Meerjarige handhavingskoers 2026-2029

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202617 050Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebiedvan belastingen, sociale zekerheid en subsidiesNr. 613 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELE-GENHEID EN VAN WERK EN PARTICIPATIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 1 april 20261. Inleiding Iedere vier jaar stelt het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheideen handhavingskoers op. Daarin staan de hoofdlijnen van het handha-vingsbeleid in het arbeidsdomein en de sociale zekerheid. In deze briefvindt u de koers voor 2026 tot en met 2029.De koers zoekt naar een evenwicht tussen voorkomen van fouten(preventie) en straffen van misbruik (repressie). Vertrouwen in mensen enbedrijven is hierbij het uitgangspunt. Dat betekent onder andere datfouten niet direct leiden tot straffen, terwijl misbruik streng aangepaktblijft worden. Een belangrijk doel is dat regels eenvoudig en begrijpelijkzijn. Dit helpt om fouten te voorkomen. Ook blijft het belangrijk dat erpassend wordt gehandhaafd op de regels en dat misbruik proportioneelwordt bestraft. Deze nieuwe handhavingskoers vervolgt hiermee de wegvan de vorige handhavingskoers.1Koersvast zijn schept duidelijkheid voor mensen, bedrijven, uitvoerders enbeleidsmakers. Deze duidelijkheid helpt bij het balanceren in het handha-vingsbeleid. Met balanceren wordt bedoeld dat de «pendule» in dehandhaving zo veel mogelijk in het midden blijft. De uitersten zijn: te veelfocus op repressie of te weinig aandacht en ruimte voor handhaving. Inhet verleden is er soms (te) heftig gereageerd op een incident. Die reflexwillen we zo veel mogelijk richting de toekomst voorkomen. De koers kanzo organisaties helpen bij het (jaarlijks) prioriteren van hun handhavings-inzet en preventieve acties.1Geformuleerd in de handhavingskoers 2022–2025, Kamerstukken II 2021/22, 17 050, nr. 602 kst-17050-613ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6131 LeeswijzerIn sectie 2 staan de belangrijkste punten van de koers. Sectie 3 gaat overdefinities en normeringen in het handhavingsbeleid. In sectie 4 en 5worden de belangrijkste beleidsontwikkelingen benoemd in het domeinvan de sociale zekerheid (4) en de arbeidswetten (5). In sectie 6 staan debelangrijkste punten uit het documentenonderzoek, de burgerraadpleging,de werksessies met professionals en ervaringsdeskundigen, en deexpertinterviews. In de laatste sessie worden conclusies en eenvooruitblik gegeven.2. De koers De focus blijft op preventie van overtredingen. Als er toch een overtredingis begaan, dan moet de reactie passen bij de omstandigheden van deovertreding. Ook moet er rekening gehouden worden met de persoonlijkeomstandigheden van de overtreder. De overheid doet dat vanuit ambtelijken bestuurlijk vakmanschap.2 SZW, de SVB, UWV, gemeenten en deNederlandse Arbeidsinspectie (hierna: Arbeidsinspectie), werken daardagelijks aan.Het perspectief van de burger en de uitvoeringsprofessional speelt eenbelangrijke rol in het handhavingsbeleid. Uitgaan van vertrouwen isdaarbij een belangrijk vertrekpunt. Dit betekent dat de overheid ervanuitgaat dat mensen bedrijven en ondernemers het juiste willen doen. Ditbetekent ook dat de uitvoerders in de sociale zekerheid en de toezicht-houder de ruimte krijgen individuele omstandigheden mee te wegen inbesluitvorming. Met name in de sociale zekerheid is daar de afgelopenjaren verder op ingezet, bijvoorbeeld door de UWV Maatwerkplaats, deGarage de Bedoeling en de Maatwerkplaats in dienstverlening van deSVB.Waar betaald werken niet (meer) mogelijk of passend is, voorziet SZW inde bestaanszekerheid voor mensen via socialezekerheidsregelingen. Hetdoel van handhavingsbeleid in de sociale zekerheid is het bevorderen vannaleving en passend optreden bij regelovertreding. De aanpak vanonrechtmatig gebruik dient het draagvlak voor en de betaalbaarheid vande sociale zekerheid in de samenleving. Handhaving zorgt ervoor datmensen die een beroep doen op de sociale zekerheid, deze ondersteuningook kunnen en blijven ontvangen. Handhaving in de sociale zekerheiddient zo de doelstellingen die aan de sociale zekerheid ten grondslagliggen: inkomensondersteuning en bestaanszekerheid.De verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels in de socialezekerheid en op het arbeidsdomein ligt in eerste instantie bij mensen,bedrijven en ondernemers zelf. Zij kunnen ondersteund en geholpenworden met instrumenten vanuit de overheid. Deze preventieve instru-menten zijn onder andere: duidelijke, eenvoudige regelgeving en helderevoorlichting. Daar waar blijkt dat mensen per ongeluk fouten maken in denaleving van de sociale zekerheidsregelgeving introduceert SZWinstrumenten die daarbij passen, zoals de mogelijkheid om af te zien vansanctioneren.Bij bewuste niet naleving (misbruik) in de sociale zekerheid volgt er inbeginsel een sanctie. Te veel betaalde bedragen worden terug- eningevorderd (ook bij herziening). Als er in het arbeidswettendomeinsprake is van bewuste niet-naleving, of van evidente misstanden, dankunnen ook instrumenten ingezet worden door de Arbeidsinspectie. Dit2Bestuurlijk vakmanschap wordt verder besproken in sectie 6 van deze brief.