaalde inkomensgroepen extra te compenseren.Verder draagt het verduurzamen van woningen bij aan een lagereenergierekening, zodat huishoudens minder kwetsbaar zijn voor (plotse-linge) prijsstijgingen van energie.Reactie op de acht aanbevelingen CE DelftMet belangstelling heeft het kabinet de verschillende aanbevelingen uithet policy paper gelezen. Hieronder zal per aanbeveling een reactieworden gegeven:Aanbevelingen CE Delft1.Zorg voor inzicht bij de overheid in de beleidseffecten op de gasrekeningvan huishoudens, met name voor de kwetsbare groepen. Zodat besluitengenomen kunnen worden op basis van een goed overzicht. Het kan alsonderdeel van de tweejaarlijkse rapportage over de voortgang van hetKlimaatplan, en fungeert als belangrijke randvoorwaarde.In lijn met het aangenomen amendement Kröger8 op de Energiewet wordter een definitie voor energiearmoede en de uitwerking van een monitorenergiearmoede opgenomen in de AMvB onder de Energiewet. Dezemonitor geeft inzicht in het aantal huishoudens met energiearmoede,waar een hoge energierekening en een woning met een lage energetischekwaliteit, bijvoorbeeld door achterblijvende isolatie, onderdeel van zijn. Inde uitwerking van het Energiebesluit zal worden toegelicht welke keuzesgemaakt worden over exacte vormgeving. Ook in het lopende onderzoekin het kader van de motie-Postma9, die oproept om advies te vragen overhoe te voorkomen dat de energietransitie leidt tot een toename van deenergiearmoede, worden relevante inzichten verzameld over de beleidsef-fecten van overheidsmaatregelen. Bij de vormgeving van beleid wordtrekening gehouden met de effecten op de betaalbaarheid van deenergierekening van huishoudens. In aanloop naar Prinsjesdag wordt deontwikkeling van de energierekening meegenomen in de koopkrachtbe-sluitvorming.2.Regel dat ook de kwetsbare groepen minder gas gaan gebruiken. Zodatiedereen meekan met de energietransitie. Dit betekent zowel ontzorgen(het regelen dat het gebeurt) als het wegnemen van de kosten van demaatregelen.7Huishoudens kunnen netbeheerkosten besparen door slimmer gebruik van het elektriciteitsnet |Netbeheer Nederland8Kamerstuknummer II 2023/24 36 378, nr. 299Kamerstuknummer II 2023/24, 32 813, nr. 1324Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5563 Dit kabinet zet zich in om de gebouwde omgeving in de komende jarenverder te isoleren en te verduurzamen. Juist ook bij huishoudens die hetmeest gebaat zijn bij een lagere energierekening. De meeste energiear-moede komt voor in de sociale huursector. In de nationale prestatieaf-spraken zijn afspraken gemaakt met woningcorporaties over verduur-zaming. Deze worden momenteel herijkt. Een van de afspraken is datuiterlijk in 2028 alle EFG-labels worden uitgefaseerd. Voor deze isolatie-maatregelen wordt bij de zittende huurder geen huurverhoging inrekening gebracht. Om de verduurzaming van alle huurwoningen testimuleren, is in het Regeerprogramma aangekondigd dat het kabinet deuitfasering van huurwoningen met EFG-labels doorzet. Daarnaast wordenin 2025 diverse regelingen aangepast, waaronder de SubsidieregelingVerduurzaming en Onderhoud Huurwoningen (SVOH).Ook in de koopsector is er beleid om verduurzaming voor iedereenmogelijk te maken. Voor woningeigenaren en bewoners van Verenigingenvan Eigenaren die extra ondersteuning nodig hebben, is er in de lokaleaanpak al ruim 1,1 miljard euro via gemeenten beschikbaar gesteld. Ditjaar is nog eens ruim 400 miljoen voorzien. Gemeenten kunnen hiermeede huishoudens die dit nodig hebben ontzorgen en financieel onder-steunen. Dit is bovenop de landelijke subsidies (ISDE en SVVE), diebeschikbaar zijn voor iedereen in Nederland en waarmee al tot circa 30%van de kosten wordt gedekt. In de resterende financieringsbehoefte kanworden voorzien met het Nationaal Warmtefonds. Het fonds continueertin 2025 de rentekorting voor