Contourennota constitutionele toetsing

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 202536 344Initiatiefnota van het lid Omtzigt over tienvoorstellen ter verbetering van deconstitutionele toetsingNr. 129 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN ENKONINKRIJKSRELATIES EN DE STAATSSECRETARIS VANJUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 februari 20251. Inleiding Constitutionele toetsing is een onderwerp dat al jaren, vrijwel ononder-broken, op de politieke agenda staat. Daarmee wordt gedoeld op hetbeoordelen door de rechter of wetten in overeenstemming zijn met deGrondwet. Sinds de negentiende eeuw verbiedt de NederlandseGrondwet deze vorm van toetsing. In verschillende lagen van de politieken samenleving leeft echter het inzicht dat de tijd rijp is voor aanpassingvan dit verbod.1 Wanneer een burger meent dat een wet een schendingoplevert van een of meer van zijn klassieke grondrechten in de Grondwet,wordt het mogelijk hierover een rechtsvraag ter beoordeling aan eenrechter voor te leggen. De rechtsbescherming van burgers wordtdaardoor versterkt, in het bijzonder daar waar de Grondwet meerbescherming biedt dan internationale verdragen. De traditionele recht-vaardiging voor het toetsingsverbod – het primaat van de wetgever en deonschendbaarheid van door hem gemaakte wetten – weegt niet langer op1Zo heeft het vorige kabinet het voornemen om constitutionele toetsing mogelijk te maken,neergelegd in een hoofdlijnenbrief (juli 2022; Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VII, nr. 169), dielater verder is toegelicht in brieven over het toetsingskader (april 2024; Kamerstukken II2023/24, 36 410 VII, nr. 105) en een kabinetsreactie op de initiatiefnota van het lid Omtzigt (april2024; Kamerstukken II 2023/24, 36 344, nr. 3). Zie ook de initiatiefnota van het lid Omtzigt overtien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing (19 april 2023; Kamerstukken II2022/23, 36 344, nr. 2). Daarnaast laten verschillende adviezen zien dat een voorstel totinvoering van constitutionele toetsing breed zal worden gedragen. Zie bijvoorbeeld dezienswijzen van de Hoge Raad (14 april 2022), de Raad voor de rechtspraak (15 april 2022),Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (22 april 2022) en het GemeenschappelijkHof van Justitie (2 mei 2023). Ook de Staatscommissie parlementair stelsel (2018), de Venetië-commissie (2021) en, meer recentelijk, de Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid enDienstverlening (februari 2024) en de Staatscommissie rechtsstaat (juni 2024) pleitten voor (eenvorm van) invoering van constitutionele toetsing. kst-36600-VII-129ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1291 tegen deze behoefte aan rechtsbescherming. Daar komt bij dat hettoetsingsverbod in de weg staat aan een bloeiende grondwettelijkecultuur, een onmisbaar ingrediënt van een democratische rechtsstaat.De versterking van de rechtsbescherming van burgers en de bevorderingvan een grondwettelijke cultuur zijn de kerndoelstellingen achter hetgrondwetsvoorstel dat het kabinet over constitutionele toetsing voorbe-reidt. In lijn met het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogrammaverwezenlijkt het kabinet deze doelstellingen door in dit voorstel in tezetten op twee speerpunten: 1) de gedeeltelijke opheffing van hettoetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet en 2) de instelling van eengrondwettelijk hof dat wetten, lagere regelgeving en besluiten via eenprejudiciële procedure kan toetsen aan (een deel van) de Grondwet. Methet eerste speerpunt wordt de weg vrijgemaakt voor de rechterlijketoetsing van wetten aan klassieke grondrechten. Met het tweedespeerpunt wordt ons institutionele bestel verrijkt met een instelling die optastbare wijze de belangrijke positie van de Grondwet belichaamt en derechtsbescherming die burgers aan de Grondwet kunnen ontlenen.Samen met de inspanningen die reeds worden geleverd door bestaandeinstanties, zoals de Tweede Kamer, Eerste Kamer en de Afdelingadvisering van de Raad van State, zal dit bijdragen aan een centralere rolvoor de Grondwet in het maatschappelijk leven.In deze brief schetsen wij, mede namens de Minister van Justitie enVeiligheid, de contouren van de grondwetsherziening die wordtvoorbereid en werken wij de bovengenoemde twee speerpunten uit.Daarbij hebben wij ook de initiatiefnota van het Kamerlid Omtzigt overtien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing betrokken.2Met deze contourennota leggen we een fundament voor een gedachtewis-seling met uw Kamers en andere betrokken actoren, in het bijzonder derechterlijke instanties, over de invulling van de grondwetsvoorstellen.Constitutionele toetsing is een onderwerp dat raakt aan de essentie vande democratische rechtsstaat en ons staatsbestel. Het is dus belangrijk dathet kabinet reeds aan de voorkant inzicht geeft in de overwegingen tenaanzien van de wijze waarop het kabinet de invoering van constitutioneletoetsing en de instelling van een grondwettelijk hof wil realiseren.Het kabinet wil alle voornemens ten aanzien van constitutionele toetsinguitwerken in twee herzieningsvoorstellen: één voorstel voor de gedeelte-lijke opheffing van het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet3 en éénvoorstel voor de instelling van een grondwettelijk hof.LeeswijzerDeze contourennota is opgebouwd uit vier inhoudelijke paragrafen.In paragraaf 2 staan we stil bij de gedeeltelijke opheffing van hettoetsingsverbod in artikel 120 Grondwet die het kabinet voor ogenheeft en bij het toetsingskader dat aldus ontstaat. Kort samengevatzijn de belangrijkste voorstellen en overwegingen van het kabinet indeze paragraaf:–Wetten worden toetsbaar aan de zogeheten klassieke grondrech-ten in de Grondwet. Daartoe wordt een limitatieve lijst vangrondwettelijke bepalingen opgesteld, waarvan in ieder geval deklassieke grondrechten uit hoofdstuk 1 van de Grondwet deel2Kamerstukken II 2022/23, 36 344, nr. 2.3Dit voorstel zal ook betrekking hebben op de aanpassing van de beperkingssystematiek (zieparagraaf 2).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1292 uitmaken.4 Bezien wordt of daarnaast enkele andere aanverwantebepalingen worden toegevoegd.5–Het kabinet kiest niet voor toetsing van wetten aan ongeschrevenalgemene rechtsbeginselen.–Het kabinet beziet of per grondrecht afzonderlijk wordt geformu-leerd welke beperking daarop wordt toegestaan, of door middelvan één algemene beperkingenclausule. In het laatste geval kanworden volstaan met de in de Grondwet op te nemen norm dateen wettelijke beperking op een grondrecht moet voldoen aan decriteria van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit.In paragraaf 3 gaan we in op de rol die het kabinet met betrekking totconstitutionele toetsing voor ogen heeft voor een grondwettelijk hof.We beschrijven meer in detail de argumenten voor de instelling vaneen dergelijke instantie en we behandelen de grondwettelijkerechtsbescherming bij de rechter en het hof. Ook schenken we inparagraaf 3 aandacht aan de relatie van deze procedure tot hetinternationale en EU-recht. Kort samengevat zijn de belangrijkstevoorstellen en overwegingen van het kabinet in deze paragraaf:–Om het potentieel van grondwetstoetsing ten volle te benutten,richt het kabinet een grondwettelijk hof op. De drie centraleoverwegingen betreffen het voor de rechtszoekende versterkenvan de rechtsbescherming bij schending van grondrechten, hetbevorderen van snelheid in het verkrijgen van een oordeel overde grondwettigheid van wetten en regels en het vergroten van deconstitutionele cultuur in Nederland.–Het grondwettelijk hof kan door rechters in een prejudiciëleprocedure om een deelbeslissing worden gevraagd over degrondwettigheid van een wet, lagere regelgeving of besluit.–Een prejudiciële procedure bij een grondwettelijk hof kan voorsamenloopvragen zorgen met bestaande bevoegdheden enverplichtingen van rechters op grond van het EU-recht eninternationale recht. Bij de implementatie van de grondwetswijzi-ging wil het kabinet een regeling treffen waarin deze vragenworden geadresseerd.Paragraaf 4 gaat over de institutionele delen van de Grondwet, diebevoegdheden van overheidsorganen regelen. Het kabinet gaat latenonderzoeken of bepaalde interinstitutionele bepalingen ooktoetsbaar kunnen worden door het grondwettelijk hof. Onderdeelvan dat onderzoek zijn:–Geschillen over de vraag of een Minister of Staatssecretaristerecht geweigerd heeft om bepaalde informatie aan de Kamer tegeven;–Geschillen die kunnen ontstaan naar aanleiding van verkiezingen;–Zuivere bestuursgeschillen;–Het opleggen van een partijverbod.Naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek zal het kabinetwegen of deze taken zouden kunnen worden toegevoegd aan hettakenpakket van het hof.In paragraaf 5 gaan we in op de inrichting en de onafhankelijkheidvan het grondwettelijk hof. Kort samengevat zijn de belangrijkstevoorstellen en overwegingen van het kabinet in deze paragraaf:4Dat zijn de artikelen 1, 2, derde en vierde lid, 3 tot en met 9, 10, eerste lid, 11 tot en met 17, 18,eerste lid, 19, derde lid, 23, tweede, derde, vijfde, zesde en zevende lid, Grondwet.5Het gaat hier om de aanverwante bepalingen die zijn vermeld in de Kamerbrief over hettoetsingskader constitutionele toetsing van april 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VII,nr. 105).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1293 –Om de onafhankelijkheid van het grondwettelijk hof te waarbor-gen stelt het kabinet voor om het grondwettelijk hof tot derechterlijke macht te laten behoren.