Actiedoel 18 en rapportage van het ‘Global Biodiversity Framework’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202626 407BiodiversiteitNr. 166 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSEL-ZEKERHEID EN NATUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 mei 2026Hierbij informeer ik u over de voortgang van de uitvoering van actiedoel18 van het «Global Biodiversity Framework» van het verdrag inzakeBiologische Diversiteit (hierna: het VN-Biodiversiteitsverdrag), dat gaatover het identificeren en hervormen van biodiversiteitschadelijke prikkels.Tevens informeer ik u over de indiening van de Nationale Rapportage vanhet Koninkrijk der Nederlanden voor het VN-Biodiversiteitsverdrag.InleidingNederland heeft afspraken gemaakt met bijna tweehonderd landen overhet herstellen van de biodiversiteit onder het VN-Biodiversiteitsverdrag.Eén van die afspraken houdt in dat ieder land onderzoekt welke prikkelseen schadelijk effect hebben op de biodiversiteit. Het gaat om financiëleen fiscale prikkels, zoals (in)directe subsidies, belastingvoordelen,accijnskortingen, garantstellingen en investeringen. Het onderzoek isafgerond en de resultaten stuur ik u als bijlage bij deze brief.1 Hetonderzoek maakt duidelijk dat een deel van de onderzochte financiële enfiscale rijksmiddelen onbedoeld de druk op biodiversiteit in stand houdt ofzelfs vergroot. Daarom beschouwt het kabinet dit onderzoek als eenbelangrijke eerste stap richting het hervormen van schadelijke prikkels.Vanwege hun betrokkenheid bij het onderzoek stuur ik deze brief medenamens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), deMinister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), de Ministervan Klimaat en Groene Groei (KGG) en de Staatssecretaris van Financiën(FIN). Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de start van het onderzoek1Wageningen Social & Economic Research (2026), «Beoordeling van de effecten van financiëleen fiscale rijksmiddelen op biodiversiteit». kst-26407-166ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1661 met de Kamerbrief van 29 augustus 20232 en over het vervolg met deKamerbrieven van 29 augustus 20243 en van 25 maart 2025.4AanleidingBovenstaand onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie vanLVVN in samenwerking met de ministeries van IenW, VRO, EZK en FIN. Ditonderzoek is uitgevoerd door een consortium van Wageningen Social &Economic Research (WSER), CE Delft en Naturalis Biodiversity Center.Hiermee geeft Nederland deels invulling aan internationale afspraken omhet wereldwijde verlies van biodiversiteit tegen te gaan.5Actiedoel 18 van het Global Biodiversity Framework (GBF)In 2022 zijn 196 landen, waaronder Nederland, gezamenlijk 23 actiedoelenvoor 2030 en 4 doelstellingen voor 2050 overeengekomen, die moetenbijdragen aan het behoud en herstel van biodiversiteit. Deze actiedoelenzijn tijdens een top in Montréal vastgelegd in het GBF. Het Nederlandsebeleid dat bijdraagt aan de implementatie van de actiedoelen staatbeschreven in het Nationaal Biodiversiteitsplan dat in maart 2025 met deKamer is gedeeld.6 Actiedoel 18 van het GBF betreft het identificeren enhervormen van schadelijke financiële prikkels aan de hand van tweesubdoelen: het eerste subdoel betreft het in 2025 identificeren van prikkelsmet schadelijke effecten op biodiversiteit; het tweede subdoel betreft hethervormen of afbouwen daarvan, met wereldwijd ten minste $ 500 miljardper jaar tegen 2030, te beginnen met de meest schadelijke prikkels en hetopschalen van positieve prikkels.7 De verdragspartijen van hetVN-Biodiversiteitsverdrag rapporteren hierover aan het secretariaat vanhet verdrag. De publicatie van dit rapport vormt een nadere uitwerkingvan de