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6132 zijn: een eis tot naleving, last onder dwangsom, bestuurlijke boetes of eentijdelijke stillegging.Deze instrumenten zijn er om de doelen van handhaving te dienen. DeArbeidsinspectie houdt toezicht op naleving van wet- en regelgevinggericht op het bevorderen van eerlijk, gezond en veilig werk. Bedrijven enondernemers zijn een zeer diverse doelgroep en functioneren onderuiteenlopende omstandigheden. Het instrumentarium van de toezicht-houder (de Arbeidsinspectie) is daarop toegerust.Boetes zijn effectief als de (gepercipieerde) pakkans hoog is, de boetezwaarder weegt dan de financiële baten van de overtreding, en deovertreder over voldoende kennis en capaciteit beschikt om wel aan dewettelijke vereisten te voldoen. Het is ook belangrijk om op te merken datuit inspecties en onderzoek blijkt dat de doelgroep overtreders in hetarbeidsdomein vaker bestaat uit onbewuste overtreders (de zogenaamde«niet-weters» en «niet-kunners») dan uit berekenende «niet-willers».3In de vorige koers zijn dilemma’s benoemd. Sommige daarvan zijn nogsteeds actueel. In deze koers staan ook nieuwe dilemma’s. Deze dilemma’szijn het vertrekpunt voor het gesprek tussen beleid, uitvoering en politiek.Dilemma 1: Preventie versus RepressieHet dilemma is: het vinden van de zorgvuldige balans in het handhavings-beleid tussen de inzet voor repressie en inzet voor preventie. Doel is ommeer in te zetten op het voorkomen van fouten via preventie vanregelovertreding. Teveel repressie leidt tot het onnodig straffen vanfouten, teveel uitgaan van vergissingen leidt tot ongestraft misbruik. Dekoers zet in op vertrouwen en dus het risico accepteren dat misbruik insommige gevallen als een vergissing wordt gezien. Dat is beter dan hettoch bestraffen van een fout. Maar als het vertrouwen aantoonbaar wordtbeschaamd, handhaven we streng.Als regels onbewust niet worden nageleefd, dan is er ruimte voorcorrigerende handelingen. Als het niet-naleven bewust gebeurt, bijvoor-beeld bij zwart werken, dan zal er repressief worden opgetreden. Deuitvoering heeft een handhavingsinstrumentarium dat hen in staat steltproportioneel en evenwichtig te reageren. Zo wordt balans gezocht in hethandhavingsbeleid. Dit doel, passend reageren, moet samen gewogenworden met de doelen uit de materiewetten. Die doelen zijn bijvoorbeeldperspectief op participatie of werk te blijven bieden. Ook na eenovertreding moet iemand zich verder kunnen ontwikkelen.Dilemma 2: Maatwerk versus WillekeurDe wenselijkheid van het toepassen van maatwerk staat op gespannenvoet met het risico van «doorslaan» naar te veel maatwerk. Dat kan leidentot een risico op willekeur en onduidelijkheid in de uitvoering. Dit is vooralzo wanneer duidelijke kaders ontbreken. De koers is om die kaders vanuitwet- en regelgeving te bieden, en discretionaire ruimte bij de uitvoering teleggen.Dit dilemma hangt samen met hoge maatschappelijke verwachtingen vanhandhaving, waarbij de mens centraal staat en er niets mis mag gaanwaar de mens of de samenleving de dupe van wordt. Daarbij zijn er ook3SEO, Hard waar het moet, zacht waar het kan – de effectiviteit van boeteverhogingen omnaleving van arbeidswetten voor eerlijk werk te bevorderen, 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6133 signalen in onderzoeken4 dat de pendule in de handhaving te veel isdoorgeschoten.5 Zo worden er bij een aanzienlijk aantal gemeenten geenboetes of maatregelen opgelegd door ambtenaren in de angst het fout tedoen. Toch moeten beleids- en uitvoeringsprofessionals scherp blijven opdaadwerkelijk misbruik. De ambitie is dan ook om de pendule in hetmidden te laten balanceren door een goede balans te bieden tussen hetbieden van kaders en het geven van ruimte voor maatwerk.3. Definities en normering Voor het ontwikkelen van de nieuwe koers is uitgebreid gesproken metuitvoerders, burgers en ervaringsdeskundigen. Dit past bij de opgave vanhet ministerie om praktijkgericht te werken. In deze gesprekken kwam dewens naar voren om begrippen te definiëren en waar mogelijk tenormeren. Het formuleren van definities schept duidelijkheid in beleids-stukken en uitvoeringsvragen. Ook scheppen definities en normen decontext waarin handhaving plaatsvindt. Deze context is bepalend voor deinterpretatie en daarmee indirect de uitkomst van een proces. Om eenconcreet voorbeeld te noemen: de namen van afdelingen en teamshebben invloed op hoe professionals in hun werk staan. Zo kijkt een team«opsporing en misbruik» anders naar haar werk dan een team «nalevingen preventie».Handhaving omvat het hele spectrum aan activiteiten van voorlichting (alsonderdeel van preventie) tot sanctionering (repressie) en tenuitvoer-legging (invordering). Handhaving begint met goede dienstverlening, hetcorrigeren van fouten en het bespreekbaar maken van gedrag, en toezicht.Dit geheel heeft als doel de naleving van regels door mensen, bedrijvenen ondernemers te bevorderen.6 Dit versterkt enerzijds het gevoel vanrecht(vaardigheid) van het ontvangen van een uitkering door eenuitkeringsgerechtigden, en anderzijds het gevoel van solidariteit in demaatschappij. Uit de stakeholderconsultatie blijkt dat handhaving eenbelangrijk onderwerp blijft. Dat vinden mensen, uitkeringsgerechtigden enuitvoerders.7 Ook benoemen mensen dat er gehandhaafd moet blijvenworden.De volgende afbeelding geeft weer hoe handhaving in de socialezekerheid kan worden gezien84Bijvoorbeeld in het art. 2 Fvw onderzoek naar uitvoeringskosten van het wetsvoorstelhandhaving sociale zekerheid.5Het handhavingsbeleid beweegt zich door de jaren heen sterk. Soms is het beleid door eenincident heel mild, soms is het door een ander incident heel streng. Het blijkt uit de geschie-denis dat deze beweging heen en weer gaat, vandaar dat de term pendule gebruikt wordt.6Voor deze definities wordt verwezen naar het werk van Prof. Dr. P. de Winter, bijvoorbeeld:(2019). Tussen de regels: een rechtssociologische studie naar handhaving in de socialezekerheid7Dit was ook zo in de vorige handhavingskoers, en blijkt uit het jaarlijks onderzoek Kennis derVerplichtingen en het voor deze koers uitgevoerde burgerpanelonderzoek van Synthetron«Online dialoog – handhavingskoers 2025».8Het handhavingsproces in de arbeidswetten kent een ander primair proces en een andereschematisering van naleving en maatwerk. Zie hiervoor o.a. Jaarplan Nederlandse Arbeidsin-spectie 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6134 Dit schema is een weergave van het primair proces en het handhavings-proces in de sociale zekerheid. Het primair proces bij uitvoerders is hetuitgeven van beschikkingen (artikel 1:3 lid 2 Algemene wet bestuursrecht).Het schema laat zien wat het verschil is tussen de menselijke maat enmaatwerk in dat proces. De menselijke maat komt in alle onderdelen vandienstverlening terug. De menselijke maat is het uitgangspunt dat depositie van mensen centraal staat in wet- en regelgeving.Maatwerk is een middel om in de toepassing van wetgeving recht te doenaan het specifieke geval zodat mensen en bedrijven krijgen wat hentoekomt. Maatwerk is dus het meewegen van omstandigheden bij hetmaken van beschikkingen.Het schema laat ook zien wat valt onder naleving en wat valt onderhandhaving. Naleving zijn de blauwe vakjes: dit gaat over het gedrag vande mens. Handhaving is het proces dat rechtsonder staat tussen destippellijntjes, dit is het proces dat volgt uit de handhavingswetgeving.Toezicht op naleving gedurende de uitkering valt daar ook onder, net alstoezicht op instroom (preventie van instroom). Het schema is nietcompleet, in lokale (gemeentelijke) context kunnen processen afwijken.Het handhavingsbeleid begint bij preventie van instroom als onderdeelvan dienstverlening. Dit ziet zowel op foutieve toekenning, als hetvoorkomen van instromen in regelingen door bijvoorbeeld doorstromingnaar werk. Preventie in het handhavingsbeleid betekent daarnaast goedevoorlichting. Bijvoorbeeld voor het stimuleren van naleving bij de groepdie wel wil naleven, maar dat om verschillende redenen nog niet doet. Diegroep maakt ook soms fouten. Daarop zal vervolgens passend wordengereageerd. Dat betekent dat bij een fout een overtreder gewaarschuwdwordt. Er volgt niet automatisch een boete of maatregel. Ook bij een foutwordt een uitkering herzien naar de rechtmatige situatie. Bij preventie vanregelovertreding hoort ook meer dan alleen voorlichting of communicatie.Het voorkomen van fouten betekent ook duidelijke, begrijpelijkewetgeving, redelijkheid van regels en inrichting van systemen enprocessen waardoor mensen geen fouten kunnen maken, of fouten makenzo moeilijk mogelijk wordt gemaakt.9Het blijkt dat preventie binnen het handhavingsbeleid verschillendedingen kan betekenen. Dit zorgt in de praktijk voor verwarring. Daarom ishet van belang te spreken over preventie in relatie tot het doel («gebruiktwee woorden»). Om scherp en duidelijk te zijn, spreken we dus vanbijvoorbeeld preventie van regelovertreding, preventie van misbruik,preventie van instroom of preventie van ondermijning.Er bestaat behoefte aan normering van ambtelijk vakmanschap. Dat speeltbij het meewegen van individuele omstandigheden bij het maken vanbeslissingen. Dat vereist discretionaire ruimte en sterk normatief-professioneel vakmanschap bij uitvoeringsprofessionals. Dat geldt9Zie bijvoorbeeld «Eindadvies Team Preventie: Een kwestie van doen!» (SZW, 2024)Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6135 bijvoorbeeld in de toepassing van maatwerk. Maatwerk vereist stevigerandvoorwaarden. Dat zijn: kennis van recht, ruimte voor discretionairhandelen, steun uit de organisatiecultuur