–Als uitzondering op de waarborgen die gelden voor de leden vande rechterlijke macht worden leden bij het hof niet voor het levenbenoemd, maar voor maximaal negen jaar, zonder mogelijkheidtot herbenoeming. Een zittingsduur van negen jaar verzekert debenodigde continuïteit, maar zorgt ook voor voldoende wisselingin de samenstelling van de leden van het hof.–Het grondwettelijk hof zal bestaan uit een beperkt aantal leden.Het aantal leden dat zitting neemt en uitspraak doet in eenconcrete zaak moet een oneven aantal zijn. Om snelle besluitvor-ming te kunnen garanderen kan daarnaast gedacht worden aanplaatsvervangende leden.–Het kabinet onderschrijft het belang van een goed doordachte engebalanceerde benoemingsprocedure voor de leden van het hof.De vormgeving hiervan vergt nadere uitwerking. Daarbij zal ookeen aantal incompatibiliteiten (grond)wettelijk wordenvastgesteld.2. Waarborging van grondrechten Op grond van het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet is het derechter niet toegestaan om de grondwettigheid van wetten6 en verdragen7te beoordelen. De bepaling strekt zich niet uit tot toetsing aan deGrondwet van lagere regelgeving, concrete besluiten van overheidsor-ganen en andere (rechts)handelingen. Daartoe is de rechter, zonder dat ditmet zoveel woorden in de Grondwet wordt genoemd, wel bevoegd.Aangezien met name wetten een grote impact kunnen hebben op delevens van mensen, is de impact van artikel 120 Grondwet niettemingroot, in het bijzonder daar waar de Grondwet waarborgen biedt voorfundamentele rechten.Op grond van artikel 94 van de Grondwet kunnen burgers wel bij derechter opkomen tegen inperkingen door een wet van fundamentelerechten, wanneer deze fundamentele rechten zijn neergelegd in verdragenen als een ieder verbindend kunnen worden aangemerkt. Denk hierbijbijvoorbeeld aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens(EVRM). Ook kan de rechter wanneer de lidstaten optreden binnen hettoepassingsgebied van het recht van de Europese Unie, wetten toetsenaan fundamentele rechten in het Handvest van de grondrechten van deEuropese Unie (EU-Handvest). Toetsing aan grondrechten uit deGrondwet kan echter van wezenlijke meerwaarde zijn. Het EVRM en hetEU-Handvest laten ruimte aan de partijen bij het EVRM respectievelijk aande EU-lidstaten om op grond van het nationale recht verdergaandebescherming van grondrechten te verlenen dan het EVRM en hetEU-Handvest.8 Aanpassing van artikel 120 van de Grondwet zou voor derechter de deur openen om ten aanzien van wetten een eigen, nationalegrondrechtenjurisprudentie te ontwikkelen en deze verdergaande6Daarmee worden wetten in formele zin bedoeld. Dat zijn wetten die zijn vastgesteld door deregering en de Staten-Generaal (artikel 81 Grondwet). Lagere regelgeving, zoals algemenemaatregelen van bestuur (amvb’s) en ministeriële regelingen, moet daarvan wordenonderscheiden.7Artikel 120 behelst ook een verbod om verdragen aan de Grondwet te toetsen. Op dit aspect zalhieronder in de paragraaf over rijkswetten nader worden ingegaan.8Artikel 53 EVRM en artikel 53 EU-Handvest.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1294 bescherming te bieden.9 Relevant in dit verband is dat de grondrechtendie in de Grondwet zijn neergelegd een aantal zaken beschermen die nietverdragsrechtelijk worden gewaarborgd, zoals het censuurverbod vanartikel 7 Grondwet. Ook heeft een aantal grondrechten uit de Grondweteen bredere reikwijdte dan hun verdragsrechtelijke equivalent. Dit geldtbijvoorbeeld voor het recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 17Grondwet ten opzichte van artikel 6 EVRM.10 Voor het EU-Handvest geldtals beperking dat bepalingen hierin alleen van toepassing zijn op delidstaten wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen.11Hieronder gaan wij in op de vraag welke grondrechten uit de Grondwetvolgens het kabinet in aanmerking zouden moeten komen voor rechter-lijke toetsing van wetten. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de rolvan algemene rechtsbeginselen en de grondwettelijke beperkingssyste-matiek.2.1 Toetsingskader: klassieke grondrechten Het kabinet stelt een gedeeltelijke opheffing van het toetsingsverbodvoor. Dat betekent dat wetten alleen aan zogeheten klassiekegrondrechten mogen worden getoetst. Daarvoor wordt eenlimitatieve lijst van bepalingen van de Grondwet opgesteld, waarvanin ieder geval de klassieke grondrechten uit hoofdstuk 1 van deGrondwet deel uitmaken.12 Bezien wordt of daarnaast enkele andereaanverwante bepalingen worden toegevoegd.13 Als alternatief vooreen limitatieve lijst van klassieke grondrechten heeft het kabinet ookeen materieel criterium overwogen om het toetsingskader vorm tegeven. Naar de mening van het kabinet wegen de voordelen van hetgebruik van zo’n criterium echter niet op tegen de voorspelbaarheid(en daarmee rechtszekerheid) die wordt geboden door een duidelijkeafbakening van het toetsingskader door een opsomming vangrondwetsartikelen waaraan de rechter kan toetsen.Het kabinet is geen voorstander van toetsing aan sociale grond-rechten, vanwege het risico van politisering van de rechtspraak enjuridificering van de politieke besluitvorming.De versterking van de rechtsbescherming van burgers is in de visie vanhet kabinet het meest gebaat bij het openstellen van toetsing aanbepalingen van de Grondwet die klassieke vrijheidsrechten bevatten endie beogen een staatsvrije sfeer voor de burger te creëren waarop deoverheid alleen met gerechtvaardigde beperkingen mag ingrijpen. Hetgaat daarbij om bepalingen in de Grondwet die zich tot de burger richtenen hem een individueel recht verschaffen. Deze bepalingen bieden deburger subjectieve rechten, die hij bij de rechter kan inroepen. Het gaatdaarbij in ieder geval om de klassieke grondrechten uit hoofdstuk 1 van de9Volgens de huidige stand van de rechtspraak kan de nationale rechter een wettelijke bepalingniet buiten toepassing laten wegens onverenigbaarheid met een ieder verbindende bepaling inde zin van artikel 94 Grondwet op basis van een uitleg die leidt tot een verdergaandebescherming dan het EHRM biedt, zie HR 22 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1211, en HR16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888 (Pelsdierhouders/Staat).10In tegenstelling tot artikel 6 EVRM heeft artikel 17 Grondwet betrekking op alle rechtsge-schillen, dus ook op geschillen met betrekking tot de toelating en uitzetting van vreemde-lingen, fiscale procedures en alle (arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren. Zie ookKamerstukken II 2015/16, 34 517, nr. 3, p. 17.11Artikel 51, eerste lid, EU-Handvest.12Dat zijn de artikelen 1, 2, derde en vierde lid, 3 tot en met 9, 10, eerste lid, 11 tot en met 17, 18,eerste lid, 19, derde lid, 23, tweede, derde, vijfde, zesde en zevende lid, Grondwet.13Het gaat hier om de aanverwante bepalingen die zijn vermeld in de Kamerbrief over hettoetsingskader constitutionele toetsing van april 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VII,nr. 105).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1295 Grondwet. Bezien wordt of daarnaast enkele andere aanverwantebepalingen worden toegevoegd.Voor de bepalingen uit de Grondwet die als «sociale grondrechten»worden aangemerkt geldt dat die in de regel juist overheidsingrijpenvergen om doelstellingen te realiseren, zoals voldoende werkgelegenheid,voldoende woongelegenheid en bescherming en verbetering van hetleefmilieu. Omdat overheidshandelen op gespannen voet kan komen testaan met hierin geschetste verplichtingen, pleiten sommigen er voor datjuist toetsing aan deze sociale grondrechten de rechtsbescherming vanburgers verbetert.14 Het kabinet is niettemin van mening dat de socialegrondrechten uit de Grondwet, gelet op hun karakter als instructienorm ende abstracte formulering, minder geschikt zijn voor rechterlijke toetsing.Van de rechter wordt in het geval van toetsing aan sociale grondrechtenuit de Grondwet immers niet gevraagd een oordeel te vellen over een(wettelijke) inperking van een grondrecht, maar zich te buigen over devraag of de overheid heeft voldaan aan een inspanningsverplichting. Zo’noordeel is kwetsbaar voor het verwijt van politisering, nu de rechter zichinlaat met een discussie die naar haar aard primair in het politieke domeinwordt gevoerd. Daarbij worden belangen afgewogen die veelal politiekvan aard en dus niet toetsbaar zijn. De beslissing aan welke belangenonder welke omstandigheden het meeste gewicht moet wordentoegekend, dient naar de mening van het kabinet in de eerste plaats teworden gemaakt door de wetgever, niet door de rechter. Bovendien lijkt erop dit moment onvoldoende politiek draagvlak voor toetsing aan desociale grondrechten uit de Grondwet te bestaan.Om voor de rechter duidelijk te maken aan welke klassieke grondrechtenkan worden getoetst, ligt het opstellen van een limitatieve lijst metbepalingen die bij het toetsingskader worden betrokken voor de hand. Hetnadeel van de keuze voor het opstellen van een (limitatieve) lijst vangrondrechten is dat het de rechter niet is toegestaan aan grondwetsarti-kelen te toetsen die buiten deze lijst vallen, ook als die volgens de rechterwel subjectieve rechten voor de burger bevatten. Om dit probleem teondervangen kan als alternatief worden gedacht aan het opnemen vaneen materieel criterium op grond waarvan de rechter kan beoordelen ofaan het