Financiering landelijke publieke omroep en de rol van reclame

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 827Toekomst mediabeleidNr. 374 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR ENWETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 november 2025Vorige maand heb ik uw Kamer het rapport aangeboden van hetonderzoek naar de effecten van het verruimen van de mogelijkheden voorSter-reclame op de Nederlandse advertentiemarkt. Deze brief bevat debeleidsreactie op dat rapport. Hiermee voldoe ik aan de toezegging omuw Kamer te informeren over de financiering van de landelijke publiekeomroep en de rol van reclame daarbij.1Ik neem de volgende besluiten:–Ik kies ervoor om de eerdere verlaging van de commerciële reclame-zendtijd op de lineaire televisiekanalen naar 8% terug te draaien en per2027 aan te passen naar 10%.–Ik roep de Ster en de NPO op om de bestaande reclamemogelijkhedendie de wet- en regelgeving bieden zo goed mogelijk te benutten.–Deze maatregelen maken het mogelijk om het aandeel reclame-inkomsten in de financiering van de landelijke publieke omroep per2027 te verhogen met € 11,7 miljoen, van € 153,3 miljoen naar € 165miljoen.–Ik kies er niet voor om reclame bij online video-aanbod op de kanalenvan de landelijke publieke omroep opnieuw toe te staan.Hieronder licht ik mijn besluiten toe aan de hand van de uitkomsten vanhet onderzoek.Voor het onderzoek waren meerdere aanleidingen. De eerste aanleiding ishet veranderend mediagebruik dat impact heeft op de financiering van delandelijke publieke omroep. Lineair kijken loopt terug en dat leidt totminder reclame-inkomsten die via lineaire kanalen kunnen wordengegenereerd. Het kijkgedrag verplaatst zich naar de online en on demandkanalen, met name onder jongeren. Op dit moment is het wettelijk niettoegestaan om (commerciële) reclameboodschappen te plaatsen bij1Kamerstuk 32 827, nr. 333. kst-32827-374ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3741 video-aanbod op de online en on demand kanalen van de landelijkepublieke omroep.De tweede aanleiding is het amendement Bontenbal c.s. dat uw Kamer bijde behandeling van de onderwijsbegroting 2025 heeft aangenomen.2 Metdat amendement wordt de rijksmediabijdrage voor de landelijke publiekeomroep vanaf 2027 structureel met € 50 miljoen verlaagd. In hetamendement wordt daaraan gekoppeld om de Ster en de NPO meerruimte te geven om (online) reclame-inkomsten te genereren.Vanaf 2027 wordt er structureel € 156,7 miljoen bezuinigd op de rijksme-diabijdrage voor de landelijke publieke omroep. Naast de verlaging uit hetamendement Bontenbal gaat het om een verlaging van € 106,7 miljoendie voortvloeit uit de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord 2024–2028.Die verlaging wordt verwerkt in de Mediawet, ik streef ernaar datwetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2026 aan uw Kamer aan debieden. Op basis van artikel 2.148a van de Mediawet 2008 moet bij hetbegin van een nieuwe erkenningperiode of bij tussentijdse budgettaireverlagingen tijdig een nieuw minimumbudget voor de landelijke publiekeomroep worden vastgesteld, inclusief de hoogte van het aandeelreclame-inkomsten in dat budget. Door de verlaging van de rijksmediabij-drage is het noodzakelijk een nieuw minimumbudget vast te stellen.Bovenstaande aanleidingen voor het onderzoek en bepalingen in deMediawet betekenen tezamen dat er een besluit moet worden genomenover de hoogte van de financiering van de landelijke publieke omroep per2027 en het aandeel van de reclame-inkomsten in die financiering, en demanier waarop die inkomsten door de Ster kunnen worden gegenereerd.Bij dat besluit spelen meerdere belangen die zorgvuldig tegen elkaarmoeten worden afgewogen. De kijker en de maatschappij