Onderzoek tariefdifferentiatie kansspelbelasting (motie-Inge van Dijk c.s. Kamerstuk 36602-109)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202524 557Kansspelen33 996Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wetop de kansspelbelasting en enkele anderewetten in verband met het organiseren vankansspelen op afstand36 602Wijziging van enkele belastingwetten en enigeandere wetten (Belastingplan 2025)Nr. 272 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 mei 2025Via de motie van het lid Inge van Dijk (motie Inge van Dijk c.s.)1 heeft uwKamer bij de behandeling van het Belastingplan 2025 de regering verzochtom voor de Voorjaarsnota in kaart te brengen wat de verschillende optiesen uitvoeringsimplicaties zijn voor tariefdifferentiatie in de kansspelbe-lasting. Naar aanleiding van deze motie zijn vier varianten uitgewerkt. Kortsamengevat ben ik geen voorstander van tariefdifferentiatie in dekansspelbelasting, maar heb ik uiteraard ondanks dit standpunt toch eenaantal opties verkend. In deze brief neem ik u eerst graag mee in decontext van het onderzoek en het gevolgde proces. Vervolgens ga ik in opde onwenselijkheid van tariefdifferentiatie in het algemeen. Als laatstegeef ik een korte toelichting op de uitgewerkte opties. Een uitgebreidereuitleg en een aantal fiches vindt u in de bijlage van deze brief.Aanleiding en procesUw Kamer heeft bij herhaling aandacht gevraagd voor tariefdifferentiatiein de kansspelbelasting. Voorbeelden hiervan zijn twee moties van het lidInge van Dijk2 en een verzoek in het amendement van de leden Erkens enStoffer.3 De aanleiding voor de laatste motie (motie-Inge van Dijk c.s.) dieopriep tot tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting was het Belasting-plan 2025, waarin een verhoging van de kansspelbelasting in tweestappen staat (34,2% per 2025 en 37,8% per 2026).4 Een overweging bijdeze motie was dat door de verhoging van de kansspelbelasting mogelijkeen lagere afdracht aan goede doelen en sport zou ontstaan. Differentiatie1Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 109.2Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 109 en Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 81.3Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nr. 111.4Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 3. kst-24557-272ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 557, nr. 2721 zou hierbij dan ook gericht moeten zijn op een verlaging van de belastingvoor afdragende aanbieders, en een verhoging bij de overige aanbieders.Bij eerdere debatten is door de Kamer daarnaast gevraagd om differen-tiatie op 1) basis van het risico op verslaving en 2) het onderscheid tussenonline kansspelen en landgebonden kansspelen (bijvoorbeeld casino’s enspeelautomaten).Door de grote en aanhoudende interesse van uw Kamer in het thematariefdifferentiatie binnen de kansspelbelasting heb ik ervoor gekozen omde uitwerking van de motie-Inge van Dijk c.s. zeer grondig aan te pakken,en daarbij ook de kansspelsector, goede doelen- en sportsector, enervarings- en verslavingsdeskundigen te betrekken. Eerst zijn ambtelijkvier denkrichtingen of varianten verkend. Deze zijn in twee groepsge-sprekken en meerdere individuele gesprekken voorgelegd aan de hiervoorgenoemde sectoren. Vanuit die gesprekken kwamen van verschillendepartijen suggesties voor een vijfde variant. Deze alternatieve variant wordttoegelicht onder het kopje uitgewerkte opties.Naast de kansspelbelasting hebben kansspelaanbieders ook te maken metwet- en regelgeving vanuit het kansspelbeleid, dat valt onder de verant-woordelijkheid van de Staatssecretaris Rechtsbescherming. Op 14 februarijongstleden heeft hij uw Kamer geïnformeerd over de wijze waarop hijinvulling zal geven aan het kansspelbeleid met een aangepaste visie opkansspelen vanwege nieuwe inzichten naar aanleiding van de evaluatieWet