Nederlandse implementatie van het actiedoel.De Ministeries van LVVN, IenW, VRO en EZK zijn betrokken bij ditonderzoek, omdat zij allen verantwoordelijk zijn voor beleid dat gericht isop sectoren, die volgens de Organisatie voor Economische Samenwerkingen Ontwikkeling (OESO) relevant zijn vanwege hun effect op de fysiekeleefomgeving en daarmee op de biodiversiteit. Dit zijn de sectoren:landbouw, bosbouw, visserij, transport, water, infrastructuur, bouw,energie en industrie. Via de inzet van hun rijksmiddelen stimuleren dezeministeries activiteiten in de fysieke leefomgeving, die onbedoeldschadelijke neveneffecten kunnen hebben op de biodiversiteit. HetMinisterie van Financiën is betrokken vanwege de fiscale rijksmiddelen,die mede op het beleidsterrein van dit ministerie liggen.Aansluiten bij bestaande ontwikkelingen en verplichtingenOp het gebied van klimaat wordt elk jaar in de Miljoenennota gerappor-teerd over de omvang van fossiele voordelen, zoals fiscale voordelen ensubsidies aangaande het gebruik van fossiele brandstoffen.8 Daarnaast isNederland voorzitter van COFFIS, de internationale «Coalition on Phasing2Kamerstuk 26 407, nr. 148.3Kamerstukken 33 576, nr. 389.4Kamerstukken 26 407, nr. 155.5Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework.6Kamerstuk 26 407, nr. 155.7Identify by 2025, and eliminate, phase out or reform incentives, including subsidies, harmful forbiodiversity, in a proportionate, just, fair, effective and equitable way, while substantially andprogressively reducing them by at least 500 billion United States dollars per year by 2030,starting with the most harmful incentives, and scale up positive incentives for the conservationand sustainable use of biodiversity.8Motie-Klaver 14 december 2022. Kamerstuk 36 250, nr. 10.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1662 Out Fossil Fuel Incentives Including Subsidies». In dit verband heeftNederland in 2025 een nationaal uitfaseerplan fossiele brandstofsubsidiesgepubliceerd.9 Het werken aan het afbouwen van financiële prikkels voorfossiele brandstoffen gebeurt zoveel mogelijk in Europees verband.Tevens bepaalt het 8ste EU Milieuactieprogramma dat lidstaten aan deEuropese Commissie rapporteren over milieuschadelijke subsidies, dieniet gerelateerd zijn aan energie10. Deze rapportage is aanvullend aan derapportages over fossiele brandstofsubsidies aan de EuropeseCommissie. Ten slotte krijgt het onderwerp ook een plek in hetNatuurplan, dat wordt gemaakt in het kader van de Europese Natuurher-stelverordening. Deze verordening stelt dat het nationale plan eenindicatie van subsidies moet bevatten die het halen, respectievelijknakomen van de in de verordening vastgestelde doelen en verplichtingen,negatief beïnvloeden (artikel 15, lid 3, onderdeel v). Het concept-Natuurplan moet uiterlijk op 1 september 2026 aan de EuropeseCommissie worden verstuurd, en het definitieve Natuurplan een jaar later.Subdoel voor 2025 – Identificeren van biodiversiteitschadelijkeprikkelsHet eerste subdoel van actiedoel 18 betreft het in 2025 identificeren vanprikkels met schadelijke effecten op biodiversiteit. Het onderzoek«Beoordeling van de effecten van financiële en fiscale rijksmiddelen opbiodiversiteit» geeft invulling aan dit eerste subdoel.Opzet onderzoekHet onderzoek is uitgevoerd door een consortium bestaande uitWageningen Social & Economic Research, CE Delft en Naturalis Biodi-versity Center. Het consortium ontwikkelde een onderzoeksmethode11, opbasis van de richtlijnen van de OESO12, en een beoordelingsprotocol13. Demethode en het protocol zijn internationaal afgestemd met de OESO, deEuropese Commissie en verschillende EU-lidstaten. In de methode wordtgewerkt met de vijf drukfactoren van