zijn gebaat bijeen sterke landelijke publieke omroep die zijn democratische en verbin-dende functie in onafhankelijkheid kan vervullen.De kijker en maatschappij zijn evengoed gebaat bij ruimte voor privatemediapartijen, die samen met de publieke media kwalitatief hoogwaardigNederlands (journalistiek) media-aanbod maken te midden van steedsmeer internationale mediaspelers die zich met hun aanbod en dienstenook richten op de Nederlandse markt. Van belang is dat er een sterk enpluriform Nederlands medialandschap blijft bestaan met een aanbod datzorgt voor verbinding en versterking van de Nederlandse taal en cultuur.Dit leidt tot een economisch sterke sector die gestut wordt door onzeaudiovisuele producenten en creatieve makers.Tegen deze achtergrond heeft mijn ambtsvoorganger de onderzoekers vanSEO gevraagd een impactanalyse uit te voeren naar de gevolgen van eenuitbreiding van de wettelijke reclamemogelijkheden van de Ster voor deprivate mediapartijen en naar de verwachte impact van een uitbreiding opde hoogte van de Ster-inkomsten. Het bijbehorende rapport is vorigemaand aan uw Kamer verzonden.3Huidige reclamemogelijkheden landelijke publieke omroepDe reclameregels voor de landelijke publieke omroep zijn vastgelegd in deMediawet 2008, in lagere regelgeving, in beleidsregels van het Commissa-2Kamerstuk 36 600 VIII, nr. 141.3Kamerstuk 32 827, nr. 372.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3742 riaat voor de Media en in bindende regelingen van de NPO.4 Hetuitgangspunt is hierbij dat de publieke omroep reclameluw moet zijn.Daarom zijn beperkende maatregelen opgenomen over de duur enhoeveelheid van alle verschillende vormen van reclame op de verschil-lende kanalen van de landelijke publieke omroep. De belangrijkstedaarvan zijn dat op de lineaire videokanalen maximaal 8% en op delineaire audiokanalen maximaal 10% van de zendtijd beschikbaar is voorreclame en dat reclame in online en on demand video-aanbod en reclamerond kinderprogrammering niet is toegestaan. In de beleidsregel van hetCommissariaat en de bindende regeling van de NPO worden naderebeperkingen ingevuld specifiek voor het online domein, zoals demaximale toegestane lengte van een pre-roll (een video-advertentievoorafgaand aan online of on demand video-aanbod) en de omvang enhoeveelheid van zogenaamde banners (een reclame-afbeelding op eenwebpagina of in apps) op nieuwssites.Uitkomsten impactanalyse–De impactanalyse bevestigt het beeld van veranderende consumenten-voorkeuren waarbij media-aanbod steeds meer wordt geconsumeerdvia digitale platformen, met name onder jongeren. Het kijktijdaandeelvan de lineaire kanalen en daarmee het bereik van reclames op diekanalen dalen juist. Het bereik van advertenties op de lineairetelevisiekanalen is daardoor sinds 2016 met bijna 40% afgenomen. Diedaling kan alleen worden gecompenseerd met hogere prijzen, maardaaraan zit een grens wat haalbaar en wenselijk is. De onderzoekersconcluderen dat de prijzen voor lineaire televisiereclame sinds 2016met bijna 60% zijn gestegen. Daarmee zijn de bestedingen op dezedeelmarkt in nominale termen op peil gebleven. Gecorrigeerd voorinflatie is er in reële termen echter sprake van een krimpende markt.De onderzoekers stellen dat reclame op de lineaire kanalen voorbepaalde doeleinden populair zal blijven maar dat er naar verwachtingwel een bodem in het bereik van de markt zit. De onderzoekers sprekengeen verwachting uit op welk niveau die bodem precies ligt.