grondwetsartikel in kwestie kan worden getoetst. Een verge-lijkbare constructie bestaat voor de toetsing aan verdragsbepalingen. Opgrond van artikel 93 en 94 van de Grondwet kan de burger zich beroepenop «een ieder verbindende» bepalingen in verdragen; in de praktijk vaak«rechtstreeks werkende» bepalingen genoemd.15 Het is primair aan derechter om te beoordelen of een door een burger ingeroepen bepalingaan het vereiste van «een ieder verbindendheid» voldoet. Zo’n materieelcriterium kan ervoor zorgen dat het toetsingskader geen vaststaandgegeven is, maar kan meebewegen met ontwikkelingen in de samen-leving.Het kabinet ziet ook een keerzijde aan de introductie van een materieelcriterium. Waar een limitatieve lijst met klassieke bepalingen de toetsings-bevoegdheid van de rechter duidelijk afbakent, heeft de rechter bij hetgebruik van een materieel criterium zelf de mogelijkheid om te bepalenwelke grondrechtelijke normen zich lenen voor grondwettelijke toetsing.14Zie bijv. De gebroken belofte van de rechtsstaat, rapport van de Staatscommissie rechtsstaat,(juni 2024), p. 47. Zie ook de brief van het College voor de Rechten van de Mens aan de vastecommissie van Binnenlandse Zaken van 3 september 2024, waarin het college oproept tot hetmogelijk maken van constitutionele toetsing aan alle grondrechten.15Op grond van artikel 2, tweede lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen wordtbij de voorlegging van een verdrag ter goedkeuring aan de Staten-Generaal aangegeven ofhet verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen bevat die naar hun inhoud een iederkunnen verbinden en, indien dit het geval is, welke bepalingen het betreft.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1296 Dat raakt aan de rechtszekerheid, nu op voorhand niet zeker is op welkegrondwetsbepalingen de burger een beroep zal kunnen doen. Bovendienwordt de rechter, net als bij toetsing aan sociale grondrechten, op dezemanier kwetsbaar voor het verwijt van politisering. De introductie van eenmaterieel criterium kan daarom het vertrouwen in de rechtspraakaantasten. Om deze redenen voelt het kabinet meer voor een duidelijkeafbakening van het toetsingskader.Een andere vraag is of de algemene bepaling uit de Grondwet tot hettoetsingskader moet behoren. De algemene bepaling bevat de plicht voorde regering en de Staten-Generaal gezamenlijk als (grond)wetgever omde grondrechten en de democratische rechtsstaat te waarborgen en richtzich (primair) tot de (grond)wetgever.16 Uit de toelichting op de algemenebepaling volgt dan ook dat burgers geen beroep op de algemene bepalingkunnen doen, nu deze geen subjectieve rechten bevat.17 Dit maakt dat hetopnemen van de algemene bepaling bij het toetsingskader voor constituti-onele toetsing niet alleen op gespannen voet staat met de bedoeling vande grondwetgever die de bepaling ontwierp, maar ook dat de algemenebepaling naar haar aard onvoldoende aanknopingspunten biedt voor derechter om eraan te kunnen toetsen. Toetsing aan de algemene bepalingvan de Grondwet leidt in feite (alsnog) tot een toetsing aan de geheleGrondwet, omdat alle bepalingen in de Grondwet betekenis geven aan debescherming van grondrechten en de democratische rechtsstaat. Toetsingvan wetten aan de algemene bepaling heeft daarom niet de voorkeur vanhet kabinet. Dit betekent overigens niet dat de algemene bepalinghelemaal geen betekenis zal hebben bij rechterlijke constitutioneletoetsing van wetten en wetsbepalingen. Zoals de grondwetgever heefttoegelicht, kan de algemene bepaling als interpretatief kader dienen voorde overige bepalingen van de Grondwet, en als hulpmiddel wanneer ertwijfel is over de vraag hoe de Grondwet moet worden uitgelegd.182.2 Toetsingskader: algemene rechtsbeginselen Het kabinet kiest niet voor toetsing van wetten aan ongeschrevenalgemene rechtsbeginselen.Tegen de achtergrond van de toeslagenaffaire rijst de vraag in hoeverretoetsing aan algemene rechtsbeginselen, meer specifiek het evenredig-heidsbeginsel, mogelijk moet zijn. De huidige stand van de rechtspraak isdat artikel 120 Grondwet mede een toetsingsverbod voor de rechteromvat om een wet te toetsen aan ongeschreven, algemene rechtsbegin-selen.19 Wel kan een rechter een wettelijke bepaling buiten toepassinglaten als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet tenvolle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die detoepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn metalgemene rechtsbeginselen dat die toepassing achterwege moet blijven.20Ook spelen de algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredig-heidsbeginsel, een rol als rechters bij de beoordeling van een geschil eenwettelijke bepaling uitleggen. Bij deze uitleg is volgens vaste rechtspraakniet alleen de tekst van de bepaling van belang, maar spelen ook anderefactoren een rol, waaronder de totstandkomingsgeschiedenis van de16Kamerstukken I 2017/18, 34 516, nr. C, p. 217Kamerstukken I 2017/18, 34 516, nr. C, p. 2.18Kamerstukken II 2015/16, 34 516, nr. 3, p. 9.19Zie HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (Harmonisatiewet), ABRvS 1 maart 2023,ECLI:NL:RVS:2023:772 en CBb 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.20De zogeheten contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen. Zie bijv. HR19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679 en ABRvS 28 augustus 2024,ECLI:NL:RVS:2024:3497.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1297 bepaling, het systeem van de wet en de (praktische en maatschappelijke)gevolgen van de toepassing van de bepaling.21Het kabinet is geen voorstander van verdergaande rechterlijke toetsingvan wetten aan ongeschreven algemene rechtsbeginselen. In de kern gaathet er bij toetsing aan deze beginselen om dat de rechter de inhoudhiervan vaststelt. Bij de formulering van deze beginselen, de beperkingendaarop en de onderlinge rangorde ervan ontbreekt de dialoog tussen derechter en de wetgever. De rechter bepaalt eigenstandig aan welkeongeschreven rechtsbeginselen wordt getoetst en welke normen daaruitkunnen worden afgeleid. De (grond)wetgever komt daar niet aan te pas:als zijn opvatting afwijkt van de door de rechter gegeven uitleg is hetlastig om bij te sturen, aangezien het ongeschreven recht betreft. Bijtoetsing van door de democratisch gelegitimeerde wetgever aangenomenwetten is het ontbreken van de dialoog met de (grond)wetgever naar hetoordeel van het kabinet moeilijk te rechtvaardigen.Specifiek met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel onderkent hetkabinet dat toetsing van wetten aan dat beginsel meerwaarde kan hebben,met name daar waar de toepassing van de wet niet onder de reikwijdtevan een (toekomstig beoogd) toetsbaar grondrecht valt. In die gevallenkan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel ervoor zorgen dat schrij-nende situaties waarbij de toepassing van het wettelijk voorschriftonevenredig uitpakt, zoveel mogelijk worden voorkomen. Daar staattegenover dat de rechtsprekende macht in dat geval ook explicietverdisconteerde omstandigheden waar de wetgever rekening mee heeftgehouden, terzijde kan stellen. Hiermee verschuift het machtsevenwichttussen de staatsmachten. Bovendien is het denken over het rechtstreekstoetsen van wetten aan het evenredigheidsbeginsel minder ver ontwikkelddan het toetsen van besluiten aan dit beginsel en roept de werking vanhet evenredigheidsbeginsel buiten het bestuursrecht (opname in deGrondwet zou het toepassingsbereik immers verbreden tot het strafrechten het privaatrecht) mogelijkerwijs nieuwe vragen op.In het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma wordt het belang vanrechtsbeginselen onderkend, maar worden rechtsbeginselen niet inverband gebracht met de invoering van constitutionele toetsing en deinstelling van een grondwettelijk hof. Het kabinet kiest er, mede gelet opbovengenoemde afwegingen, niet voor om in de Grondwet te expliciterendat het toetsingsverbod ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel komtte vervallen.2.3 De grondwettelijke beperkingssystematiek Toetsing van wetten aan de Grondwet betekent dat wordt beoor-deeld of een wettelijke beperking op een grondrecht daarop geen tegrote inbreuk maakt. Het kabinet beziet of per grondrecht afzon-derlijk wordt geformuleerd welke beperking daarop wordt toege-staan, of door middel van één algemene beperkingenclausule. In hetlaatste geval kan worden volstaan met de in de Grondwet op tenemen norm dat een wettelijke beperking op een grondrecht moetvoldoen aan de criteria van noodzaak, proportionaliteit ensubsidiariteit.Het vraagstuk van proportioneel overheidsoptreden speelt ook in relatietot de grondwettelijke beperkingssystematiek van grondrechten. Dezesystematiek is in haar huidige vorm vrij procedureel ingestoken: er wordtin de beperkingsclausules van de verschillende grondrechtelijke21Zie hiervoor bijvoorbeeld ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, overweging 9.1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1298 bepalingen van de Grondwet vooral aandacht besteed aan de vraag wieeen grondrecht mag beperken.22 Naast competentievoorschriften komenin de beperkingsclausules ook doelcriteria en procedure- en vormvoor-schriften voor. De criteria van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteitzijn daarentegen niet expliciet in de Grondwet verankerd. Dit kan ertoeleiden dat de rechter, en meer in het bijzonder het grondwettelijk hof, nade gedeeltelijke opheffing van het toetsingsverbod niet goed