en voldoende capaciteit. Ditvraagt dat vakmensen hiervoor de tijd, training en ruimte moeten krijgen.Toezicht is effectiever wanneer het een balans vindt tussen repressie enpreventie van overtredingen, en het effectief is in het detecteren vanmisbruik. Er is een behoefte aan verschillend toezicht voor goedwillendemensen en bedrijven, en voor degenen die misbruik maken vanregelingen. Daarbij is ook communicatie en voorlichting vanuit detoezichthouder belangrijk. Voldoende aanwezigheid van toezichthouders(«voelbaar toezicht») is cruciaal in de risicovollere sectoren. Dit is in hetbijzonder zo wanneer er sprake is van grote misbruikzaken.Het blijkt dat dit soort misbruik zich vaak afspeelt in meerdere domeinen(zorg, werk en inkomen). Handhaving is dan ook belegd bij meerdereoverheidsorganisaties. Samenwerken en data delen (binnen de geldendewettelijk kaders) is dan extra belangrijk, dit betreft bijvoorbeeld het delenvan gegevens tussen SVB, UWV, FIOD, OM en gemeenten. Het gesprekover de inhoud, en wat organisaties van elkaar mogen verwachten, moeteen belangrijke plek krijgen bij samenwerkingsverbanden.Dilemma 3: Privacy versus GegevensuitwisselingHoe ver ga je met gegevensdeling tussen overheidsorganisaties en hoebescherm je dan voldoende de rechten van mensen? Enerzijds zijnmensen gebaat bij overheidsorganisaties die veel gegevens delen enopereren als één overheid, anderzijds zijn privacy en regie belangrijkewaarden voor mensen. De koers zet in op gegevensdeling om mensen teontzien in hun administratieve last binnen duidelijke wettelijke kaders.Deze definities en normen zullen in de praktijk leiden tot discussie. Dat iseen gewenst effect van de koers. Zo kan de handhavingskoers hetvertrekpunt zijn voor het gesprek tussen een uitvoerder met een (lokale)bestuurder, parlement en/of gemeenteraad. Het belang van handhavingkan dan ingekleurd worden aan de hand van de hierboven genoemdedefinities. Dat is ook een invulling en doorleving van het rechtsstatelijkvakmanschap. Risicoacceptatie in bestuur, beleid en uitvoering moet ookonderdeel zijn van deze gesprekken. Het inzetten op het voorkomen vanfouten kan de bestuurlijke wens om te handhaven verminderen. Dit is eentendens die aangegeven wordt in gesprekken met professionals. Hierbij ishet belangrijk om te wijzen op de burgerconsultaties waarbij het belangom te blijven handhaven wel sterk wordt benadrukt.4. Beleidsontwikkelingen sociale zekerheid In deze sectie worden beleidstrajecten genoemd die een relatie met hethandhavingsbeleid hebben. Het wetsvoorstel handhaving socialezekerheid beoogt een evenwichtig handhavingsstelsel te creëren.10 Erkomt ruimte om af te wegen of een sanctie op zijn plaats is en zo ja, welkesanctie dan passend is. Voor de uitlegbaarheid van de beslissing en voorde uniformiteit in het stelsel wordt aan deze afweging richting gegevenmet een wettelijk afwegingskader.Het is wenselijk dat mensen gebruik maken van de ondersteuning die ervoor hen is bij werk, inkomen, opleiding en meedoen in de samenleving.Het wetsvoorstel proactieve dienstverlening geeft UWV, de SVB engemeenten daartoe meer mogelijkheden om persoonsgegevens te10Kamerstukken II, 17 050, nr. 609; Kamerstukken II, dossier 36 785Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6136 verwerken.11 Het doel is om de burger door het verder verwerken vanbeschikbare gegevens gericht te helpen bij het doen van een correcteaanvraag en het wijzen op een mogelijk recht met bijbehorende verplich-tingen.Dilemma 4: Complexiteit versus VereenvoudigingEr bestaat een wens om wet- en regelgeving eenvoudiger te maken.Echter, door focus op gerichtheid van regelingen binnen het stelsel,worden controle en monitoring complexer en nemen regels toe. Er is eennoodzaak om regels te verminderen om vereenvoudiging te bewerkstel-ligen.Dit duidt op een spanning tussen de hoge politieke en maatschappelijkeverwachtingen van handhaving gecombineerd met een lage risicoaccep-tatie. Waar het niet lukt regels te vereenvoudigen, moet gekeken wordenof dienstverlening kan worden aangepast.Met de wet Participatiewet in balans zijn de Participatiewet (Pw), IOAW enIOAZ op het gebied van bestaanszekerheid, re-integratie en handhavingmeer in balans gebracht. Voor een zekerder en begrijpelijker stelsel vaninkomstenondersteuning waarin (meer) werken loont, is het noodzakelijkhet stelsel te verbeteren en te vereenvoudigen. Daartoe heeft het kabinetop 11 juli jl. de hervormingsagenda inkomensondersteuning aan deKamer aangeboden.125. Beleidsontwikkelingen arbeidswetten Het stelsel van boeteregels voor de Eerlijk, Gezond en Veilig Werk-wettenis wijd- en fijnvertakt. Zo zijn in de wet- en regelgeving gradaties in deernst en verwijtbaarheid van overtredingen opgenomen. Dat is omdat deconsequenties van overtredingen voor bijvoorbeeld werknemers kunnenverschillen. Zo kan een overtreding van de ene norm worden gesanctio-neerd met een waarschuwing of boete. Dit terwijl inspecteurs in