kansspelen op afstand.5 Kort gezegd zijn er de afgelopen tijd veelontwikkelingen geweest op het gebied van kansspelbeleid en op hetgebied van kansspelbelasting. Dat heeft (ook financieel) invloed gehad opde kansspelaanbieders. Een centraal uitgangspunt en doel van hetkansspelbeleid is het beschermen van burgers tegen kansspelgerelateerdeschade, zoals schulden- of verslavingsproblematiek. Ook wordt kansspel-gerelateerde criminaliteit tegengegaan en wordt deelname aan illegaalspel verhinderd en bestreden. Het kansspelbeleid zorgt voor een passendaanbod op een legale markt met een veilig en verantwoord aanbod opeen hoog beschermingsniveau. Deze doelstellingen betekenen datnaarmate er sprake is van meer risico’s op schade door deelname aankansspelen, er sterkere maatregelen genomen worden (risicogerichtbeleid) en meer beperkingen worden opgelegd.Onwenselijkheid tariefdifferentiatie in het algemeenHet kabinet is geen voorstander van tariefdifferentiatie binnen dekansspelbelasting. Daar is een aantal redenen voor. Ten eerste istariefdifferentiatie strijdig met het uitgangspunt van dit kabinet dat hetbelastingstelsel vereenvoudigd moet worden. Een nieuwe fiscale regelingtoevoegen ligt daarom niet in de rede, tenzij aan specifieke voorwaardenvoldaan wordt.6 Gelet op de nadelen van tariefdifferentiatie wordt hieraanniet voldaan. Ten tweede biedt tariefdifferentiatie geen garantie dat deafdrachten aan goede doelen en sport op peil blijven. Ook is de belasting-druk voor loterijen nu al relatief laag ten opzichte van andere kansspelaan-bieders. Een lager tarief voor loterijen zou dit fiscale voordeel nog meeruitbreiden. Ten derde is tariefdifferentiatie niet in lijn met het kansspel-beleid, vanwege de verwachte druk die dit zou leggen op financiëlemogelijkheden van vergunde aanbieders om de bescherming van spelerstegen kansspelschade te verbeteren. Een deel van de aanbieders wordtimmers (wanneer budgetneutraliteit randvoorwaarde is) geconfronteerdmet een hogere kansspelbelasting. Vergunde aanbieders zullen door dehogere belasting mogelijk meer inkomsten willen genereren en daarvoor5Kamerstukken II 2024/25, 24 557, nr. 245.6Kamerstukken 2024/25, 32 140, nr. 210.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 557, nr. 2722 meer reclame maken, meer instrumenten inzetten om de consument tebewegen tot uitgaven en minder investeren in maatregelen terbescherming, waardoor de bescherming tegen onmatig speelgedrag inhet geding kan komen. Een zwaardere belasting voor deze spellen meteen hoogrisicokarakter zou er voorts toe kunnen leiden dat illegaalaanbod attractiever wordt, waardoor spelers daar gaan spelen en erhelemaal geen bescherming is. Indien het wenselijk is om bepaaldebeleidsdoelen te behalen, bijvoorbeeld het beschermen van spelers, ligthet ook meer in de rede om aanpassingen te doen in het kansspelbeleiden niet het aanpassen van de kansspelbelasting. De StaatssecretarisRechtsbescherming heeft in de eerder genoemde brief van 14 februari2025 ook een wijzigingsvoorstel aangekondigd, waarbij sprake is vansturing op de mate van risico’s van specifieke kansspelproducten, waarbijvoor de meest risicovolle kansspelen aan aanscherping van wet- enregelgeving wordt gewerkt. Ten vierde betreft tariefdifferentiatie in elkevorm een structuurwijziging die ook wat zal vragen van de IV-capaciteitvan de Belastingdienst. Naar huidige inzichten biedt het portfolio vanOverige Middelen tot 2030 geen ruimte voor nieuwe beleidswensen, inverband met de inpassing van diverse beleidswensen, moderniseringstra-jecten en groot onderhoud. Ten vijfde leidt elke vorm van afbakening totafbakeningsproblematiek. Als daar ook nog een verschil in belastingdrukaan gekoppeld is, betekent dit dat er ook een financiële prikkel is omproducten zo aan te passen of te bedenken dat zij onder het lage tariefvallen. Daarmee zal voor de Belastingdienst