biodiversiteitsverlies, zoals die zijngeïdentificeerd door het Intergouvernementeel Platform voor Biodiver-siteit en Ecosysteemdiensten (IPBES)14, dit zijn: verandering van land- enzeegebruik, klimaatverandering, gebruik van natuurlijke hulpbronnen,vervuiling, en invasieve exoten. Op basis hiervan hebben onafhankelijke(milieu)economen en ecologen per financieel en fiscaal rijksmiddelbeoordeeld hoe de gestimuleerde activiteiten de biodiversiteit kunnenbeïnvloeden. De rapportage laat naast het expert-oordeel per drukfactorook een samenvattende beoordeling van de experts zien over het effectop biodiversiteit van de vijf drukfactoren tezamen.Voor de inventarisatie is gebruik gemaakt van 102 financiële en fiscalerijksmiddelen, zoals directe en indirecte subsidies, belastingvoordelen,accijnskortingen, garantstellingen en investeringen, uit de begroting van2024. Deze rijksmiddelen zijn door een «biodiversiteitsfilter» bekeken. Ditbetekent dat het onderzoek alleen signaleert of er sprake is van enigeimpact op biodiversiteit, zowel positief als negatief. Het onderzoek betreftdus geen complete evaluatie van de betreffende rijksmiddelen en het gaatniet over de wenselijkheid van de beleidsdoelstellingen.9Uitfaseerplan fossiele brandstofsubsidies | Rapport | rijksoverheid.nl.10Phasing out Environmentally Harmful Subsidies – Environment.11Assessing biodiversity effects of public financial incentives: a methodology for the Dutchgovernment | Report | Government.nl.12https://www.oecd.org/en/publications/identifying-and-assessing-subsidies-and-other-incentives-harmful-to-biodiversity_3e9118d3-en.html.13https://doi.org/10.18174/680334.14IPBES Home page | IPBES secretariat.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1663 Resultaten onderzoekDe inventarisatie laat de volgende beoordeling zien: 19 positief; 28gemengd, overwegend positief; 8 gemengd; 7 gemengd, overwegendnegatief; 19 negatief; 14 neutraal; en 7 geen consensus. In het rapportwordt gesteld dat de gestimuleerde activiteiten vooral biodiversiteitsef-fecten hebben via de drukfactoren «verandering van land- en zeegebruik»,«klimaatverandering» en «vervuiling». Ook wordt geconcludeerd datrijksmiddelen, met duidelijke voorwaarden ter bevordering van duurzameproductie en/of consumptie, een positief effect op biodiversiteit kunnenhebben. Zo worden adoptie- en innovatiesubsidies vaak positief beoor-deeld. De locatie van de gestimuleerde activiteit is mede bepalend voor deimpact op biodiversiteit, en er kan uitruil tussen drukfactoren op biodiver-siteit optreden. Daarbij kan een gestimuleerde activiteit een verlagend ofgeen effect hebben op een bepaalde drukfactor, terwijl een of meerandere drukfactoren worden verhoogd. Dit geldt bijvoorbeeld voorsubsidies voor elektrisch vervoer of elektrische werktuigen. Investeringenhiervoor leiden op lange termijn tot een verlaging van de drukfactorklimaatverandering, door beperking van schadelijke emissies, maarkunnen tegelijkertijd op korte termijn negatieve effecten hebben opnatuurlijke hulpbronnen (zoals de grondstoffen voor batterijen) en opland- en zeegebruik (bijvoorbeeld ruimte voor duurzame energie). Tenslotte hebben fossiele brandstofsubsidies een duidelijk nadelige invloedop biodiversiteit, zowel via de drukfactor klimaatverandering als via deandere drukfactoren. Denk bijvoorbeeld aan de onttrekking van natuurlijkehulpbronnen en de luchtverontreinigende emissies als gevolg vanverbranding. Bij de uitfasering van fossiele voordelen kunnen echterweglekeffecten optreden. Wanneer productie naar het buitenland wordtverplaatst, vindt een verschuiving plaats van negatieve effecten opbiodiversiteit naar het buitenland.Appreciatie van het onderzoekBiodiversiteit vormt de basis