Rapportage fiscale behandeling Bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV)

Brontekst

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 066BelastingdienstNr. 1499 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN EN VANDEFENSIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 22 april 2025Op 13 juni 2024 voerden wij met uw Kamer een plenair debat over defiscale behandeling van de Bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV) diewordt toegekend aan bepaalde oud-militairen. Tijdens dit debat zijn tweemoties ingediend en vervolgens aangenomen:–De motie van het lid Van Oostenbruggen c.s.1 die de regering verzoekteen onafhankelijke juridische en fiscale analyse te laten verrichten naarde fiscale positie van de BIV. Daarbij zouden in ieder geval deconclusies van de Staatssecretaris van Financiën rondom de loon- eninkomstenbelasting en aspecten rondom terugwerkende krachtmoeten worden betrokken.–De motie van het lid Van Eijk c.s.2 die de regering verzoekt om de voor-en nadelen van drie beschreven alternatieven uit te werken enuitgebreider te toetsen op precedentwerking, doorwerking op andereregelingen, gelijke behandeling, draagkracht, budgettaire consequen-ties en uitvoerbaarheid en de Kamer hierover te informeren.Wij hebben het verzoek vanuit uw Kamer om een onafhankelijkejuridische en fiscale analyse naar de fiscale positie van de BIV te latenverrichten, laten uitvoeren door twee onafhankelijke experts; professor dr.A.O. Lubbers (hoogleraar belastingrecht aan de Universiteit Leiden enpartner van het kantoor Lubbers, Boer & Douma) en professor mr. G. Boot(hoogleraar arbeidsrecht aan de Universiteit Leiden en raadsheer in deCentrale Raad van Beroep). De rapportage die de twee experts naaraanleiding hiervan hebben opgesteld3, sturen wij u als bijlage bij dezebrief.1Kamerstukken II 2023–2024, 31 066, nr. 14082Kamerstukken II 2023–2024, 31 066, nr. 14093De experts hebben de eerste versie van hun rapport opgeleverd in februari 2025. Deze versie isnaderhand nog op een punt aangevuld. kst-31066-1499ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14991 OnderzoeksopdrachtWij hebben de experts gevraagd om vanuit hun eigen expertise met eenopen blik te bezien of de uitleg van de van toepassing zijnde fiscaleregelgeving en de daarmee ingenomen standpunten op een correcte wijzehebben plaatsgevonden. Voorts hebben wij gevraagd om de voor- ennadelen van drie verschillende alternatieven die zijn beschreven in eenKamerbrief van 7 juni 20244 uit te werken en nader te toetsen.Om de verschillende zienswijzen ten aanzien van de fiscale behandelingvan de BIV zoveel mogelijk in hun onderzoek te betrekken hebben deexperts op 20 december 2024 ook gesproken met vertegenwoordigers vaneen aantal vakbonden die de belangen van (invalide) militairenbehartigen.5Bijzondere invaliditeitsverhogingDe BIV wordt – onder voorwaarden – verstrekt aan oud-militairen dieletsel hebben opgelopen tijdens uitoefening van de militaire dienst onderbuitengewone of daarmee vergelijkbare omstandigheden, zoals deelnameaan crisisbeheersingsoperaties of oefeningen. Het toekennen vansmartengeld aan gewond geraakte militairen kent een lange historie diedoor de experts in hun rapport wordt beschreven.6 De huidige BIV maaktonderdeel uit van een uitgebreid rechtspositioneel stelsel ter vergoedingvan materiële en immateriële schade.Fiscale aspecten van de BIVOnze ambtsvoorgangers hebben middels Kamerbrieven eerder uitleggegeven over de fiscale positie van de BIV. Wij verwijzen in dit kader naarde Kamerbrieven van 26 oktober 20237 en 7 juni 20248. Beide brievensturen wij mee als bijlagen bij deze brief. De experts bevestigen in hetdoor hen uitgebrachte rapport volledig de conclusies zoals die eerderdoor onze voorgangers met uw Kamer zijn gedeeld.De experts concluderen dat de BIV-uitkering moet worden aangemerkt alseen niet-vrijgestelde periodieke uitkering die in de heffing van inkomsten-belasting wordt betrokken. Belangrijk onderdeel van de