Kabinetsreactie op het rapport van de Venetië Commissie van 13 oktober 2023

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 279Rechtsstaat en RechtsordeNr. 977 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 juni 2025Hierbij doe ik u, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en deMinister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de kabinetsre-actie toekomen op het door de Europese Commissie van Democratie doorRecht van de Raad van Europa (hierna: Venetië Commissie) uitgebrachterapport van 11 oktober 2023 getiteld «Joint opinion of the VeniceCommission and the directorate general of Human Rights and Rule of Law(DGI) on legal safeguards of the independence of the judiciary from theexecutive power».1Mede als gevolg van de kabinetsformatie en de vaststelling van hetregeerprogramma heeft deze reactie enige tijd op zich laten wachten.Bovendien heeft uw Kamer op 18 maart jl. een motie aangenomen van deleden Van Vroonhoven en Omtzigt (Kamerstuk 36 243, nr. 15) waarin deregering wordt verzocht alle aanbevelingen die Venetië Commissie aanhet slot van haar rapport (paragraaf 85) heeft gedaan, om te zetten inbeleid en wetgeving, en die binnen acht maanden voor te leggen aan deKamer, als pakket of losse maatregelen. Deze motie werd ingediendtijdens de plenaire behandeling op 10 april 2024 van het wetsvoorstelinzake het wettelijk verbod op de functiecombinatie rechter en lidmaat-schap van het parlement en enige andere onderwerpen die verbandhouden met de integriteit en de onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht2.In deze kabinetsreactie ga ik in op de aanbevelingen door de VenetiëCommissie gegeven aanbevelingen van de Venetië Commissie eninformeer ik u over de te nemen vervolgstappen, mede in het licht vangenoemde motie.1The Netherlands – Joint opinion of the Venice Commission and Directorate General of HumanRights and Rule or Law (DGI) of the Council of Europe on the legal safeguards of the indepen-dence of the judiciary from the executive power, adopted by the Venice Commission at its136th Plenary Session (Venice, 6–7 October 2023).2Kamerstukken II 2022/23, 36 243, nrs. 1–3. kst-29279-977ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9771 1. Inleiding De Venetië Commissie, opgericht in 1990 als onderdeel van de Raad vanEuropa, bestaat uit onafhankelijke deskundigen op staatsrechtelijk enconstitutioneel gebied en adviseert lidstaten over juridische vraagstukkendie raken aan de kerntaken van de Raad van Europa: democratie,rechtsstaat en mensenrechten. Met haar adviezen heeft de Commissie eengezaghebbende status verworven, zowel in de lidstaten van de Raad vanEuropa als daarbuiten.Op verzoek van het monitoringcomité van de Parlementaire Assembleevan de Raad van Europa (PACE)3 heeft de Venetië Commissie een rapportuitgebracht over juridische waarborgen voor rechterlijke onafhanke-lijkheid in Nederland. Het verzoek van het monitoringcomité maaktonderdeel uit van de periodieke beoordeling die alle lidstaten ten deel valten waarin wordt beoordeeld of lidstaten zich houden aan de verplich-tingen die zij zijn aangegaan op het moment dat zij zijn toegetreden tot deRaad van Europa.Ter voorbereiding op het rapport heeft een delegatie van de VenetiëCommissie op 11 en 12 september 2023 een bezoek gebracht aanNederland en hier gesproken met vertegenwoordigers van de Hoge Raad,de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak, de NederlandseVereniging voor Rechtspraak en het College van procureurs-generaal enmet een aantal Tweede Kamerleden, een hoogleraar staatsrecht en eendelegatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Op 11 oktober 2023heeft de Venetië Commissie vervolgens haar rapport openbaar gemaakt.In dit rapport constateert de Venetië Commissie dat de rechtsstatelijkewaarborgen in Nederland op hoofdlijnen stevig zijn: «in general, theVenice Commission is of the opinion that the Netherlands is awell-functioning state with strong democratic institutions and safeguardsfor the rule of law». De Venetië Commissie geeft verder aan verheugd tezijn:–dat het dubbellidmaatschap van staatsraden van de Afdeling advise-ring en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordtbeëindigd;4–dat er vooruitgang wordt geboekt bij het transparanter maken van hetproces van de benoeming van de leden van de gerechtsbesturen endat de invloed van rechters op dit proces is vergroot;–met het inmiddels bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel datvoorziet in een wettelijk verbod