Onderzoeken Toezicht Belastingdienst

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 066BelastingdienstNr. 1464 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 maart 2025Hierbij bied ik u drie rapporten aan die gaan over het onderwerp toezichtbij de Belastingdienst. Onderstaand treft u mijn reactie op de onderzoeks-rapporten. Voor de samenvattingen van de onderzoeken verwijs ik naar debijlagen.AanleidingDe Belastingdienst doet regelmatig (evaluatie-)onderzoek naar dedoelmatigheid en doeltreffendheid van de Uitvoerings- en Handhavings-trategie (UHS) van de Belastingdienst en het effect op de structurelenaleving van de fiscale regels door burgers en bedrijven. In dit kader zijnonlangs twee onderzoeksrapporten opgesteld die betrekking hebben opde wijze waarop de Belastingdienst de UHS ten uitvoer brengt en omgaatmet toezicht:•Eindrapportage van de Evaluatie toezicht Belastingdienst, uitgevoerddoor Panteia1, (hierna Evaluatie Toezicht) van 26 september 2024,Beleidsdoorlichting;•Rapportage Minimumniveau Toezicht Belastingdienst van 20 oktober2024, uitgevoerd door PwC (hierna Onderzoek MinimumniveauToezicht).Een derde rapport gaat over:•de afhandeling van bezwaarschriften Inkomensheffing (IH) enVennootschapsbelasting (Vpb) en het doen van boekenonderzoekenbinnen de directie MKB van 15 oktober 2024, uitgevoerd door KPMG(hierna Onderzoek directie MKB).1De evaluatie is onderdeel van de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) die nog is uitgevoerdconform de Richtlijn Periodiek Evaluatieonderzoek 2018 (RP 2018), op basis van artikel 4.1.,eerste lid, onderdeel c, van de Comptabiliteitswet 2016. Sinds de herziening van de RegelingPeriodiek Evaluatieonderzoek in 2022 (RPE 2022) zijn beleidsdoorlichtingen opgevolgd doorperiodieke rapportages. kst-31066-1464ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14641 AlgemeenDe Belastingdienst streeft ernaar dat zoveel mogelijk burgers en bedrijvenuit zichzelf regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties van dezijde van de Belastingdienst. De Belastingdienst stelt burgers en bedrijvencentraal, is soepel waar dat kan en nodig is, bijvoorbeeld als burgers enbedrijven de regels wel na willen leven maar het niet kunnen. DeBelastingdienst is streng waar dat moet, zoals bij de aanpak van fraude.Hierbij zet de Belastingdienst de beleidsinstrumenten dienstverlening,toezicht en opsporing in.U bent in het verleden regelmatig geïnformeerd over de UHS2 van deBelastingdienst en in het bijzonder het toezicht. Voor het laatst was dat inde Jaarrapportage Belastingdienst3 en de Kamerbrief Handhaving bij deBelastingdienst4, die de Belastingdienst in de technische briefing van7 februari 2024 nader aan u heeft toegelicht.De onderzoeken geven een goed beeld van de stand van zaken van hettoezicht en de verbeteringen die in het beleid zijn aangebracht. Deconclusie van het onderzoek Evaluatie Toezicht is dat de Belastingdienstde UHS op coherente wijze heeft uitgewerkt naar specifiek beleid voorverschillende doelgroepen en dat de ingezette dienstverlenende enpreventieve activiteiten grotendeels effectief zijn om naleving te bevor-deren. Met deze conclusie kan ik alleen maar tevreden zijn.De eindrapportage Evaluatie Toezicht geeft bijvoorbeeld aan dat atten-deren en handhavingscommunicatie- en Pro Memorie- brieven(PM-brieven) de beoogde effecten sorteren en belastingplichtigendaadwerkelijk stimuleren om fouten te voorkomen en te herstellen. Verderblijkt ook het opbouwen van goede interactie en uitwisseling met Fiscaaldienstverleners (FD’s) en met grote ondernemingen, onder meer in hetkader van horizontaal