situatiesvan ernstig gevaar of herhaaldelijke overtredingen werkzaamhedenkunnen stilleggen. Daarom is het essentieel dat in de handhaving steedshet vaststellen van de feiten en omstandigheden van het specifieke gevalcentraal staat. Verschillende Kamerleden hebben aangedrongen opverhoging van de boetes zodat deze beter in verhouding staan tot hetfinanciële voordeel dat werkgevers kunnen behalen bij overtreding.Het kabinet vindt het belangrijk dat de reële waarde van boetes in de loopvan de tijd hetzelfde blijft, omdat boetes dan zowel hun preventievewerking (het ontmoedigen van overtredingen) als hun reactieve werking(het bestraffen van gedrag en het voorkomen van herhaling) behouden.De afgelopen jaren is deze reële waarde echter gedaald vanwege hetachterwege blijven van indexering. In juli van 2025 heeft het kabinetdaarom aangegeven om de boetes van de Eerlijk Werk arbeidswetten teverhogen door bij het nieuwe normbedrag rekening te houden met eenfictieve indexatie over de afgelopen jaren. Ook zal indexatie daarnajaarlijks plaatsvinden.13 Dit besluit is genomen om misstanden bij metname arbeidsmigranten tegen te gaan en eerlijke arbeidsvoorwaarden tebevorderen. In de eerste helft van 2026 wordt de Tweede Kamer nader11Kamerstukken II, 36 44312Kamerstukken TK 26 448, nr. 849 Kamerbrief routekaart hervormingsagenda inkomensonder-steuning13Samen met de Arbeidsinspectie zal worden bezien welke verhoging passend en evenredig is.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6137 geïnformeerd over de indexatie.14 En afgelopen februari heeft het kabinethet voornemen aangekondigd om ook de boetes voor de voor Gezond &Veilig Werk (Arbowet en Arbeidstijdenwet) eenmalig te verhogen endaarna jaarlijks te indexeren.15Per 1 januari 2027 treedt de Wet toelating terbeschikkingstelling vanarbeidskrachten (Wtta) in werking. Met deze wet komt er een toelatings-stelsel voor de uitleenmarkt.Doel van de wet is het beschermen van werknemers, in het bijzonderarbeidsmigranten, en het creëren van een gelijk speelveld voor bedrijven.De Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU), een nieuw onderdeel vanhet Ministerie van SZW, is verantwoordelijk voor de uitvoering van deWtta.Vanaf 1 januari 2028, het moment waarop de handhaving door deArbeidsinspectie start, mogen uitleners alleen nog actief zijn met eentoelating van de NAU en mogen inleners alleen nog zakendoen mettoegelaten uitleners. De NAU wordt gefaseerd operationeel vanaf 1 juli2026.6. Trends uit de stakeholderconsultatie In deze sectie worden trends besproken. Deze trends komen uit eenonderzoek waarbij burgers en uitvoeringsprofessionals zijn bevraagd.Daarnaast zijn er interviews gehouden met enkele experts waaronderwetenschappers (Prof. dr. Paulien de Winter, dr. Sharon Stellaard endr. Willeke Slingerland), een voormalig toezichthouder en onderzoeker(dr. Femke de Vries) een ervaringsdeskundige16 en een advocaat (mr. dr.Thomas Sanders).Een trend is de toenemende complexiteit van regelgeving. Decomplexiteit van wet- en regelgeving is een structurele risicofactor die dekans op fouten door mensen, bedrijven en de uitvoering vergroot.Daarom heeft vereenvoudiging van wet- en regelgeving ook prioriteit. Dewens om te vereenvoudigen wordt door de uitvoerders benoemd in destanden van de uitvoering en knelpuntenbrieven. Hierbij is het welbelangrijk dat complexiteit kan worden veroorzaakt door een politiekewens voor monitoring van uitvoering. Ook kan complexiteit komen doorhet (verder) gericht maken van het stelsel van sociale zekerheid (zoals ookomschreven in het IBO Vereenvoudiging17).Een andere trend is de bestuurscultuur in relatie tot het veranderendmensbeeld. Er is een neiging om de focus op naleving bij mensen teleggen. Dit terwijl er tevens structurele reflectie nodig is op het eigenhandelen van de wetgever en bestuur. Dit speelt bijvoorbeeld in de rol vanhet bestuursorgaan in de afhandeling van herstelacties bij de overheid. Indeze reflectie moeten vragen beantwoord worden zoals: wanneer moet erniet teruggevorderd worden als de overheid een fout heeft gemaakt? Alsde regels niet duidelijk zijn, kunnen we als overheid mensen hier dan wel14Het voornemen tot verhoging van de boetes voor Eerlijk Werk is aangekondigd in dekabinetsreactie op het verdiepend onderzoek van SEO in opdracht van het ministerie. Zie:«Hard waar het moet, zacht waar het kan: de effectiviteit van boeteverhogingen om nalevingvan arbeidswetten voor eerlijk werk te bevorderen» April, 2025 en Kabinetsreactie rapportSEO.15Kamerstukken II 2025/2026, 29 861, nr. 18716Een persoon met expertise op het gebied van traumasensitief werken en het zijn van eenniet-uitkeringsgerechtigde (nugger); naam bij SZW bekend.17IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid – Moeilijk makkelijker maken | Rapport | Rijksover-heid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6138 aan houden? En hoe gaan we om met verwachtingen richting mensen(zoals het snel