37033 Advies Afdeling advisering Raad van State inzake wijziging van de Leegstandwet naar aanleiding van de evaluatie

No. W04.26.00108/I 's-Gravenhage, 22 juli 2026 Bij Kabinetsmissive van 30 april 2026, no.2026000985, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Leegstandwet naar aanleiding van de evaluatie, met memorie van toelichting. Het wetsvoorstel bevat wijzigingen die voortkomen uit een evaluatie van de Leegstandwet en van enkele experimenten rondom het bestrijden van leegstand van zowel woningen als andere gebouwen. Momenteel worden de mogelijkheden die de Leegstandwet aan gemeentebesturen biedt maar zeer beperkt benut. Tegen de achtergrond van het nijpende woningtekort en gelet op de grondwettelijke plicht van de overheid om zich sterk te maken voor voldoende woongelegenheid, onderkent de Afdeling het belang om te doen wat mogelijk is zodat de woningvoorraad beter wordt benut. De Afdeling maakt opmerkingen over de samenhang tussen de verschillende, al dan niet in de Leegstandwet opgenomen, instrumenten waarmee leegstand wordt aangepakt. Daarnaast vraagt zij aandacht voor de rechtszekerheid van zowel gebouweigenaren als gemeentebesturen. Ten slotte maakt zij een opmerking over de voorgenomen evaluatie van dit wetsvoorstel. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting. 1.Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel Het voorstel wijzigt de Leegstandwet. Dat is een wet uit 1981 die sindsdien enkele keren is gewijzigd maar nog altijd bedoeld is ‘ter bestrijding van ongerechtvaardigde leegstand van woningen en andere gebouwen’. Omdat de voorgestelde wijzigingen zien op aanpassingen van de hoofdbestanddelen van de Leegstandwet, gaat de Afdeling eerst in op de systematiek van die wet. a.Systematiek van de Leegstandwet De bestaande Leegstandwet bevat in hoofdzaak twee instrumenten: een grondslag voor een gemeentelijke leegstandverordening en een regeling voor tijdelijke verhuur. In een leegstandverordening kan de gemeenteraad eigenaren van gebouwen (woningen en niet-woningen) verplichten om leegstand binnen een bepaalde termijn te melden bij het college van burgemeester en wethouders. Het college gaat daarop met de eigenaar in overleg om te verkennen welke mogelijkheden er zijn om de leegstand te beëindigen. Als dat overleg uitblijft of niet tot het gewenste resultaat leidt, kan het college een zogeheten leegstandbeschikking vaststellen. Daarin wordt bepaald of (een deel van) het gebouw geschikt is voor gebruik. Met die leegstandbeschikking kan de eigenaar verplicht worden tot het doen van de voor gebruik noodzakelijke investeringen. Bovendien kan het college een gebruiker voor het gebouw voordragen. De eigenaar moet die gebruiker een overeenkomst tot ingebruikname van het gebouw aanbieden. Een tweede instrument uit de Leegstandwet betreft de tijdelijke verhuur van woonruimte. Daarvoor is niet vereist dat in de betreffende gemeente een leegstandverordening is vastgesteld. De wet maakt het college van burgemeester en wethouders bevoegd aan de eigenaar van een leegstaande woning een vergunning tot tijdelijke verhuur af te geven. Op zulke verhuur is in beginsel geen huurbescherming van toepassing. De vergunning bepaalt de maximale huurprijs. b.Experimenten met de Leegstandwet Om gemeenten meer slagkracht te geven bij het bestrijden van leegstand is in 2019 de mogelijkheid gecreëerd om te experimenteren met afwijkingen van de Leegstandwet. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt in twee gemeenten: Amsterdam en Utrecht. In het kader van het experiment gelden verkorte termijnen waarbinnen eigenaren leegstand moeten melden, kan het college met een leegstandbeschikking verdergaande eisen stellen aan de eigenaar van een leegstaande woonruimte en kunnen gemeenteraden in hun leegstandverordening voorzien in de mogelijkheid van gedwongen verhuur. c.Evaluatie van de (experimenten met de) Leegstandwet In 2024 zijn de Leegstandwet en de experimentele afwijkingen daarvan geëvalueerd. Het blijkt dat 26 gemeenten een leegstandverordening hebben vastgesteld. Volgens het evaluatieonderzoek houdt dit geringe aantal vooral verband met de substantiële ambtelijke capaciteit die nodig is