Transportnet voor waterstof en distributienetten

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 023Voorzienings- en leveringszekerheid energieNr. 624 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 december 2025De realisatie van het transportnet voor waterstof gaat met uitdagingengepaard. De uitrol van waterstof gaat langzamer dan gedacht. Dat zien wezowel in Nederland als in landen om ons heen. Bij de realisatie van hettransportnet spelen vertraging in de planning en stijging van de eerdergeraamde kosten een grote rol. Dergelijke risico’s van vertraging en hogekosten, gelden voor meerdere grote en innovatieve projecten. Het kabinetziet aanleiding om de Tweede Kamer frequenter te informeren over derisico’s en onzekerheden die met dergelijke energie-infrastructuurprojecten gepaard gaan, in plaats van te wachten op volledige informatie.Dit sluit aan bij één van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer(AR) in het op 10 december verschenen rapport «Aanleg waterstofnetwerkonder hoge druk».In deze brief wordt een zo goed mogelijke update gegeven van de actuelestand van zaken omtrent financiën, planning, risico’s, dilemma’s en actiesaangaande de uitrol van het waterstofnetwerk. Ook gaat het kabinet inmeer detail in op de aanbevelingen uit het rapport van de AR. Het kabinetonderschrijft deze aanbevelingen, zoals ook blijkt uit de eerder reedsgegeven bestuurlijke reactie.1 Tot slot informeert het kabinet de Kamerover de ontwikkeling van distributienetten voor waterstof en geeft het eentoelichting op de implementatie van het Europese decarbonisatiepakketmiddels wijziging van de Energiewet. Hierbij wordt ingegaan op demotie-Kröger, die in relatie tot de implementatie van het decarbonisatie-pakket vraagt om in Europa in te zetten op het prioriteren van elektrificatieen de afbouw van kolen, olie en gas.2Het kabinet zal de Kamer van de uitrol van het transportnet op de hoogteblijven houden naarmate meer informatie beschikbaar is. Naarverwachting valt het eerstvolgende moment daarvoor in Q2 2026. Dan is1Algemene Rekenkamer (2025), Aanleg waterstofnetwerk onder hoge druk. De bestuurlijkereactie is opgenomen in het rapport.2Kamerstukken II, 2024/25, 21 501-33, nr. 1118 kst-29023-624ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6241 ook duidelijk hoe omgegaan kan worden met de zogeheten amortisatievan netwerkkosten van het waterstofnetwerk, wanneer – conform deEuropese regels – een systeem van gereguleerde derdentoegang inwerking treedt, uiterlijk in 2033.Ontwikkeling realisatie van het transportnet voor waterstofIn elk denkbaar scenario voor de verduurzaming van het energie- engrondstoffensysteem speelt hernieuwbare waterstof een robuuste rol. Hetkabinet ziet daarnaast ook een belangrijke rol voor koolstofarme (blauwe)waterstof in de energietransitie.3 Voor beide is ondersteunende infra-structuur nodig. Producenten, importeurs en afnemers van waterstof inbinnen- en buitenland moeten elkaar kunnen bereiken en daarvoor is hettransportnet onmisbaar. Ook het ontsluiten van cavernes voor de opslagvan waterstof is voor flexibiliteit en leveringszekerheid van groot belang.De ontwikkeling van het transportnet voor waterstof in Nederland is involle gang. Zo zal Gasunie in samenwerking met o.a. het HavenbedrijfRotterdam en met de gemeente Rotterdam als bevoegd gezag het tracé inhet havengebied van Rotterdam volgens planning in 2026 voltooien. Opde meeste in Nederland geplande tracés lopen de ruimtelijke inpassings-procedures.4 Ook in onze buurlanden vordert de ontwikkeling van detransportnetten en wordt er gewerkt aan een Europees geïntegreerdwaterstofnetwerk.5Herziening