Verkenning passief kiesrecht voor vrouwen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 614Grondrechten in een pluriforme samenleving35 165VerkiezingenNr. 187 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN ENKONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 december 2025In mijn brief van 19 september 2025 heb ik uw Kamer toegezegd om eenverkenning te doen naar de wenselijkheid en mogelijkheid van (aanvul-lende) wettelijke borging van het passief kiesrecht voor vrouwen.1Middels deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van dezeverkenning.Afbakening van de verkenningDeze verkenning richt zich specifiek op het passief kiesrecht voorvrouwen.Uit artikel 4 van de Grondwet (hierna: Gw) volgt dat alle Nederlandersgelijkelijk recht hebben om de leden van de algemeen vertegenwoordi-gende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te wordenverkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.Ik ben mij ervan bewust dat dit grondwettelijk recht niet enkel een rolspeelt in het vraagstuk rondom passief kiesrecht voor vrouwen en degelijkheid tussen man en vrouw, maar dat deze discussie ook breder kanworden getrokken. Gelet op de aanleiding van deze verkenning alsmedede internationale verplichtingen omtrent het passief kiesrecht voorvrouwen, heb ik ervoor gekozen mij in deze verkenning hiertoe tebeperken.Ik benadruk echter dat het gelijkelijk stemrecht voor alle Nederlandersgeldt en niemand mag worden beperkt in het actief dan wel het passiefkiesrecht vanwege persoonlijke factoren zoals geslacht of seksuelegerichtheid. Hoewel ik in deze verkenning onder meer in zal gaan op deuitspraak van de Hoge Raad inzake de opvatting van de SGP omtrentvrouwen in de politiek, hecht ik eraan te vermelden dat deze verkenningzich richt op de volle breedte van ons politiek bestel en niet op deze partijin het bijzonder.1Kamerstukken II 2025/26, 29 614, nr. 185. kst-29614-187ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1871 In deze verkenning sta ik allereerst stil bij het Verdrag betreffende depolitieke rechten van de vrouw, het VN-Vrouwenverdrag, de uitspraak vande Hoge Raad uit 2010 en het type maatregelen dat de Staat in dit verbandzou kunnen nemen. Vervolgens schets ik de mogelijkheden waarmeeaanvullende wettelijke borging van het passief kiesrecht voor vrouwenkan worden gerealiseerd.Voor de volledigheid merk ik op dat deze verkenning zich richt op alleverkiezingen voor algemeen vertegenwoordigende organen plus dealgemene besturen van waterschappen. Het gaat hierbij dus niet enkel omhet passief kiesrecht voor vrouwen bij de Tweede Kamerverkiezingen,maar ook om de verkiezingen voor andere vertegenwoordigende organen:gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen vanwaterschappen.Verdrag betreffende de politieke rechten van de vrouwHet Verdrag betreffende de politieke rechten van de vrouw is op 31 maart1953 in New York tot stand gekomen.2 De verdragsluitende statenverlangden ernaar mannen en vrouwen gelijke status te verlenen watbetreft de uitoefening van politieke rechten. In 1971 is het verdrag doorhet Koninkrijk der Nederlanden voor het land Nederland bekrachtigd.3 Tenaanzien van het passief kiesrecht is in artikel II van dit verdrag vastgelegddat vrouwen op gelijke voet met mannen gekozen kunnen worden in alledoor middel van openbare verkiezingen gekozen lichamen die via denationale wetgeving zijn ingesteld, en wel zonder enig onderscheid.Volgens de regering voldeed Nederland al langer aan deze verplichting.4Zij achtte daarbij het juridisch kader leidend; niet de praktijk.5VN-VrouwenverdragHet Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie vanvrouwen, vaak kortweg het VN-Vrouwenverdrag genoemd, is in 1979 totstand gekomen.6 Het is gericht op het gehele spectrum van hetmaatschappelijk leven, waaronder ook rechten op politiek terrein. Opgrond van artikel 7 van het verdrag verplichten lidstaten zich om allepassende maatregelen te nemen om discriminatie van vrouwen in hetpolitieke en openbare leven uit te bannen. In het bijzonder dienenlidstaten daartoe te verzekeren dat:a.vrouwen het recht hebben om op gelijke voet met mannen hun stemuit te brengen en verkiesbaar te zijn in alle openbare lichamen;b.vrouwen deel kunnen nemen aan de vaststelling en uitvoering vanhet overheidsbeleid en openbare ambten kunnen bekleden; enc.vrouwen deel kunnen nemen aan niet-overheidsorganisaties enverenigingen op het gebied van het openbare en politieke leven.Daaronder worden mede politieke partijen verstaan.72Trb. 1968, nr. 92.3Stb. 1971, nr. 282 en Trb. 1971, nr. 170.4Kamerstukken II 1969/70, 10 478 (R 722), nr. 3, p. 1.5Dat bij waterschapsverkiezingen in sommige kringen het gebruik bestond dat een man alsvertegenwoordiger van zijn echtgenote haar stemrecht uitoefende, werd niet gemeend in strijdte zijn met het verdrag. Geregeld was dat vrouwen het actief en passief kiesrecht toekwam; hetdoorbreken van voornoemde gewoonte was verder aan hen. Zie Kamerstukken II 1970/71,10 478 (R 722), nr. 5, p. 2 respectievelijk Handelingen TK 9 februari 1971 (50e vergadering), p.2686 en 2689.6Trb. 1980, nr. 146.7Kamerstukken II 1984/85, 18 950 (R 1281), nrs. 1–3, p. 17.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1872 Nederland heeft het VN-Vrouwenverdrag voor zijn gehele grondgebiedgeratificeerd.8 Opnieuw ging de regering er daarbij vanuit dat inNederland al voldoende gewaarborgd was dat mannen en vrouwen hetactief en passief kiesrecht op gelijke voet toekomt.9 Die bepaling moestvolgens haar gezien worden in samenhang met verdragsbepalingen overonder meer de vrijheid van vereniging en vergadering (art. 21 en 22IVBPR). In het bijzonder ter zake van politieke partijen was volgens deregering juist terughoudendheid geboden met het stellen van (algemene)wettelijke regels, omdat daarbij naast de vrijheid van vereniging envergadering ook de vrijheid van meningsuiting en staatkundige rechtenop het spel staan; democratische vrijheden en rechten die eveneensbehoren tot de grondslagen van de Nederlandse rechtsorde. Eenvoorbehoud omtrent deze vrijheden achtte de regering overbodig.10Uitspraak Hoge RaadDe Hoge Raad heeft in 2010 uitspraak gedaan in de cassatiezaak tussen deNederlandse Staat en Stichting Clara Wichmann.11 In deze zaak stond deopvatting van de SGP centraal, zoals opgenomen in artikel 10 van hetbeginselprogramma, dat de vrouw geen passief kiesrecht toekomt voor dealgemeen vertegenwoordigende overheidsorganen. De Hoge Raad boogzich over de vraag of de Staat onrechtmatig handelt door geen maatre-gelen te nemen jegens de SGP, gelet op artikel 7 van het Vrouwen-verdrag.12De Hoge Raad concludeerde dat de opvatting van de SGP over de positievan de vrouw in strijd is met artikel 4 Gw. De Hoge Raad oordeelt tevensdat de Nederlandse Staat gehouden is om maatregelen te nemen die erdaadwerkelijk toe leiden dat de SGP het passief kiesrecht aan vrouwentoekent, waarbij maatregelen effectief moeten zijn maar tegelijkertijd zomin mogelijk inbreuk maken op de grondrechten van de (leden) van deSGP.13 Bij deze grondrechten moet in het bijzonder worden gedacht aande vrijheid van godsdienst (artikel 6) en de vrijheid van vereniging (artikel8).In 2013 heeft de SGP haar algemene reglement aangepast, waardoorvrouwen