van de functiecombinatie rechter –lidmaatschap parlement.5Daarnaast doet de Venetië Commissie in het slot van het rapport(paragraaf 85) aanbevelingen op zes thema’s. Op de aanbevelingen geef ikin deze brief een reactie.3Request for opinion – PACE / the Netherlands (30 June 2023).4De laatste benoeming van deze zogeheten dubbelbenoemingen in beide afdelingen is metingang van 1 augustus van 2024 beëindigd.5Kamerstukken II 2022/23, 36 243, nr. 3. Uw Kamer heeft dit wetsvoorstel op 18 maart jl.aangenomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9772 Raakvlakken met andere rapportenDe Staatscommissie rechtsstaat heeft in haar op 10 juni 2024 uitgebrachterapport6 enkele aanbevelingen gedaan die raken aan de aanbevelingen inhet rapport van de Venetië Commissie. Aan een kabinetsreactie op hetrapport van de Staatscommissie rechtsstaat wordt gewerkt. De EuropeseCommissie heeft daarnaast in haar op 24 juli 2024 uitgebrachte landen-specifieke hoofdstuk over Nederland van het rechtsstaatrapport 2024enkele keren verwezen naar de aanbevelingen van de VenetiëCommissie.7 In de kabinetsappreciatie op het landenhoofdstuk is eenreactie voorbehouden aan deze brief.82. Reactie op het rapport van de Venetië Commissie Aanbeveling 1Reconsidering the transparency of the process by which the House ofRepresentatives designates Supreme Court judges, as well as the processby which the Minister of Justice nominates members of the Council forthe Judiciary.De Venetië Commissie beveelt in de eerste plaats aan om de transparantievan het proces waarmee de Tweede Kamer leden van de Hoge Raad aande regering ter benoeming voordraagt te heroverwegen. De VenetiëCommissie beveelt daarnaast aan om de transparantie van de rol van deMinister (thans de Staatssecretaris Rechtsbescherming) bij de benoe-mingsprocedure van leden van de Raad voor de rechtspraak te herover-wegen. Ook de Staatscommissie rechtsstaat beveelt aan om de transpa-rantie over benoemingen te verbeteren.9Transparantie procedure Tweede Kamer bij benoeming ledenHoge RaadIn artikel 118, eerste lid, van de Grondwet is vastgelegd dat de leden vande Hoge Raad worden benoemd uit een voordracht van drie personen,opgemaakt door de Tweede Kamer. De benoeming geschiedt op grondvan artikel 117, eerste lid, van de Grondwet bij koninklijk besluit. Deingevolge artikel 47 van de Grondwet verplichte ondertekening van hetkoninklijk besluit door een bewindspersoon geschiedt in de huidigeportefeuilleverdeling door de Staatssecretaris Rechtsbescherming, diederhalve ook de formele voordracht aan de Koning doet.10Aan de voordracht door de Tweede Kamer gaat een procedure bij de HogeRaad vooraf, die is vastgelegd in artikel 5c, zesde lid, van de Wetrechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra). Hierin is bepaald dat als erbij de Hoge Raad een plaats van raadsheer openvalt, de Hoge Raaddaarvan kennisgeeft aan de Tweede Kamer, onder meezending van eendoor de Hoge Raad opgemaakte aanbevelingslijst van zes kandidaten tenbehoeve van de door de Tweede Kamer op te maken voordracht van driepersonen. De interne procedure waarmee binnen de Hoge Raad wordt6Adviesrapport Staatscommissie rechtsstaat, «De gebroken belofte van de rechtsstaat – tienverbetervoorstellen met oog voor de burger», juni 2024.7Werkdocument van de diensten van de Commissie, Verslag over de rechtsstaat 2024. Landen-hoofdstuk over de situatie op het gebied van de rechtsstaat in Nederland.8Kabinetsappreciatie Commissie rechtsstaatrapport 2024 – Nederlands landenhoofdstuk,21 oktober 2024.9Zie Adviesrapport Staatscommissie rechtsstaat, «De gebroken belofte van de rechtsstaat – tienverbetervoorstellen met oog voor de burger», juni 2024, aanbeveling 1D, pagina 40–41.10Ook in artikel 2, eerste lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren is vastgelegd datde benoeming geschiedt bij koninklijk besluit op voordracht van de Minister (thans: deStaatssecretaris).