toezicht, vruchten af te werpen.Dit betekent dat dienstverlenende, preventieve strategieën zoals vroegeinterventies en gerichte communicatie waardevolle middelen zijn om dekwaliteit van belastingaangiften te verbeteren en daarmee zowel foutenals (andere) nalevingsproblemen te verminderen.Ik ga door op deze weg van het voorkomen van fouten, waarbij ik deaantallen voor het toezicht achteraf op het niveau zal houden van de in hetJaarplan Belastingdienst 2025 opgenomen bandbreedte, uitgaande van dehuidige beschikbare middelen. De Belastingdienst houdt de ontwikkelingten aanzien van het toezicht achteraf nauwlettend in de gaten. Als in ditkader extra maatregelen nodig mochten zijn, naast de aanbevelingen uitde rapporten, zal ik uw Kamer over deze maatregelen informeren in destand-van-zakenbrief die ik naar verwachting in het najaar zal sturen5.Handhaving bij de BelastingdienstDe Belastingdienst streeft ernaar om het burgers en bedrijven zo makkelijkmogelijk te maken om aan hun verplichtingen te kunnen voldoen, doorhet vervullen van zijn dienstverlenende rol. Zo helpt de Belastingdienstbijvoorbeeld met instrumenten als de Vooraf Ingevulde Aangifte (VIA),Horizontaal Toezicht, balies en steunpunten, de website en de Belastingte-2De meest recente versie is de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie uit 2022 die uw Kamer alsbijlage bij het jaarplan Belastingdienst 2023 heeft ontvangen. Zie Kamerstukken II 2022–2023,31 066 nr. 958.3Kamerstukken II 2023–204, 31 066, nr. 13874Kamerbrief Handhaving bij de Belastingdienst, Kamerstukken II 2023–204, 31 066, nr. 13145Conform de begrotingsregels is uitgangspunt dat dekking gevonden wordt binnen (artikel1van) de Financiënbegroting.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14642 lefoon de burger en bedrijven om een tijdige, juiste en volledige aangiftete doen. Dit is een belangrijk onderdeel van de UHS. Het voorkomen vanfouten heeft een groter effect op de compliance dan het achterafherstellen van fouten en is bovendien kostenefficiënter.Daarnaast moet er aandacht zijn voor toezicht achteraf. Volgens weten-schappelijke inzichten kan een langdurig gebrek aan zichtbaarheid in hettoezicht een negatief effect hebben op het nalevingsgedrag. Daarom zetde Belastingdienst ook hier instrumenten voor in, zoals boekenonder-zoeken en handmatige aangiftecontroles en bedrijfsbezoeken. De inzetvan het totaal aan instrumenten in de dienstverlening, toezicht en, in hetuiterste geval, opsporing vormt de handhaving van de Belastingdienst, dehandhavingsmix. De handhavingsmix is afgestemd op wat er nodig is omde naleving zoveel mogelijk te bevorderen, waarbij de dienstverlenendeen preventieve maatregelen de voorkeur hebben. Het aandeel van hettoezicht achteraf in de handhavingsmix is altijd een afweging tussen deinzet van de schaarse middelen en het effect op de compliance.Onderstaand treft u mijn beleidsreactie, waarbij ik met name inga op debevindingen en aanbevelingen uit de eindrapportage Evaluatie Toezicht.Hieraan verbind ik tevens de conclusies en aanbevelingen uit de anderetwee onderzoeken.BeleidsreactieDe eindrapportage Evaluatie Toezicht geeft aan dat de uitgangspunten ende uitvoering van de strategie van de Belastingdienst werken. De inzet vaneen mix aan handhavingsinstrumenten is afgestemd op de burgers enbedrijven waarmee de Belastingdienst de naleving door burgers enbedrijven (compliance) op niveau houdt. Er zijn veel uitdagende externefactoren voor de Belastingdienst, zoals de gegroeide zzp-populatie, depersonele opgave en complexiteit van de fiscale wet- en regelgeving.Ondanks deze uitdagingen laat de eindrapportage