officieel de mogelijkheid kregen om zich kandidaat te stellen.Kort daarna werd in de gemeenteraad van Vlissingen de eerste vrouwnamens de SGP benoemd. Hierna volgden nog enkele vrouwelijkegemeenteraadsleden en een vrouwelijke wethouder namens de SGP.14De Nederlandse Staat heeft na de uitspraak van de Hoge Raad geenmaatregelen genomen richting de SGP, omdat de regering van oordeelwas dat de bestaande regelgeving (in het bijzonder de Grondwet)volstond. Na de wijziging van het algemene reglement door de SGP wasde regering bovendien van oordeel dat het niet noodzakelijk was omaanvullende regelgeving op te stellen. Tijdens een gesprek dat mijnvoorganger afgelopen zomer heeft gevoerd met het bestuur van de SGP,is bovendien besproken dat enkel het zijn van vrouw geen reden kan zijn8Rijkswet van 3 juli 1991 tot Goedkeuring van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormenvan discriminatie van vrouwen (New York, 18 december 1979) (Stb. 1991, nr. 355).9Kamerstukken II 1984/85,18 950 (R 1281), nrs. 1–3, p. 16 en 17.10Kamerstukken II 1986/87, 18 950 (R 1281), nr. 6, p. 30.11HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549.12Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen, New York,18 december 1979.13HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549, r.o. 4.6.1.14in 2020 werd Paula Schot de eerste vrouwelijke wethouder namens de SGP in de gemeenteSchouwen-Duiveland.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1873 om geweigerd te worden op de kandidatenlijst. Dit is door het bestuur vande SGP ook meegegeven aan de lokale afdelingen van de partij.Aanvullende maatregelenConform mijn toezegging aan Uw Kamer heb ik bezien welke aanvullendemaatregelen denkbaar zijn, waarbij het belang van het waarborgen vanhet passief kiesrecht voor vrouwen wordt afgewogen tegen de vrijheidvan godsdienst en de vrijheid van vereniging. Dit heeft geleid tot devolgende resultaten die ik hieronder zal toelichten met de voor- ennadelen. Volledigheidshalve merk ik op dat deze mogelijkheden slechtseen eerste schets vormen en de details nader zullen moeten wordenuitgewerkt wanneer daar behoefte aan is.Hierbij acht ik het echter passend dat een volgend kabinet zich buigt overde nadere uitwerking van de mogelijkheden die in deze verkenningworden besproken.In de Kieswet zijn wettelijke bepalingen opgenomen rondom hetverkiezingsproces, waaronder het indienen van de kandidatenlijstenvoorafgaand aan een verkiezing (hoofdstuk H). Voor wettelijke borgingvan het passief kiesrecht voor vrouwen, kan worden gedacht aan hettoevoegen van een bepaling aan de Kieswet waarmee wordtafgedwongen dat vrouwen op de kandidatenlijst worden geplaatst. Hierbijzijn verschillende varianten denkbaar, zo laat ook een blik over onzelandsgrenzen zien.In het kader van deze verkenning is gekeken naar de wijze waarop enkeleEuropese landen wettelijk hebben geregeld dat er meer vrouwen in dealgemeen vertegenwoordigende organen komen. In België mag hetverschil tussen het aantal kandidaten op een kandidatenlijst van elkgeslacht niet groter zijn dan één en de eerste twee kandidaten van de lijstmoeten van een verschillend geslacht zijn.15 In zowel Polen als Slovenië isvoor de verplichting gekozen dat op een kandidatenlijst ten minste 35%van de kandidaten van elk geslacht moet voorkomen en indien de lijst uitdrie personen bestaat, ten minste 1 kandidaat van elk geslacht op de lijstmoet staan.16QuotumMet het oog op de voorbeelden uit voornoemde landen, zou eensoortgelijke maatregel in Nederland toegepast kunnen worden middelseen bepaling in de Kieswet. Naar Belgisch voorbeeld zou