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9773 gekomen tot de aanbevelingslijst is vastgelegd in het Protocol werving enselectie van raadsheren in de Hoge Raad, dat is gepubliceerd op dewebsite van de Hoge Raad.11 Daarin is onder andere vastgelegd dat deaanbevelingslijst zoals die aan de (voorzitter van de) Tweede Kamer wordttoegezonden, wordt voorzien van een door de president van de HogeRaad opgestelde toelichting, waarbij gevoegd de curricula vitae en eenpersoonlijke motivering van de kandidaten. Ook is in het Protocolvastgelegd dat de president van, de procureur-generaal bij en de griffiervan de Hoge Raad op uitnodiging de aanbevelingslijst toelichten aan devaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer.De werkwijze bij de Tweede Kamer is dat de door de president van deHoge Raad aan haar toegezonden aanbevelingslijst met bijlagen tervertrouwelijke inzage wordt gelegd, alleen voor de leden van de TweedeKamer. De gang van zaken is verder dat de vaste commissie voor Justitieen Veiligheid van de Tweede Kamer in ieder geval een gesprek heeft metalle nieuwe kandidaten op de aanbevelingslijst (waarmee bij een eerderevacature nog niet is gesproken) en ook altijd met de kandidaat die door deHoge Raad als eerste op de lijst is geplaatst. Deze kandidaat is, naar hetoordeel van de Hoge Raad, op dat moment het meeste geschikt om teworden benoemd de Hoge Raad op de plaats die openvalt (in de civielekamer, de strafkamer of de belastingkamer). Voorts voert de vasteKamercommissie een gesprek met de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, in aanwezigheid van de griffier van de HogeRaad, die een toelichting op de aanbevelingslijst geven. Na het houdenvan de gesprekken stelt de vaste Kamercommissie aan de Tweede Kamereen voordracht voor van drie personen, in voorkeursvolgorde. De door devaste Kamercommissie voorgestelde voordracht wordt daarbij gepubli-ceerd als Kamerstuk, waarbij dus de namen van de drie personenopenbaar worden. Vervolgens beslist de Tweede Kamer over de voorge-stelde voordracht. De Tweede Kamer kan dat doen door middel van eenschriftelijke stemming met behulp van stembriefjes (art. 8.31 t/m 8.36 RvOTK) of via een besluit zonder stemming. Dat laatste is mogelijk als geenvan de Kamerleden om een stemming vraagt en als de vaste Kamercom-missie aan de Kamervoorzitter heeft meegedeeld dat zij geen reden zietom van de aanbeveling van de Hoge Raad af te wijken (art. 8.37 RvO TK).In de regel besluit de Tweede Kamer tot deze zogeheten verkorteprocedure. In beide procedures is niet kenbaar welk Kamerlid op welkekandidaat zijn stem uitbrengt.12Na de stemming biedt de Kamervoorzitter de door de Tweede Kamervastgestelde voordracht van drie personen aan de regering doortoezending daarvan aan de Koning en aan de Minister (Staatssecretaris)van Justitie en Veiligheid. Tegelijkertijd pleegt de Kamervoorzitter depresident van de Hoge Raad in kennis te stellen van de voordracht. In diebrief pleegt ook kenbaar te worden gemaakt dat de Kamer de aanbevelingvan de Hoge Raad geheel heeft opgevolgd.13 Na behandeling in deministerraad geschiedt de benoeming vervolgens bij koninklijk besluit, opvoordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.Als gezegd beveelt de Venetië Commissie aan om de transparantie van deprocedure in de Tweede Kamer ter benoeming van leden van de HogeRaad te heroverwegen. De hierboven beschreven procedures zijn11www.hogeraad.nl/regelingen-protocollen/protocollen (Protocol werving en selectie raadsherenin de Hoge Raad).12Dit zou wel kenbaar zijn als er een hoofdelijke stemming zou worden gehouden. Het RvO TKvoorziet echter alleen in een hoofdelijke stemming over zaken, niet over personen (zie § 8.2.3en 8.3.3 RvO TK). Wel zou de Kamer kunnen besluiten hiervan af te wijken, met gebruikmakingvan de algemene afwijkingsbevoegdheid in art. 16.3 RvO TK.13Zie voor een voorbeeld de brief van 13 juni 2019, tweedekamer.nl, nr. 2019D25439.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9774 vastgelegd in de Grondwet, de Wrra, het reglement van orde van deTweede Kamer en het openbare Protocol werving en selectie vanraadsheren in de Hoge Raad der Nederlanden en zijn overigens kenbaaruit de bij iedere benoeming gepubliceerde (Kamer)stukken op de websitevan de Tweede Kamer. Daarmee zijn deze procedures voor een iedernavolgbaar. Zoals uit de hierboven gegeven beschrijving blijkt, wordtvoorafgaand aan de stemming in de Tweede Kamer over de op te makenvoordracht in ieder geval de brief van de vaste Kamercommissieopenbaar gemaakt waarin de commissie de door haar voorgesteldevoordracht vermeldt (met dus de namen van drie personen in voorkeurs-volgorde). Verder pleegt na de stemming in een openbare brief van deKamervoorzitter aan de president van de Hoge Raad kenbaar te wordengemaakt dat de Tweede Kamer bij het opmaken van de voordracht dedoor de president van de Hoge Raad toegezonden aanbeveling geheelheeft gevolgd. Andere elementen van de procedure bij de Tweede Kamerhebben een vertrouwelijk karakter. Dit geldt voor de door de president vande Hoge Raad aan de Tweede Kamer toegezonden