voor uitvoering van een leegstandverordening. Het evaluatieonderzoek heeft verder uitgewezen dat de zogeheten administratieve leegstand van woningen in Nederland beperkt is. De regering heeft een analyse gemaakt van de mogelijke redenen voor deze langdurige leegstand. De meest voorkomende redenen blijken te zijn dat sprake is van sloop of verbouwing, de eigenaar ergens anders woont (tweede woning), de woning in een krimpgebied ligt of de laatste bewoner is overleden. In dergelijke gevallen is geen sprake van ‘onrechtvaardige leegstand’ zoals de Leegstandwet die beoogt te bestrijden. Het aantal langdurig leegstaande woningen waarvoor geen verklaring beschikbaar is, wordt door de regering geschat op 11.000. Dat is iets meer dan 0,1 procent van het totale aantal woningen in Nederland. Op basis van de beschikbare gegevens concludeerde de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dat het uiteindelijke potentieel van leegstaande weer voor reguliere verhuur beschikbare woningen erg klein is. Om dat potentieel optimaal te benutten, kondigde de minister aan om de aanbevelingen uit de evaluatie over te nemen. Met dit wetsvoorstel geeft zij uitvoering aan haar voornemen. d.Inhoud van het wetsvoorstel De regering stelt voor om het toepassingsbereik van de wet te verruimen door ook onzelfstandige woonruimten (woonruimten waarbij essentiële voorzieningen worden gedeeld met andere bewoners) daaronder te brengen. Verder wordt het gemeenten gemakkelijker gemaakt om te achterhalen of een woning of gebouw leegstaat en om eigenaren te verplichten die leegstand te beëindigen. Het wetsvoorstel vereenvoudigt de procedures rondom het verlenen van een vergunning tot tijdelijke verhuur van woonruimte. Bij zulke huur wordt huurprijsbescherming, die in 2013 was afgeschaft in verband met de toenmalige situatie op de woningmarkt, weer toepasselijk. Ten slotte bevat het wetsvoorstel wijzigingen die wenselijk zijn in verband met een bij amendement in de Gemeentewet geïntroduceerde grondslag voor een leegstandbelasting. De Afdeling neemt waar dat in de maatschappelijke discussie over woningnood de indruk bestaat dat leegstand omvangrijker is dan zij door de regering wordt geschat. Tegen de achtergrond van het nijpende woningtekort en de grondwettelijke zorgplicht van de overheid om zich sterk te maken voor voldoende woongelegenheid, onderkent de Afdeling het belang om te doen wat mogelijk is zodat de woningvoorraad beter wordt benut. Dat het wetsvoorstel naar verwachting slechts beperkt kan bijdragen aan afname van het tekort aan woonruimte, doet daar niet aan af. Om het beschikbare potentieel zoveel mogelijk te benutten, is het van belang dat gemeentebesturen met de Leegstandwet uit de voeten kunnen. 2.Verhouding tussen het wetsvoorstel en andere maatregelen Een van de aanbevelingen uit de evaluatie van de Leegstandwet is om vooralsnog geen leegstandbelasting te introduceren, maar eerst te bezien of andere aanpassingen tot resultaat leiden. De regering nam die aanbeveling over. Als gevolg van de aanvaarding van een amendement op de Fiscale Verzamelwet 2026 is in de Gemeentewet toch een grondslag voor leegstandbelasting opgenomen. In een afzonderlijk traject bereidt de regering bovendien een besluit voor dat gemeenten verplicht beleid te formuleren over de aanpak van leegstand, ongeacht of de gemeenteraad een leegstandverordening heeft vastgesteld. Hoewel beide initiatieven raken aan de thematiek van de Leegstandwet krijgen zij elders hun beslag. De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel en de toelichting van deze externe ontwikkelingen beperkt rekenschap geven. Het wetsvoorstel volstaat ermee de voor leegstandbelasting relevante begrippen in de Leegstandwet en de Gemeentewet aan te passen. De strekking van de wijziging is te voorkomen dat belasting wordt geheven terwijl de betreffende woning naar verwachting binnen afzienbare tijd niet meer onbewoond is. In de toelichting op het wetsvoorstel stelt de regering dat gemeenten de leegstandbelasting en de instrumenten uit de Leegstandwet, zoals door het wetsvoorstel gewijzigd, ondersteunend aan elkaar kunnen inzetten. Aan de vraag of de voorgestelde maatregelen ook in de