van de begrotingOp 21 februari jl. informeerde het kabinet de Kamer over de hogerekostenraming voor het transportnet voor waterstof. Daarbij gaf hetkabinet aan dat de investeringskosten door Gasunie worden geschat op€ 3,8 mld.6 tegenover een oorspronkelijke raming van € 1,5 mld. Gasunienoemt als redenen voor de hogere kostenraming onder meer dat minderhergebruik van bestaande gasleidingen mogelijk is, naast hogere prijzenin de leveranciersketen en hogere materiaalkosten.Het kabinet heeft Gasunie in februari direct verzocht de nieuwe schattingnader te onderbouwen. De kostenschatting bevatte namelijk nog veelonzekerheden omdat de ruimtelijke procedures nog lopen en veel kostennog moeten worden gemaakt. Het kabinet kreeg op 7 maart jl. vanGasunie een herziene begroting en op 16 april een voorstel voor deherijking van het uitrolplan. Deze herziening was weliswaar verhelderendmaar leidde ook tot aanvullende vragen over de kostenraming medeomdat de herziene begroting een zeer grote bandbreedte bevatte. Degebruikelijke werkwijze is om over de begroting eerst nader duidelijkheidte krijgen alvorens de Kamer te informeren. Een belangrijke les voor hetkabinet is dat voor dergelijke omvangrijke energie-infrastructureleprojecten een nauwkeurige raming in de startfase van het project zeer3Kamerstukken II, 2024/25, 32 813, nr. 15294Deze zijn in te zien via https://www.rvo.nl/onderwerpen/bureau-energieprojecten/lopende-projecten5In Duitsland zijn aardgasleidingen voor hergebruik klaargemaakt, bijvoorbeeld voor deontwikkeling van de koppeling tussen het Duitse en het Nederlandse netwerk tussen Vlieghuisen Ochtrup. In Denemarken is op 2 september jl. het voorstel van de Deense transmissiesys-teembeheerder Energinet.dk goedgekeurd om het eerste deel van de Deense WaterstofBackbone te ontwikkelen waarbij de Deense overheid steun verleent onder de voorwaarde dateen minimum van 0,5 GW transportcapaciteit door marktpartijen geboekt wordt. In België isFluxys in 2023 door de overheid aangewezen om het netwerk aan te leggen en ligt de focusmomenteel op de realisatie van het tracé van Antwerpen naar Gent.6Daarbij is in de brief van 21 februari aangegeven dat dit inclusief een bedrag van € 375 mln. isvoor uitbreidingen t.o.v. het initiële uitrolplan. Zie Kamerstukken II, 2024–2025, 32 813, nr. 1471.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6242 complex is. Daarom is het wenselijk de Kamer sneller en transparanter teinformeren over de ontwikkeling van deze raming, inclusief de bijbeho-rende onzekerheden, naarmate meer informatie beschikbaar komt. Ditsluit aan op het advies van de AR de Tweede Kamer periodiek te infor-meren over de (potentiële) mee- of tegenvallers, zowel op financieel alstechnisch gebied.In de door Gasunie herziene begroting werd het in de Kamerbrief van21 februari jl. genoemde bedrag van € 3,8 mld. onderbouwd als het meestwaarschijnlijke nieuwe scenario en werden de onzekerheden t.a.v. dekostenraming gekwantificeerd middels een bandbreedte. De begrotingwerd daarmee een zogeheten probabilistische begroting, zoals vakergebruikt wordt bij infrastructurele projecten. Een probabilistischebegroting geeft de kans weer dat het netwerk voor minder dan eenspecifiek investeringsbedrag kan worden ontwikkeld. Uit de herzienebegroting blijkt dat met 10% kans het netwerk kan worden ontwikkeldvoor minder dan € 2,8 mld., met 50% kans voor minder dan € 3,8 mld. enmet 90% kans voor minder dan € 4,9 mld. De kosten kunnen dus nogzowel hoger als lager uitvallen dan de eerder gecommuniceerde€ 3,8 mld. De bandbreedte van de kosteninschatting is zeer ruim, maarvoor deze fase van de ontwikkeling