Scenario's NS-tarieven (2025) en prijselasticiteiten

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202429 984Spoor: vervoer- en beheerplanNr. 1206 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 september 2024In het commissiedebat spoor van 7 maart jl. (Kamerstuk 29 984, nr. 1200) –is in reactie op een vraag van het lid Olger van Dijk (NSC) – toegezegd omverschillende scenario’s uit te werken ter voorkoming van hoge stijgingenvan de ticketprijzen voor NS-reizigers.1Net als uw Kamer heeft het kabinet grote zorgen over de voorgenomenextra tariefstijging van 8,7% in 2025 omdat (ook) het kabinet de betaal-baarheid van het openbaar vervoer belangrijk vindt. Deze extra tarief-stijging van 8,7% staat los van de reguliere indexatie in 2025 van circa 3%.In de bijlage van deze brief wordt zoals gevraagd inzicht gegeven in dedoor de heer Van Dijk gevraagde mogelijke scenario’s. Daarnaast wordt,conform toezegging, ingegaan op de vraag van het lid Grinwis (CU) overde mate waarin prijselasticiteiten zijn meegenomen in de berekening vande compensatie van € 120 miljoen aan NS voor het niet doorvoeren vande tariefstijging van 8,7% in 2024.ContextEr ligt een financieel kader dat ten grondslag aan de concessie voor hethoofdrailnet (hierna: HRN) voor de jaren 2025–2033. De Kamer is inaugustus 2023 over dit financieel kader geïnformeerd.2 Er was voor denieuwe HRN-concessie geen sluitende businesscase, als gevolg van destructurele gevolgen van de coronapandemie (lagere reizigersaantallen)en de geopolitieke spanningen (hoge inflatie en daarmee hogere kosten).Om binnen de huidige budgettaire kaders toch een robuust, stabiel enkwalitatief goed treinaanbod voor de reiziger te realiseren, was eenbijdrage nodig van alle betrokken partijen. In het afgesproken financieelkader van de nieuwe HRN-concessie was het uitgangspunt om de reizigerzoveel mogelijk te ontzien. Met de NS zijn afspraken gemaakt over verdereverbetering van de efficiency. Het Ministerie van Financiën heeft als1TZ202403–052.2Kamerstuk 29 984, nr. 1126. kst-29984-1206ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 12061 aandeelhouder genoegen genomen met een lager rendement dan in dehuidige concessie. Het Ministerie van IenW als concessieverlener heeftafgezien van het vragen van een concessievergoeding en heeft in plaatsdaarvan een concessiesubsidie geboden. Dit is gedaan om eenbetrouwbare en stabiele dienstverlening voor de reiziger te behouden.Bij de totstandkoming van het financieel kader voor de concessie is er ookeen bijdrage van de reiziger gevraagd. In de concessie is er een extratariefstijging van twee keer 3,5% (per 1 januari 2024 en per 1 januari 2026),bovenop de reguliere tariefstijging op dat moment opgenomen. De redenhiervoor is dat NS in de jaren 2021–2023 aanzienlijke kostenstijgingen alsgevolg van de hoge inflatie niet volledig in de tarieven kon doorvoeren. Inde huidige concessie, die loopt tot eind 2024, mag NS de tarieven jaarlijksverhogen met de geprognosticeerde inflatie. In de jaren 2021–2023 was dedaadwerkelijke inflatie echter veel hoger dan de prognose voor die jaren.Met de twee extra tariefstijgingen komen de opbrengsten van NS en degestegen kosten weer meer in balans.De extra tariefstijging van 3,5% per 1 januari 2024 zou samen met dereguliere indexatie tot een totale tariefstijging van ca. 8,7% leiden. Alsgevolg van de motie-Bikker c.s.3 zijn de tarieven in 2024 niet gestegen. Demotie voorzag voor de NS-tarieven (in tegenstelling tot de tarieven in hetregionale openbaar vervoer) alleen in incidentele middelen voor één jaarin plaats van structurele dekking. Daarom moet deze tariefstijging van ca.8,7% per 1 januari 2025 alsnog worden doorgevoerd, bovenop dereguliere indexatie op dat moment. Daarover is de Kamer afgelopennovember geïnformeerd.4 Deze afspraak is in de nieuwe HRN-concessie(juridisch) vastgelegd.5 Het moet worden benadrukt dat deze tariefstijgingdus geen verband