uit de voetenkan met zijn nieuwverworven bevoegdheid om wetten aan de Grondwette toetsen, omdat daarin nauwelijks inhoudelijke vereisten zijnopgenomen waaraan hij een grondrechtenbeperking kan toetsen. Alsbijvoorbeeld de vrijheid van vereniging (als bedoeld in artikel 8 Grondwet)wordt beperkt, kan de rechter uitgaande van de tekst van deze bepalingalleen toetsen of de beperking is neergelegd in een wet in formele zin enof de beperking in het belang van de openbare orde plaatsvindt. Omdat inde tekst van deze bepaling geen eis is opgenomen op grond waarvan derechter kan toetsen of de beperking geschikt en noodzakelijk is terbereiking van het gestelde doel en of er geen disproportionele verhoudingbestaat tussen het doel van de bepaling en de aantasting van hetgrondrecht, is de rechter voor het bieden van rechtsbescherming danalsnog aangewezen op de bepalingen van het EVRM en het EU-Handvest,omdat daarin wel een expliciete toetsingsmaatstaf is opgenomen. Dit kaneen belemmering vormen voor de ontwikkeling van een eigen, nationaleinvulling van grondrechten en zorgt er daardoor voor dat de meerwaardevan toetsing aan de grondwettelijk verankerde grondrechten van geringebetekenis is ten opzichte van het huidige systeem, waarin wetten alleenaan een ieder verbindende verdragsbepalingen en het Unierecht kunnenworden getoetst.Om dit probleem te ondervangen, stelt het kabinet voor om de grondwet-telijke beperkingssystematiek aan te vullen met de toetsingscriteria vannoodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. Onderzoekers van deUniversiteit Maastricht schetsen hiervoor twee mogelijkheden: ofwel in detoelichting op het grondwetsvoorstel wordt vermeld dat van de rechterwordt verwacht dat hij bij toetsing van de wetten aan de Grondwet ookdeze criteria in zijn oordeel zal betrekken, ofwel de grondwettelijkebeperkingssystematiek wordt in de Grondwet zelf aangepast.23Het kabinet voelt voor een aanpassing van de grondwettelijke beperkings-systematiek via een wijziging van de Grondwet. Het kabinet beziet of pergrondrecht afzonderlijk wordt geformuleerd welke beperking daaropwordt toegestaan, of door middel van één algemene beperkingenclausule.Als, naar analogie van bijvoorbeeld het EU-Handvest,24 wordt gekozenvoor één algemene, aanvullende beperkingsclausule, kan daarin wordenbepaald dat de beperking van het grondrecht geschikt en noodzakelijk isom het gestelde doel te bereiken en dat er een proportionele verhoudingbestaat tussen het doel van de beperking en de aantasting van het22Zie bijv. artikel 8 Grondwet: «Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit rechtworden beperkt in het belang van de openbare orde.» De woorden «bij de wet» betekenen datalleen de wetgever in formele zin (regering en Staten-Generaal) het grondrecht mag beperkenen dat delegatie van de beperkingsbevoegdheid niet is toegestaan.23Zoals opgenomen in het onderzoek dat zij verrichtten in opdracht van het Ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en dat begin vorig jaar is gepubliceerd: zie bijlagebij Kamerstukken II 2023/24, 36 410 VII, nr. 106.24Artikel 52, eerste lid EU-Handvest bepaalt: «Beperkingen op de uitoefening van de in ditHandvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijkeinhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheids-beginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwer-kelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan deeisen van de bescherming van de rechten en vrijheid van anderen».Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 1299 grondrecht.25 Die algemene norm richt zich tot wetgever, bestuur enrechter. Op die manier is de rechter niet meer aangewezen op bepalingenin verdragen, maar kan eigenstandig aan de Grondwet worden getoetst.3. Rechtsbescherming door een grondwettelijk hof Een grondwettelijk hof biedt een sterke waarborg voor onzedemocratische rechtsstaat en belichaamt op tastbare wijze debelangrijke positie van de Grondwet in ons staatsbestel en derechtsbescherming die burgers aan de Grondwet kunnen ontlenen.Door snel een beslissend oordeel te geven over de grondwettigheidvan wetgeving, lagere regelgeving en besluiten, kan het hofbijdragen aan de effectieve rechtsbescherming van burgers ingrondrechtelijke geschillen en aan de totstandkoming van eenconstitutionele cultuur. Naast het buiten toepassing laten in eenconcreet geval is het een optie om aan het hof de bevoegdheid toe tekennen om een norm die strijdig is bevonden met de Grondwet, tevernietigen. Vernietiging is een vergaande consequentie die diepingrijpt in de bestaande verhouding tussen de wetgevende en derechtsprekende macht. In de lidstaten van de Europese Unie die eengrondwettelijk hof hebben, hebben hoven de mogelijkheid vanvernietiging in het arsenaal van bevoegdheden. Bezien moet wordenof deze bevoegdheid past bij het Nederlandse systeem. Zo bestaathet risico op een te grote verschuiving in de checks and balancestussen de staatsmachten, terwijl minder vergaande bevoegdhedenvoor het hof ook een signaalfunctie hebben. Ook moet gewezenworden op de verhouding tussen het grondwettelijk hof en anderehoge rechterlijke colleges, zoals de Hoge Raad. Als gekozen wordtvoor vernietiging, zou het kabinet het daarom gepast vinden dezebevoegdheid uitsluitend aan het grondwettelijk hof toe te kennen.De keuzes die het kabinet maakt ten aanzien van de toegang tot ende bevoegdheden van het grondwettelijk hof hebben gevolgen voorde taken en bevoegdheden van de bestaande rechterlijke instanties.Het kabinet zal de rechterlijke instanties betrekken bij de verdereuitwerking van deze keuzes.Toetsing aan grondrechten kan op verschillende manieren institutioneelworden vormgegeven. Speerpunt van dit kabinet is om in verband metdeze toetsing een voorname rol toe te bedelen aan een grondwettelijkhof.26 De eerste overweging hierbij is dat zo’n speciale grondwettelijkeinstantie relatief snel een beslissend oordeel kan vellen over de grondwet-tigheid van wetgeving. Het Nederlandse rechtsbestel kent verschillendewaarborgen en instrumenten voor een effectieve rechtsbescherming vanburgers en andere rechtzoekenden. Als gevolg van de wijze waarop hetstelsel is ingericht, is het verkrijgen van effectieve rechtsbeschermingsoms wel een zaak van lange adem. Het kan jaren duren voordat een zaakde hoogste rechter bereikt. Waar zoiets fundamenteels als de grondwet-tigheid van een wet ter discussie staat, is dat geen wenselijke situatie.25De Staatscommissie Grondwet heeft in haar rapport uit 2010 (p. 55) de volgende bepalingvoorgesteld: «1. Beperkingen van grondrechten gaan niet verder dan het doel van debeperking vereist. 2. De kern van grondrechten wordt niet aangetast.» In de initiatiefnota(p. 33) toont het lid Omtzigt zich eveneens voorstander van een algemene, aanvullendebeperkingsclausule met een proportionaliteitstoets.26Ook in de initiatiefnota van het lid Omtzigt wordt voorgesteld een grondwettelijk hof in testellen (Kamerstukken II 2022/23, 36 344, nr. 2). De Staatscommissie parlementair stelseladviseerde ook een grondwettelijk hof in te stellen. De Staatscommissie rechtsstaat zagdaarentegen geen noodzaak om een apart constitutioneel hof in te stellen en waarschuwt voormeer complexiteit in de verhoudingen tussen de staatsmachten en binnen de rechtsprekendemacht (De gebroken belofte van de rechtsstaat, rapport van de Staatscommissie rechtsstaat,juni 2024, p. 47).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12910 Een tweede overweging bij de instelling van een grondwettelijk hof is dateen dergelijke instantie kan bijdragen aan de ontwikkeling van eenconstitutionele cultuur in Nederland. De Grondwet, de democratischerechtsstaat en grondrechten zijn fenomenen die naar de opvatting van hetkabinet maatschappelijk op dit moment onvoldoende weerklank vinden.Alleen de invoering van rechterlijke constitutionele toetsing vanwetgeving is naar het oordeel van het kabinet niet genoeg om hierverandering in te brengen. De genoemde fenomenen hebben ook eengezicht nodig. Met een gezaghebbend grondwettelijk hof kan dat gezichtvolgens het kabinet worden gegeven.Met de oprichting van een grondwettelijk hof zal ook het belang toenemenvan de aandacht die nu reeds door de bestaande instanties wordtgegeven aan deze onderwerpen. Het gaat dan niet alleen om de EersteKamer en de Afdeling advisering van de Raad van State, die in het kadervan het wetgevingsproces structureel aandacht besteden aan degrondwettigheid en rechtsstatelijkheid van voorstellen. Ook de TweedeKamer en het kabinet werken aan een verdere versterking van debestaande toetsing van wetsvoorstellen aan de Grondwet. Naaraanleiding van een motie van het lid Omtzigt heeft de Tweede Kamerhiervoor een tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsingingesteld (Kamerstuk 36 471, nr. 8).Vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatiesworden verschillende stappen gezet om de constitutionele toets (ex ante)steviger in het wetgevingsproces te verankeren, naast de verplichting datin elk wetsvoorstel en elke algemene maatregel van bestuur in een aparteparagraaf aandacht wordt besteed aan de verenigbaarheid van hetvoorstel met de Grondwet, de grondrechten, het Europese en interna-tionale recht en de beginselen van de rechtsstaat.Een laatste overweging bij de keuze voor een grondwettelijk hof is devraag of aan een oordeel van ongrondwettigheid derdenwerking (dat wilzeggen: werking ook voor anderen dan de procespartijen in de concretezaak) moet worden toegekend. Indien