aanbevelingslijst metzes kandidaten evenals voor de daarbij gevoegde curricula vitae en depersoonlijke motiveringen van de zes kandidaten. Verder dragen degesprekken van de vaste Kamercommissie met de president van, deprocureur-generaal bij de Hoge Raad en met de kandidaten een beslotenkarakter. Naar mag worden aangenomen houdt de vertrouwelijkheid vandeze elementen van de procedure verband met het belang van debescherming van de persoonlijke levenssfeer van de kandidaten.Daarnaast is voorstelbaar dat de vertrouwelijkheid van deze gesprekkenbijdraagt aan een vrije en open gedachtenuitwisseling.Het kabinet acht het in het licht van het voorgaande niet aangewezen omwetgeving te entameren waarmee wijzigingen worden aangebracht ofdwingende regels worden gesteld ten aanzien van de transparantie vanhet binnen de Tweede Kamer gevolgde proces. Het kabinet acht dit in deverhouding tussen regering en Tweede Kamer ook minder passend. Welgeeft het kabinet de Tweede Kamer in overweging om de hierbovenbeschreven vertrouwelijke elementen uit de procedure te bezien in hetlicht van de aanbeveling die de Venetië Commissie heeft gedaan metbetrekking tot de transparantie van die procedure.Transparantie rol Minister bij benoemingsproces leden Raad voorde rechtspraakDe Venetië Commissie beveelt in de tweede plaats aan om de transpa-rantie ten aanzien van de rol van de Minister voor Rechtsbescherming(thans Staatssecretaris) bij de benoemingsprocedure van leden van deRaad voor de rechtspraak te heroverwegen. De Venetië Commissie merkthierbij op dat de nationale gesprekspartners tijdens de gevoerdegesprekken hebben bevestigd dat de Minister de voordracht vankandidaten altijd heeft gevolgd, nooit oneigenlijke druk heeft uitgeoefenden dat het systeem goed werkt.De aanbeveling van de Venetië Commissie over het heroverwegen van detransparantie van de rol van de Minister bij de benoemingsprocedure vande leden van de Raad voor de rechtspraak wordt betrokken bij de brief dieik medio 2025 aan de Eerste en Tweede Kamer zal sturen over debenoemingsprocedures van bestuurders in de rechtspraak. In deze briefwordt ook ingegaan op het vervolg op de op 12 maart 2024 door deTweede Kamer aanvaarde motie-Sneller14 inzake het zo klein mogelijkmaken van de rol van de Minister (thans Staatssecretaris) in de benoe-mingsprocedure van leden van de Raad voor de rechtspraak en op debenoemingsprocedure van gerechtsbestuurders. Tevens zal ik bij deze14Kamerstukken II 2023/24, 29 279, nr. 845.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9775 brief betrekken de aanbevelingen uit het rapport «Constitutionelewaarborgen» van de Stichting Onderzoek Rechtspleging15 dat in oktober2024 is verschenen.Aanbeveling 2Aligning the position of councillors of the Administrative JurisdictionDivision of the Council of State to the position of other judges in disci-plinary matters, and, as regards the possibility for the Vice-President toissue a written warning against a councillor, providing a remedy to anindependent instance.De Venetië Commissie beveelt aan om de positie van leden van deAfdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor wat betreftdisciplinaire maatregelen gelijk te trekken met die van leden van derechterlijke macht. Daarnaast beveelt de commissie aan om een rechts-middel open te stellen voor leden van de Afdeling bestuursrechtspraak bijeen onafhankelijke instantie in het geval zij een schriftelijke berispingkrijgen van de Vice-President van de Raad van State.In het regeerprogramma is aangekondigd dat de Afdeling bestuursrecht-spraak zal worden verzelfstandigd. Door deze verzelfstandiging worden deinstituties verder gescheiden en versterkt. In dit proces zal de aanbevelingvan de Venetië Commissie worden meegenomen. Uw Kamer zal hieroverworden geïnformeerd in de contourennota over de verzelfstandiging vande Afdeling bestuursrechtspraak. Ik streef er naar deze na de zomer van2025 aan uw Kamer toe te zenden.Aanbeveling 3Integrating in statutory law both the new procedure for appointing courtadministrators, and the mechanisms (to be developed and implemented)to ensure a broader representation of all levels and types of courts in theCouncil for the Judiciary.De derde aanbeveling betreft de benoemingsprocedure van de leden vande gerechtsbesturen en de zorg voor een betere afspiegeling en vertegen-woordiging van de verschillende geledingen van de rechtspraak in deRaad voor de rechtspraak.Benoemingsprocedure gerechtsbestuurdersTen aanzien van de leden van de gerechtsbesturen