financiering voor VvE’s en de 0% rente voorwoningeigenaren met een verzamelinkomen tot 60 duizend euro. Tenslotte ondersteunt het kabinet mensen met advies en informatie, viaonder andere Verbeterjehuis.nl.3.Transitievergoeding regionale gasnetbeheerders voor de kosten voor hetontmantelen van gasnetonderdelen en van huisaansluitingen. Zodat diegevolgen van het klimaatbeleid niet worden verdeeld over de achter-blijvers op de gasnetten.Gasaansluitingen en delen van het gasnet moeten door de netbeheerderverwijderd worden als deze niet veilig kunnen blijven liggen en/of niethergebruikt gaan worden. De ACM houdt bij de berekening van denettarieven voor gasnetten al rekening met de afnemende groepnetgebruikers. De ACM heeft daarom een aantal wijzigingen doorgevoerddie voorkomen dat toekomstige gasnetgebruikers een onredelijk grootdeel van de kosten voor hun rekening krijgen van het net dat mede isaangelegd ten behoeve van de huidige gasnetgebruikers.10 In hetwetsvoorstel Wet Gemeentelijke Instrumenten Warmtetransitie (Wgiw) isverduidelijkt dat de ACM kan besluiten netbeheerders een spaarpotje opte laten bouwen voor toekomstige verwijderkosten. De ACM onderzoektop dit moment de haalbaarheid en vormgeving van deze optie en kijkt ooknaar alternatieven.4.Meerjarige duidelijkheid over ontwikkeling gastransporttarieven GasunieTransport Services, zodat gasleveranciers daarvoor geen risico-opslaghoeven te rekenen in de m3-prijzen.Meerjarige duidelijkheid is inderdaad wenselijk en hier streeft GTS ooknaar. De afgelopen jaren was de tariefontwikkeling van GTS slecht tevoorspellen, hierbij speelt mee dat de energiecrisis van grote invloed was10Zie ACM, Gewijzigd methodebesluit regionale netbeheerders gas 2022–2026, paragraaf 4.1 enparagraaf 7.2.1 en Methodebesluit GTS 2022–2026, paragraaf 4.1 en paragraaf 7.2.1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5564 op zowel de inkomsten als de kosten van GTS. Afnemers hebben belangbij voorspelbare tarieven en het is voor de financierbaarheid van GTS vanbelang dat de gemaakte kosten tijdig worden doorberekend.5.Vaste prijs netkosten energie voor huishoudens? Zodat ieder huishoudeneen betaalbare aansluiting op de energienetwerken houdt. Dit idee vergteerst nadere verkenning.De betaalbaarheid en voorspelbaarheid van nettarieven voor gas enelektriciteit zijn belangrijke aandachtspunten, maar niet de enige criteriabij de tariefregulering van energie-infrastructuur. Het is ook van grootbelang dat de energie-infrastructuur efficiënt wordt benut. Daarnaast ishet van belang dat de maatschappelijk gewenste keuzes worden gemaaktbij de aanleg van nieuwe infrastructuur. Het kabinet hecht daarom waardeaan het uitgangspunt «de gebruiker betaalt» bij de tarieven van deenergie-infrastructuur. Dit uitgangspunt zorgt voor een prikkel om bij hetenergiegebruik rekening te houden met de infrastructuurkosten.Gebruikers hebben er dan belang bij om de kosten van de energie-infrastructuur, die wij met elkaar moeten betalen, te beperken. Hetuitgangspunt «de gebruikt betaalt» is ook opgenomen in de Europeseregelgeving voor de tarieven voor elektriciteits- en gasnetten.Er kunnen zich wel situaties voordoen waarbij de infrastructuurkostenvoor een bepaalde (kleine) groep gebruikers te hoog worden gevonden.Het lijkt in dat geval eenvoudiger om gerichte maatregelen te nemen omte voorkomen dat de kosten voor opschaling of uitfasering van energie-netwerken onevenredig bij een relatief kleine groep terechtkomt.Momenteel wordt bijvoorbeeld onderzocht of het mogelijk is om,flankerend aan de invoering van de Wet collectieve warmte, bij de aanlegvan een warmtenet een «prijsgarantie» te geven aan verbruikers.Aangesloten huishoudens krijgen dan de garantie dat, als een warmtenetde verduurzamingsoptie is met de laagste nationale kosten, zijzelf ooknooit meer betalen dan ze bijvoorbeeld