aanleveren van informatie) terwijl de overheid dezeverwachting zelf niet kan waarmaken?Internationaal handhaven blijft een grote uitdaging. Dit wordt bemoeilijktdoor de uitdaging om over de grens bevoegdheden uit te oefenen die innationale wetgeving zijn geregeld. Daarbij speelt de noodzaak vanstructurele en tijdige gegevensuitwisseling met andere landen. In dezecontext speelt het Benelux-verdrag een rol.18 Hierdoor wordt het mogelijkom inkomstengegevens uit te wisselen. Het doel daarbij is dat in iederland hetzelfde niveau van handhavingsactiviteiten kan worden uitge-voerd.19 Bij internationaal handhaven spelen ook ontwikkelingen op hetgebied van belastingwetgeving een rol.De DAC7 en DAC8 zijn voorbeelden van richtlijnen die de verplichtingenstroomlijnen van EU-burgers in de lidstaten. Die informatie levert nieuwedata op voor de Belastingdienst en indirect voor uitvoeringsorganisaties.Ook laten deze DAC’s zien dat het monetaire systeem verandert en datwet- en regelgeving hierin mee moet veranderen. Dit geldt evenzo voor deontwikkeling van crypto, digitale wallets of gok-tokens.Het aantal zaken met een internationale component blijft stijgen, terwijl deschaarste aan personeel en middelen toeneemt. Deze ontwikkeling islanger gaande en leidt tot een groeiende afhankelijkheid van risicoge-richte tools en automatisering. Een verregaande inzet op automatiseringkent echter ook nadelen, zoals een afname van persoonlijk en menselijkcontact. Het vinden van een goede balans tussen deze elementen vormteen belangrijke opgave voor de komende periode. Uit de stakeholdercon-sultatie blijkt dat mensen vooral behoefte hebben aan transparantie overprocessen en besluitvorming. Ook hebben ze behoefte aan persoonlijkcontact in plaats van volledige automatisering. Daarbij merken we op datde gesproken mensen meegeven dat vertrouwen niet ontstaat door hetsimpelweg te «geven»; vertrouwen wordt opgebouwd door betrouwbaarte handelen. Wanneer die betrouwbaarheid ontbreekt, kan dat hetvertrouwen verder onder druk zetten. Duurzaam betrouwbaar handelendoor de overheid is dus gewenst.Dilemma 5: Privacy versus Datagedreven werkenDit dilemma gaat over de inzet van automatische algoritmes (kunstmatigeintelligentie of AI), data en technologie voor risicoselectie en detectie vanmisbruik of onveilige situaties. Aselect toezicht is neutraal en inefficiënt,risicogericht toezicht is effectiever en efficiënter, mits het voldoet aanwettelijke waarborgen en ethiek.Voor zowel het sociale zekerheidsdomein als het arbeidsdomein geldt dater data- en risicogericht wordt gewerkt. Dit gebeurt om in dienstverlening,toezicht en handhaving de beperkte capaciteit efficiënt in te zetten.Data-gedreven werken betekent: goed onderbouwd, zorgvuldig en metbewezen effectieve maatregelen werken. Risicogericht werken isnoodzakelijk om de beperkte capaciteit effectief in te zetten, bijvoorbeeldbij toezicht en detectie. Ook is risicogericht werken minder belastend voormensen en bedrijven die de regels wél naleven (en dat past bij gedifferen-tieerd toezicht zoals eerder benoemd). Bij de inzet van risicogerichttoezicht zal de overheid altijd de wet- en regelgeving moeten naleven. De18Zie Kamerstukken TK 23 530, nr. 152, bijlage 219Dit is nu soms niet mogelijk omdat in sommige landen noodzakelijke data niet voorhanden is.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 6139 Parlementaire Enquêtecommissie Fraude en Dienstverlening (PEFD)20wijst terecht op het belang van zorgvuldigheid, transparantie envoldoende waarborgen bij de inzet van risicogericht toezicht. Crucialewaarborgen zijn onder andere het baseren van risicomodellen oponderzoek en analyse, maar ook regelmatige monitoring, onderhoud enevaluatie. Andere waarborgen zijn bijvoorbeeld om ook een deel aselectte monitoren naast het risicogerichte. Het doel van deze waarborgen isvooringenomenheid te voorkomen van (automatische) algoritmen als dateen rol speelt in het besluitvormingsproces. Ook moeten de waarborgende begrijpelijkheid en daarmee bestrijdbaarheid (d.w.z.: onderbouwdbezwaar in te kunnen dienen of kunnen klagen) van beschikkingenvergroten. In dit kader verwijzen we hier naar het wetsvoorstel moderni-sering grondslagen.21Daarnaast is het belangrijk om te monitoren hoe de inzet van risicomo-dellen uitpakt in de praktijk.22 Daarom wordt bij het ontwikkelen van dezemodellen de werking getoetst bij mensen en/of bedrijven, bijvoorbeeldom discriminatie te voorkomen. Er mag geen sprake zijn van geautomati-seerde besluitvorming op basis van ongeoorloofde profilering. Dit sluitaan bij diverse aanbevelingen van de staatscommissie Rechtsstaat.Daarnaast blijft menselijke tussenkomst cruciaal, ook om maatwerk tekunnen bieden. Persoonlijk contact geeft de mogelijkheid om specifiekeomstandigheden te herkennen en mee te wegen. Hierdoor komenknelpunten in de uitvoering en handhaving sneller aan het licht.Overheidsbreed is er een groeiend gebruik van technologie.23 Er zijn