houdt met de financiële en operationele prestaties vanNS.ProcesHet kabinet en NS vinden het van groot belang dat de extra tariefstijgingvan 8,7% niet alleen voor het jaar 2025 wordt gedempt. De intentie vanhet kabinet is om in overleg met NS een structurele oplossing te vindenvoor de hoge tariefstijgingen, omdat een eenmalige compensatie totongewenste onzekerheid bij reizigers over de tarieven de komende jarenleidt.Dit past niet bij het streven van dit kabinet om de bestaanszekerheid vanmensen te vergroten en de wens om het openbaar vervoer aantrekkelijken op orde te houden.Het kabinet werkt op dit moment aan een oplossing voor de tariefstijging.De Kamer wordt bij Prinsjesdag over de uitkomst van dit proces geïnfor-meerd. Zoals aangegeven, is voor het jaar 2026 uit hoofde van deconcessie wederom voorzien in een extra tariefstijging van 3,5% (bovenopde reguliere indexatie). De komende periode wordt met NS in gesprekgegaan om te kijken of deze extra indexatie kan worden gemitigeerd doordeze in meerdere jaren neer te laten slaan.Prijselasticiteit bij het treinvervoerBij de berekening van de compensatie van € 120 miljoen voor het nietdoorvoeren van de tariefstijging per 1 januari 2024 als gevolg van demotie-Bikker c.s. is rekening gehouden met prijselasticiteit van de vraag.3Kamerstuk 36 410, nr. 29.4Kamerstuk 23 645, nr. 811.5Kamerstuk 29 984, nr. 1176.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 12062 De prijselasticiteit van de vraag is de mate waarin de vraag naar eenbepaald product reageert op de prijsverandering van dat product. In deregel geldt een negatief verband tussen de prijs en de vraag: bij eenprijsstijging neemt de vraag af, bij een prijsdaling neemt de vraag toe. Zoheeft het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid in 2018 becijferd dat deprijselasticiteit bij het treinvervoer gemiddeld genomen rond de -0,45(relatief inelastisch) is.6 Dat betekent dat in theorie een tariefstijging van10% tot 4,5% minder reizigers leidt. Het gaat hier om een langetermijn-effect en de onderzoekers geven aan dat prijselasticiteiten omgeven zijnmet onzekerheden.Bij de NS-tarieven wordt verondersteld dat bij een reguliere tariefstijging,die voor het overgrote deel in lijn is met de inflatieontwikkeling, vrijwelgeen sprake is van een dalende vervoersvraag. Normaliter vertaalt deinflatie zich in een loonstijging, waardoor het budget van de reizigertoeneemt en het reisgedrag vrijwel niet verandert. Als sprake is van eenextra tariefstijging, bovenop de reguliere tariefstijging, is wel sprake vaneen afnemende vervoersvraag. Daarbij verschilt de elasticiteit tussen spitsen dal. Reizigers in de spits zijn relatief inelastisch en dus minder gevoeligvoor (extra) prijsstijgingen. De prijselasticiteit in het dal is sterker: daarzijn reizigers gevoeliger voor prijsstijgingen en daar is de vraaguitval bijprijsstijgingen groter dan in de spits.Vanwege de prijselasticiteiten geldt voor het jaar 2025 de verwachting dat,als de bij de concessieverlening afgesproken extra tariefstijging van ca.8,7% zal plaatsvinden (bovenop de reguliere tariefstijging), een lagerevervoersvraag op het HRN zal zijn dan in een scenario waarbij deze extratariefstijging niet plaatsvindt. Daar staat tegenover dat als gevolg van demotie-Bikker c.s. per 1 januari 2024 geen tariefstijging heeft plaatsge-vonden. Het niet doorgaan van deze tariefstijging leidde toen de facto toteen reële tariefdaling, waardoor het te verwachten is dat in 2024 meervervoersvraag is ten opzichte van het scenario waarbij deze tariefstijgingper 1 januari 2024 wel doorgang had gevonden. NS geeft aan dat de groeiin reizigersaantallen in 2024 (ten opzichte van vorig jaar) sterker is dan degroei die NS in een reguliere situatie verwacht. Het is echter niet mogelijkom harde conclusies te trekken welk deel van die groei wordt verklaarddoor het gelijk blijven van de tarieven en wat door andere factoren (zoalsreguliere