Strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202631 497Passend onderwijs26 695Voortijdig school verlatenNr. 509 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUREN WETENSCHAP Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 december 2025Ieder kind in Nederland heeft recht op goed onderwijs.1 Om dit recht tegaranderen, moet de overheid voldoende aanbod van goed en passendonderwijs realiseren en ervoor zorgen dat dit onderwijs toegankelijk is.Ouders of verzorgers zijn op grond van de Leerplichtwet 1969 verplichtom hun kind in te schrijven op school en om ervoor te zorgen dat het kindde school ook daadwerkelijk bezoekt. De combinatie van leerplicht enpassend en toegankelijk onderwijs maakt het mogelijk dat kinderen zichkunnen ontwikkelen tot een volwassene die goed mee kan doen in onzemaatschappij. Daarbij is ook van belang om goed te kijken naar deoorzaken als kinderen langdurig afwezig zijn op school, ongeoorloofd ofgeoorloofd, om te kunnen bepalen wat nodig is om schoolgang tebevorderen.April 2025 heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) laten weten dat hetper ommegaande geen leerplichtzaken meer vervolgt waar er eeninhoudelijke weging moet worden gemaakt van een richtingsbezwaar vanouders.2 3 Bij een dergelijke overtreding maakt de leerplichtambtenaarproces-verbaal op, omdat de vrijstelling niet is ontstaan en het kindingeschreven had moeten staan op een school. Het OM heeft aangegevenalleen nog zaken te vervolgen die niet vragen om een inhoudelijke wegingvan het richtingsbezwaar.1Het recht op onderwijs is verankerd in Artikel 2 van het Eerste Protocol bij het EuropeesVerdrag voor de Rechten van Mens, artikel 28 van het Internationaal Verdrag van de Rechtenvan het Kind en artikel 24 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.2Vervolging leerplichtzaken (artikel 5b) | Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie.3Op grond van artikel 5b van de Leerplichtwet 1969 kunnen ouders een beroep doen opvrijstelling van de leerplicht indien zij tegen de richting van het onderwijs op alle binnenredelijke afstand van de woning – of, indien zij geen vaste verblijfplaats hebben, op alle binnenNederland – gelegen scholen onderscheidenlijk instellingen waarop de jongere geplaatst zoukunnen worden, overwegende bedenkingen hebben. kst-31497-509ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5091 In deze brief – die ik mede namens de Staatssecretaris van Justitie enVeiligheid verstuur – ga ik, zoals eerder toegezegd aan uw Kamer, nader inop dit besluit.4 Via deze brief stel ik uw Kamer bovendien op de hoogtevan recente ontwikkelingen op het gebied van de strafrechtelijkehandhaving van de leerplicht. Tot slot ga ik in op de bredere context vanschoolverzuim en de maatregelen die vanuit het ministerie in dit verbandworden genomen.Met deze brief ontvangt uw Kamer ook het eindrapport Beter zicht opverzuim van KBA Nijmegen. Dit onderzoek is mede op verzoek van uwKamer uitgevoerd.5 U vindt het rapport in de bijlage van deze brief.Handhaving bij zaken zonder vrijstelling vanwege richtingsbe-zwaar (artikel 5 onder b Leerplichtwet)In de huidige wettelijke systematiek kunnen ouders op grond van artikel 5onder b van de Leerplichtwet 1969 een beroep doen op de vrijstelling vande leerplicht vanwege richtingsbezwaren.6 Ouders hoeven de gemeenteenkel op de hoogte stellen van het feit dat zij zich beroepen op devrijstelling om hun kind thuis te laten. Het kan voorkomen dat deleerplichtambtenaar daarop constateert dat het beroep op de vrijstellingniet aan de daarvoor geldende eisen voldoet en de vrijstelling daarom nietis ontstaan. Dan kan de leerplichtambtenaar een proces-verbaal opmakenen insturen bij het OM. Dit leidt tot circa 60 zaken op jaarbasis.Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad zijn toetsingscriteria bij devrijstelling af te leiden: zo moet bijvoorbeeld het richtingsbezwaar«welbepaald» zijn, en moeten de bezwaren «voldoende concreet enzwaarwegend» zijn om de vrijstelling van rechtswege tot stand te latenkomen.7 Wanneer ouders hun kind thuishouden zonder dat hun beroep opde vrijstelling tot stand gekomen is, overtreden zij de Leerplichtwet enkunnen zij strafrechtelijk worden vervolgd.Het OM vervolgt sinds april 2025 geen zaken meer waarin een inhoude-lijke weging moet plaatsvinden van de richtingsbezwaren8 9 Hiertoe is hetOM onder andere overgegaan omdat de invulling van de criteria over derichtingsbezwaren per gemeente blijkt te verschillen. Ook geeft het OMaan uit de jurisprudentie geen eenduidige lijn op te kunnen maken. HetOM geeft aan onvoldoende juridische houvast te hebben en een onvoor-spelbare uitkomst van strafrechtelijke procedures onwenselijk te vinden.Wel handhaaft het OM op zaken waarin op formele gronden ten onrechteeen beroep op de vrijstelling wegens richtingsbezwaren wordt gedaan.Hiervan is bijvoorbeeld sprake als een beroep wordt gedaan door oudersdie hun kind eerder wel ingeschreven hadden staan op een school.10Hiervoor hebben het OM en Ingrado, de beroepsvereniging van leerplicht-ambtenaren, kaders voor leerplichtambtenaren opgesteld.11 Het OM heeft4Kamerstukken II, 2024–2025, 31 497, nr. 498.5Kamerstukken II 2023–24, 31 497, nr. 492.6Op grond van artikel 5b van de Leerplichtwet 1969 kunnen ouders een beroep doen opvrijstelling van de leerplicht indien zij tegen de richting van het onderwijs op alle binnenredelijke afstand van de woning – of, indien zij geen vaste verblijfplaats hebben, op alle binnenNederland – gelegen scholen onderscheidenlijk instellingen waarop de jongere geplaatst zoukunnen worden, overwegende bedenkingen hebben.7HR 17 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:1925.8Vervolging leerplichtzaken (artikel 5b) | Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie.9Kamerstukken II, 2023–24, 31 497, nr. 492.10Vervolging leerplichtzaken (artikel 5b) | Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie.11https://ingrado.nl/actueel/items/handreiking-hoe-om-te-gaan-met-beroep-op-vrijstelling-art-5-onder-b-na-besluit-omTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5092 op basis van het opportuniteitsbeginsel een eigenstandige bevoegdheidom al dan niet over te gaan op vervolging.Gezien de moeilijkheid om een eenduidige lijn te bepalen in de strafrech-telijke procedure, begrijp ik de positie van het OM. Het besluit van het OM,en het op dit moment ontbreken van andere handhavingsmogelijkheden,maakt de uitvoering van de Leerplichtwet desondanks minder effectief. Depotentiële groei van het aantal kinderen dat geen onderwijs ontvangtbaart mij zorgen en maakt onderzoek naar oplossingen voor dezehandhavingsverlegenheid noodzakelijk en urgent. Deze situatie moet zosnel mogelijk opgelost worden.De combinatie van factoren maakt dat een kritische blik op de (on)moge-lijkheden van de vrijstelling vanwege richtingsbezwaren en het belang vankinderen op goed onderwijs noodzakelijk en wenselijk is. Daarvoor zie iktwee oplossingsrichtingen.Oplossingsrichtingen vrijstelling vanwege richtingsbezwarenDe eerste oplossingsrichting is het inrichten van thuisonderwijs alseigenstandige sector, met toezicht door de inspectie. Daarmee wordtthuisonderwijs een manier om aan de leerplicht te voldoen. Het voordeelvan een eigenstandige thuisonderwijssector is dat dit tegemoet komt aande wens van een groeiende groep ouders. Deze mogelijkheid beperkt zichdan niet langer tot de ouders met een richtingsbezwaar, maar staat ookopen voor andere ouders. Alle ouders zouden kunnen besluiten omthuisonderwijs te geven, terwijl dit onder de huidige vrijstelling nietmogelijk is. Om dit systeem te laten slagen, moet er toezicht door deinspectie worden ingericht op het thuisonderwijs. Bij de uitwerking vandeze oplossingsrichting moet ook de uitvoerbaarheid van het toezicht ende benodigde capaciteitsuitbreiding goed in kaart worden gebracht.Ervaringen uit landen om ons heen waar thuisonderwijs is toegestaan,zoals België, leren dat het regelen van dit toezicht ingewikkeld, kwetsbaaren duur is. Ook geldt dat in het thuisonderwijs niet een vanzelfsprekendeplek ontstaat waar de leerling andere kinderen en andere volwassenenontmoet en zich daartoe leert verhouden, zoals