van de waterstofketen is het werkenmet een bandbreedte het meest realistisch. Immers, zoals aangegevenlopen de ruimtelijke procedures nog en de inpassing van het transportnetin de omgeving is van invloed op de kosten.7 Daarnaast moeten dekapitaalgoederen voor een groot deel nog worden ingekocht enaannemers worden gecontracteerd.In de toekomst zal de bandbreedte van de kosteninschatting kleinerworden. Gasunie is in gesprek met aannemers en leveranciers en ook deruimtelijke procedures vorderen. Dat zal nieuwe inzichten opleveren.Daarbij is het tracé in Rotterdam begin volgend jaar volgens planninggereed en het kabinet zal daar een projectspecifieke doelmatigheidstoetsop laten uitvoeren. Aan de hand daarvan kan het kabinet sturen op dekosteneffectieve ontwikkeling van het transportnet. Met het gereed komenvan het tracé in Rotterdam zijn bovendien de eerste investeringskostengemaakt en staan deze vast. Zodra de resultaten van de toets bekend zijn,zal dit met de Kamer worden gedeeld. Mede op basis hiervan zal eennauwkeuriger kosteninschatting mogelijk zijn met een kleinerebandbreedte. Het kabinet vraagt Gasunie om zodra dat mogelijk is,opnieuw een geactualiseerde begroting aan te leveren. Het kabinet zal deKamer voor de zomer van 2026 informeren over de stand van zakenbetreffende bovengenoemde toets en de begroting.In het onlangs gepubliceerde rapport «Aanleg waterstofnetwerk onderhoge druk» onderzoekt de AR de ontwikkeling van het transportnet voorwaterstof. De AR richt zich daarbij op de begroting waarop de subsidiebe-schikking van november 2023 is gebaseerd en de informatievoorzieningrichting de Tweede Kamer in 2022 en 2023 met betrekking tot debegroting. De AR beveelt aan om bij grote projecten vóór het moment vansubsidietoekenning zorgvuldig onderzoek uit te voeren naar de financiëlerisico’s en nadrukkelijk de verdeling van de financiële risico’s tussen hetRijk en de betrokken ondernemingen bij de onderbouwing van de WACCte betrekken. In de bestuurlijke reactie op dit rapport heeft het kabinetdeze aanbeveling omarmd. Terugkijkend was het verstandiger geweestom al in de opstartfase van het project met een probabilistische begroting7In de lopende ruimtelijke procedures worden de waterstofleidingen in de omgeving ingepasten de kosten van het netwerk zijn mede afhankelijk van de complexiteit van de inpassing.Naarmate de ruimtelijke procedures vorderen, wordt dit steeds beter inzichtelijk.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6243 te werken, zodat de onzekerheden t.a.v. de kosten beter inzichtelijk zoudenzijn geweest.Gevolgen van de kostenstijging en achterblijvende volumeont-wikkelingIn november 2023 kreeg Gasunie van het Ministerie van KGG eenbeschikking waarin de ontwikkeling van het transportnet werd aange-merkt als een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) en werdGasunie belast met de uitvoering ervan.8, 9 De toegezegde subsidie van€ 750 miljoen dekt de verliezen af die Gasunie lijdt in de fase waarin hetnetwerk in ontwikkeling is. De DAEB (en de subsidie) eindigt zodra overwordt gegaan naar een systeem van gereguleerde derdentoegang,uiterlijk per 2033.10 Vooralsnog lijkt het erop dat de beschikte subsidie van€ 750 miljoen voldoende is voor het dekken van de aanloopverliezen indeze ontwikkelingsfase, ook bij stijgende investeringskosten en achterblij-vende volumeontwikkeling. Belangrijke reden hierbij is dat de ontwik-keling van het netwerk vertraging heeft opgelopen waardoor investe-ringen later in de tijd worden gedaan, dus minder kosten in de periode tot2031/2033 worden gemaakt en meer erna. Daarmee verplaatsen degevolgen van de gestegen