het kabinet voor een rechtsgevolgkiest dat derdenwerking heeft (zoals buitenwerking stellen of vernie-tiging), ligt het in de rede dat deze wordt geconcentreerd bij één gespecia-liseerde instantie: een grondwettelijk hof.3.1 Toegang tot grondwettelijke rechtsbescherming en het grondwettelijkhof Hoewel alle rechters straks de bevoegdheid krijgen wetten aan eendeel van de Grondwet te toetsen, ziet het kabinet het grondwettelijkhof als de centrale instantie voor het bevorderen van de constituti-onele cultuur en het bewaken van de rechtseenheid. Het kabinet steltvoor om rechtszoekenden toegang tot het grondwettelijk hof teverlenen via een prejudiciële procedure. Een dergelijke proceduregeeft de mogelijkheid om in zaken met een grote maatschappelijkerelevantie relatief snel een deelbeslissing te krijgen over degrondwettigheid van een wet of een deel van een wet.Met de wijziging van artikel 120 Grondwet die het kabinet voor ogen heeft,wordt het verbod voor rechters om wetten te toetsen aan de Grondwetgedeeltelijk opgeheven. Dit betekent dat burgers straks niet alleen bij allerechters terecht kunnen voor een beoordeling van de grondwettigheid vanlagere regelgeving en andere handelingen, maar ook voor een beoor-deling van de grondwettigheid van wetgeving; althans wanneer klassiekegrondrechten in het geding zijn. Komt een rechter tot de conclusie dat eenwettelijke bepaling in een concreet geval in strijd is met de Grondwet, danis deze bepaling onverbindend en zal hij deze buiten toepassing kunnenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12911 laten, zoals nu reeds mogelijk is bij toetsing van wetten aan bijvoorbeeldhet EVRM. Indien de rechter oordeelt dat aan een wettelijke bepaling echteen intrinsiek defect kleeft, zal van een uitspraak een belangrijk signaalnaar de wetgever uitgaan en kan het ertoe leiden dat de bepaling ook inandere gevallen buiten toepassing wordt gelaten. Van formele derden-werking is bij de huidige stand van het recht geen sprake; een onverbin-dendverklaring geldt alleen tussen partijen bij een geding.Er zijn verschillende manieren om de toegang tot het grondwettelijk hofvorm te geven. Het kabinet meent dat het de rechtsbescherming vanburgers ten goede komt wanneer het hof, in lopende procedures bij derechter, snel om een deelbeslissing gevraagd kan worden over degrondwettigheid van een wet. Grondwettigheidsvragen kunnen immers inelk rechtsgeding en op elk rechtsgebied naar voren komen. Rechterskunnen deze zaken, ook waar het gaat om toetsing van wetten aan deGrondwet, veelal zelf afdoen, bijvoorbeeld als er al een eerdere richting-gevende uitspraak is geweest of als er over de toetsing geen redelijketwijfel kan bestaan. In zaken met een duidelijk zaaksoverstijgend belangligt naar het oordeel van het kabinet een rol van het hof in de rede.Een prejudiciële procedure voorziet in de mogelijkheid van het verkrijgenvan een snelle deelbeslissing over de grondwettigheid van een wet. Bijeen dergelijke procedure geeft het hof bindende antwoorden en oordelenover rechtsvragen die worden voorgelegd door een andere rechterlijkeinstantie, in het kader van een concreet geschil. Volgens het kabinet is eenprejudiciële procedure zeer geschikt om de doelstellingen van rechtsze-kerheid, snelheid en rechtseenheid te verwezenlijken. Het draagtbovendien bij aan een optimale vervulling van de rechtsvormende taakvan het hof in constitutionele zaken die van grote maatschappelijkebetekenis zijn.Alternatieven voor een prejudiciële procedure zijn een rechtstreekseprocedure bij het grondwettelijk hof of een combinatie van zo’n recht-streekse procedure met een prejudiciële procedure. Deze alternatievenhebben niet de voorkeur van het kabinet. Het inrichten van twee proce-dures naast elkaar is een complexe operatie en roept tevens vanuit hetoogpunt van proceseconomie vragen op. Belangrijk is verder dat deindirecte toegang voor de burger in een prejudiciële procedure niet tenkoste hoeft te gaan van de mogelijkheid om, via de rechter, inbreng televeren voor de aan het hof te stellen rechtsvraag. Een prejudiciëleprocedure is bovendien een procedure waarmee ook nationaal inmiddelsruimschoots ervaring is opgedaan. Sinds enige tijd is het mogelijkprejudiciële vragen te stellen bij de Hoge Raad in civiele zaken, strafzakenen fiscale zaken. Het kabinet stelt voor bij de inrichting van de prejudiciëlevragen aan het hof waar mogelijk aan te sluiten bij de reeds bestaanderegelgeving inzake deze prejudiciële vragen bij de Hoge Raad.27Concreet betekent dit dat de rechter ambtshalve of op vordering vanpartijen aan het hof een rechtsvraag stelt ter beantwoording bij wijze vanprejudiciële beslissing, indien een antwoord op deze vraag nodig is om tebeslissen en aan de beantwoording van deze vraag bijzonder gewicht kanworden toegekend, gelet op het met de vraag gemoeide zaaksover-stijgend belang. Het gaat hier om een rechtsvraag, niet om een vraag dielouter vraagt om een beoordeling van feiten. In lijn met de reeds27Het gaat om artikel 81a van de Wet RO, waarin is bepaald dat de Hoge Raad kennisneemt vandoor de rechtbanken en de gerechtshoven gestelde prejudiciële vragen. Zie verder artikel 392tot en met 395 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (civiele zaken), artikel 27gatot en met 27ge van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (fiscale zaken) en de artikel 353tot en met 355 Wetboek van Strafvordering (strafzaken).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12912 bestaande prejudiciële procedures bij de Hoge Raad kan het hof afzienvan de beantwoording indien hij oordeelt dat de vraag zich niet voorbeantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing leent of de vraag vanonvoldoende gewicht is om beantwoording te rechtvaardigen. Als er weleen inhoudelijke beantwoording volgt, beslist de verwijzende rechter metinachtneming van de uitspraak van het hof.Eventueel kan, in aanvulling op de prejudiciële procedure, overwogenworden aan een aan te stellen procureur-generaal bij het grondwettelijkhof, de bevoegdheid toe te kennen «grondwettigheidstoetsing in hetbelang der wet» in te stellen, geïnspireerd op de reeds bestaandemogelijkheid van het instellen van «cassatie in het belang der wet» bij deHoge Raad.28 Ook deze procedure zou bijdragen aan een optimalevervulling van de rechtsvormende taak van het hof in constitutionelezaken die van grote maatschappelijke betekenis zijn.3.2 Rechtsmacht In de opvatting van het kabinet wordt het grondwettelijk hof in deprejudiciële procedure niet alleen bevoegd om zich uit te sprekenover de grondwettigheid van wetten maar ook over de grondwet-tigheid van lagere regelgeving en besluiten.Waarover wordt het grondwettelijk hof bevoegd zich uit te spreken in hetkader van een prejudiciële procedure? Uit het regeerprogramma volgt dathet de bedoeling is de rechtsmacht van het hof niet te beperken totwetten, maar zich ook te laten uitstrekken tot regels en besluiten. Bijregels kan worden gedacht aan lagere regelgeving, zoals algemenemaatregelen van bestuur en gemeentelijke verordeningen; bij besluitenaan bepaalde beschikkingen van bestuursorganen. De Grondwet staat derechter nu niet toe om de grondwettigheid van wetten en verdragen tebeoordelen, maar bevat geen beperkingen met betrekking tot anderecategorieën van (rechts)handelingen. Rechters zijn dus al bevoegd lagereregelgeving te toetsen aan de Grondwet. Ze kunnen hierbij toetsen aan degehele Grondwet. Het toetsingskader is dus niet beperkt tot klassiekegrondrechten. Met betrekking tot het grondwettelijk hof komt het kabinettot een andere afweging. Bescherming van klassieke grondrechten is hierhet primaire doel, ook waar het de beoordeling van lagere regelgeving enbesluiten betreft. Het kabinet stelt daarom voor om voor de toetsing vanlagere regelgeving en besluiten door het hof in de prejudiciële procedurehetzelfde toetsingskader te hanteren als voor de toetsing van wetten.Verder ligt het blijkens het regeerprogramma niet in de rede om alleoverige handelingen van de overheid, juridisch dan wel feitelijk, onder derechtsmacht van het grondwettelijk hof te brengen.3.3 Bevoegdheden Wanneer een wet, een ander algemeen verbindend voorschrift of eenbesluit strijdig wordt bevonden met de Grondwet, moet het grondwettelijkhof daar, in de opvatting van het kabinet, een passend rechtsgevolg aankunnen verbinden. Daarbij zijn meerdere opties denkbaar. De rechter heeftbij de huidige stand van het recht na de gedeeltelijke opheffing van hettoetsingsverbod de bevoegdheid een bepaling buiten toepassing te laten.Indien de rechter oordeelt dat aan een wettelijke bepaling echt eenintrinsiek defect kleeft, zal van zo’n uitspraak een belangrijk signaal naarde wetgever uitgaan en kan dat ertoe leiden dat de bepaling ook in anderegevallen buiten toepassing wordt gelaten. Zoals eerder al geopperd, isnaast buiten toepassing laten in een concreet geval het ook een optie om28Artikel 78, eerste lid, Wet RO.