groei van het aantal reizigers) wordt verklaard. In het algemeengeldt dat het naar achteren schuiven van een tariefstijging niet leidt totsignificante wijzigingen in de vervoersvraag op lange termijn. Maargegeven de onzekerheden die aan prijselasticiteit van de vraag zijnverbonden, is het niet mogelijk om hier in dit geval met stelligheiduitspraken over te doen.Tot slotBetaalbaar openbaar vervoer is van groot belang voor onze samenleving.Die betaalbaarheid staat onder druk. Het kabinet werkt daarom op ditmoment aan een oplossing om de extra tariefstijging 2025 (zo veelmogelijk) te voorkomen. Ik hoop u hiermee voldoende te hebbengeinformeerd.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,C.A. Jansen6Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (2018): Prijsgevoeligheid diensten personenvervoer(Prijsgevoeligheid diensten personenvervoer | Document (onderzoekspublicatie) | Kennisin-stituut voor Mobiliteitsbeleid (kimnet.nl)).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 12063 SCENARIO’SScenario’sUw Kamer heeft dit voorjaar gevraagd om (meer generieke) scenario’s omhoge tariefstijgingen op het HRN te voorkomen of te matigen. Daarbijwordt onderscheid gemaakt tussen scenario’s op de korte termijn (voorhet omgaan met de voorziene extra tariefstijging in 2025) en scenario’s opde langere termijn. Uitgangspunt bij alle scenario’s is dat de verwachtereguliere indexatie in 2025 (ca. 3%) doorgaat. De scenario’s zijn dusgericht op de geplande extra tariefstijging van ca. 8,7%.Alternatieve scenario’sScenario: de extra tariefstijging van 8,7% in 2025 vindt doorgangIn dit scenario wordt gehandeld conform de afspraken die in de nieuweHRN-concessie zijn vastgelegd. Het betreft het resultaat van een gebalan-ceerde set afspraken in het financieel kader van de nieuweHRN-concessie, waarbij ook NS en de overheid een bijdrage leveren.Eerder is met NS een efficiencybesparing van € 1,4 miljard afgesproken.In de gesprekken over de nieuwe HRN-concessie is een aanvullendefficiencypakket van bijna € 90 miljoen per jaar vanaf 2025 vastgesteld. Indat proces zijn externe audits uitgevoerd op de gerealiseerde en voorzienebesparingen van NS.7 Door deze efficiencybesparingen is een forseproductiviteitsstijging bij NS zichtbaar, zonder gevolgen voor de dienstre-geling of de kwaliteit voor de reiziger. De overheid draagt in dezeuitgangssituatie bij door als aandeelhouder een lager rendement van NSte accepteren, af te zien van het vragen van een concessievergoeding eneen concessiesubsidie te bieden.Scenario: de extra tariefstijging van ca. 8,7% in 2025 structureel door deoverheid laten betalenDe extra tariefstijging per 1 januari 2025 van ca. 8,7% kan blijvend wordenvoorkomen als NS een structurele vergoeding ontvangt voor de gemisteopbrengsten. Deze vergoeding moet dan door de overheid wordenbetaald. Om de extra tariefstijging van ca. 8,7% in 2025 blijvend ongedaante maken, is structureel ca. € 124 miljoen per jaar (prijspeil 2025) nodig alsde overheid dit volledig voor haar rekening neemt (dus zonder bijdragevan NS).8 De middelen op het Mobiliteitsfonds zijn niet bedoeld voor hetdempen van tariefstijgingen voor reizigers, maar voor investeringen in deinstandhouding en aanleg van infrastructuur. In het Mobiliteitsfonds op deIenW-begroting is daarnaast ook geen ruimte voor investeringen. Doortegenvallers en prijsstijgingen staat het Mobiliteitsfonds reeds onder druk.Scenario: verdergaande efficiencyafspraken met NS maken bij de midtermreviewDoor de Kamer zijn vragen gesteld over welke bijdrage NS kan leveren omde extra tariefstijging in 2025 ongedaan te maken. In dit scenario zou NSvanaf 2025 een aanvullende bijdrage leveren. Zoals eerder aangegevenheeft NS zich, om te komen tot een sluitende business case reedsgecommitteerd aan verregaande efficiencyverbeteringen die door een7Zie de Samenvattende rapportage financiële onderzoeken bij Kamerstuk 29 984, nr. 1176.8Het bedrag van