context van en combinatie met de introductie van een leegstandbelasting nog proportioneel en effectief zijn, besteedt de toelichting geen aandacht. De Afdeling wijst erop dat het niet zonder meer voor de hand ligt dat een leegstandbelasting en de instrumenten uit het wetsvoorstel elkaar versterken. Uit de evaluatie van de Leegstandwet valt op te maken dat de meeste gemeenten contact met eigenaren als het belangrijkste onderdeel van een leegstandaanpak zien. De in de wet opgenomen meldplicht biedt een manier om dat contact te leggen. De omstandigheid dat leegstandbelasting wordt geheven kan een eigenaar van een leegstaand gebouw ontmoedigen om aan zijn meldingsplicht te voldoen. De effectiviteit van de leegstandbestrijding kan daardoor onder druk komen te staan. In de toelichting worden de wederzijdse afhankelijkheden tussen de verschillende maatregelen niet onderkend. De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de gevolgen van de hiervoor genoemde ontwikkelingen en initiatieven voor de proportionaliteit en effectiviteit van het wetsvoorstel. 3. Rechtszekerheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Het wetsvoorstel maakt enkele instrumenten die bij wijze van experiment in de gemeenten Amsterdam en Utrecht benut konden worden, voor alle gemeenten beschikbaar. Voortaan kan het college van burgemeester en wethouders bij leegstandbeschikking diverse verplichtingen opleggen aan eigenaren van woonruimten en niet-woonruimten. Zo kan een eigenaar verplicht worden om de ruimte binnen een bepaalde termijn geschikt te maken voor gebruik overeenkomstig de gebruiksfunctie (hierna ook: geschiktheidsverplichting). Ook kan het college de eigenaar verplichten om de leegstaande ruimte weer in gebruik te nemen of te geven (hierna ook: ingebruiknameverplichting). Deze bevoegdheden treden in het eigendomsrecht en zijn verstrekkend. Met het oog op de rechtszekerheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is het van belang dat voor alle betrokkenen voldoende duidelijk is waar zij aan toe zijn. Ook moet de regeling zo zijn ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept. Het wetsvoorstel en de toelichting komen aan deze vereisten nog onvoldoende tegemoet. a. Begrip leegstaan In dit kader wijst de Afdeling allereerst op de wijziging van het begrip ‘leegstaan’. Met die cruciale term wordt toegang verkregen tot het instrumentarium van de Leegstandwet. Het wetsvoorstel regelt dat van leegstaan sprake is als het onbenut laten van een gebouw of woonruimte “zonder voorzienbaar einde” is. De regering meent dat de bestaande definitie van ‘leegstaan’ in de context van leegstandbelasting niet adequaat is. Met de voorgestelde aanvulling beoogt zij te bewerkstelligen dat geen belasting kan worden geheven als de leegstand van een woning verklaarbaar is. De toelichting stelt evenwel ook dat de toevoeging “ziet op gevallen waarin er mogelijk wel sprake is van het leegstaan (…), maar daarvoor aanvaardbare redenen bestaan.” Dat voor leegstand aanvaardbare redenen zijn aan te voeren, betekent niet zonder meer dat voorzienbaar is dat daar een einde aan komt. De toelichting schept zodoende verwarring over dit nieuwe criterium. Dat is temeer bezwaarlijk nu volgens de toelichting op gebouweigenaren de bewijslast rust om aan te tonen dat de leegstand over een voorzienbaar einde beschikt. b. Geschiktheidsverplichting en ingebruiknameverplichting Ook de uitwerking van de geschiktheidsverplichting en ingebruiknameverplichting bevat onduidelijkheden. De Afdeling wijst op de volgende. In de eerste plaats is bij de geschiktheidsverplichting ten aanzien van gebouwen die geen woningen zijn, niet precies duidelijk wat van de eigenaar verwacht wordt. Volgens het voorstel houdt die verplichting in dat (het leegstaande gedeelte van) het gebouw geschikt wordt gemaakt ‘voor gebruik overeenkomstig de gebruiksfunctie’. In de toelichting staat echter dat het college kan voorschrijven dat voorzieningen worden getroffen ‘die noodzakelijk zijn voor het in gebruik nemen van het gebouw in overeenstemming met de gebruiksfunctie en de bestemming van dat gebouw.’ Aan de omschrijving van de bevoegdheid van het college wordt daarmee een element toegevoegd dat niet herleidbaar is tot de voorgestelde wettekst. Dit kan leiden tot geschillen over de uitleg van deze norm. In de tweede plaats is het karakter van de ingebruiknameverplichting onduidelijk, alsmede de verhouding tot de bijbehorende extra verplichtingen die tezamen met de ingebruiknameverplichting opgelegd kunnen worden. Op grond van het voorstel kan in de leegstandbeschikking een termijn bepaald worden waarbinnen het gebouw ‘in gebruik wordt genomen’. Deze formulering veronderstelt een resultaatsverplichting. Tegelijkertijd kan het college andere voorwaarden opnemen in de leegstandbeschikking die ‘moeten zien op het zo spoedig mogelijk in gebruik nemen van het gebouw.’ Het is onduidelijk aan wat voor voorwaarden wordt gedacht en wat hierbij de verhouding is tot voornoemde (ogenschijnlijke) resultaatsverplichting. In de derde plaats kan worden gewezen op de vaststelling van de voorgeschreven minimale termijnen voor de geschiktheids- en ingebruiknameverplichting en de modaliteiten voor toepassing van de verlengingsmogelijkheden voor het college. In dit verband is van belang dat er factoren kunnen zijn die (deels) zijn gelegen buiten de invloedssfeer van eigenaren die de nakoming van de geschiktheids- en ingebruiknameverplichting kunnen belemmeren. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een eigenaar die door het gemeentebestuur wordt verplicht tot ingebruikname, door datzelfde gemeentebestuur verplichtingen opgelegd krijgt die in de weg staan aan ingebruikname. Dat een activiteit planologisch toegestaan is, betekent immers niet dat er geen andere eisen aan het gebouw of het gebruik daarvan gesteld kunnen worden. Denk aan bouwtechnische aspecten, welstandstoetsen, omgevingsvergunningen en exploitatievergunningen. In de consultatie is gewezen op onder meer ‘due diligence-onderzoeken’ en onderhandelingen voorafgaand aan verhuur of ingebruikname. Daarnaast kunnen ook externe maatschappelijke ontwikkelingen een rol spelen bij de (voortduring van de) leegstand, zoals schokken op de vastgoed(huur)markt en netcongestie. Uit de toelichting blijkt niet of bij het bepalen van de minimale termijnen (en verlengingsmogelijkheden) waarbinnen ruimtes gebruiksklaar moeten worden gemaakt en in gebruik moeten worden geven, met deze factoren rekening is gehouden. Het is wenselijk dat de toelichting hierop ingaat, mede met het oog op de definitieve vaststelling van de termijn door het college, dat hierbij te maken heeft met een spectrum van normering door het voorstel. Dit gaat van ruime beoordelingsvrijheid (‘een in de beschikking gestelde termijn’) en minimale termijnen (‘ten minste drie maanden’) tot een redelijke termijn. Tot slot is onduidelijk in hoeverre de tweede verlengingsmogelijkheid van de termijnen zich verhoudt tot de eerste verlengingsmogelijkheid. c. Conclusie De Afdeling adviseert om deze onduidelijkheden in de begripsbepaling en de regeling van de leegstandbeschikking te verhelderen. Zij adviseert daartoe het wetsvoorstel en de toelichting op bovenstaande punten aan te passen. 4. Evaluatie Het wetsvoorstel bevat een evaluatiebepaling. Uit de toelichting valt op te maken dat het de bedoeling is dat de regering binnen vijf jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel aan het parlement verslag doet van de doeltreffendheid en de effecten ervan in de praktijk. De toelichting vermeldt niet aan de hand van welke methode de evaluatie zal plaatsvinden, op welke aspecten zij betrekking zal hebben en welke criteria daarbij worden gehanteerd. Daardoor is het niet duidelijk of evaluatie daadwerkelijk inzicht zal kunnen geven in de doeltreffendheid en effecten van dit wetsvoorstel. Voor de te evalueren aspecten ligt het in de rede om ook aandacht te besteden aan het instrument van de leegstandbelasting. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de aspecten waar de evaluatie betrekking op zal hebben en op de daarbij te hanteren methode en criteria. Daarnaast adviseert de Afdeling de evaluatiebepaling met inachtneming van de Aanwijzingen voor de regelgeving te formuleren. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. De waarnemend vice-president van de Raad van State,