conclusies van deexperts is dat de Hoge Raad in het zogenoemde Brandweermanarrestweliswaar bepaalt dat de BIV, als zijnde smartengeld, geen «loon» is, maardat dit nog niet betekent dat de uitkering voor de heffing van inkomsten-belasting onbelast is.9 Nadat geconcludeerd wordt dat een uitkering geenloon is dient de uitkering aan de andere bronnen van inkomen van deinkomstenbelasting te worden getoetst. De experts concluderenvervolgens: «een invaliditeitsuitkering die maandelijks wordt uitgekeerden afhankelijk is van het leven van de (voormalige) werknemer, zoals deBIV-uitkering, valt onder de definitie van «periodieke uitkering»». Deexperts stellen vervolgens vast dat de BIV niet valt onder een vrijstellingen omdat het vrij besteedbaar inkomen is ook niet onder een vrijstellingthuishoort.4Kamerstukken II 2023–2024, 31 066, nr. 13925Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Boot enprof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 36Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Boot enprof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 3–47Kamerstukken II 2023–2024, 31 066, nr. 13158Kamerstukken II 2023–2024, 31 066, nr. 13929De experts vinden voor dit oordeel ook steun in een annotatie door Van Dijck onder het arrestBNB 1994/22.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14992 De conclusie dat er volgens de Hoge Raad geen sprake is van loonbetekent volgens de experts dat de zogenoemde rangorderegeling in deWet IB 2001 geen wijziging brengt in de belastbaarheid van deBIV-uitkering. Daarvan zou in dit geval slechts sprake kunnen zijn indiende Hoge Raad zou hebben geoordeeld dat sprake is van vrijgesteld loon.De conclusie op basis van het Brandweermanarrest zou, zonder verdereaanpassing van wetgeving, luiden dat de BIV-uitkering niet geldt als loon,er dus geen voorheffing op plaatsvindt in de vorm van loonbelasting enpremie volksverzekeringen, maar de ontvangers er wel achteraf via hunaangifte inkomstenbelasting alsnog inkomstenbelasting en premievolksverzekeringen over moeten betalen. Om de ontvangers van deBIV-uitkering te ontzorgen heeft de wetgever ervoor gekozen om deBIV-uitkering alsnog weer onder de loonbelasting te brengen door dezetoe te voegen aan de lijst van periodieke uitkeringen waarop loonbe-lasting als voorheffing wordt ingehouden. Dit leidt er derhalve niet toe datde BIV-gerechtigden meer belasting gaan betalen doch slechts dat ermaandelijks al belasting wordt ingehouden en niet achteraf in één keervoor een vol jaar belasting betaald hoeft te worden. De experts trekkendeze conclusie ook in hun rapport: «Wij benadrukken dat de invoering vandeze bepaling niet leidt tot een belastingheffing ter zake van deBIV-uitkering die na het Brandweermanarrest niet zou bestaan».10Bovendien wordt de BIV-uitkering door de maatregel meegenomen in devooringevulde aangifte.Wanneer een periodieke uitkering onder de loonbelasting valt, betaalt deuitkerende instantie in principe de werkgeversbijdrage Zorgverzeke-ringswet (ZVW). Indien de periodieke uitkering niet onder de loonbe-lasting valt, draagt de ontvanger in principe zelf de premie ZVW. Doordatde wetgever de BIV-uitkering onder de loonbelasting heeft gebrachthebben de oud-militairen dus een financieel voordeel.De experts geven aan dat zij zich goed kunnen vinden in de door dewetgever gekozen ontzorging van ontvangers van de BIV.11 Ook deterugwerkende kracht tot 25 maart 2022 heeft volgens de experts eengoede reden.12De experts onderschrijven de fiscale behandeling van de BIV zoals die isuiteengezet in de brief van 26 oktober 2023 volledig.De hoogte van de BIV en alternatievenDe experts geven in hun rapportage aan dat zij op dit moment geenenkele reden hebben om te veronderstellen dat de BIV in het algemeenlager uitkomt dan de bandbreedte aan civielrechtelijk te verwachtenbedragen.13 In andere woorden; de netto bedragen die de oud-militairenontvangen aan BIV zijn, naar de civielrechtelijke normen, over hetalgemeen een afdoende