–De onderzoekers hebben in kaart gebracht op welke deelmarkten vande advertentiemarkt de Ster actief is. Dat zijn voor de Ster op ditmoment met name lineaire tv en lineaire radio en in mindere mate(delen van) het online domein; waarbij het bereik op advertentiemarktvoor lineaire televisie afneemt terwijl in de deelmarkt voor onlinevideo toekomstige groei zit. SEO concludeert daarom dat additionelereclame-inkomsten voor de landelijke publieke omroep met namekunnen komen uit het online domein. Vervolgens is er een inschattinggemaakt van de mogelijke opbrengsten van een uitbreiding van dereclamemogelijkheden voor de Ster, waaronder het verruimen van demaximaal toegestane reclame op de lineaire televisiekanalen van 8%naar 10% en het opnieuw toestaan van reclame bij online video-aanbod, waar reclame nu niet is toegestaan.–SEO concludeert dat slechts een deel van de € 50 miljoen uit hetamendement Bontenbal kan worden opgevangen met een verruimingvan het commerciële reclame-aanbod op de kanalen van de landelijkepublieke omroep. De Ster kan door de afspraken over maximalehoeveelheid en duur van de reclame op de kanalen van de landelijkepublieke omroep namelijk maar een beperkte extra opbrengstrealiseren via verruiming van de reclamemogelijkheden. SEO schat in,hierbij gebruikmakend van twee verschillende scenario’s voor de te4In de Mediawet zijn verschillende artikelen opgenomen die de hoeveelheid reclame op lineairekanalen van de publieke omroep beperkt (art. 2.94–2.97). In de Mediawet is daarbij opgenomendat deze wetsartikelen zoveel als mogelijk van overeenkomstige toepassing zijn op het overigemedia-aanbod, waaronder op de online kanalen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3743 verwachten groei, dat in het digitale domein de omzet uit banners in2027 ten opzichte van de huidige situatie kan toenemen met € 1 tot 3miljoen, en de omzet uit pre-rolls bij online video-aanbod met € 9 tot23 miljoen, afhankelijk van de mate waarin de relevante deelmarktenzich ontwikkelen. De onzekerheid bij de ontwikkeling van de deelmark-ten komt tot uiting in de brede bandbreedtes bij deze schattingen.Verruiming van de mogelijkheden voor reclame bij lineaire televisie(van 8% naar 10%) kan volgens de onderzoekers € 5 tot 6 miljoenopleveren, onder de aanname dat de deelmarkt voor lineaire televisiein nominale termen stabiel blijft. Het onderzoek van SEO laat dus ziendat het niet realistisch is dat uit een verruiming van de (online)reclamemogelijkheden een bedrag van € 50 miljoen gehaald kanworden zoals het amendement Bontenbal vraagt.–De onderzoekers concluderen dat de Ster op de deelmarkten voorlineaire televisie en voor online en on demand video-aanbod metname concurreert of zou concurreren met andere, private, Nederlandsespelers. Een uitbreiding van de Ster op deze markten heeft daarmeeonvermijdelijk impact op het verdienvermogen van deze partijen. Demate waarin, is om te beginnen afhankelijk van de ontwikkeling opdeze markten. Het rapport van SEO laat zien dat de advertentiemarktvoor online video een groeiende markt is. Bij uitbreiding van demogelijkheden van de Ster op deze markt zal een deel van de groei inde toekomst naar de Ster kunnen vloeien. De precieze impact isafhankelijk van de marktontwikkeling en daarnaast van de mate waariner door de uitbreiding van de mogelijkheden voor de Ster eigenstan-dige, autonome marktgroei optreedt én de mate waarin er substitutieplaatsvindt met overige (deel)advertentiemarkten, met name deadvertentiemarkten waarop grote internationale streamingsdienstenen grote internationale (tech)bedrijven actief zijn. De impactanalyselaat zien dat voor die autonome marktgroei en substitutie enige ruimteis, maar dat die ruimte waarschijnlijk beperkt is en afhankelijk van(onzekere) toekomstige ontwikkelingen. Op de deelmarkt voor bannerszien de onderzoekers met name substitutie op het gebied vannieuwswebsites.Besluit verruiming reclamemogelijkheden Ster en aandeel reclame-inkomsten in financiering NPODe impactanalyse geeft input voor de gevraagde