hogeverwachtingen van de inzet van AI en data-gestuurd handhaven voordetectie van misbruik en patroonherkenning. Tegelijkertijd is het de vraagof deze verwachtingen zullen worden waargemaakt. Dit geldt in hetbijzonder bij ethische vraagstukken. Dat speelt bijvoorbeeld bij hetinzetten van algoritmes voor risicoselectie of het gebruiken van automa-tische toekenning. Er worden hierover door uitvoerders en beleidsmakersambities geformuleerd, maar de implementatie behoeft nog onderzoek enuitwerking. Zo vergen data-analyse en risicoprofilering: transparantie,bewustzijn van systemische vooroordelen en expliciete waarborgen tegendiscriminatie. Er zijn hoge verwachtingen van AI voor proactievedienstverlening, bijvoorbeeld het verminderen van niet-gebruik. Tegelij-kertijd zijn er zorgen over mogelijke fouten. Daarbij moet niet alleenworden gekeken naar de risico’s, maar moeten professionals ookmeegenomen worden in mogelijke voordelen van AI. Daarom moet ookgewerkt worden aan hun AI-geletterdheid. Dit is een belangrijke factor diekan bijdragen aan de uitlegbaarheid en navolgbaarheid van (deelsautomatisch gemaakte) beslissingen en beschikkingen.Er zijn problemen met beschikbaarheid, actualiteit en betrouwbaarheidvan data van mensen en bedrijven (problemen met datakwaliteit endatapositie).24 Een cruciaal punt is hierbij de balans tussen privacy engegevensuitwisseling. Daarbij zal altijd duidelijk moeten zijn dat de inzetvan AI past binnen de wettelijke kaders. Deze kaders zijn de EU AI-Act, deAlgemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de algemenebeginselen van behoorlijk bestuur. Om dat te borgen, zal er gebruik20Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (2024) Blind voor mens enrecht.21Zie hierover nader: Kamerbrief «Voortgang werkagenda SUWI», paragraaf Moderniseringgrondslagen Kamerstukken II, 26 448, nr. 796.22Zie bijvoorbeeld Algoritmekader BZK23WRR rapport nr. 105; TNO Overheidsbrede monitor GenAI 202524Daarom is het belangrijk hierbij het belang van de inlichtingenplicht en meewerkplicht voormensen en bedrijven te onderstrepen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 61310 worden gemaakt van tools en frameworks zoals het Impact AssessmentMensenrechten en Algoritmes25.Professionals kiezen voor een combinatie van gegevensuitwisselingtussen instanties en opvraging bij de mensen zelf. Ze kiezen dat bovenvolledig uitwisselen tussen overheidsorganisaties of enkel uitvragen bijmensen. Mensen benadrukken dat transparantie over welke gegevensworden gedeeld en de waarborging van (informatie)veiligheid essentieelis. Zowel professionals als burgers waarschuwen dat het risico op(etnisch) profileren en bias in risicomodellen vermeden moet worden. Ditzal richting de toekomst vragen om modernisering in het stelsel, metname op het gebied van IV en data-infrastructuur.Een andere ontwikkeling is dat AI ook ingezet kan worden door mensenen bedrijven om misbruik te plegen, door bijvoorbeeld documenten tevervalsen of om massaal of abusief herhaaldelijk bezwaar in te dienen.Daarom zal in de komende jaren meer onderzoek worden gedaan naar hetgebruik van AI. Hierbij wordt ook gekeken naar de context waarin en deredenen waarom nieuwe technologie wordt ingezet. Zo kan technologiebijdragen aan standaardisatie en automatisering. Echter, technologie is inhet verleden soms ingezet als besparingsmaatregel. Dat had nadeligeeffecten zoals het verminderen van menselijk contact tot gevolg.De broze relatie tussen de overheid (beleid, uitvoering, bestuur), politieken de burger is ook een belangrijke trend. Burgers en ervaringsdeskun-digen hebben tijdens burgerpanels en werksessies duidelijk aangegevenwat nodig is om deze relatie te verbeteren. De burger ziet de overheid alséén organisatie, en de fouten van de ene organisatie hebben uitstraling opde anderen. Het in persoonlijk contact herkennen en erkennen van foutenhiervan is belangrijk voor deze relatie. Ook moet beleid en uitvoeringtransparant zijn over beslissingen en afwegingen; zeggen wat ze doen, endoen wat ze zeggen. Dat laatste heeft ook betrekking op bejegening. Eenmensgerichte benadering en nazorg (bijvoorbeeld na een sanctie) zijnessentieel om herhaalde problemen en maatschappelijke uitsluiting tevoorkomen. Al deze punten gelden ook voor (lokale) bestuurders, in hetkader van rechtsstatelijk vakmanschap.26Die behoefte aan een mensgerichte benadering geldt ook voorniet-uitkeringsgerechtigden («nuggers»). Zij vallen vaak structureel buitenbeeld in onderzoeken of beleidsambities. Dat wordt versterkt doorcomplexe regelgeving en gebrekkige communicatie. De overheid moetzich niet blindstaren op doelgroepenbeleid of afbakening, maar een meermensgerichte dienstverlening hebben: het afwijzen van een aanvraag isvaak niet het einde van het probleem voor een mens. Dit is voorhandhaving relevant omdat men door handhaving ook een nugger kanworden. Het is dan zoeken naar de balans waar de hulp van de overheidstopt, en de