kunnen wordengekozen voor een «omgekeerd» quotum, waarbij als vereiste wordtgesteld dat op de kandidatenlijst een maximumpercentage personen vanhetzelfde geslacht mag komen te staan. Het voordeel van deze variant isdat deze niet alleen is gericht op de emancipatie van vrouwen maar ookvan personen die zich niet identificeren als man of vrouw, terwijl bij eenregulier quotum («de kandidatenlijst moet voor minimaal X procentbestaan uit vrouwen») de discussie kan ontstaan of er ook een quotummoet worden gesteld voor deze groep. Een omgekeerd quotum richt zichop mensen van alle genders, waardoor een kandidatenlijst ook nietvolledig uit vrouwen of non-binaire personen zou mogen bestaan. Dit lijktdaarom een meer proportionele maatregel dan het afdwingen van eenbepaald percentage vrouwen op de kandidatenlijsten. Kenmerkend hierbijis dat, anders dan bij een regulier quotum dat fungeert als een minimum-aantal, niet expliciet wordt gestuurd op het verhogen van het aantal15Artikel 117bis algemeen kieswetboek.16Voor Polen is dit neergelegd in artikel 211 § 3 Kodeks wyborczy en voor Slovenië in artikel 43 §6 en 7 Zakon o volitvah v Drzˇavni zbor.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1874 vrouwen in de politiek. Nadeel is dat het er zelfs toe zou kunnen leiden dateen maximum aantal vrouwen op individuele lijsten de groei van hetaantal vrouwen op geaggregeerd niveau beperkt. Met een regulierquotum (of een streefcijfer als onderdeel van een breder pakket aanmaatregelen om het aandeel vrouwen in de politiek te vergroten) zou eenduidelijker signaal worden afgegeven dat Nederland de doelen uit artikel 7van het Vrouwenverdrag niet alleen nastreeft door juridische belemme-ringen voor vrouwen weg te nemen, maar ook door de daadwerkelijkeemancipatie van vrouwen te bevorderen.De geschetste maatregel kan ervoor zorgen dat het aantal vrouwen opkandidatenlijsten wordt vergroot, in het bijzonder bij partijen die nurelatief weinig vrouwen kandideren. Bij partijen die nu veel vrouwenkandideren, zou het daarentegen als een beperking kunnen werken. Ookbiedt het geen garantie dat vrouwen op verkiesbare plaatsen op dekandidatenlijst worden geplaatst. Om te voorkomen dat vrouwen enkelonderaan de kandidatenlijst worden gezet, heeft België de verplichtingopgenomen dat de eerste twee kandidaten op de lijst niet hetzelfdegeslacht mogen hebben. Voor de gemeentelijke verkiezingen in Frankrijkis naast een quotum ook opgenomen dat mannen en vrouwenafgewisseld op de kandidatenlijst moeten worden opgenomen.17 Deprecieze vormgeving van een dergelijk quotum zal nader onderzochtmoeten worden, waarbij het belang van het beoogde doel moet wordenafgewogen tegen de vrijheid van partijen om hun kandidatenlijst zelfsamen te stellen.Wanneer een quotum wordt vastgesteld en dit als aanvullend vereiste inde Kieswet wordt opgenomen, zal het centraal stembureau nadat dekandidaten-lijsten zijn ingediend moeten controleren of aan dit vereiste isvoldaan. In het systeem van de Kieswet moet de kandidatenlijst tijdigworden ingeleverd18 en kan deze na de dag van de kandidaatstelling nietmeer worden gewijzigd.19 Hieruit volgt dat het niet voldoen aan hetquotum een onherstelbaar verzuim zou opleveren. Óók als het quotumniet wordt gehaald omdat één of meer kandidaten niet op de lijstgehandhaafd kunnen blijven, bijvoorbeeld omdat van hen een geldigeinstemmingsverklaring ontbreekt. Dat maakt deze maatregel enerzijdseffectief in het afdwingen dat er op elke geldige kandidatenlijst eenvoldoende aantal vrouwen zullen staan en tegelijkertijd onverbiddelijk insituaties waarin dit (net) niet is gelukt. In dat geval zal