dit op school wel het gevalis. Deze socialisatiefunctie zie ik juist als een fundamenteel onderdeel vanhet onderwijs.Een tweede optie is het laten vervallen van de vrijstelling wegensrichtingsbezwaren, zonder alternatief op te nemen. Door middel van eenwetswijziging zou artikel 5 onder b dan uit de Leerplichtwet gehaaldworden. Gevolg daarvan is dat de leerplicht wordt uitgebreid. Kinderen enjongeren moeten dan immers naar school, ondanks de eventuelerichtingsbezwaren van de ouders. Die ouders zullen op zoek moeten naareen school voor hun kind(eren), of zij moeten die zelf stichten.De noodzaak van het voortbestaan van de vrijstelling zou binnen hethuidige onderwijsstelsel kunnen worden betwijfeld, nu het scholenaanboden de stichtingssystematiek veel ruimte bieden voor eenieders levens-overtuiging. Er is immers openbaar onderwijs dat neutraal is, maar waarinwel aandacht besteed wordt aan de pluriformiteit van de samenleving.Ook is er bijzonder, bekostigd onderwijs dat van iedere denkbare religie oflevensbeschouwing kan uitgaan.12 Mits wordt voldaan aan bepaaldevoorwaarden (zo moet er wel voldoende interesse voor de school worden12Uiteraard gelden wel andere voorwaarden voor het in aanmerking kunnen komen voorbekostiging. Bijvoorbeeld het aantonen van voldoende interesse voor de te stichten school.Zie art. 75 e.v. van de Wet op het primair onderwijs en artikel 4.5 e.v. van de Wet op hetvoorgezet onderwijs 2020Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5093 aangetoond en moet de inspectie een positief advies geven over deverwachte onderwijskwaliteit). Daarnaast is er de mogelijkheid om deleerling in te schrijven op niet-bekostigde scholen of om een dergelijkeschool te stichten. Deze mogelijkheden bestonden veelal niet ten tijde vande invoering van deze vrijstellingsmogelijkheid (in de Leerplichtwet 1900)en het besluit om de vrijstelling te laten voortbestaan onder de huidigeLeerplichtwet (1969). Toentertijd was het openbaar onderwijs bovendienniet zozeer neutraal als wel algemeen christelijk van aard.13 De veran-derde maatschappij, context en ruime mogelijkheid om te kiezen voorouders moet ik meewegen bij een besluit over vervolgstappen.Ik hecht eraan dat alle kinderen en jongeren toegang hebben tot goedonderwijs. Gezien de hierboven beschreven ontwikkelingen van eenverruiming in het scholenaanbod, de verruiming in de keuzemogelijk-heden van ouders, het stijgende aantal vrijstellingen en de beperkteeffectiviteit van handhaving op de huidige vrijstelling nu het OM geenzaken meer vervolgt, vind ik een nadere juridische verkenning naar hetschrappen van deze vrijstellingsmogelijkheid gewenst. Er dient zorgvuldigte worden bekeken wat de gevolgen zijn voor kinderen en ouders vanverschillende opties. Omdat dit raakt aan de grondwettelijke rechten op devrijheid van godsdienst en onderwijs, dient er een bijzonder zorgvuldigebelangenafweging gemaakt te worden en dienen de juridische (on)moge-lijkheden volledig te worden uitgewerkt. Daarnaast hebben beide optiesfinanciële gevolgen, waarvoor momenteel geen dekking is. Het is aan eenvolgend kabinet om een keuze te maken.Handhaving bij overige zaken Leerplichtwet en schoolverzuimHet niet naleven van de Leerplichtwet is in Nederland strafbaar gesteld alsovertreding. Nederland staat hierin niet alleen. Ook in andere Europeselanden, zoals Engeland, Duitsland en Frankrijk, is de leerplicht, als het gaatom ouders, verbonden aan een vorm van strafrechtelijke handhaving. Inde praktijk van leerplichtzaken wordt sinds 2017 gebruik gemaakt van deMethodische Aanpak Schoolverzuim (MAS).14 In deze methodiek,ontwikkeld door het Openbaar Ministerie, Raad voor de Kinderbe-scherming, Halt en Ingrado, staat niet de strafrechtelijke kant centraalmaar preventie en (vrijwillige) (jeugd)hulp.Ik vind het van belang om kritisch te kijken naar de huidige aanpak vanschoolverzuim en de handhaving van de Leerplichtwet. De Staatssecre-taris van Justitie en Veiligheid en ik starten daarom een verkenning naarde Leerplichtwet, het schoolverzuim en het strafrecht. Met dezeverkenning gaan we in op de