kosten zich dus naar de periode waarin eensysteem van gereguleerde derdentoegang van kracht is, de periode na deontwikkelingsfase van de DAEB.Een belangrijk moment is derhalve de overgang van de ontwikkelingsfasewaarvoor het kabinet subsidie toegekend heeft, naar een fase waarin denetgebruikers via de tarieven betalen voor de netkosten. De gestegenkosten en achterblijvende volumes kunnen tot een sterke tariefstijgingleiden bij inwerkingtreding van de tariefregulering die conform debepalingen van het Europese decarbonisatiepakket voorzien is uiterlijk inhet jaar 2033. Dit vindt het kabinet onwenselijk. In de brief van 14 juli jl.heeft het kabinet daarom aangegeven samen met de ACM het toepassenvan intertemporele kostentoerekening in de tariefstructuur te zullenonderzoeken om dit effect te mitigeren. Bij toepassing van intertemporelekostentoerekening zijn tarieven in de volloop-fase lager dan kostengeba-seerde tarieven. In een latere fase zijn tarieven juist hoger dan kostenge-baseerde tarieven. De Europese regelgeving biedt expliciet ruimte voortoepassing van intertemporele kostentoerekening voor waterstof-transport. Het onderzoek richt zich op de vormgeving van een eventueleamortisatierekening, de omvang van deze rekening en het effect op deRijksbegroting hiervan. In het voorjaar van 2026 ontstaat op basis van deresultaten van het onderzoek een beeld of, en zo ja onder welkevoorwaarden, intertemporele kostentoerekening mogelijk is. Het kabinetzal de Kamer hierover voor de zomer van 2026 informeren.8Daarbij wordt de configuratie van het transportnet en de gefaseerde aanleg ervan vastgelegd inhet uitrolplan.9In de afgegeven beschikking loopt de periode van de DAEB tot 2031, wat destijds in deconcepten van het Europese decarbonisatiepakket de uiterste datum was voor inwerking-treding van een systeem van gereguleerd netbeheer. Dat is met de definitieve Gasrichtlijnveranderd in 2033. De DAEB periode en de fase van gereguleerd netbeheer zullen elkaaropvolgen en indien nodig kan de DAEB beschikking hiertoe worden aangepast.10Het Europese decarbonisatiepakket verplicht lidstaten om uiterlijk in 2033 over te gaan op eensysteem voor gereguleerde derdentoegang voor waterstofnetten. In het wetsvoorstel terimplementatie van het decarbonisatiepakket is opgenomen dat de Minister van KGG kanbesluiten om het systeem van gereguleerde derdentoegang eerder dan 2033 in werking telaten treden. De voorziene tariefontwikkeling na inwerkingtreding van het systeem vangereguleerde derdentoegang zal een factor zijn bij toekomstige besluitvorming.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6244 Herziening uitrolplanTijdens de periode van de DAEB wordt middels het vaststellen van hetuitrolplan besloten welke tracés van het transportnet zullen wordenontwikkeld en volgens welke planning. Gasunie heeft het kabinet op16 april jl. een voorstel gestuurd voor herziening van het uitrolplan, nadatze dit voorstel had geconsulteerd in de markt.11 Besluitvorming overvaststelling van het herziene uitrolplan zal samenvallen met besluit-vorming over het eventueel toepassen van het principe van intertem-porele kostentoerekening (incl. amortisatie). De besluitvorming hiervoor isvoorzien in 2026. Ondertussen – om geen vertraging te veroorzaken –werkt Gasunie verder aan het voorgestelde uitrolplan.De besluitvorming over de verdere ontwikkeling van het transportnet zalop termijn veranderen. Dit komt door een wijziging van de Energiewet terimplementatie van het Europese Decarbonisatiepakket. De verwachting isdat het wetsvoorstel in het najaar van 2026 aan de Kamer kan wordenaangeboden. De netontwikkeling zal na