beveelt de VenetiëCommissie aan de nieuwe, door de Raad voor de rechtspraak ontwikkeldebenoemingsprocedure wettelijk te verankeren.16 De Venetië Commissierefereert hiermee aan de afspraken die binnen de Rechtspraak zijngemaakt om de betrokkenheid van de gerechten bij de interne selectiepro-cedure met betrekking tot de leden van de gerechtsbesturen te verbe-teren.In de afgelopen periode heeft de Raad voor de rechtspraak de werking vandeze aangepaste selectieprocedure geëvalueerd. De resultaten zijnonlangs aan mij beschikbaar gesteld. Over het vervolg hierop zal ik deEerste en Tweede Kamer informeren bij voornoemde brief van medio2025 over de benoemingsprocedures van bestuurders bij de rechtspraak.15J.E. Soeharno, N. Graaf & J. Uzman (red.), Constitutionele waarborgen, Den Haag: Boom 2024.16Bij het gebruik van «rechtspraak» met een hoofdletter wordt de rechtspraak als organisatiebedoeld.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9776 Betere afspiegeling en vertegenwoordiging van de rechtspraak inde Raad voor de rechtspraakMet betrekking tot de aanbeveling van de Venetië Commissie om tezorgen voor betere afspiegeling en vertegenwoordiging van de verschil-lende geledingen van de rechtspraak in de Raad voor de rechtspraak,merkt de Venetië Commissie op dat is gerapporteerd dat rechters somseen (te) grote afstand ervaren ten aanzien van de Raad voor de recht-spraak. De Venetië Commissie refereert hierbij aan een initiatief vanuit deRaad voor de rechtspraak tot het voeren van een interne dialoog overmogelijke verbeteringen en beveelt aan te kijken naar de mogelijkhedenom een bredere betrokkenheid van de gerechten bij de benoemingspro-cedure voor de leden van de Raad voor de rechtspraak te realiseren. DeRaad voor de rechtspraak heeft de opbrengst van deze interne dialoog,samen met de resultaten van de eerdergenoemde evaluatie van deaangepaste selectieprocedure van leden van de gerechtsbesturen,onlangs aan mij beschikbaar gesteld. Ik zal deze aanbeveling betrekken bijde eerder genoemde brief over benoemingsprocedures van bestuurdersin de rechtspraak.Aanbeveling 4Defining in a more concrete and precise manner the concept of«unsuitability» and rephrasing the wording «serious suspicion» ofunfitness required for the suspension or dismissal of a member of theCouncil for the Judiciary and of the court management boards byincluding reference to concrete elements of proof, as well as abolishingdifferences in treatment between judicial and non-judicial members indisciplinary matters.Inkadering begrippen «ongeschiktheid anders dan wegensziekte» en «ernstig vermoeden»De Venetië Commissie meent dat de bevoegdheid van de Minister voorRechtsbescherming (thans Staatssecretaris) om een of meer leden van deRaad voor de rechtspraak (artikel 107, eerste lid, Wet RO) en leden van hetgerechtsbestuur (artikel 38, eerste lid, Wet RO) in geval vanongeschiktheid anders dan wegens ziekte voor te dragen voor schorsingof ontslag als lid van de Raad voor de rechtspraak respectievelijk als lidvan het gerechtsbestuur, onvoldoende is ingekaderd. De VenetiëCommissie beveelt aan het begrip «ongeschikt anders dan wegens ziekte»nader te definiëren en in te kaderen.Ik ben het met de Venetië Commissie eens dat in geen geval overgegaanmag worden tot een lichtvaardig ontslag of schorsing van de leden van deRaad voor de rechtspraak. De wetgever heeft dit onderkend door in degenoemde artikelen uitdrukkelijk op te nemen dat schorsing in geval vanongeschiktheid anders dan wegens ziekte slechts mogelijk is bij eenernstig vermoeden van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte.In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet organisatie enbestuur gerechten is bovendien toegelicht dat sprake moet zijn van grovetaakverwaarlozing.17 Onder grove taakverwaarlozing wordt, aldus dememorie van toelichting, verstaan dat een of meer bestuursleden zichschuldig maken aan apert wanbeheer of opzettelijk ambtsmisbruik. Tenaanzien van de voorwaarden voor schorsing of ontslag geldt bovendiendat, alvorens de Staatssecretaris tot deze vergaande maatregel overgaat,hij eerst getracht zal hebben de gerezen problemen langs andere weg op17Kamerstukken II 1999/00, 27 182, nr. 3, p. 26.