vraag wat de meest effectieve en passendeaanpak is – zowel wat betreft preventie als dwang – voor het borgen vanhet recht op onderwijs van Nederlandse kinderen en jongeren. Hiermeesteken we de verkenning in vanuit de brede maatschappelijke opgave vanhet recht op onderwijs en (het voorkomen van) schoolverzuim.In de verkenning werken we toe naar verschillende scenario’s vanpreventie en dwangmaatregelen. Deze verkenning brengt de huidigesystematiek en mogelijke alternatieven in kaart om deze vervolgens tekunnen wegen door een volgend kabinet.In de verkenning nemen we een aantal zaken mee. We zullen deverkenning in nauwe samenwerking met het veld uitvoeren, zodat de13Dit blijkt onder meer uit artikel 42 van de Lager-onderwijswet 1920 (Kamerstukken II1919–1920, 86, nr. 93, p. 327). Hierin staat dat het schoolonderwijs onder andere dient voor hetaanleren van christelijke en maatschappelijke deugden.14Methodische Aanpak Schoolverzuim.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5094 uitvoeringsconsequenties een centrale plek krijgen. Daarnaast zullen demogelijke implicaties voor wetgeving, beleid en uitvoering een plekkrijgen, met name waar het gaat om alternatieve vormen. In deverkenning zullen we ook gebruik maken van de Kinderrechtentoets15,zodat de rechten van het kind goed worden meegenomen. Met debetrokken ketenpartners wordt bovendien onderzocht welke alternatievemogelijkheden er nu al zijn en/of (door)ontwikkeld kunnen worden.Verder zal de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming eenjuridisch advies uitbrengen, specifiek met betrekking tot de meerwaardeen proportionaliteit van het jeugdstrafrecht en in het licht van hetInternationale Verdrag voor de Rechten van het Kind. Als laatste zullen deresultaten van het onderzoek naar de rol en taken van de leerplichtamb-tenaar – waarover uw Kamer 24 april 2025 is geïnformeerd – ook in deverkenning worden meegenomen.16Ik vind het tot slot belangrijk om te benadrukken dat bovenstaande eenfundamenteel en complex vraagstuk is, dat wezenlijk raakt aan de rechtenvan het kind, en daarmee aan de onderwijsdeelname van Nederlandsekinderen en jongeren. Dat vraagt om zorgvuldigheid, een goede afwegingen verstandig en gedegen beleid. Ik hecht er dan ook aan om te onder-strepen dat tot de huidige aanpak en mogelijke alternatieven in kaart zijngebracht, gewogen en waar nodig geïmplementeerd de huidige syste-matiek van kracht blijft.Uw Kamer wordt voor de zomer van 2026 geïnformeerd over de stand vanzaken van de bredere verkenning naar de Leerplichtwet en het strafrecht.Stijging aantal jongeren zonder onderwijs en de maatregelen vande verzuimaanpakTot slot volgt hieronder een schets van de bredere context waarbinnen dehierboven genoemde verkenning naar het sluitstuk van de Leerplichtwetplaatsvindt: de stijging van schoolverzuim en de maatregelen van deverzuimaanpak (die sinds 2022 is ingezet). Deze maatregelen blijven – ookin het licht van de genoemde verkenning – onverminderd relevant.Het schoolverzuim van leerlingen in Nederland stijgt. Dat blijkt uit deleerplichttellingen die uw Kamer jaarlijks ontvangt.17 Dat geldt zowel voorhet aantal jongeren dat niet staat ingeschreven op een school,18 als voorhet aantal jongeren dat wél een inschrijving heeft maar langdurig nietnaar school gaat (zonder geldige reden).19 Ook zien we de afgelopen jareneen sterke toename van het aantal vrijstellingen van de leerplicht.20, 21 Uithet onderzoek van KBA Nijmegen blijkt bovendien dat het aantal15De Kinderrechtentoets is een door de Kinderombudsman ontwikkeld hulpmiddel om bij devormgeving van beleid kinderrechten mee te nemen.16Kamerstukken II 2024–25, 31 497, nr. 497.17De meest recente tellingen, die over schooljaar 2023–2024, heeft uw Kamer op 24 april jl.ontvangen. Zie de bijlage bij Kamerstukken II 2024–25, 31 497, nr. 497.18Het «langdurig absoluut verzuim» (de jongere staat langer dan drie maanden nietingeschreven op een school, maar is wel leerplichtig) is gestegen van 1.660 in 2014–2015 naar6.289 in 2023–2024.19Het «langdurig relatief verzuim» (de jongeren gaat langer dan