eigen verantwoordelijkheid begint. Daarover spreken in depersoonlijke contactmomenten kan al een belangrijke stap zijn.Het persoonlijk contact is dus cruciaal om de feitelijke omstandighedenvan een mens te onderkennen. Communicatie over voorlichting (preventievan regelovertreding) of communicatie over een sanctie moet rekenschapgeven van de situatie van een individu. Het is bijvoorbeeld niet effectiefom een brief met allerlei informatie te sturen aan een persoon die niet(goed) kan lezen. Dit kan ook het geval zijn bij multi-problematiek: als er inverschillende domeinen (van de overheid) er iets speelt voor een mens.25Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes | Rapport | Rijksoverheid.nl26Graag wordt verwezen naar de operationele aanbevelingen uit een traject van de VAR«Bestuursrecht Beter» VAR Handvest overheid burgerTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 61311 Dat is bijvoorbeeld het geval als iemand werk en huis binnen korte tijdkwijtraakt door een echtscheiding. Sanctionering kan trauma’s versterkenof laten herbeleven en zo gevoelens van onrecht vergroten. Dit speeltvooral bij mensen met multi-problematiek of verborgen problematiekzoals huiselijk geweld. Het is een aandachtspunt om binnen de overheidhier meer bewustzijn voor te ontwikkelen.Dilemma 6: Slachtofferschap versus daderschapSommige mennsen zijn betrokken bij georganiseerd misbruik. Een menskan dan zowel slachtoffer als dader zijn van een overtreding of eenmisdrijf.Het straffen van de dader-persoon heeft dan ook ongewenste nadeligeeffecten voor datzelfde slachtoffer-persoon. Door wijzigingen in hetmensbeeld, wat tot uiting komt in het wetsvoorstel handhaving socialezekerheid, zullen meer dingen als fouten worden aangemerkt. Bij een foutligt het voor de hand niet over een dader te spreken. Echter, de koers kiestervoor om het begrip «dader» niet los te laten, want bij misbruik zijn erdaders en daar moet de overheid niet naïef voor zijn.Door ontwikkelingen op het gebied van georganiseerde criminaliteit rakende begrippen dader en slachtoffer vermengd. Zo kan een persoon met eenbijstandsuitkering gemanipuleerd worden om ruimte te onderverhurenvoor bijvoorbeeld wietteelt. Iemand is dan een dader want diegene doetiets strafbaars, maar diegene is tegelijkertijd ook slachtoffer vanuitbuiting. Daarbij past ook het denken over het concept dader: wanneer isiemand ex-dader? Hoe lang wordt een overtreding in de sociale zekerheidof in het arbeidsdomein iemand nagedragen? En staat dit maatschappe-lijke participatie niet te veel in de weg? Hier erkenning aan geven enzoeken naar oplossingen zijn een relevante trend.Een laatste trend is de toenemende krapte op de arbeidsmarkt. Het luktsteeds minder organisaties om vacatures te vullen en dat brengt gevolgenmet zich mee voor de uitvoering van wet- en regelgeving. Als men minder(sociaal) rechercheurs of toezichthouders in dienst heeft, dan zal erminder gedetecteerd worden; als er geen boetefunctionaris in dienst is,kan er niet gesanctioneerd worden. Dit is niet een dilemma, maar meereen probleem wat vraagt om scherpe keuzes in wat een organisatie moetprioriteren en de-prioriteren.7. Conclusie nieuwe handhavingskoers 2026–2029 Deze nieuwe handhavingskoers draagt bij aan het houden van balans inhet handhavingsbeleid. Dat doet de koers door aandacht te besteden aanrechtmatigheid en de rechtsstatelijke positie van mensen en bedrijven. Zowordt ingezet op een stelsel dat vanuit preventie van regelovertredingfouten en misbruik zoveel mogelijk voorkomt. Onderdeel van het stelsel isook dat er bij diverse fouten kan worden gecorrigeerd en geïnformeerd,en dat er bij misbruik wordt gestraft. De koers benoemt definities,uitgangspunten en ontwikkelingen en biedt zo een kader voor toekom-stige besprekingen met de Tweede Kamer en stakeholders over hethandhavingsbeleid en mogelijke incidenten.De koers is succesvol als de uitvoering en toezichthouder de ruimtekrijgen en voelen om passend te handhaven en zo aan te sluiten bij deleefwereld van mensen en bedrijven. Dit moet gebeuren zonderrechtmatigheid- en doelmatigheidsprincipes uit het oog te verliezen. Hetsucces blijkt of de koers organisaties helpt bij het (her)prioriteren van huneigen strategieën en agenda’s. Als gedurende de vier jaar van de koers erverbeteraspecten naar voren komen in gesprekken over de koers, moetenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 61312 deze benoemd en besproken worden. Er moet worden geleerd vanincidenten, want deze zijn nooit uit te sluiten.Dat vraagt om een reflexieve cultuur binnen organisaties in de verschil-lende handhavingsketens.Het succes van deze koers zit dan ook deels in het faciliteren van ditgesprek. Daarbij is scherpte nodig op dilemma’s, trends en ontwikke-lingen.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.A. VijlbriefDe Minister van Werk en Participatie,A.A. AartsenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 17 050, nr. 61313