ook op het vlak van toezichtde complexiteit toenemen. Ook bestaat er de kans dat vergunde kansspe-laanbieders een prikkel krijgen om risicovollere kansspelen onder denoemer van risicoarme loterijen te brengen. Als laatste is er bij tariefdiffe-rentiatie een risico op ongeoorloofde staatssteun. Dit betekent niet dattariefdifferentiatie altijd strijdig is met Europese staatssteunregels, maarwel dat hiervoor een zeer sterke onderbouwing gegeven moet worden eneen goedkeuringstraject bij de Europese Commissie moet wordengevolgd.Daar komt nog bij dat het benoemde doel uit de motie (steun aan goededoelen en sport op peil houden) een relatief beperkt financieel belanginhoudt, afgezet tegen de totale omvang van de kansspelbelasting. Als ersprake is van een maatschappelijk doel waarvan het wenselijk wordtgeacht dat hiervoor (publieke) financiering komt, dan ligt het meer in derede hiervoor andere (meer directe) instrumenten aan te wenden,bijvoorbeeld een subsidie. In de consultatie is hier tegenin gebracht dathet voor goede doelen meerwaarde heeft een gediversifieerde inkomsten-stroom te hebben en hierdoor minder afhankelijk te zijn van (directe)subsidies. Ook zijn er goede doelen die principieel geen subsidieaannemen, maar wel bijdragen vanuit loterijen.Uitgewerkte optiesNaar aanleiding van de eerste motie van het lid Inge van Dijk overtariefdifferentiatie is het kabinet eerder uitgebreider ingegaan op een«eenvoudige» vorm van tariefdifferentiatie, waarbij simpelweg het tariefvoor een deel van de aanbieders omlaaggaat en het tarief voor andereaanbieders omhoog. Dit is toegelicht in de memorie van toelichting vanhet Belastingplan 2025.7 Kort gezegd was de conclusie toen dat deverschillende kansspelen zowel juridisch als feitelijk vergelijkbaar zijn endat daarom uitgaande van de huidige doelstelling van de kansspelbe-lasting (belasting heffen over de prijs van een kansspel op grond van hetbuitenkansbeginsel), tariefdifferentiatie met een hoger tarief voorbepaalde spellen leiden tot een selectief voordeel voor de andere spellen7Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 557, nr. 2723 en daarmee tot staatssteun. Eerder informeel contact met de EuropeseCommissie over tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting heeft ditstandpunt bevestigd.Tijdens de consultatie op basis van de vier hieronder benoemde variantenis door verschillende aanbieders teruggegrepen naar deze eerderonderzochte variant. Er zou dan een laag tarief gelden voor loterijen ofeen laag tarief voor landgebonden aanbieders en een hoog tarief vooronline kansspelen. Het eerder geformuleerde standpunt over eendergelijke tariefdifferentiatie blijft nog steeds staan en het kabinet zietgeen begin van een steekhoudende onderbouwing om dergelijke vormenvan tariefdifferentiatie in de kansspelbelasting voor te leggen aan deEuropese Commissie. Daarnaast is er bij deze vorm van tariefdifferentiatiesprake van afbakeningsvraagstukken. Deze variant heb ik daarom nietopnieuw verder onderzocht.In dit onderzoek is verder gekeken dan deze differentiatie in strikte zin.Hierbij is onderzocht of er andere methoden zijn die materieel zorgen voortariefdifferentiatie zonder dezelfde mate van bezwaren als de «eenvou-dige» differentiatie. De effecten van deze verschillende variantenverschillen, omdat het verzoek in de motie Inge van Dijk c.s. ook niet strikttoegespitst is op een tariefdifferentiatie gericht ten voordele van loterijenen, belangrijker, er tegelijkertijd (gegeven de eerdere motie en hetamendement) ook interesse bestaat in uw Kamer om eventueel anderedoelen na te streven met differentiatie.De volgende varianten zijn uitgewerkt. Deze worden in de bijlageuitgebreider toegelicht.1.Uniformering belastinggrondslag naar brutospelresultaat;In deze variant worden een uniforme grondslag en tarief geïntrodu-ceerd in de kansspelbelasting, waardoor