besluitvorming en deafwegingen die daarbij moeten worden gemaakt. Het onderzoek bevestigtdat de markt voor lineaire televisie weliswaar substantiële inkomstenoplevert, maar dat het bereik op deze markt afneemt, waardoor deinkomsten tot nu alleen op peil konden blijven door stijgende prijzen.Verdere daling van het bereik op deze markt door het veranderendkijkgedrag ligt voor de hand. De impactanalyse laat zien dat het mogelijkis om het aandeel reclame-inkomsten in de financiering van de landelijkepublieke omroep beperkt te verhogen als de lineaire reclameruimte wordtverruimd en als weer beperkt zou worden toegestaan dat er reclamewordt geplaatst bij online en on demand video-aanbod in de vorm vanpre-rolls. Beperkt, omdat hiervoor de bestaande afspraken over duur enhoeveelheid van de reclame blijven gelden. Aan de andere kant blijkt uithet onderzoek dat zowel de verruiming van lineaire reclameruimte als debeperkte verhoging van online reclame grotendeels ten koste gaat van deprivate mediapartijen.Als het gaat over het verruimen van de reclamemogelijkheden, zowellineair als online, liggen er drie mogelijkheden op tafel. Al deze drie optiesgaan over het (deels) herstellen van de reclamemogelijkheden zoals die erwaren voor 2021 toen het wettelijk kader ten aanzien van de reclamemo-gelijkheden is aangescherpt:Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3744 1)Het terugdraaien van de verlaging van de commerciële reclamezend-tijd op de lineaire televisiekanalen van 8% terug naar 10%.2)Het terugdraaien van het verbod van het plaatsen van reclame bijkinderprogrammering.3)Het terugdraaien van het verbod op commerciële reclameboodschap-pen bij online video-aanbod.Ten aanzien van optie twee deel ik de principiële overwegingen dietoentertijd de basis vormden voor het besluit om reclame rondomkinderprogrammering niet langer toe te staan. Het is onwenselijk alskinderen op kanalen van de publieke omroep rondom aanbod datspecifiek voor hen bestemd is, geconfronteerd worden met commerciëlereclameboodschappen. Ten aanzien van de derde optie om reclame bijonline video-aanbod toe te staan kom ik tot de conclusie dat ik ditfundamentele besluit niet wil nemen zonder een duidelijk mandaat vanuw Kamer of een nieuw kabinet. Daarvoor zijn de belangen te groot. Hetaangenomen amendement-Bontenbal biedt hiervoor in mijn ogen teweinig richting, terwijl het onderzoek van SEO laat zien dat er effecten zijnop private partijen.Het is wel duidelijk dat het amendement uitgaat van een verruiming vande mogelijkheden en van compensatie van de korting op de rijksmediabij-drage bij de landelijke publieke omroep met een hoger aandeel reclame-inkomsten. Daar wil ik zoveel als mogelijk aan tegemoet komen. Om dezereden kies ik er wel voor om optie één uit te werken en de eerdereverlaging van de commerciële reclamezendtijd op de lineaire televisieka-nalen naar 8% terug te draaien en per 2027 aan te passen naar 10%. Ik ziedit als een relatief kleine stap waarmee de hoeveelheid toegestanecommerciële reclame op lineaire televisiekanalen in lijn wordt gebrachtmet de maximaal toegestane hoeveelheid op de lineaire radiokanalen.Deze optie levert volgens SEO bij gelijkblijvende marktomstandighedenaanvullende inkomsten op van € 5 à € 6 miljoen. Ik zal hiervoor op kortetermijn het Mediabesluit 2008 aanpassen waarin het maximale percentageis opgenomen.Daarnaast roep ik de Ster en de NPO op om waar mogelijk de bestaandereclamemogelijkheden die de wet- en regelgeving bieden zo goedmogelijk te benutten. Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan de ruimte die wet-en regelgeving biedt voor de mogelijkheden rondom online audio-aanbod(waaronder podcasts) en het beter benutten van mogelijkheden voorreclameblokken op lineaire televisiekanalen. Mijn inschatting is dat metbeide sporen, het terugdraaien van de verlaging van 8% naar 10% oplineaire televisiekanalen en het beter benutten van bestaande mogelijk-heden, de afdracht van de reclame-inkomsten aan de OCW begrotingdaarmee in 2027 op het huidige niveau van € 165 miljoen kan blijven. Datgeeft mij de mogelijkheid om het aandeel reclame-inkomsten in definanciering van de landelijke publieke omroep per 2027 te verhogen van€ 153,3 miljoen tot € 165 miljoen. Hiermee wordt in totaal een bedrag van€ 11,7 miljoen gecompenseerd vanuit de verlaging van € 50 miljoen opde rijksmediabijdrage vanuit het amendement-Bontenbal.Financiering landelijke publieke omroepMet dit besluit geef ik de noodzakelijke duidelijkheid over de financieringvan de landelijke publieke omroep per 2027. Onderstaande tabel laat zienwat dat betekent voor de hoogte en de samenstelling van die financiering.Het nieuwe minimumbudget per 2027 stel ik vast op € 844,7 miljoen. Datbedrag is inclusief de aanvullende middelen die beschikbaar zijn gesteldvoor audiodescriptie en de middelen voor het coproductiefonds Binnen-landse Omroep (CoBo), en exclusief middelen voor meerkosten voor deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3745 aankoop van rechten voor de uitzending van zogenaamde superevene-menten. Dit budget geldt in ieder geval voor de resterende jaren van dehuidige, verlengde, erkenningperiode, dus tot en met 2028, en bijongewijzigd beleid en omstandigheden ook voor de volgende erkenning-periode. Ik ga dit nieuwe minimumbudget en de verhoging van hetaandeel reclame-inkomsten in de financiering van de landelijke publiekeomroep komende Voorjaarsnota in de Rijksbegroting verwerken.Bedragen x € 1.00020252027Budget landelijke publieke omroep (prijspeil 2025)1983.823844.703Waarvan OCW-middelen830.543679.703Waarvan Ster-inkomsten153.280165.0001 exclusief middelen voor meerkosten superevenementen en inclusief middelen voor audiodes-criptie en CoBo. In de tabel is te zien dat de totale besparing op het budget van delandelijke publieke omroep, inclusief toe te kennen huishoudensindex, per2027 bijna € 140 miljoen is. Dat is meer dan de oorspronkelijke bezui-niging uit het Hoofdlijnenakkoord van € 100 miljoen. Dat betekent dat diebezuiniging afkomstig uit het Hoofdlijnenakkoord dus niet wordtopgevangen met hogere reclame-inkomsten. Daarmee past dit besluit bijde motie van de leden Martens-America en Van Zanten waarin werdverzocht om die mogelijkheid uit te sluiten.5Vanaf 2027 zal de landelijke publieke omroep dus geconfronteerd wordenmet een totale besparingsopdracht van bijna € 140 miljoen euro. Zoalseerder gecommuniceerd ligt de verantwoordelijkheid voor de invullingvan deze besparing bij de NPO, in gezamenlijkheid met de omroepen. Zijzijn hiervoor al plannen aan het ontwikkelen. Als uitgangspunt hierbijgeldt dat de programmering zoveel mogelijk wordt ontzien, al is het bijeen besparing van deze omvang onvermijdelijk dat ook de program-mering wordt geraakt. Ik heb uw Kamer in de mediabegrotingsbrief 2026nader geïnformeerd over de stand van zaken bij de uitwerking van debezuinigingen.Tot slotMet de impactanalyse van SEO ligt er een rapport dat inzicht biedt in deopties voor een uitbreiding van de reclamemogelijkheden van de Ster ende gevolgen hiervan op de advertentiemarkt. Het rapport is hiermee ookbruikbaar voor een volgend kabinet of uw Kamer bij een eventuele wensde reclamemogelijkheden bij de landelijke publieke omroep opnieuw tebezien in het licht van mogelijke veranderingen in kijkersgedrag en op deadvertentiemarkt.De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,G. Moes5Kamerstuk 36 600 VIII, nr. 123.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 827, nr. 3746