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9777 te lossen. Verder is relevant dat de Staatssecretaris geen bevoegdheidheeft om op eigen initiatief een lid van een gerechtsbestuur voor tedragen voor ontslag of schorsing. In artikel 38 van de Wet RO is wettelijkverankerd dat alleen de Raad voor de rechtspraak hiertoe het initiatief kannemen.Het vereiste van het hebben van een ernstig vermoeden vanongeschiktheid alvorens tot schorsing wordt overgegaan houdt in datsprake moet zijn van een stevig en reëel vermoeden op basis vanaantoonbare feiten en omstandigheden, van een zodanig zwaarwegendeaard dat de betrokkene niet in diens positie kan worden gehandhaafd,bijvoorbeeld lopende nader onderzoek of een voorgenomen ontslagpro-cedure. Schorsing vindt dus plaats voor een bepaalde periode voor debenodigde duur van nader onderzoek om de eventuele ongeschiktheidvast te stellen of voor de duur van de ontslagprocedure.Ten slotte is relevant dat schorsing en ontslag op grond van het eerste lidvan de artikelen 38 en 107 Wet RO alleen bij koninklijk besluit kanplaatsvinden, waartegen op grond van artikel 39, eerste lid en artikel 108,eerste lid, van de Wet RO beroep open staat bij de Hoge Raad.Met de nadere duiding van de gehanteerde begrippen in de memorie vantoelichting en de mogelijkheid van beroep bij de Hoge Raad acht ik debevoegdheden van de Staatssecretaris voortvloeiende uit artikel 38, eerstelid, respectievelijk 107, eerste lid, van de Wet RO voldoende wettelijkingekaderd.Onderscheid rechterlijke en niet-rechterlijke ledenDe Venetië Commissie constateert dat, hoewel niet toegepast in depraktijk, de Wet RO op een enkel onderdeel een onderscheid maakt tussenrechterlijke en niet-rechterlijke leden van de Raad voor de rechtspraak envan de gerechtsbesturen. Het gaat hierbij om de bevoegdheid van deMinister om niet-rechterlijke leden van de Raad en het gerechtsbestuurdisciplinair te straffen, te schorsen en te ontslaan, terwijl dezebevoegdheid ontbreekt ten aanzien van de rechterlijke leden.18 De VenetiëCommissie beveelt aan om de wet aan te passen zodat dit onderscheidwordt opgeheven.De rechtspositie van rechterlijke leden van de Raad voor de rechtspraaken de gerechtsbesturen wordt mede bepaald door hun (publiekrechtelijke)benoeming tot rechter. Zij zijn bij koninklijk besluit benoemd voor hetleven als rechter. Hun rechtspositie wordt geregeld in de Wet rechtspositierechterlijke ambtenaren (Wrra). De rechtspositie van niet-rechterlijke ledenis – sinds de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren – civielrechtelijkvan aard. Niet-rechterlijke leden zijn werkzaam op basis van een privaat-rechtelijke arbeidsovereenkomst met de Raad voor de rechtspraakrespectievelijk het gerechtsbestuur.19 Zij vallen onder de Ambtenarenwet2017, het regime van de CAO Rijk (hoofdstuk 20) en onder het arbeids-recht overeenkomstig titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW).Dit rechtspositionele onderscheid ten aanzien van de basisaanstelling dieten grondslag ligt aan de benoeming kan vanwege de bijzondererechtspositie van een rechter niet worden opgeheven.18Artikel 16, lid 5, Wet RO (niet-rechterlijke leden gerechtsbesturen) en artikel 86, lid 5, Wet RO(niet-rechterlijke leden Raad voor de rechtspraak).19Op grond van artikel 104a, eerste lid, Wet RO is de Raad bevoegd namens de Staat privaat-rechtelijke rechtshandelingen te verrichten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9778 Niettemin heeft de Venetië Commissie een terecht punt waar het gaat omde bevoegdheid van de Minister om niet-rechterlijke leden van de Raad enhet gerechtsbestuur disciplinair te straffen, te schorsen en te ontslaan. Hetkabinet meent dat de positie op dit punt van de rechterlijke leden en deniet-rechterlijke leden van de Raad en de gerechtsbesturen waar het kanzoveel mogelijk gelijkgetrokken moet worden. In samenspraak met deRaad voor de rechtspraak onderzoek ik welke aanpassingen vanuit datoogpunt wenselijk zijn. Ik ben voornemens de uitkomsten hiervan mee tenemen in de brief over de benoemingen van bestuurders in de recht-spraak die ik medio 2025 aan de Eerste en Tweede Kamer zal sturen.Aanbeveling 5Removing the Minister’s power to give instructions not to prosecute inspecific cases, or at least to limit this prerogative to clearly definedexceptional circumstances. In addition, if the system of confidentialadvisors which the Dutch authorities mentioned in their comments of4 October 2023 deals with cases in which a prosecutor considers aninstruction illegal or against his or her conscience, it is important that therules that provide for adopting the relevant measures, such as allowingfor the replacement of a prosecutor wishing to abstain from prosecuting acase, be formalised in statutory law»In haar rapport besteedt de Venetië