ook loterijen worden belastover het brutospelresultaat. De belasting wordt geheven bij deaanbieder, niet bij de speler. De vrijstelling voor kleine prijzen (tot€ 449) en voor prijzen die lager zijn dan de inleg (prijzenvrijstellingen)worden afgeschaft, omdat prijswinnaars geen belasting meer hoevente betalen. De verplichte afdrachten verlagen feitelijk het brutospelre-sultaat, daarom worden verplichte afdrachten aftrekbaar van hetbrutospelresultaat. Door de wijziging van de grondslag en hetafschaffen van de vrijstellingen gaat de belastingdruk in deze variantvoor loterijen omhoog, ondanks de aftrekmogelijkheid van verplichteafdrachten.2.Hervormen naar een inlegbelasting;Het vormgeven van de kansspelbelasting tot een belasting over hetgebruik van kansspelen in plaats van een draagkrachtbelasting is in dememorie van toelichting bij het Belastingplan 2025 voorgesteld alsmogelijk alternatief. Het is bij kansspelen echter lastig om aan tesluiten bij het moment van verbruik, namelijk het spelen van een spel.In deze variant wordt daarom voorgesteld om de kansspelbelasting teheffen bij de aanbieder over de inleg per tijdvak. Hierbij wordt danuitgegaan van een uniform tarief. Omdat de inlegbelasting tot eenrelatief lagere grondslag leidt bij loterijen gaat de belastingdruk voorhen omlaag, en voor andere aanbieders omhoog.3.Gebruteerd (hoog) tarief voor belastingplichtige kansspelaanbieders;Tijdens het parlementaire proces van het Belastingplan 2025 is eenmogelijke optie voor tariefdifferentiatie geïdentificeerd. Deze optiehoudt een terugkeer in naar het systeem van voor 1 juli 2008, namelijkeen standaardtarief voor belastingplichtige prijswinnaars en eengebruteerd (hoger) tarief voor belastingplichtige aanbieders. Voorbelastingplichtige aanbieders geldt in feite hetzelfde standaardtarief,maar dan gebruteerd omdat sprake is van «overneming» van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 557, nr. 2724 belasting. Voor loterijen gaat in deze variant de belastingdruk omlaagen voor andere aanbieders omhoog.4.Omzetbelasting bij online kansspelen.In de toelichting bij het amendement Erkens/Stoffer is aangegeven datonline kansspelen zwaarder belast zouden moeten worden. Binnen dehuidige vorm van kansspelbelasting is het, mede vanwege staats-steunaspecten, lastig om online kansspelen hoger te belasten danlandgebonden kansspelen. Onderzocht zou kunnen worden om debtw-vrijstelling uitsluitend voor online kansspelen op te heffen, zodater bij die kansspelen bovenop de kansspelbelasting ook omzetbelas-ting wordt geheven. Een quickscan naar technische- en juridischehaalbaarheid, budgettaire effecten en mogelijke uitvoeringsimplicatieslaat echter een negatief beeld zien op deze punten, waardoor het devraag is of dit een reële variant betreft.De verschillende varianten hebben elk specifieke voor- en nadelen enuiteenlopende effecten op de belastingdruk. Variant 1 komt nog het meesttegemoet aan de randvoorwaarden vanuit kansspeldoelen, maar leidt niettot lagere belastingdruk voor loterijen. De andere varianten zijn quaeffecten voor kansspeldoelen onwenselijk, terwijl onzeker is of hetbeoogde effect van het op peil houden van afdrachten wordt gerealiseerd.ConclusieHoewel ik zo goed mogelijk geprobeerd heb om tegemoet te komen aande wensen van uw Kamer door mogelijke alternatieven te schetsen zie ikalles afwegende op dit moment geen aanleiding om de kansspelbelastingte wijzigen om de afdrachten aan goede doelen en sport op peil tehouden.Zoals toegezegd zullen de Staatssecretaris Rechtsbescherming en ik degevolgen van de verhoging van de kansspelbelasting monitoren. Wezullen uw kamer hierover informeren in het tweede kwartaal van 2026. Deeerste effecten van de verhoging zouden dan zichtbaar kunnen zijn.De Staatssecretaris van Financiën,T. van OostenbruggenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 557, nr. 2725