vergoeding voor de geleden immateriële schade(smartengeld). Indien gekozen zou worden voor een van de genoemde(fiscale) alternatieven, te weten defiscalisering of brutering, ontvangen deBIV-gerechtigden juist (veel) meer dan waarop zij volgens de civielrechte-10Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 1411Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 12–1412Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 1413Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 18Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14993 lijke normen recht hebben.14 Voor het substantieel verhogen van denetto-BIV-uitkering zou naar de mening van de experts slechts reden zijnindien de BIV-uitkering in het algemeen lager uitkomt dan de bandbreedtedie op basis van het civiele recht als schadevergoeding zouden wordentoegekend.15 Zoals gezegd zien de experts daar geen aanwijzingen vooren om die reden zien zij thans geen reden te adviseren tot defiscaliseringof brutering van de BIV-uitkeringen. De experts wijzen er ook op dat dehuidige regelingen een resultante zijn van een lange traditie, waarbijwijzigingen in nauw overleg met de sociale partners tot stand plegen tekomen. Dit draagt bij aan de acceptatie van de regelingen, wat weer rechtdoet aan de bijzondere positie waaraan militairen worden blootgesteld.Het ligt dan ook niet voor de hand dat in dat stelsel, plotseling eneenzijdig, door de regelgever een ingrijpende wijziging wordtaangebracht.16Ook de suggestie die in uw kamer werd gedaan om de periodieke BIV omte zetten in een eenmalige uitkering, wordt door de experts nietovergenomen.Specifieke juridische grondslagDoor de experts wordt wel geconstateerd dat de BIV in – wellichtuitzonderlijke – individuele gevallen tot een te laag bedrag kan leiden.17De experts schrijven, in navolging van de Centrale Raad van Beroep18 datdit in ieder geval voor de hand ligt in situaties waarbij grote immateriëleschade is geleden, maar de militair een korte levensverwachting heeft. Indie situatie ontvangt de militair een kortdurende BIV, en daarmee eenrelatief laag in totaliteit uit te keren bedrag19. De experts noemen dat indergelijke, zeer uitzonderlijke, gevallen al een hogere (extra) vergoedingdan op grond van de BIV wordt toegekend. Dit maatwerk vindt zijngrondslag in art. 115 van het Algemeen militair ambtenarenreglement(schadeloosstelling) en art. 26 van het Inkomstenbesluit militairen(hardheidsclausule).Wat de experts echter opvalt is dat bij de vaststelling van de VolledigeSchadevergoeding op grond van de Regeling Volledige Schadever-goeding (RVS) alleen gekeken wordt naar de materiële schadeposten.20 Inde Nota van Toelichting van de RVS21 wordt gesteld «Een smartengeldwordt niet toegekend nu de bijzondere invaliditeitsverhoging als zodaniggezien moet worden. Dit is in lijn met de uitspraak van de Centrale Raadvan Beroep van 28 juni 2007 (LJN BA9032).»Het is niet onbegrijpelijk dat de experts de uitleg van de uitspraak van deCentrale Raad van Beroep in Nota van Toelichting wel erg ruim vinden. In14Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 2015Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 2016Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 2017Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 2018CRvB 28 juni 2007, nr. 05-4599 MAW + 05-4953 MAW, ECLI:NL:CRVB:2007:BA903219Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 2020Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 1721Besluit van 19 juni 2014 tot wijziging van de bepalingen inzake volledige schadevergoedingvoor militaire oorlogs- en dienstslachtoffers en voor slachtoffers van bedrijfsongevallen ondermilitairen en onder burgerambtenaren van Defensie alsmede tot invoering van een«ereschuldregeling» voor veteranenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14994 feite vindt Defensie dit in de uitvoeringspraktijk ook en wordt in het gevalvan een onbillijke situatie een aanvullend smartengeld toegekend. Dat ditniet vaak aan