Evaluatie Toezicht ziendat de dienstverlenende en preventieve inzet van de Belastingdienstgrotendeels effectief is. Grotendeels omdat in het meten van de effecti-viteit hiervan nog verbeteringen mogelijk zijn. Daarnaast is het van belangdat er in de handhavingsmix een balans is tussen de inzet op het voorafvoorkomen van fouten en het toezicht achteraf.Met de inzet van preventieve en dienstverlenende instrumenten, detoenemende complexiteit van wet- en regelgeving en personele opgave,is het toezicht achteraf in aantallen gedaald over de periode 2017 tot20236. Het toezicht achteraf zijn bijvoorbeeld massale correcties, boeken-onderzoeken en handmatige beoordeling van de aangifte. Het is hettoezicht dat de Belastingdienst uitvoert nadat de aangifte is ontvangen. Ditis reden om alert te blijven omdat volgens wetenschappelijke inzichten dezichtbaarheid van toezicht achteraf bijdraagt aan de compliance. Decompliance van burgers en bedrijven is een groot goed en ik wil datbestendigen. Zoals hierboven reeds genoemd, blijf ik dan ook het niveauvan toezicht achteraf monitoren. Ook werk ik aan de verbetering van deefficiëntie van het toezicht achteraf. Hierbij maak ik in ieder geval gebruikvan de aanbevelingen uit het Onderzoek directie MKB, die zich ondermeer richten op het versterken van de sturing, versterken van de bezettingen competenties, optimaliseren van planning- en uitvoeringsprocessen enverbeteren van de ICT-ondersteuning. Daarnaast zal ik aanbevelingen uitde eindrapportage Evaluatie Toezicht overnemen, die inzicht geven in deeffectiviteit van de werkwijze van de Belastingdienst, opgenomen in deonderstaande derde les.6Eindrapportage Evaluatie Toezicht, hoofdstuk 4Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14643 In dit verband wil ik opmerken dat de Belastingdienst in 2025 de eerstestappen zet richting het wenkend perspectief van 2035+. In de Meerjaren-strategie Belastingdienst 2025–20307 heb ik daarover opgenomen dat deBelastingdienst het heffen en innen van belastingen zoveel automatischen in real time naadloos wil laten aansluiten bij de financiële systemenvan burgers, bedrijven, intermediairs en ketenpartners. Zo hebben zij veeleerder zekerheid over hun fiscale positie. Dit zal het naleven van fiscalewet- en regelgeving verbeteren.LessenIk trek de volgende lessen uit de eindrapportage Evaluatie Toezicht, die ikverbind met de gedane aanbevelingen. Hierbij neem ik ook de lessen uitde andere twee onderzoeken mee:1.De inzet op dienstverlening en preventie lijkt effectief te zijn, maar erzijn nog verbeteringen mogelijk in het meten van de effectiviteitIn de eindrapportage Evaluatie Toezicht wordt aangegeven dat de UHSop coherente wijze is uitgewerkt naar specifiek beleid voor deverschillende doelgroepen particulieren (burgers), MKB en groteondernemingen.Ten aanzien van de inzet van de dienstverlening en preventie is deconclusie uit de eindrapportage Evaluatie Toezicht dat een groot deelvan de activiteiten en instrumenten die hierop zien, effect hebben enbijdragen aan de naleving. In het meten van de effectiviteit hiervan zijnnog verbeteringen mogelijk. Verdere evaluaties zijn nodig om deeffectiviteit van toezicht en andere handhavingsinstrumenten beter tebegrijpen. Ik onderschrijf deze conclusie volledig en zie het als eenbevestiging van de strategie en de uitvoering ervan door de Belasting-dienst.Mijn inzet is en blijft dan ook een consequente uitvoering van de UHSvan de Belastingdienst. Daarnaast blijft de Belastingdienst deze aanpakdoorzetten met de ontwikkeling van de OECD-visie op Tax Administra-tion 3.0 en te steunen op de kwaliteit die Fiscaal