Commissie ook aandacht aan hetopenbaar ministerie. In Nederland heeft het openbaar ministerie eencentrale plaats in het strafrecht. Die plaats ontleent het openbaarministerie aan zijn gezag over de politie, zijn vervolgingsmonopolie en hetopportuniteitsbeginsel. Officieren van justitie en andere leden van hetopenbaar ministerie zijn weliswaar rechterlijke ambtenaren in de zin vanartikel 1 Wet RO, maar zij vervullen geen rechtsprekende functie. Zijvervullen een uitvoerende functie, namelijk de strafrechtelijke handhavingvan de rechtsorde, en staan in een gezagsverhouding tot de Minister vanJustitie en Veiligheid.Bij de grondwetsherziening van 1983 werd een meer zelfstandige enonafhankelijke positie van de leden van het openbaar ministerie omwillevan de democratische controle op het openbaar ministerie uitdrukkelijkvan de hand gewezen.20 In dezelfde lijn regelt de in 1999 grondig herzieneWet RO de gezagsverhouding tussen de Minister en de leden van hetopenbaar ministerie in de artikelen 127 en 128 Wet RO.21 Vanuit die20Kamerstukken II 1980/81, 16 162, nr. 8, p. 7 (memorie van antwoord): «Het heeft onsverwonderd, dat de hier aan het woord zijnde leden sterk de nadruk erop leggen, dat hetopenbaar ministerie zelfstandige bevoegdheden heeft en een mate van onafhankelijkheid bijde uitoefening van zijn taak, die naar hun oordeel grondwettelijk zou moeten wordenvastgelegd. En dat, terwijl in het recente verleden de Kamer, met inbegrip van de leden van defractie van D66, de Minister van Justitie verantwoording heeft laten afleggen voor het beleidvan het openbaar ministerie, ook in enkele individuele zaken. Wil de Minister van Justitie zijnverantwoordelijkheid voor het functioneren van het openbaar ministerie kunnen dragen –hetgeen, naar gebleken is, ook de Tweede Kamer wil –, dan kan dat slechts indien hijzeggenschap heeft over dat apparaat. Die zeggenschap heeft de Minister van Justitie ook, enwel krachtens artikel 5 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Dit betekent niet, dat deMinister van Justitie deel uitmaakt van het openbaar ministerie en de bij de wet aan hetopenbaar ministerie toegekende bevoegdheden kan uitoefenen. (..) Het openbaar ministerieheeft eigen taken krachtens de wet, maar de uitoefening daarvan moet worden ingepast in hetalgemeen beleid van de Minister van Justitie. Beslissingen in concrete gevallen worden inbeginsel door het openbaar ministerie alleen genomen, maar de Minister van Justitie moetdaarvoor de uiteindelijke verantwoordelijkheid kunnen dragen. (..) Wij zien al met al geenreden om in de Grondwet vast te leggen dat het Openbaar Ministerie in bepaalde matezelfstandig is.»21Wet van 19 april 1999 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, het Wetboek vanStrafvordering, de Politiewet 1993 en andere wetten (reorganisatie openbaar ministerie eninstelling landelijk parket) (Stb. 1999, nr. 194).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9779 gezagsverhouding kan het parlement de Minister over het optreden enfunctioneren van het openbaar ministerie ter verantwoording roepen. Opgrond van artikel 127 Wet RO kan de Minister aan elk lid van het openbaarministerie aanwijzingen geven over de uitoefening van de taken en debevoegdheden.Deze aanwijzingsbevoegdheid is naar de letter van de wet onbeperkt,maar het openbaar ministerie behoort zijn taak, gezien zijn centrale functiein de strafrechtspleging, op een zekere afstand van de politieke besluit-vorming te kunnen uitoefenen. De noodzaak van het «op een zekereafstand kunnen functioneren» komt tot uitdrukking in de keuze van dewetgever voor stevige procedurele waarborgen voor het geven vanaanwijzingen in concrete zaken (artikel 128 Wet RO).Het College van procureurs-generaal wordt in de gelegenheid gesteldschriftelijk zijn zienswijze kenbaar te maken voordat de Minister in eenconcreet geval een aanwijzing geeft. Indien de Minister daarna definitiefde aanwijzing geeft, gebeurt dat schriftelijk en gemotiveerd en wordt dezevervolgens bij de processtukken gevoegd. Als in dat geval, conform deaanwijzing, vervolging wordt ingesteld dan kan de rechter zich daarovereen oordeel vormen.Gaat het om een aanwijzing tot het niet of niet verder opsporen ofvervolgen, dan bepaalt de wet dat de Minister de beide Kamers van deaanwijzing en de zienswijze van het College van procureurs-generaal inkennis stelt. Hiermee heeft de wetgever beoogd een evenwicht te bereikentussen de ministeriële verantwoordelijkheid (en daarmee de democra-tische controle op het