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12913 het hof de bevoegdheid te geven van vernietiging als rechtsgevolg.29 Bijvernietiging verdwijnt een voorschrift uit de rechtsorde, in beginsel perommegaande, en is ook voor derden duidelijk dat zij niet door deongrondwettige norm kunnen worden getroffen. Gelet op de ingrijpendeconsequenties hiervan voor de rechtsorde vindt het kabinet, als gekozenwordt voor deze bevoegdheid, het belangrijk dat deze bevoegdheid in éénhand blijft en exclusief is voorbehouden aan het grondwettelijk hof. In delidstaten van de Europese Unie die een grondwettelijk hof hebben,hebben hoven de mogelijkheid van vernietiging in het arsenaal vanbevoegdheden.30 Men kan zich afvragen of deze bevoegdheid past bij hetNederlandse systeem. Zo bestaat het risico op een te grote verschuivingin de checks and balances tussen de staatsmachten, terwijl van mindervergaande bevoegdheden voor het hof ook sterke signalen uitgaan. Ookmoet gewezen worden op de verhouding tussen het grondwettelijk hof enandere hoge rechterlijke colleges, zoals de Hoge Raad. Als wordt gekozenom de bevoegdheid vernietiging toe te kennen aan het hof, zoekt hetkabinet naar een binnen het Nederlandse systeem passende invulling vandie bevoegdheid.Overigens wil het eventueel toekennen van de bevoegdheid om tevernietigen niet zeggen dat het hof daar ook altijd gebruik van zal makenindien het tot het oordeel komt dat sprake is van ongrondwettigewetgeving of andere regelgeving. Denkbaar is dat het hof wel tot hetoordeel komt dat een aan hem voorgelegde norm ongrondwettig is, maardat deze voorlopig in stand kan blijven en alleen tussen partijen bij hetgeschil geen werking heeft. Een ander scenario is dat het grondwettelijkhof weliswaar een bestreden norm vernietigt, maar dat het omwille vande rechtszekerheid de gevolgen hiervan verzacht, bijvoorbeeld door geenterugwerkende kracht aan de vernietiging te verbinden.Dit laat onverlet dat rechters, zoals eveneens hierboven is toegelicht, ookzelf kunnen toetsen aan de Grondwet en zaken kunnen afdoen, bijvoor-beeld als er al een eerdere richtinggevende uitspraak is geweest of als erover de toetsing geen redelijke twijfel kan bestaan. Eventueel kan een wet(of een deel van de wet) buiten toepassing worden gelaten, zoals nu reedshet geval is bij toetsing van wetten aan verdragen. Zodra een rechterechter besluit om een prejudiciële vraag te stellen over de grondwet-tigheid van een maatregel die binnen de rechtsmacht van het grondwet-telijk hof valt, is hij gehouden het oordeel van het hof hierover te volgenwanneer de behandeling van het geschil hervat wordt.Welke consequentie dit oordeel heeft voor het vervolg van het geschil, zalonder meer afhangen van de aard van dit geschil. Vindt de verwijzing vaneen prejudiciële vraag bijvoorbeeld plaats in een strafzaak, dan kan deongrondwettigheidsverklaring van een voorschrift ertoe leiden dat destrafrechter een verdachte ontslaat van rechtsvervolging of vrijspreekt. Issprake van een onrechtmatige daadsactie tegen het bestreden voorschriftbij de burgerlijke rechter, dan kan een dergelijke verklaring ertoe leidendat de rechter een gedupeerde een schadevergoeding toekent. Wordt degrondwettigheid tot slot opgeworpen in een bestuursrechtelijk geschil,dan zal de ongrondwettigheidsverklaring vermoedelijk in de regelbetrekking hebben op een algemeen verbindend voorschrift dat degrondslag vormt van een bestuursrechtelijk besluit. Het is vervolgens aan29Naast deze twee genoemde bevoegdheden zijn er ook alternatieven denkbaar, zoals buitenwerking stellen van wettelijke voorschriften. Het kabinet verkent bij de uitwerking van hetwetsvoorstel welke bevoegdheid (of bevoegdheden) het meest passend is.30Zie bijv. art. 62 van de Franse Grondwet, art. 78 en art. 95, tweede lid, van de Wet inzake hetBundesverfassungsgericht (Duitsland) en hoofdstuk 1 van de Bijzondere wet op het Grondwet-telijk Hof (België).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12914 de bestuursrechter om te bezien wat er precies moet gebeuren met hetbestreden besluit.Soms zal een rechtszoekende burger niet geholpen zijn met de enkelevaststelling dat een wet of regel een grondrecht schendt. Het kan namelijkvoorkomen dat hierdoor een leemte in het recht ontstaat die, wil er sprakezijn van effectieve rechtsbescherming, opgevuld dient te worden doornieuwe rechtsvorming. Over het leerstuk van rechtsvorming bij schendingvan verdragsrechtelijk gewaarborgde rechten bestaat veel jurisprudentie.Volgens de Hoge Raad dient de rechter in een dergelijke situatie in hetalgemeen zelf in het rechtstekort te voorzien, indien zich uit het stelsel vande wet, de daarin geregelde gevallen en de daaraan ten grondslagliggende beginselen, of de wetsgeschiedenis, voldoende duidelijk laatafleiden hoe dit dient te geschieden.31 Is dat niet het geval, dan kan derechter geen rechtsbescherming bieden en is het aan de wetgever om eenoplossing te vinden. Ook bij de toetsing van wetten aan de Grondwet zaldeze problematiek een rol gaan spelen.Toetsing van en aan rijkswettenDe door het kabinet beoogde gedeeltelijke opheffing van het inartikel 120 van de Grondwet opgenomen toetsingsverbod maakt deweg vrij voor een rechterlijke beoordeling van de grondwettigheidvan «wetten». Het verdient opmerking dat dit uitsluitend Neder-landse wetten betreft. Toetsing van rijkswetten aan de Grondwet ligtniet in de rede; het past immers niet binnen de structuur van hetKoninkrijk dat wetgeving van het hiërarchisch hoger gelegenKoninkrijksniveau door de rechter wordt getoetst aan de wetgevingvan de landen, inclusief de delen van de Grondwet die de constitutievan het land Nederland betreffen.Dit heeft mede als consequentie dat het rechterlijke toetsingsrechtniet zal zien op de goedkeuring van verdragen, omdat dezegoedkeuring bij rijkswet kan plaatsvinden. Ook om andere redenenstelt het kabinet niet voor om het toetsingsverbod voor wat betreftverdragen op te heffen. Invoering van rechterlijke toetsing vangeldende verdragen aan de Grondwet zou onder andere raken aanonderwerpen als de voorrang en doorwerking van internationaalrecht in het Koninkrijk – onderwerpen die buiten het bestek van dezecontourennota vallen. Verder zou een dergelijke uitbreiding van hettoetsingsrecht leiden tot de ongerijmdheid dat de rechter verdragenaan de gehele Grondwet zou moeten toetsen, terwijl het toetsings-recht voor wat betreft wetten beperkt blijft tot een aantal onderdelenvan de Grondwet. In de memorie van toelichting bij de grondwets-wijziging zal nader op deze aspecten worden ingegaan.Wat betreft de vraag in hoeverre Nederlandse wetten kunnenworden getoetst aan de Grondwet wijst het kabinet op het volgende.De Grondwet is een amfibiewet, met een hybride karakter: deGrondwet is deels bij Nederlandse wet en deels bij rijkswetvastgesteld. Uit artikel 49 van het Statuut en de rechtspraak van deHoge Raad daarover volgt dat rechters wettelijke maatregelen van delanden – waaronder Nederlandse wetten – niet mogen toetsen aanwettelijke regelingen van het Koninkrijk. In deze mogelijkheid kanalleen bij rijkswet worden voorzien. Dat betekent dat een grondwet-telijke regeling die rechterlijke toetsing mede mogelijk maakt aanonderdelen van de Grondwet die het karakter van rijkswet hebben,bij rijkswet zal moeten worden vastgesteld.31Zie bijv. ECLI:NL:HR:2018:846, r.o. 2.5.1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12915 Voor de goede orde wijzen wij erop dat het kabinet het niet wenselijkacht om, als wordt gekozen voor een regeling bij rijkswet, van degelegenheid gebruik te maken om tegelijkertijd invulling te gevenaan artikel 12a van het Statuut. Dat bepaalt dat bij rijkswet voorzie-ningen worden getroffen voor de behandeling van bij rijkswetaangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.Artikel 12a van het Statuut heeft een andere strekking dan artikel 49van het Statuut. Dit laatste artikel gaat over conformiteit van hethandelen van de landen met de regels van het Koninkrijk, terwijlartikel 12a het handelen van het Koninkrijk zelf betreft. De uitwerkingdaarvan moet naar het oordeel van het kabinet op eigen meritesworden bezien. Tijdens de meest recente bijeenkomst van hetInterparlementair Koninkrijksoverleg is bovendien afgesproken datde Staten van de Caribische landen een voorstel ter uitwerking vanartikel 12a van het Statuut zullen presenteren.In een beschouwing naar aanleiding van de viering van 70 jaarStatuut voor het Koninkrijk, heeft onlangs ook de Raad van State vanhet Koninkrijk zich uitgesproken over het vraagstuk van de geschil-lenregeling.32 Het kabinet komt voor de zomer met een reactie opdeze beschouwing. Voor zover relevant, zal in deze reactie ookworden ingegaan op de raakvlakken met de onderhavige voorstellenten aanzien van constitutionele toetsing.3.4 Samenloop met internationaal en EU-recht In geval van samenloop met een beroep op een fundamenteel rechtdat internationaalrechtelijk en/of Unierechtelijk wordt geborgd,wordt overwogen aan de beoordeling door het grondwettelijk hofvan het beroep op de Grondwet prioriteit te verlenen. Deze priori-tering mag geen afbreuk doen aan de verplichtingen van Nederlandonder het internationale en EU-recht.Een prejudiciële procedure bij een grondwettelijk hof kan interfereren metde bevoegdheid van rechters om regelgeving te toetsen aan rechtstreekswerkende verdragen en het EU-recht. Tevens kan deze procedure ingrijpenop hun bevoegdheid en soms zelfs verplichting om over regelgevingprejudiciële vragen te stellen in het kader van de bestaande prejudiciëleprocedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) en deadviesprocedure bij het EHRM op grond van Protocol 16 bij het EHRM.Daar is het kabinet zich goed van bewust. Het wil dan ook dat de regelingdie wordt vervaardigd om de prejudiciële procedure in te richten, blijkgeeft van de grenzen die het internationale en EU-recht aan het nationalerecht stelt en daarnaast anticipeert op mogelijke samenloopproblemen.Samenloop kan zich in de eerste plaats voordoen bij de inroeping vanmateriële constitutionele normen die zowel in de Grondwet als inverdragen en het Unierecht zijn verankerd.33 Aan samenlopende normenmet een vergelijkbare inhoud is op zich niets nieuws. Bij de toetsing vanlager recht aan de Grondwet kan nu reeds tegelijkertijd de verenig-baarheid met bijvoorbeeld het EVRM en het EU-recht bij de rechterworden opgeworpen. De rechter zal dan ofwel de rechtsvragen afzon-3270 jaar Statuut voor het Koninkrijk, Samenwerking op basis van wederzijds begrip, p. 51–59.33Ter illustratie: het recht op een eerlijk proces is een grondrecht dat niet alleen in de Grondwetbescherming geniet (art. 17) maar ook in het EVRM (art. 6) en het Handvest (art. 47). Wat alseen burger in een rechtsgeding bij de strafrechter op alle drie de bepalingen een beroep doet?Hoe wordt de strafrechter in zo’n situatie geacht te handelen, indien de grondwettigheid vaneen wet ter discussie staat en een grondwettelijk hof exclusief bevoegd is dit onderdeel tetoetsen?