Dienstverleners ensoftware ontwikkelaars aan de aangifte kunnen toevoegen.2.De daling van het toezicht achteraf heeft geen invloed op de compli-ance van burgers en bedrijven, maar er is meer inzicht nodigIn de eindrapportage Evaluatie Toezicht is een afname van de aantallenboekenonderzoeken en kantoortoetsen geconstateerd over de jaren2017–2023. De rapporten Evaluatie Toezicht en het Onderzoek directieMKB noemen oorzaken van deze afname. In de eerste plaats is mindertoezicht achteraf nodig als onderdeel van de strategie op de inzet vandienstverlening en preventie. Maar er zijn ook andere oorzaken zoalsherstelwerkzaamheden, langere behandelduur en de grote uitstroomvan ervaren collega’s en instroom van onervaren medewerkers. Dathet toezicht achteraf een dalende trend laat zien is volgens deonderzoekers van de Evaluatie Toezicht reden om alert te zijn. Enerzijdssignaleren zij dat de cijfers over het geconstateerde nalevingstekort bijparticulieren en ondernemingen8 stabiel blijven, anderzijds wijzen zijop het risico dat een langdurig gebrek aan zichtbaarheid van deBelastingdienst op termijn kan leiden tot een afname van de naleving.Ik kan me vinden in deze bevinding van de onderzoekers over hetdalend niveau van toezicht achteraf. Ik zie dat de uitdagingen waar deBelastingdienst voor staat ook doorwerken in de aantallen boekenon-derzoeken en kantoortoetsen in 2024 en 2025.7Kamerbrief Strategie en prioriteiten Belastingdienst, Kamerstukken II 2024 – 2025, 31 066, nr.14468Resultaten van zowel de Steekproeven Particulieren die ziet op de doelgroep Particulieren ende Steekproef Ondernemingen die ziet op ondernemingen in de doelgroep MKB.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14644 Vanuit de eindrapportage Evaluatie Toezicht neem ik de volgendeaanbevelingen over. Ik wil kunnen monitoren welke uren en kosten aantoezicht worden besteed, conform aanbeveling 4, voor zover eendergelijke systematiek doelmatig in te richten is. Dit is nodig om inzichtte houden in mogelijke factoren die bijdragen aan de mate vanefficiëntie in het toezicht achteraf. Hiermee kunnen verklarende dataworden verzameld die inzicht geven in het gebruik van de afzonderlijketoezichtsinstrumenten (aanbeveling 9). Aanbeveling 6, het ontwikkelenvan specifieke indicatoren per toezichtinstrument, wordt dan hiermeeingevuld.De Belastingdienst onderzoekt aanbeveling 10, het verder gebruik vanmoderne tooling en Artificial Intelligence (AI), met als doel hetvergroten van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht,binnen de geldende wet- en regelgeving.Tot slot doen de onderzoekers de aanbeveling (nr. 8) om het handha-vingsmoratorium op de Wet DBA per 1 januari 2025 op te heffen. Debeslissing om het handhavingsmoratorium op te heffen is inmiddelsgenomen en op 6 september 2024 aan uw Kamer medegedeeld.9 DeBelastingdienst heeft op 18 december 2024 het handhavingsplanArbeidsrelaties gepubliceerd10, waarin het toezicht vanaf 1 januari2025 is beschreven.3.Beter inzicht krijgen in het effect van het toezicht achteraf op decomplianceOp dit moment kan ik vaststellen dat de daling van met name hetaantal boekenonderzoeken geen zichtbaar effect heeft gehad op decompliance. Uit het onderzoek Minimumniveau toezicht is geblekendat niet te bepalen is op welk absoluut minimumniveau van toezichtdit effect zich wel voor kan doen. Het onderzoek beschrijft dat heteffect van het toezicht achteraf op de compliance altijd moet wordenbezien in het geheel van activiteiten (uitvoering, dienstverlening,toezicht en opsporing) van de Belastingdienst om de compliance teonderhouden. Daarbij is het minimumniveau ook