handelen van de rijksoverheid) enerzijds, en eenfeitelijk zelfstandig opererend functioneren van het openbaar ministerieanderzijds.Dit evenwicht is onderwerp van een parlementair debat, nu het lid Snellerop 7 juni 2022 een initiatiefwetsvoorstel aanhangig heeft gemaakt datstrekt tot het laten vervallen van de aanwijzingsbevoegdheid van deMinister aan het openbaar ministerie in concrete strafzaken.22 Met het oogop dit parlementaire debat acht ik het niet opportuun hierover op ditmoment een standpunt in te nemen. Dit geldt niet alleen voor deaanbeveling om de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister in concretestrafzaken af te schaffen dan wel te beperken, maar ook voor de aanbe-veling om wettelijk te verankeren dat officieren van justitie zich kunnenberoepen op gewetensbezwaren in het geval zij een aanwijzing zoudenkrijgen in een concrete strafzaak.Aanbeveling 6Introducing the obligation for judges that become members of thenational or European Parliament to take special leave for the duration ofthe term.Als laatste beveelt de Venetië Commissie aan de verplichting te introdu-ceren dat rechters die lid worden van het nationale of het EuropeesParlement, met bijzonder verlof dienen te gaan voor de periode van datlidmaatschap. Ook de Groep Staten tegen Corruptie van de Raad vanEuropa (GRECO) deed hierover al eerder een aanbeveling aan Nederland.De achtergrond van de aanbeveling van de Venetië Commissie en die vanGRECO is dat deze functiecombinatie niet gewenst is met het oog op hetwaarborgen van de onafhankelijkheid van de rechtspraak. Ook de22Kamerstukken II 2021/22, 36 125.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 97710 Staatscommissie rechtsstaat beveelt aan te komen tot een wettelijkverbod voor rechters om lid te zijn van vertegenwoordigende organen.23De Venetië Commissie constateert tevens met tevredenheid dat eenwetsvoorstel bij het parlement aanhangig is dat ziet op een wettelijkverbod van de betreffende functiecombinatie.24 Het vorige kabinet heeftdit wetsvoorstel, waarin een wettelijk verbod wordt geïntroduceerd op hetgelijktijdig benoemd zijn als rechter en als lid van het parlement of hetEuropees Parlement, op 8 november 2022 ingediend.25 Het doel van ditwetsvoorstel is wettelijk te borgen dat de functiecombinatie rechter enlidmaatschap van de Tweede Kamer, Eerste Kamer of het EuropeesParlement niet meer voorkomt. Uw Kamer heeft dit wetsvoorstel op18 maart jl. aangenomen. Als dit wetsvoorstel ook door de Eerste Kamerwordt aangenomen, is naar het oordeel van het kabinet de aanbevelingvan de Venetië Commissie opgevolgd.3. Conclusie Een onafhankelijke rechterlijke macht is een van de fundamentelebeginselen van onze democratische rechtsstaat. Alleen als rechters instaat zijn onpartijdig en onafhankelijk tot een oordeel te komen, kunnenburgers erop vertrouwen dat hun uitspraken geen gevolg zijn vanpolitieke inmenging, maar gegeven zijn op basis van het recht. Met haarrapport levert de Venetië Commissie een belangrijke bijdrage aan degedachtevorming over de versterking van de rechtsstaat in Nederland. Ditstel ik zeer op prijs.Ik onderschrijf het uitgangspunt van de Venetië Commissie dat een sterkerechtsstaat is gebouwd op een combinatie van formele waarborgen eninformele normen die voortkomen uit de juridische cultuur en traditiesvan een land, en ik ben verheugd met de constatering dat de waarborgenvoor de rechterlijke onafhankelijkheid in Nederland stevig zijn.Niettemin is het belangrijk te blijven investeren in het vertrouwen dat deNederlandse samenleving heeft in de onafhankelijkheid van de rechterlijkemacht en te blijven onderzoeken of verbeteringen mogelijk en wenselijkzijn. Ik vertrouw erop met deze brief een bijdrage te hebben geleverd aande verdere gedachtewisseling in en met uw Kamer over de juridischewaarborgen voor onafhankelijkheid van de rechtspraak in Nederland.De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,T.H.D. Struycken23Adviesrapport Staatscommissie rechtsstaat, «De gebroken belofte van de rechtsstaat – tienverbetervoorstellen met oog voor de burger», juni 2024, p. 40.24De Venetië Commissie «welcomes the pending legislative proposal providing for theincompatibility», Joint opinion of the Venice Commission and the directorate general ofHuman Rights and Rule of Law (DGI) on legal safeguards of the independence of the judiciaryfrom the executive power, 11 oktober 2023, p. 22.25Kamerstukken II 2022/23, 36 243, nrs. 1–3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 97711