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12916 derlijk beantwoorden ofwel de interpretatie van de ene bepalingmeenemen in de interpretatie van de andere bepaling.34 Als de rechtervan opvatting is dat er gerede twijfels zijn over de grondwettigheid vaneen wet, lagere regelgeving of een besluit, zal hij hierover, in de inparagraaf 3.2 beschreven plannen van het kabinet, aan het grondwettelijkhof een vraag kunnen voorleggen. Het is echter de vraag hoe dezebevoegdheid zich op haar beurt zal verhouden tot de bestaandebevoegdheid van de rechter om de wet aan het EVRM en het EU-recht tetoetsen.35In navolging van andere landen met een grondwettelijk hof en eenmonistisch stelsel ten aanzien van de doorwerking van internationaalrecht, is het denkbaar om in een dergelijk geval prioriteit te verlenen aande toetsing aan de Grondwet.36 Dat betekent dat in beginsel eerst aan hetgrondwettelijk hof wordt gevraagd om een oordeel te vellen over degrondwettigheid van de wet, alvorens de rechter zelf toekomt aan eenoordeel over de verenigbaarheid van dezelfde wet met het EVRM en hetEU-recht. Oordeelt het hof dat de wet in kwestie niet ongrondwettig is,dan is het nodig om te bezien of op grond van het EVRM of EU-recht doorde rechter in het concrete geschil grondrechtenbescherming moet wordengeboden. Heel waarschijnlijk is dat overigens niet, ook al omdat hetgrondwettelijk hof bij zijn eigen uitleg aan de Grondwet vermoedelijksamenlopende normen zoveel mogelijk in samenhang zal interpreteren eneen uitleg zal geven die strookt met internationale verdragen, inclusiefmensenrechtenverdragen, het EU-recht en de rechtspraak van het EHRMen het EU-Hof. Het kan echter niet worden uitgesloten.Het verlenen van prioriteit aan de beoordeling van de grondwettigheidvan een wet is niet in strijd met het internationale recht of het Unierecht,maar de regeling en toepassing hiervan is wel aan een aantal belangrijkevoorwaarden verbonden, die vooral uit het Unierecht voortvloeien.Vertrekpunt voor een prioriteitsregeling is dat zowel het EVRM als hetHandvest een bepaling bevat die expliciet toelaat dat rechters op grondvan het eigen nationale constitutionele recht verdergaande grondrechten-bescherming verlenen. Er kan, vanuit het oogpunt van rechtsbe-scherming, dus reden zijn om eerst vast te stellen hoe een wet zichverhoudt tot grondrechten uit de Grondwet. Van een rechter kan echterniet worden verlangd om een prejudiciële vraag aan het grondwettelijkhof voor te leggen over de verenigbaarheid van een wet met deGrondwet, wanneer deze rechter op hetzelfde moment vragen heeft overde uitleg van het Unierecht en naar aanleiding hiervan een prejudiciëleprocedure wil starten bij het HvJEU. Het beginsel van voorrang van hetUnierecht brengt namelijk mee dat nationaal constitutioneel recht geenbeperkingen mag opleggen aan de vrijheid van rechters om zich tewenden tot het HvJEU.3734Zie bijvoorbeeld HR 12 juli 2024, ECLI:NL:HR:2024:977 en ECLI:NL:HR:2024:978, en HR 18 april2014, ECLI:NL:HR:2014:908.35Volgend uit artikel 94 van de Grondwet, respectievelijk de jurisprudentie van het HvJEU.36Vgl. bijv. de inrichting van grondwetstoetsing in Frankrijk, met als grondslag art. 61-I van deFranse Grondwet. In organieke wetgeving is deze toetsing uitgewerkt als de zogenaamde«question prioritaire de constitutionnalité», waarbij de Conseil Constitutionnel zich opaangeven van een van de twee hoogste Franse rechters met prioriteit uitspreekt over degrondwettigheid van Franse wetten.37Gevoegde zaken C-188/10 en C-189/10, Aziz Melki en Sélim Abdeli. HvJEU 22 juni 2010. Eenandere grens die het HvJEU onlangs in zijn rechtspraak heeft geformuleerd is dat eenbeslissing van een grondwettelijk hof een lagere rechter niet kan verplichten om het EU-rechtte schenden. Aan die grens wil het kabinet uiteraard ook niet tornen. Zie Zaak C-792/22,Energotehnica, HvJEU 26 februari 2024. Vgl. voorts Zaak 106/77, Simmenthal II, HvJEU9 maart 1977.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12917 Een andere grens die uit het Unierecht voortvloeit, is dat een rechter– inclusief het grondwettelijk hof – bij het verlenen van grondrechtenbe-scherming op basis van de Grondwet geen afbreuk mag doen aan deeenheid en effectieve werking van het Unierecht.38 Er kan zich een situatievoordoen waarin het Unierecht geen ruimte laat om verdergaandenationale grondrechtenbescherming in te roepen, omdat dit afbreuk zoudoen aan de werking van de EU-handelingen op het grondgebied van dielidstaat. Een dergelijke begrenzing voor een ruimere uitleg kan ook aan deorde zijn wanneer een rechterlijke uitspraak inzake een grondwettelijkgrondrecht ten koste dreigt te gaan van de bescherming van een andergrondrecht. Wanneer het grondwettelijk hof met een bepaalde interpre-tatie van de vrijheid van meningsuiting in artikel 7 Grondwet zou komen,zal het zich ervan moeten vergewissen dat deze interpretatie niet botstmet bijvoorbeeld de rechtspraak van het HvJEU en EHRM over het rechtop privacy. Is dit wel het geval, dan is er in beginsel geen ruimte voor debetreffende interpretatie.4. Andere taken voor het grondwettelijk hof Onderzocht wordt of de toetsing door het hof zich mede kanuitstrekken tot interinstitutionele grondwetsbepalingen.In het regeerprogramma heeft het kabinet aangekondigd te willenbekijken of de rechterlijke toetsing van wetten, regels en besluiten zichmede kan uitstrekken tot de interinstitutionele bepalingen van deGrondwet. Dit zijn de onderdelen van de Grondwet die niet (direct)rechten of plichten voor burgers creëren maar betrekking hebben op(bevoegdheden van) overheidsorganen, de wetgevingsprocedure of deverhoudingen binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het kabinet zallaten onderzoeken of deze taak passend is bij het grondwettelijk hof. Ditonderzoek zal zich richten op vijf onderwerpen:–Inlichtingenplicht van bewindspersonen (artikel 68 Grondwet);–Geschillen die kunnen ontstaan naar aanleiding van verkiezingen;–Zuivere bestuursgeschillen;–Het opleggen van een partijverbod;–Mogelijke andere constitutionele geschillen.Het kabinet beziet of bij de grondwettelijke regeling van het hof eengrondslag wordt opgenomen om op een later moment bij wet anderetaken aan het hof te kunnen opdragen. Een dergelijke grondslag om bijwet andere taken op te dragen bestaat ook voor andere instanties die inde Grondwet zijn geregeld, zoals de Hoge Raad, de Raad van State en deNationale ombudsman.5. Inrichting en onafhankelijkheid Als gezegd heeft het kabinet een voorkeur voor de instelling van eengrondwettelijk hof. In deze paragraaf staat daarom de inrichting van eendergelijk hof centraal.5.1 Positionering en waarborgen voor onafhankelijkheid Om de onafhankelijkheid van het grondwettelijk hof te waarborgenzal deze behoren tot de rechterlijke macht, waardoor de waarborgendie gelden voor de onafhankelijkheid van de leden van de rechter-lijke macht ook voor de leden van het hof zullen komen te gelden.38Zaak C-399/11, Melloni, HvJEU 26 februari 2013; J.H. Gerards, «Samenloop van nationale enEuropese grondrechtenbepalingen – hoe moet de rechter daarmee omgaan?», TvCR afl. 3,2010, p. 224–255.