bij een gas of warmtepompzouden betalen.11 Ook in het eerder genoemde IBO Elektriciteit infra-structuur worden diverse maatregelen ten behoeve van de betaalbaarheidonderzocht. Tot slot heeft de ACM maatregelen genomen die gericht zijnop de betaalbaarheid van het gasnet voor de laatste groep gebruikers. Ziemijn reactie op aanbeveling 3.6.Zorg dat de gasopslag Norg/Grijpskerk beschikbaar komt voor marktpar-tijen. Zodat de kosten van gasopslag ten behoeve van leveringszekerheiden flexibiliteit niet stijgen door gecreëerde schaarste.CE Delft zet in de studie twee opties uiteen met betrekking tot het vullenen gebruik van gasopslag als middel voor gasleveringszekerheid, namelijkhet opleggen van een vulverplichting voor gasopslagen en het aanhoudenvan een strategische voorraad. CE Delft baseert zich daarbij op een adviesvan Kyos.12 CE Delft wijst er daarbij op dat deze twee maatregelen deenergierekening verhogen met respectievelijk € 0,01/m3 (afhankelijk vande grootte van de strategische voorraad) en € 0,01–0,02 m3. Uiteindelijkkomt CE Delft tot de aanbeveling om ervoor te zorgen dat de gasopslagenNorg en Grijpskerk beschikbaar komen voor marktpartijen, via een nognader uit te werken constructie met mogelijk een rol voor EBN.11Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 4712bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 29 023, nr. 494Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5565 Het kabinet vindt het belangrijk dat gasopslagen toegankelijk zijn voormarktpartijen. EU-regelgeving13 geeft lidstaten wat betreft toegang tot degasopslagen de keuze tussen onderhandelde of gereguleerde toegang,waarbij het ook mogelijk is voor beide te kiezen. In de Gaswet (straks deEnergiewet) is vastgelegd dat – voor de situatie dat er toegang zoumoeten worden verleend – er sprake is van onderhandelde toegang. Ditgeeft de maximale ruimte aan partijen om zelf te komen tot voorwaardenen tarieven voor de toegang tot de gasopslagen.14 Sommige gasopslagen,zoals gasopslag Bergermeer, werken met veilingen waar marktpartijenkunnen bieden op toegang tot de opslagcapaciteit. De capaciteit van deopslagen Norg en Grijpskerk is van oudsher volledig door GasTerragecontracteerd, ten behoeve van de L-gassturing op basis van het Norgakkoord, portfoliomanagement en optimalisatie. Er zijn geen anderemarktpartijen die gas opslaan in deze gasopslagen. Overigens kunnenandere marktpartijen wel toegang vragen tot deze gasopslagen. OmdatGasTerra eind 2026 stopt15 wordt bekeken op welke manier ervoorgezorgd kan worden dat andere marktpartijen gas kunnen opslaan in dezegasopslagen en dat ook daadwerkelijk gaan doen, voor zover dat nodig isvoor de leveringszekerheid van de krimpende L-gasmarkt. In eersteinstantie is dit iets voor marktpartijen om op te pakken. Eventueel kanEBN aanvullend een rol pakken als vulagent. Het kabinet kijkt hiernaar inhet kader van het wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis en komtin dit wetsvoorstel met enkele voorstellen.16 Dit wetsvoorstel is op26 februari 2025 in internetconsultatie gegaan.7.Geen energiebelasting heffen op groen gas. Zodat de energiebelasting opgas rekening houdt met de broeikasemissie van het gas, en de prijs vangroen gas lager kan komen te liggen dan van aardgas (mits er sprake isvan een evenwichtige liquide groengasmarkt).Bij de behandeling van het wetsvoorstel Belastingplan 2025 in de TweedeKamer zijn ook verschillende vragen gesteld over groen gas.17 Naaraanleiding van een vraag van de heer Vermeer (BBB) tijdens de plenairebehandeling heeft de Minister van Financiën toegezegd dat het kabinetnog verder op groen gas en de energiebelasting zou ingaan. Het kabinetmaakt van de gelegenheid gebruik om dat hier te doen. Om te beginnen ishet goed om te benadrukken dat voor wat betreft de biomassa die wordtgebruikt voor de productie van