de beoogde inwerkingtreding vande wet medio zomer 2027 daarbij plaats gaan vinden aan de hand vaninvesteringsplannen. Gasuniedochter HyNetwork Services (HNS) moetbinnen 2 jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging een eersteinvesteringsplan opstellen voor de verdere ontwikkeling van het trans-portnet en deze consulteren in de markt. Vervolgens toetst de ACM hetinvesteringsplan waarna HNS het investeringsplan vast kan stellen.In het voorliggende herziene uitrolplan geeft HNS aan dat de tracés diebehoren tot vierde fase na 2033 gereed zullen zijn waarbij het preciezejaartal nog niet bekend is. Dat betekent dat de besluitvorming over deaanleg van (een deel van de) tracés van fase 4 van het voorgesteldeuitrolplan waarschijnlijk buiten de besluitvorming in het kader van deDAEB komt te vallen.12DistributienettenIn het Commissiedebat Waterstof, groen gas en andere energiedragersvan 16 januari jl. heeft het kabinet de toezegging gedaan de Kamer teinformeren over de mogelijkheden voor de ontwikkeling van distributie-infrastructuur voor waterstof.13In aanvulling op het landelijk transportnet kan de verbinding tussen vraagen aanbod van waterstof ook plaatsvinden via distributienetten. Distribu-tienetten opereren doorgaans onder een lagere druk, zijn fijnmaziger vanopzet en kennen kleinere aansluitingen dan het landelijk transportnet. Ofen waar distributienetten voor waterstof wenselijk zijn, hangt sterk af vande spreiding en omvang van geclusterde waterstofvraag. Dit is onderzochtin het HyRegions-onderzoek14, waarover de Kamer is geïnformeerd in deKamerbrief voortgang waterstofbeleid van 30 mei 2024.15Omdat waterstof niet voor alle eindgebruikers een logische verduurza-mingsroute vormt, is het niet wenselijk om distributienetten grootschaligen fijnmazig vooruitlopend op de marktontwikkeling aan te leggen. Dit zouleiden tot hoge investeringskosten en vollooprisico’s, terwijl onzeker is of11https://www.hynetwork.nl/over-hynetwork/het-uitrolplan12Fase 4 van de ontwikkeling van het transportnet bestaat uit de toevoeging van de volgendetracés (met nummering zoals in het uitrolplan): Ommen-Winterswijk (tracé 10); Den Helder-Beverwijk (tracé 12); de IJsselmeerroute (tracé 13); Schinnen-’s Gravenvoeren (tracé 15)13TZ202501-08614HyRegions: Onderzoek naar de aanpak voor de mogelijke uitrol van regionale waterstofnet-werkinfrastructuur | Rapport | Rijksoverheid.nl15Kamerstukken II, 2023/25, 32 813, nr. 1395.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6245 de infrastructuur voldoende benut zal worden om deze kosten terechtvaardigen.Bij de aanleg van distributienetten moet daarom zorgvuldig wordenomgegaan met onzekerheden over de toekomstige omvang en spreidingvan de waterstofvraag. Er is daarbij evenwicht nodig tussen de tijdigeaanleg van infrastructuur enerzijds, en doelmatige investeringen en hetbeperken van het risico op onderbenutting anderzijds.In gebieden waar voldoende geclusterde waterstofvraag ontstaat, kan hetinefficiënt zijn om individuele aansluitingen aan te leggen naar hetlandelijk transportnet. Vanuit economisch en ruimtelijk oogpunt kan hetdan doelmatiger zijn om gedeelde infrastructuur aan te leggen in de vormvan een distributienet.Het organisatie- en coördinatievraagstuk rondom de aanleg en het beheervan distributienetten is onderzocht door adviesbureau SiRM.16 De wijzewaarop de ontwikkeling en het beheer van distributienetten maatschap-pelijk en economisch efficiënt georganiseerd wordt, hangt samen met demate waarin (regionale) waterstofclusters zich ontwikkelen. Wanneer erop veel verschillende locaties waterstofvraag en behoefte aan fijnmazigedistributienetten