het centraalstembureau de kandidatenlijst ongeldig moeten verklaren. Zeker wanneerde maatregel voor alle bestuurslagen zou gaan gelden, kan dit politiekepartijen in problemen brengen.De positie van het decentraal bestuur verdient dan ook zeker aandacht inde overwegingen bij dit vraagstuk. In veel, met name kleinere, gemeentenondervinden partijen problemen om voldoende kandidaten te vinden voorde gemeenteraden. Wanneer zij mede als gevolg daarvan het wettelijkquotum niet halen, zou dat ertoe kunnen leiden dat zij niet kunnendeelnemen aan gemeenteraadsverkiezingen. Dit beperkt en verschraalthet bestuur ter plaatse en zorgt er mogelijk voor dat de samenstelling vanhet bestuur niet meer aansluit bij de wens van de kiezers.17Dahlerup, D., Freidenvall, L., Johansson, E., Stolt, E., Bivald, K., & Persson-Weiss, L. (2011).Electoral gender quota systems and their implementation in Europe. European Parliament, p.76. Geraadpleegd via https://www.divaportal.org/smash/get/diva2:467830/FULLTEXT01.pdf18ABRvS 23 oktober 2006, nr. 200607575/1, ro. 2.3; ABRvS 2 februari 2006, Gst. 2008/119, ro.2.3.1; en ABRvS 23 oktober 2006, nr. 200607503/1, ro. 2.3.2.19ABRvS 11 februari 2022 ECLI:NL:RVS:2022:456.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1875 Quotum als subsidievoorwaardeAls alternatief voor de hierboven geschetste mogelijkheid om aan een(omgekeerd) quotum gevolgen te verbinden, zou dit quotum als subsidie-voorwaarde kunnen worden gesteld, waardoor partijen die niet aan hetquotum voldoen, worden gekort op hun subsidie. In de regels over desubsidie die aan politieke partijen kan worden verleend, zou kunnenworden geregeld dat een politieke partij alleen voor subsidie inaanmerking komt als de voor haar geregistreerde aanduiding bij delaatstgehouden Tweede Kamerverkiezing boven een lijst stond waarvande samenstelling voldeed aan het quotum.Gevolg van deze maatregel is dat van overheidswege een duidelijk signaalwordt gegeven over de wenselijkheid van personen van verschillendeseksen op een kandidatenlijst, zonder dat personen die op religieuzegronden een andere afweging willen maken daarin te beletten. Bovendienkomt deze maatregel tegemoet aan de uitspraak van de Hoge Raad om zomin mogelijk inbreuk te maken op de vrijheid van godsdienst en devrijheid van vereniging, hoewel onduidelijk is of deze maatregel erdaadwerkelijk toe zal leiden dat het passief kiesrecht beter wordtgewaarborgd. Een aandachtspunt is namelijk dat de effectiviteit van dezefinanciële maatregel onzeker is. Zoals er nu ook politieke partijen zijn dieervoor kiezen om de consequentie te aanvaarden dat zij geen subsidieontvangen omdat zij geen ledenpartij zijn, zo kunnen er ook politiekepartijen zijn die ervoor kiezen geen aanspraak te maken op subsidieomdat zij niet aan het quotum willen voldoen met hun kandidatenlijst.Wanneer politieke partijen voor hun activiteiten niet afhankelijk zijn vansubsidies, is dat een risico voor de effectiviteit van de maatregel. Bedachtmoet worden, dat wanneer deze maatregel zou worden overwogen, nietalleen aanvulling van het wetsvoorstel Wpp, maar ook wijziging van deKieswet in de rede ligt. Alles omtrent kandidatenlijsten is immers geregeldin de Kieswet; een quotum omtrent het aantal vrouwen op de kandidaten-lijsten behoort naar zijn aard in die wet thuis en niet in de Wpp.Daarnaast moet worden opgemerkt dat een dergelijke subsidiemaatregeluitvoeringsproblemen kent wanneer deze ook van toepassing wordtverklaard voor decentrale verkiezingen. Lokale partijen hebben mogelijkmeer moeite om voldoende geschikte kandidaten te vinden voor hunkandidatenlijst, wanneer zij ook