de orde is, doet daar niet aan af.De experts doen de suggestie een specifieke juridische grondslag tecreëren door het mogelijk te maken op grond van de Regeling VolledigeSchadevergoeding ook immateriële schade te kunnen verzoeken. Deexperts hebben de indruk dat zich slechts in een zeer beperkt aantalgevallen de situatie voordoet dat de BIV-aanspraak onder de civielrechte-lijke bandbreedte komt. Overwogen wordt daarom dat aan de ene kantzou kunnen worden betoogd dat het om een zo klein aantal gevallen gaat,en waar in de praktijk nu al een oplossing voor gevonden wordt, dat eenaanvullende wettelijke regeling niet nodig is. Aan de andere kant kanworden betoogd dat ook als het om een zeer klein aantal gevallen gaat,het goed is dat duidelijk wordt vastgelegd dat de gewonde militair «recht»heeft op aanvullend smartengeld in de uitzonderlijke situatie dat deBIV-uitkering onder de civielrechtelijke bandbreedte komt.Het is bij de uitvoering van de Regeling Volledige Schadevergoedingstaande praktijk dat als er aanwijzingen zijn dat een militair onder decivielrechtelijke bandbreedte komt, een (aanvullende) smartengeldver-goeding vergoed kan worden. Zoals gezegd, is dit niet vaak aan de orde.Hoewel daar al wel een algemene wettelijke grondslag voor is, in de vormvan een hardheidsclausule, nemen we de suggestie van de experts graagover. Defensie hecht er waarde aan dit recht van de gewonde militairspecifiek vast te leggen in de RVS en zal hierover in overleg treden met devakbonden.ConclusieDe experts onderschrijven de fiscale behandeling van de BIV zoals die isuiteengezet in de brief van 26 oktober 2023 aan uw Kamer volledig.22Als de BIV op dit moment als een adequate voorziening kan wordenbeschouwd, dan ligt het volgens de experts niet voor de hand één van dedrie alternatieve varianten te omarmen die zijn voorgesteld in de brief van7 juni 2024. Die varianten hebben immers alle drie als consequentie datontvanger van de BIV-uitkering per saldo een substantieel hogerenetto-BIV-uitkering krijgt.Voor het substantieel verhogen van de netto-BIV-uitkering zou naar demening van de experts slechts reden zijn indien de BIV-uitkering in hetalgemeen lager uitkomt dan de bandbreedte aan bedragen die op basisvan het civiele recht als schadevergoeding zouden worden toegekend.Daar hebben de experts geen aanwijzingen voor gevonden. Om die redenzien de experts geen reden thans te adviseren tot defiscalisering ofbrutering van de BIV-uitkering. Omdat de experts geen reden zien om éénvan de genoemde alternatieven te adviseren, zien zij ook geen aanleidingom met de alternatieven samenhangende aspecten zoals precedent-werking of budgettaire consequenties verder te onderzoeken.Voor het substantieel verhogen van de netto-BIV-uitkering is volgens deexperts (mede) de wijze waarop de huidige regelingen tot stand zijngekomen relevant. De huidige regelingen zijn de resultante van een langetraditie, waarbij de uitwerking in nauw overleg met de sociale partners totstand is gekomen. Het ligt dan volgens de experts niet voor de hand dat in22Onderzoek naar de fiscale positie van de Bijzondere invaliditeitsverhoging, prof. mr. G. Booten prof. dr. A.O. Lubbers, februari 2025, pag. 20Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14995 dat stelsel, plotseling en eenzijdig, door de regelgever een ingrijpendewijziging wordt aangebracht.De suggestie van de experts een specifieke juridische grondslag tecreëren door het mogelijk te maken op grond van de RVS ook immateriëleschade te kunnen verzoeken, wordt door Defensie omarmd.Tot slot willen wij onze dank uitspreken naar professor Lubbers enprofessor Boot. Hun werk verschaft een breder inzicht en draagt bij aan deverbetering van de positie van de invalide militair.De Staatssecretaris van Financiën,T. van OostenbruggenDe Staatssecretaris van Defensie,G.P. TuinmanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 066, nr. 14996

Versie 60e5e2a121fd48ed50652dbc382ebd3ccd77f3f9c2c108283b627ed28eaa51eb · Officiële bron.