afhankelijk vannormatieve keuzes over risicobereidheid en strategische prioriteiten endaarmee dus een intrinsiek politiek vraagstuk, een acceptabel niveauvan toezicht.Omdat ik meer wil weten van het effect van het toezicht achteraf op decompliance, ga ik aan de slag met de aanbevelingen van de eindrap-portage Evaluatie Toezicht die zien op het verbeteren van het inzicht inhet effect van het toezicht achteraf op de compliance:Er wordt een empirisch onderzoek gestart naar de effecten van toezichtachteraf op de compliance. Dit onderzoek is bedoeld om meer inzichtte krijgen in de verbanden tussen toezicht, zichtbaarheid en naleving(aanbeveling 3). Verder zal ik het methodologisch raamwerk uit hetonderzoek Minimumniveau toezicht verkennen (aanbeveling 5), ommeer zicht te krijgen op een acceptabel minimumniveau van toezicht.Ik zal verkennen in hoeverre elementen van deze methodiek toepas-baar zijn binnen de context van de Belastingdienst en de UHS. Daarbijzijn de UHS en de in de eindrapportage Evaluatie Toezicht opgenomenbeleidstheorie11 Belastingdienst de uitgangspunten. Deze verkenningzal in het voorjaar van 2025 worden uitgevoerd.Verder zal ik onderzoeken of meer evaluaties op separate toezichtsin-strumenten nodig zijn en of het mogelijk is om bij deze evaluaties deeffecten in kaart te laten brengen op tussendoelen12 en compliance9Kamerstukken 2023–2024, 31 311, nr. 26310Kamerstukken II 20424–2025, 31 311, nr. 280 Publicatie handhavingsplan arbeidsrelaties11Evaluatie Toezicht Belastingdienst par 2.7.2. pagina 34/3512Tussendoelen uit de Rijksbegroting: burgers en bedrijven geven aan dat ze (1) een adequatebehandeling hebben gekregen, (2) de Belastingdienst hen voldoende informeert, (3) zij gemakervaren (4) zij corrigerend optreden ervaren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14645 factoren13 (aanbeveling 9). Deze voorgenomen evaluaties neem ik opin de Evaluatie Agenda Belastingdienst en zullen waar relevant wordenbenut in de volgende periodieke rapportage over de uitvoering enhandhaving Belastingdienst die in de Strategische Evaluatie Agenda isopgenomen voor 2029. In deze volgende periodieke rapportage wordtde scope verbreed naar alle aspecten van handhaving en daarmee ookdienstverlening en opsporing (aanbeveling 1). De Belastingdienst zal in2025 het instrument Steekproeven om het nalevingstekort in beeld tebrengen, evalueren (aanbeveling 2). Ook neem ik de aanbeveling(aanbeveling 7) over om te laten onderzoeken in hoeverre de inspan-ningen van de Belastingdienst effectief zijn om de menselijke maat enhet maatwerk bij toezicht te borgen. Deze evaluatie zal volgensplanning uiterlijk in 2027 plaatsvinden. Ik zal uw Kamer over deresultaten inlichten.ConclusiesDe uitgangspunten van de UHS en de dienstverlenende en preventieveinzet van de Belastingdienst leidt in grote mate tot het in de UHS beoogdeeffect. De Belastingdienst voert de UHS consequent uit, waarmee denalevingsbereidheid van burgers en bedrijven wordt bevorderd. Voor detoekomst is het belangrijk om te blijven investeren in alle onderdelen vanhet toezicht, zowel in preventie als in het toezicht achteraf.De ideale verdeling tussen de twee is niet in absolute zin te bepalen. Het isdaarom goed om met de Kamer in gesprek te blijven over de Handhavingvan de Belastingdienst en periodiek te laten onderzoeken of de uitgangs-punten nog steeds valide zijn.De Staatssecretaris van Financiën,T. van Oostenbruggen13Compliance factoren zijn: het tijdig registreren voor belastingplicht, tijdig aangifte doen, juisten volledig aangifte doen en tijdig betalen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14646