drie maanden niet naar school,zonder geldige reden) is gestegen van 2.232 in 2014–2015 naar 3.285 in 2023–2024.20Het aantal vrijstellingen vanwege richtingsbezwaren is gestegen van 619 in schooljaar2014–2015 naar 2.475 in scholjaar 2023–2024.21Het aantal vrijstellingen vanwege een psychische of lichamelijke beperking is gestegen van5.077 in 2014–2015 naar 9.726 in 2023–2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5095 leerlingen dat niet of niet volledig het onderwijsprogramma volgt naarschatting nog groter is.22Dat meer kinderen en jongeren niet deelnemen aan onderwijs is eenzorgwekkende ontwikkeling. Het gevolg is dat kinderen niet goed tot lerenkomen en zich niet ten volle kunnen ontwikkelen. Uw Kamer heeft hierook meermaals haar zorgen over geuit. Het is daarom een belangrijkspeerpunt van het ministerie om de kinderen weer het onderwijs te latenvolgen waarop zij recht hebben.De verzuimaanpak: voorkomen van schoolverzuim en meer mogelijk-heden voor maatwerkVanuit het ministerie zijn meerdere maatregelen in voorbereiding omdeelname aan het onderwijs te verbeteren. Allereerst met hetwetsvoorstel terugdringen schoolverzuim.23 Dit wetsvoorstel verbetert hetzicht op verzuim, verscherpt de preventieve verzuimaanpak van scholenen versterkt de samenwerking met onder andere leerplichtambtenaren ensamenwerkingsverbanden. Het doel is dat problematisch verzuim vanleerlingen eerder wordt gesignaleerd en wordt voorkomen. Daarnaastwordt met het voorstel de procedure voor het afgeven van een vrijstellingop de leerplicht (vanwege een psychische of lichamelijke beperking)verbeterd. Het voorstel regelt dat bij een besluit over een vrijstelling altijdhet «onderwijskundig perspectief»24 van de jongere wordt meegenomenen dat meer variatie in de duur van een vrijstelling mogelijk wordt.Hiermee komt centraal te staan wat een kind wel kan in plaats van wat hetniet kan. De behandeling van het wetsvoorstel staat op dit momentgepland in de week van 12 januari. Ik zie ernaar uit om hierover met uwKamer in debat te gaan.Daarnaast is er wetsvoorstel in voorbereiding om structureel meer ruimtevoor maatwerkmogelijkheden te creëren, zodat leerlingen zich kunnenontwikkelen op een manier die beter bij hun mogelijkheden past. Ditmaatwerk zou bijvoorbeeld zien op onderwijstijd, de mogelijkheid tot hetvolgen van afstandsonderwijs, of andere aanpassingen. We weten immersdat er leerlingen zijn voor wie andere vormen van onderwijs beter passen,zoals met digitaal afstandsonderwijs of middels een onderwijszorgarran-gement.Tot slotVoor het volgen van onderwijs en de vrijstellingen op de leerplicht geldtdat de komende periode, in overleg met de ketenpartners, gewerkt wordtaan beleidsvoorstellen en een verkenning om het recht op onderwijs beterte garanderen. Ieder kind moet tenslotte onderwijs kunnen volgen datpast bij zijn mogelijkheden, op school of via andere wegen. Hierbij vind ikhet belangrijk om te benadrukken dat dit integraal en in samenhang zalgebeuren: met inachtneming van de veranderende rol van de leerplicht-ambtenaar, het algehele schoolverzuim en de positionering van hetstrafrecht en de leerplicht. Uw Kamer wordt over de vervolgstappen voorde zomer van 2026 nader geïnformeerd.22Zo wordt (langdurig) geoorloofd verzuim op dit moment niet structureel bijgehouden enmeegenomen in de leerplichttellingen, terwijl het volgens het onderzoek om een groep vannaar schatting bijna 17.000 leerlingen gaat. Uitgaande van een combinatie en stapeling vanschoolverzuim, met een afwezigheid van 50% van de onderwijstijd, schatten onderzoekers dathet gaat om een aantal van 62.500 leerlingen.23Uw Kamer heeft op 20 mei jl. de nota naar aanleiding van het verslag van het wetsvoorstelontvangen. Zie Kamerstukken II 2024–2025, 36 663 nr. 2 en nr. 8.24Onder «onderwijskundig perceptief» wordt verstaan: de ontwikkelmogelijkheden van het kindof de jongere binnen het onderwijs.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5096 Mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,K.M. BeckingTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 31 497, nr. 5097