ontstaat, ligt het voor de hand om het beheer vandistributienetten regionaal te beleggen, vergelijkbaar met het beheer vanelektriciteits- en aardgasdistributienetten. Indien deze ontwikkelingbeperkt of geleidelijk plaatsvindt, ligt een meer gecentraliseerde aanpakvoor de ontwikkeling en het beheer van distributienetten voor de hand.Het kabinet waardeert de initiatieven van de regionale netwerkbedrijvenom te onderzoeken of op een aantal eerste locaties distributienettenkunnen worden ontwikkeld. Het kabinet ondersteunt de gekozen aanpakom daarbij intensief samen te werken, kennis en middelen te bundelen ente onderzoeken welke organisatievorm op dit moment het meest passendis voor het ontwikkelen van de eerste distributienetten.Het wettelijk kader voor de marktordening van waterstofinfrastructuurwordt met het wetsvoorstel ter implementatie van het Europese waterstofen gas decarbonisatiepakket toegevoegd aan de Energiewet. In deinternetconsultatie is de markt bevraagd over de wenselijkheid van eenprivatiseringsverbod voor distributienetbeheerders voor waterstof, zoalsdit al geldt voor distributienetbeheerders voor gas en elektriciteit. Dereacties in de consultatie schetsen een gemengd beeld waarbij er zoweluitgesproken voorstanders van een privatiseringsverbod zijn als partijendie menen dat ontwikkeling van distributienetten door private partijen nietmoet worden uitgesloten. Het kabinet zal dit nader analyseren en deKamer middels het komende wetsvoorstel informeren.Implementatie Decarbonisatiepakket en motie-KrögerHet wetsvoorstel ter implementatie van het Europese waterstof en gasdecarbonisatiepakket is in het najaar geconsulteerd. De consultatiereactiesworden nu verwerkt en in het voorjaar van 2026 kan het wetsvoorstel aande Raad van State worden voorgelegd.De motie van het lid Kröger (PvdA-GL) «verzoekt de regering om inEuropa binnen het decarbonisatiepakket in te zetten op het prioriteren vanelektrificatie en de afbouw van kolen, olie en gas». Het Europese waterstofen gas decarbonisatiepakket ziet toe op de regelgeving op de waterstof-16SiRM (2025): Waterstofdistributie: wie, wat waar. Over het aanwijzen van netbeheerders voorregionale waterstofinfrastructuur.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6246 en gasmarkt. De implementatie hiervan in nationale wetgeving voorziet inde wetgeving die nodig is voor de ontwikkeling van de duurzamewaterstofketen en bevat ook wijzigingen in de bestaande wetgeving ophet gebied van groen gas en aardgas. Met de implementatie van hetwaterstof en gas decarbonisatiepakket kan echter niet, zoals de motiebeoogt, op een specifieke energiemix worden gestuurd omdat dewetgeving uitsluitend toeziet op waterstof en gas. Zoals in het debatdestijds ook is gewisseld, loopt het stimuleren van elektrificatie via hetactieplan elektrificatie.Verder handelt het kabinet met andere middelen in lijn met deze motie.Voorbeelden zijn de stimulering van de ontwikkeling van wind op zee ende ontwikkeling van groen gas. Ook gericht beleid op de verduurzamingvan verschillende eindverbruikerssectoren, leidt tot elektrificatie in o.a. deindustrie, mobiliteit en de gebouwde omgeving.Tot slotDe realisatie van het waterstofnetwerk is een randvoorwaarde voor deontwikkeling van de waterstofketen. Tegelijkertijd is deze ontwikkeling eencomplex en langjarig traject. In de fase waarin de ontwikkeling van hetnetwerk zich nu bevindt, zijn er nog veel onzekerheden. Naarmate derealisatie vordert, worden deze minder. Het kabinet zal de Kamer op basisvan de laatste inzichten periodiek informeren.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 023, nr. 6247