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12918 Wel stelt het kabinet voor om de leden bij het hof niet voor het levente benoemen, maar voor maximaal negen jaren, zonder mogelijkheidtot herbenoeming.Het grondwettelijk hof is een rechtsprekende instantie. Voor de leden vanhet hof geldt dat zij volledig onafhankelijk en onpartijdig recht moetenkunnen spreken. In navolging van de Staatscommissie parlementairstelsel meent het kabinet dat het verstandig zou zijn het grondwettelijk hoftot de rechterlijke macht te laten behoren.39 Niet alleen omdat deGrondwet de rechterlijke macht exclusief bevoegd maakt voor beslechtingdan wel berechting van civielrechtelijke en strafrechtelijke zaken, maarook omdat hiermee aan een aantal belangrijke voorwaarden enwaarborgen voor de onafhankelijkheid van de leden van het hof «alsvanzelf» is voldaan. De Grondwet bevat immers al een aantal belangrijkewaarborgen voor de onafhankelijkheid van leden van de rechtelijke machtmet rechtspraak belast. Wat het kabinet betreft komen al deze waarborgen– met uitzondering van de benoeming voor het leven – ten minste ook tegelden voor de leden van het hof. Het gaat hierbij om de waarborg datleden van de rechterlijke macht alleen in de gevallen bij wet bepaald dooreen, eveneens bij de wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorendgerecht kunnen worden geschorst of ontslagen (artikel 117, derde lid,Grondwet). Ter verdere versterking van de onafhankelijkheid van de ledenvan het hof zou ook overwogen kunnen worden in de Grondwet te regelendat voor de uitwerking van dit onderdeel een wet met een meerderheidvan ten minste twee derde van de stemmen vereist is. Een andervoorbeeld van een waarborg die ook voor de leden van het hof komt tegelden is de regel dat het toezicht op de ambtsvervulling van de leden vande rechterlijke macht alleen door leden van de rechterlijke macht metrechtspraak belast mag worden uitgeoefend (artikel 116, vierde lid,Grondwet). Net als bij de andere leden van de rechterlijke macht vergendeze, en andere in de Grondwet verankerde regels, nadere uitwerking bijof krachtens de wet. Hiervoor zal een afzonderlijk wetstraject wordengestart.Voor de leden van een grondwettelijk hof zijn er, wat het kabinet betreft,goede redenen te kiezen voor een tijdelijke – niet te verlengen – benoe-mingstermijn. Het kabinet realiseert zich dat dit een belangrijke uitzon-dering is op een waarborg die voor de andere leden van de rechterlijkemacht nu juist als één van de speerpunten van rechterlijke onafhanke-lijkheid wordt gezien: de benoeming voor het leven. Vanwege debijzondere aard van de bevoegdheden van een grondwettelijk hof,namelijk het beslissen over de grondwettigheid van democratischgelegitimeerde wetgeving, en vanwege de overtuiging van het kabinet dathet aantal leden van het hof beperkt dient te blijven, acht het kabinet hetwenselijk dat er voldoende voorzien is in wisseling van de samenstellingvan de leden van het hof. Tevens worden de leden niet allemaal tegelijkbenoemd, waardoor er regelmatig nieuwe benoemingen zijn en niet alleleden tegelijk aftreden. Een zittingsduur van negen jaren verzekertenerzijds de benodigde continuïteit en aanwezigheid en opbouw vanexpertise en voorkomt anderzijds dat één of enkele leden langdurig een tegrote stempel kunnen drukken op de rechterlijke besluitvorming. Hetkabinet heeft geen voorkeur voor een herbenoemingsmogelijkheid omoneigenlijke druk of beïnvloeding als een herbenoeming aan de orde is uitte sluiten. Hiermee wordt de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deleden van het hof gedurende de benoemingstermijn gewaarborgd.39Lage drempels, hoge dijken; Democratie en rechtsstaat in balans, Eindrapport van deStaatscommissie parlementair stelsel (2018) p. 213 en p. 358.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12919 5.2 Benoemingsprocedure leden hof Het kabinet onderschrijft het belang van een goed doordachte engebalanceerde benoemingsprocedure voor de leden van het hof. Devormgeving hiervan vergt nadere uitwerking.Het oprichten en inrichten van een grondwettelijk hof heeft gevolgen voorde onderlinge verhoudingen binnen de trias politica, in het bijzondertussen de wetgevende en de rechterlijke macht. De bijzondere positie vandit rechtsprekende orgaan dient tot uiting te komen in de inrichting ensamenstelling van dit hof en de benoemingsprocedure van haar leden. Erzal naar het oordeel van het kabinet een balans moeten zijn tussenvoldoende waarborgen voor het voorkomen van politieke druk op ofpolitisering van de rechtspraak én tegelijkertijd enige mate van betrok-kenheid van de andere staatsmachten met het oog op de democratischelegitimatie en het evenwicht tussen de staatsmachten. Aan beideinvalshoeken moet recht gedaan worden in de benoemingsprocedure. Erzijn verschillende manieren waarop dit kan worden ingevuld. Bestaandebenoemingsprocedures kunnen daartoe als inspiratie dienen.405.3 Samenstelling grondwettelijk hof Het kabinet heeft een voorkeur voor een hof met een beperkt aantalleden (10 tot 12 leden). Het aantal leden dat zitting neemt enuitspraak doet in een concrete zaak zou een oneven aantal moetenzijn (bijvoorbeeld 5 of 7 leden). Daarnaast denkt het kabinet aan hetbenoemen van plaatsvervangers.Het aantal leden van het grondwettelijk hof hangt nauw samen metandere inrichtingsvraagstukken, zoals de wijze waarop toegang tot het hofwordt verkregen en welke (andere) bevoegdheden en taken het hof krijgttoebedeeld. Vooralsnog denkt het kabinet aan een hof dat bestaat uit 10tot 12 leden. Voor het aantal leden dat zitting neemt en uitspraak doet ineen concrete zaak ligt het – in verband met een doorslaggevende stem –voor de hand om voor een oneven aantal te kiezen. Het kabinet denkt aanvijf tot zeven leden, dat uitspraak doet en zitting neemt in een concretezaak. Om snelle besluitvorming te kunnen garanderen kan daarnaastgedacht worden aan plaatsvervangers. De figuur van de plaatsvervangeris voor de Nederlandse rechtspraak een waardevol instrument omcapaciteitstekort als gevolg van pieken in het aanbod van zaken op tevangen en om tegemoet te kunnen komen aan de behoefte aan deskun-digheid op specifieke onderwerpen. Daarbij kan bijvoorbeeld wordengedacht aan deskundigheid op zich snel ontwikkelende onderwerpenzoals kunstmatige intelligentie, en de gevolgen daarvan voor de privacyen gegevensbescherming. Het hebben van plaatsvervangers sluit tevensaan bij de aanbeveling van de Staatscommissie parlementair stelsel om tewerken met plaatsvervangers. Uiteraard geldt ook voor deze plaatsver-vangers dat gewaarborgd is dat zij volledig onafhankelijk en onpartijdigrecht moeten kunnen spreken.40Voorbeeld benoemingsprocedure leden EHRM: In de benoemingsprocedure voor de leden vanhet EHRM is voorzien in een aanbevelingscommissie waarin de volgende ambten zittinghebben: de president van de Hoge Raad of de procureur-generaal bij de Hoge Raad, deVice-President van de Raad van State of de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak vande Raad van State, de voorzitter van het College voor de Rechten van de Mens en een persoonmet kennis van het EHRM en/of van de Raad van Europa, dan wel van een vergelijkbareinternationale organisatie, niet zijnde de zittende Nederlandse rechter in het EHRM. Voor debetrokkenheid van het parlement zou de procedure van de leden van de Hoge Raad wellichttot inspiratie kunnen dienen. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat deze invulling van debetrokkenheid van het parlement bij de benoemingsprocedure mede samenhangt met de rolvan de Hoge Raad bij de vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12920 5.4 Functie-eisen Het kabinet doet een aantal voorstellen voor functie-eisen voor derechters bij het grondwettelijk hof, die nadere uitwerking enaanvulling vereisen.Met betrekking tot de rechtsprekende taken van de rechters van hetgrondwettelijk hof zullen de kandidaten op zijn minst moeten voldoen aande formele vereisten voor benoeming tot rechter. Deze vereisten kunnenonder andere worden aangevuld met functie eisen die zien op expertiseen/of ervaring op het terrein van het constitutioneel recht.5.5 Incompatibiliteiten Wat het kabinet betreft is het noodzakelijk een aantal incompatibili-teiten (grond)wettelijk vast te leggen. Hetzelfde geldt voor deplaatsvervangers bij het grondwettelijk hof. Het kabinet isvoornemens op een nader te bepalen moment uit te werken welkeincompatibiliteiten dit zijn.Net als bij de andere leden van de rechterlijke macht is het wat het kabinetbetreft noodzakelijk een aantal incompatibiliteiten voor de rechters bij hetgrondwettelijk hof (grond)wettelijk vast te leggen. Op grondwetsniveaukan hierbij in ieder geval gedacht worden aan de incompatibiliteit die nureeds voor de leden van de Hoge Raad geldt op grond van artikel 57 vande Grondwet. Op grond van dit artikel mag een lid van de Staten-Generaalniet tevens lid van de Hoge Raad zijn. Ook andere functiecombinaties,waaronder de functiecombinatie Minister of Staatssecretaris en lid van hethof, dienen (grond)wettelijk worden uitgesloten. In aanvulling daaropkomt er – in lijn met de geldende vereisten voor rechters – een algemenenorm op grond waarvan het de leden van het grondwettelijk hof niet istoegestaan nevenfuncties te vervullen waarvan de uitoefening ongewenstis met het oog op het waarborgen van de onafhankelijkheid en onpartij-digheid. Nu het kabinet voorstelt om het grondwettelijk hof in derechterlijke macht onder te brengen, ligt het voor de hand om vooroverige incompatibiliteiten van de rechters in het grondwettelijk hof en deplaatsvervangers aan te sluiten bij de regelingen die gelden voorrechterlijke ambtenaren in de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wetrechtspositie rechterlijke ambtenaren.6. Conclusie Met deze brief hebben wij uw Kamers willen informeren over decontouren van de voornemens van het kabinet met betrekking tot deaanpassing van het toetsingsverbod in artikel 120 Grondwet en deoprichting van een grondwettelijk hof. Over de verschillende keuzes enafwegingen die daarbij voorliggen, gaan wij graag met uw Kamers ingesprek. Daarnaast zullen wij op korte termijn andere betrokken actorenconsulteren, waaronder in ieder geval de rechterlijke instanties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12921 Voor de planning van de verschillende stappen die nog moeten wordengezet, waaronder de indiening van de grondwetswijzigingsvoorstellen bijde Tweede Kamer, verwijzen wij naar de brieven die eerder hierover naarhet parlement zijn gestuurd.41De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J.J.M. UitermarkDe Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,T.H.D. Struycken41Zie Kamerstukken II 2024/25, 36 344, nr. 5 en Kamerstukken II 2024/25, 36 600 VII, nr. 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 VII, nr. 12922