nog eens rekening moeten houden metaanvullende vereisten rondom diversiteit op basis van geslacht. Daarnaastbrengt dit een aanzienlijke uitvoeringslast voor de toezichthouder met zichmee, aangezien bij de subsidieaanvragen de kandidatenlijsten van allepolitieke partijen gecontroleerd moet worden.AlternatievenEen andere mogelijkheid die kan worden overwogen is het korten van desubsidie van een partij op basis van een rechterlijke uitspraak: wanneer derechter heeft vastgesteld dat een politieke partij discrimineert, wordt desubsidie voor die politieke partij gekort. Hierbij zou aansluiting kunnenworden gezocht bij artikel 39 van de Wet financiering politieke partijen.Een voordeel van deze maatregel is dat deze wordt gekoppeld aan eenrechterlijke uitspraak en er minder voorwerk is vereist voor de toezicht-houder.Het reeds besproken aandachtspunt van gebrek aan effectiviteit blijftechter onverkort van toepassing; de Wpp kan, anders dan de Kieswet,realisering van het passief vrouwenkiesrecht niet waarborgen.Er is ook een wijziging in het verkiezingsproces denkbaar met minderingrijpende gevolgen. Op grond van artikel H 2, vierde lid, van hetTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1876 Kiesbesluit kan degene die de kandidatenlijst indient ervoor kiezen om opde kandidatenlijst ook aan te geven welk geslacht een kandidaat heeft.Door het geslacht verplicht te vermelden, wordt voor eenieder inzichtelijkhoeveel vrouwen er op elke lijst staan en op welke positie. Stemgerech-tigden kunnen daar bij het uitbrengen van hun stem dan het gewicht aantoekennen dat hen juist voorkomt. Bij lijsten waarop enkel mannen staankán dit leiden tot interne discussies binnen de partij wier aanduidingboven die lijst staan, hetgeen kan leiden tot de keuze om een volgendekeer wél personen van een ander geslacht op de kandidatenlijst teplaatsen.Flankerend beleidNaast de juridische mogelijkheden om het passief kiesrecht voor vrouwenin de praktijk te realiseren, is het van belang te kijken naar de barrières diede instroom van vrouwen in de politiek belemmeren. Hierbij kan gedachtworden aan het verbeteren van de werkomstandigheden, zoals hetmoderniseren van de vervaningsregeling voor volksvertegenwoordigers,maar ook veiligheid, waaronder het tegengaan van (online) agressie, haaten intimidatie.ConclusieGelijke vertegenwoordiging en representatie zijn voor groot belang vooreen goed functionerende democratie. Politiek moet herkenbaar zijn vooriedereen: dat zorgt voor een hogere betrokkenheid bij en vertrouwen in depolitiek. Hierop zal ik verder ingaan in de brief over divers en inclusiefbestuur die ik begin volgend jaar met uw Kamer deel. Deze verkenningging specifiek in op de mogelijkheden om het passief kiesrecht voorvrouwen wettelijk te borgen. Het kabinet is op dit moment nietvoornemens om één van de in deze brief besproken mogelijkheden naderuit te werken. Het is passend dat een volgend kabinet tot een richtingkomt omtrent dit onderwerp, waarbij eerst de vraag moet wordenbeantwoord óf er behoefte is aan (aanvullende) wettelijke borging. Indiendie behoefte bestaat, kan vervolgens met behulp van deze verkenningworden gekeken naar de diverse mogelijkheden en zullen nadere detailsmoeten worden uitgewerkt. Conform de uitspraak van de Hoge Raad zouin voorkomend geval moeten worden gezocht naar een maatregel dierecht doet aan het gelijkelijk stemrecht met inachtneming van de anderegrondrechten zoals de godsdienstvrijheid en de vrijheid van vereniging.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,F. RijkaartTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 614, nr. 1877