ca € 124 miljoen is indicatief en is voor 2025. Het is een inschatting van deextra opbrengsten die NS ontvangt als gevolg van een tariefverhoging van 8,7% in 2025,rekening houdend met vraaguitval als gevolg van die tariefstijging. Bedragen in latere jarendienen worden geïndexeerd.BIJLAGE:Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 12064 externe partij zijn gevalideerd, en die nu moeten worden geëffectueerd.Bij nog verdergaande afspraken is het risico zeer groot dat deze alleenbehaald kunnen worden ten koste van de dagelijkse operatie en dat dituiteindelijk leidt tot een slechter aanbod voor de reiziger of een vermin-dering van het serviceniveau of de klantgerichtheid.De Kamer heeft ook gevraagd of andere onderdelen van de NS Groep eenbijdrage kunnen leveren, door bijvoorbeeld een oplossing te zoeken bij destations of door (onrendabele) buitenlandse activiteiten af te stoten. Ditbiedt geen oplossing. De HRN-activiteiten van NS zijn in financieel enboekhoudkundig opzicht strikt gescheiden van de overige activiteiten vanNS. Dit is een vereiste: kruissubsidiëring is niet toegestaan. De accountantcontroleert hierop. De financiële afspraken die met NS zijn gemaakt overhet vervoer op het HRN staan dus los van de resultaten die NS in hetbuitenland en op het gebied van de stations boekt.Halverwege de nieuwe concessieperiode zal een midterm reviewplaatsvinden, waarbij het gehele pakket aan concessieafspraken wordtgeëvalueerd. Op dat moment wordt ook de financiële balans van deconcessie geëvalueerd. Dat betekent dat er dan een (her)beoordelingplaatsvindt van de gemaakte financiële afspraken, zoals die over deconcessiesubsidie, de risicoverdeling en de businesscase van de nieuweconcessie. Op dat moment kan, indien nodig om hoge tariefstijgingen inde resterende concessiejaren te voorkomen, ook worden gekeken naar detariefafspraken in de concessie en naar een herbeoordeling van degemaakte efficiencyafspraken met NS.Scenario: invoering van een nieuw, gedifferentieerd tariefstelselDe betaalbaarheid van de trein en ook de spreiding van reizigers kanworden bevorderd door de invoering van een nieuw, gedifferentieerdtariefstelsel. In het commissiedebat over de nieuwe HRN-concessieafgelopen najaar is hierover met de Kamer gesproken. Er was geen steunvoor de voorstellen van NS om de tarieven in de hyperspits te verhogen,om daarmee de tarieven in het dal te kunnen verlagen. Naar aanleidingvan het debat is aan NS gevraagd om met verbeterde voorstellen tekomen. NS is daarmee aan de slag gegaan.Er zijn verschillende varianten van een nieuw, gedifferentieerd tariefstelselmogelijk. Een variant waarbij de tarieven op de drukste momenten entrajecten gelijk blijven en op de overige momenten en trajecten dalen,bevordert de betaalbaarheid van de trein. Wel blijft de spits in deze variantonverminderd druk. Een variant waarbij een beperkte stijging van tarievenin de hyperspits op alleen de drukste clusters van stations wordttoegestaan, leidt tot meer spreiding van reizigers en een betereverhouding tussen kosten en opbrengsten bij NS op de lange termijn. Deprecieze kosten voor de overheid en de mate van spreiding zijn afhankelijkvan de uiteindelijke variant.Invoering van een nieuw, gedifferentieerd tariefstelsel kan een impulsbetekenen voor de betaalbaarheid, met name buiten de Randstad en opde rustige momenten op de dag en in de week. Ook kan een nieuw,gedifferentieerd tariefstelsel zorgen voor spreiding van reizigers, minderdrukke treinen en daarmee een vergroting van het reiscomfort. NS werktop dit moment nog aan meerdere varianten. Een dergelijk voorstel wordtin 2025 verwacht. Zoals in de nieuwe HRN-concessie vastgelegd kan eennieuw, gedifferentieerd tariefstelsel pas worden ingevoerd als de Kamer inde gelegenheid is geweest zich over het voorstel uit te spreken. Invoeringvindt sowieso niet voor 2026 plaats.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 29 984, nr. 12065