van ecosystemen en de diensten die zijleveren. Deze ecosysteemdiensten, zoals waterzuivering, bestuiving enbodemvruchtbaarheid, zijn natuurlijke functies, waar mensen en bedrijvendirect van afhankelijk zijn. Niet alleen is biodiversiteitsverlies een risicovoor het milieu, het leidt ook tot economische schade, gezien het belangvan ecosysteemdiensten voor onze economie.15 Een gezonde biodiver-siteit is daarom essentieel voor onze samenleving en economie endaarmee voor onze brede welvaart.Uit het onderzoeksrapport leren we dat een deel van de huidige inzet vande betreffende rijksmiddelen onbedoeld de druk op biodiversiteit in standkan houden of zelfs kan vergroten. Daarmee kunnen de betreffenderijksmiddelen remmend zijn voor de inzet om ecosystemen te behoudenen te herstellen, zoals voorgeschreven in onder andere de Natuurherstel-verordening. Een ander deel kan (overwegend) positief uitpakken. Daarkunnen we ook van leren en meer van gaan doen. Het onderzoek geeftdeels invulling aan het eerste subdoel om in 2025 prikkels met schadelijkeeffecten op biodiversiteit te identificeren. Een volgende onderzoeksrondemet uitbreiding van de reikwijdte van de betrokken ministeries en insamenwerking met andere ministeries en medeoverheden is in voorbe-reiding. Tegelijkertijd is het nu zaak om met de resultaten van het huidigeonderzoek in de hand invulling te geven aan het tweede subdoel richting2030.15Half of World’s GDP Moderately or Highly Dependent on Nature, Says New Report > Pressreleases | World Economic Forum.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1664 Subdoel voor 2030 – Hervormen of afbouwen van schadelijkeprikkelsHet tweede subdoel van actiedoel 18 gaat over het hervormen ofafbouwen van prikkels met schadelijke effecten op biodiversiteit metwereldwijd ten minste $ 500 miljard per jaar, te beginnen met de meestschadelijke prikkels, en het opschalen van positieve prikkels terbescherming en duurzaam gebruik van biodiversiteit tegen 2030. Het GBFvraagt om een «Whole of Government Approach» en «Whole of SocietyApproach». Overheid en maatschappij zullen daarom moetensamenwerken.Het kabinet zal verkennen in hoeverre de negatieve effecten kunnenworden omgebogen of afgebouwd en de positieve effecten verder kunnenworden versterkt. De Europese wettelijke doelstellingen voor biodiversiteitzijn hierbij leidend. Ook is een brede belangenafweging, waarbij ecolo-gische, economische en sociale aspecten allen een rol spelen, van grootbelang. De samenhang tussen Rijk, medeoverheden en bedrijven isbelangrijk, want zonder ondersteuning kunnen bedrijven niet verder enkan de overheid haar verplichtingen niet waarmaken. Daarnaast is hetstreven om bij de ontwikkeling van nieuwe financiële en fiscale rijksmid-delen biodiversiteit in de brede belangenafweging in het kader van debrede welvaart mee te wegen. Hierdoor kunnen nieuwe schadelijkeprikkels zoveel als mogelijk aan de voorkant al worden voorkomen. Eenafwegingskader kan bijvoorbeeld helpen om het aspect biodiversiteit in debelangenafweging expliciet zichtbaar te maken. Het Beleidskompas kan degevolgen van nieuw beleid en wetgeving voor biodiversiteit in kaartbrengen. Ook zal waar relevant en substantieel bij evaluaties van fiscaleregelingen aandacht zijn voor effecten op biodiversiteit. En er zal steedsmeer aandacht moeten komen voor gebiedsgericht werken, omdat deimpact op biodiversiteit van de verschillende gestimuleerde activiteitenvaak op een bepaalde locatie tot uiting komt. Wanneer nieuwe regelingenen maatregelen inclusief financiering in samenhang ontwikkeld worden,bestaat er meer kans op een hoger biodiversiteitsdoelbereik binnen debetrokken gebieden.Bevorderen van biodiversiteit én effectievere overheidsuitgavenEen