groen gas geldt dat over de levering vandie biomassa geen energiebelasting wordt geheven. Het verbranden vanaardgas en het gebruik van elektriciteit tijdens het productieproces is welbelast. Voor wat betreft de levering en het verbruik van groen gas zelf,geldt het volgende. Fossiel en groen gas kunnen niet op basis van fysiekekenmerken worden onderscheiden. Een bijzondere regeling voor groengas is daarom op dit moment niet op een uitvoerbare en handhaafbaremanier te introduceren. Voor specifiek een vrijstelling, zoals CE Delftbepleit, geldt bovendien dat de EU-Richtlijn energiebelastingen hieraan inde weg staat. Bij de vraag of een bijzondere regeling te overwegen is, zouin elk geval moeten worden meegewogen waarom een fiscale regeling13Artikel 33 van zowel Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en totintrekking van Richtlijn 2003/55/EG (hierna: derde gasrichtlijn) als Richtlijn (EU) 2024/1788 vanhet Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 betreffende gemeenschappelijke regelsvoor de interne markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof, tot wijziging vanRichtlijn (EU) 2023/1791 en tot intrekking van Richtlijn 2009/73/EG (hierna: de nieuwegasrichtlijn)14Kamerstukken II 2010/11, 32 814, nr. 315Kamerstukken II 2022/23, 33 529, nr. 115316Kamerstukken II 2023/24, 29 023, nr. 49417Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 26Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5566 noodzakelijk is, om welke hoeveelheden het gaat en wat de doeltref-fendheid en doelmatigheid van de regeling is. Ook moet worden bezienhoe een dergelijke maatregel zich verhoudt tot bestaand en aankomendbeleid, de uitvoerbaarheid en de extra complexiteit die de nieuwe fiscaleregeling aan de toch al complexe energiebelasting zou toevoegen. In hetlicht van het voorgaande introduceert het kabinet op dit moment geenbijzondere fiscale regeling voor groen gas.8.Bijmengverplichting groen gas verlengen tot tenminste 2035. Of breder:borgen dat er een liquide en evenwichtige groengasmarkt ontstaat. Zodater voldoende investeringszekerheid is voor het tijdig vergroten van degroengasproductie, waardoor een liquide markt ontstaat, en de prijzen alsgevolg van het instrument van de bijmengverplichting niet op debuy-outprijs uitkomen.Het huidige wetsvoorstel kent geen einddatum en verplicht daarmee vooronbepaalde tijd de bijmenging van voldoende groen gas om 3,8 MtonCO2-uitstoot te reduceren. Het vorige kabinet heeft eerder gecommuni-ceerd dat deze wet ongewijzigd zou blijven tot 2030 en dat voor deperiode na 2030 bezien zou worden of deze doelgroep en hoogte nogsteeds passend zouden zijn of dat aanpassing, door bijvoorbeeld het doelte verhogen of verlagen of de doelgroep uit te breiden of in te krimpen,wenselijk zou zijn. Dit laatste ook met het oog op alternatieve enhoogwaardige inzet van biogrondstoffen voor bijvoorbeeld chemie en hetzeker stellen van voldoende groen-gasaanbod voor de ETS1-sectoren, inlijn met het duurzaamheidskader biogrondstoffen. Om een geïnformeerdbesluit te kunnen nemen over de doelgroep en hoogte van de bijmengver-plichting na 2030, is Guidehouse een studie gestart naar deze materie.Deze studie zal in het eerste kwartaal van 2025 gereed komen. Wanneeraanpassing van de hoogte of de doelgroep ten opzichte van de huidigehoogte (3,8 Mton) of doelgroep (ETS2) wenselijk is voor de periode na2030, kan dit later via een aanpassing van de wet worden geregeld. Zoalsik bij het debat over de begroting van 2025 reeds heb aangegeven, wil iker zorg voor dragen dat de investeringszekerheid voor groen gasondernemers, met inachtneming van de prijsontwikkeling op de markt,richting 2040 wordt geborgd. We onderzoeken nog of dit richting 2040 hetbeste kan met de bijmengverplichting of met andere instrumenten.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5567