ander belangrijk doel is het doelmatig uitgeven van publiekemiddelen. Dit vraagt om bewuste beleidskeuzes, zodat rijksmiddelenelkaar niet tegenwerken maar ook rekening houden met het behoud vanbiodiversiteit en daarmee ecosysteemdiensten en de veerkracht van deeconomie. Als schade aan biodiversiteit door publieke uitgavenverminderd of voorkomen wordt, leidt dat ook tot minder herstel-uitgaven. Zo maakt Programma Natuur bijvoorbeeld onderdeel uit van destructurele aanpak van stikstofproblematiek, die moet leiden tot natuur-herstel in en rondom de stikstofgevoelige N2000-gebieden. Dit jaar zal ineen interbestuurlijk proces voor het beleidskader Natuurinclusief en hetuitvoeringsplan Natuurinclusief16 gestart worden met het formuleren vanSMART-doelen. Voor actiedoel 18 van het GBF betekent dit dat dedepartementen en decentrale overheden zich kunnen committeren aanhet hervormen of afbouwen van schadelijke prikkels, waarna het bij degecommitteerde partijen integraal onderdeel wordt van de eigenbedrijfsvoering en besluitvorming.16Kamerstuk 33 576, nr.481.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1665 Tweejaarlijkse rapportagecyclusNederland zal tweejaarlijks moeten rapporteren aan de EuropeseCommissie over milieuschadelijke subsidies, die niet gerelateerd zijn aanenergie in het kader van het 8ste EU Milieuactieprogramma. Daarnaast zalregelmatig gerapporteerd moeten worden aan hetVN-Biodiversiteitsverdrag. Vanuit de «Whole of Government Approach»worden in de volgende onderzoeksronde andere departementen enmedeoverheden nadrukkelijk uitgenodigd om zich aan te sluiten.Nationale rapportage voor het VN-BiodiversiteitsverdragHet kabinet heeft, conform de afspraak onder hetVN-Biodiversiteitsverdrag, de nationale rapportage ter implementatie vanhet GBF17 ingediend. Actiedoel 18 was hiervan tot nu toe uitgezonderd.Deze rapportage biedt inzicht in de voortgang van zowel Europees alsCaribisch Nederland wat betreft de indicatoren van het GBF en denationale doelstellingen uit het Nationaal Biodiversiteitsplan.18 Eenpublieksvriendelijke versie van de rapportage volgt later dit jaar. Ook dedoor Sint-Maarten en Curaçao opgestelde rapportages over hunvoortgang zijn ingediend, als autonome landen binnen het Koninkrijk.Hoewel een stevige basis is gelegd met wetenschappelijke kennis enmonitoring, vertaalt dit zich nog niet in een aantoonbaar herstel van allesoorten en habitats. De meerderheid van de habitattypen verkeren niet ineen goede staat en zowel de connectiviteit als de kwaliteit van natuurge-bieden zijn nog niet op niveau. De situatie op de zes Caribische eilandenvraagt om extra aandacht; door een gebrek aan data en middelen is devoortgang daar moeilijker te meten.Vervolgstappen rapportageEind 2026 vindt tijdens de biodiversiteittop in Armenië (COP17) de GlobalReview plaats, ook wel het equivalent van de Global Stocktake onder deOvereenkomst van Parijs. Hier wordt onder andere aan de hand van denationale rapportages bezien of verdragspartijen gezamenlijk op koersliggen om de mondiale doelstellingen van het GBF te halen. In lijn met deambities uit het coalitieakkoord «Aan de Slag» (bijlage bij Kamerstuk36 848, nr. 31) kiest het kabinet voor een actieve en resultaatgerichteopstelling. Nederland zet in op een koers waar duurzame voedselpro-ductie, gezond ondernemerschap en het versterken van natuur hand inhand gaan. Ter voorbereiding op COP17 zal ik uw Kamer informeren overde Nederlandse inzet.De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,J. van Essen17De Rapportage is te vinden in de Online Reporting Tool: https://ort.cbd.int18Kamerstuk 26 407, nr. 155, bijlage 1.III en 2.IITweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 26 407, nr. 1666