Aanpak civiele invordering

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202524 515Preventie en bestrijding van stille armoede ensociale uitsluitingNr. 798 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE ENVEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 mei 2025Teveel mensen hebben problematische schulden en komen daar moeilijkuit. Het huidige stelsel van invordering vraagt veel van het vermogen vanmensen om zelf in actie te komen, zeker als zij wel willen betalen maar ditniet kunnen. De maatschappelijke kosten van deze schuldenproblematiekzijn groot, net als de impact op het leven van mensen die hier dagelijksmee te maken hebben.In het Regeerprogramma van 13 september 2024 (bijlage bij Kamerstuk36 471, nr. 96) heeft het kabinet daarom de ambitie uitgesproken omproblematische schulden fundamenteel aan te pakken. In dat kader wil hetkabinet het stelsel van publieke en private invordering verbeteren doorschulden zoveel mogelijk in een vroeg stadium op te lossen, door beteresamenwerking tussen schuldeisers en door de kosten van invorderingminder snel te laten oplopen.Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de StaatssecretarisParticipatie en Integratie, over de uitwerking van de maatregelen op hetgebied van civiele invordering, zoals aangekondigd in de kabinetsreactieop het «Interdepartementaal Beleidsonderzoek problematische schulden»(hierna: IBO Kabinetsreactie1).Hiermee geef ik uitvoering aan mijn toezegging in het CommissiedebatArmoede- en Schuldenbeleid d.d. 17 oktober 2024 (Kamerstuk 24 515,nr. 778). Dit betreft een eerste uitwerking van twee maatregelen op hetgebied van civiele invordering:1.het collectief afbetalingsplan;2.de zorgplicht voor gerechtsdeurwaarders.1Kamerstukken II, 2024/25, 24 515, nr. 770. kst-24515-798ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7981 Ik heb besloten om met deze twee maatregelen te starten, omdat dezemaatregelen gezamenlijk naar verwachting een grote bijdrage leveren aanhet aanpakken van de meeste knelpunten in het stelsel van civieleinvordering. Met de andere maatregelen inzake civiele invordering die inde kabinetsreactie waren aangekondigd wil ik in de tweede helft van 2025een start maken.2 Over de uitwerking van de overige maatregelen uit deIBO Kabinetsreactie, niet zijnde civiele invordering, wordt u geïnformeerdin de brief over het nationaal programma Armoede en Schulden die voorde zomer aan uw Kamer zal worden gezonden.De uitwerking van de maatregelen ten aanzien van civiele invorderingdoen we nadrukkelijk samen met de relevante stakeholders en dewetenschap. In deze groep worden zowel de professionele partijen uit desector als de burgers met schulden vertegenwoordigd. De afgelopenmaanden is meermaals in constructieve sfeer met diverse stakeholders3gesproken over de nadere uitwerking van de maatregelen. Dezegesprekken worden gebruikt om een beleidskompas op te stellen, wat tengoede komt aan een voorspoedig wetgevingsproces. Daarnaast wordt ervanuit het Lectoraat Schulden en Incasso van de Hogeschool Utrechtinhoudelijke ondersteuning geboden bij de uitwerking van de maatre-gelen, waarbij via het Lectoraat ook specifieke expertise uit de weten-schappelijke wereld wordt ingewonnen. Uit de verschillende stakeholder-sessies kwam naar voren dat de betrokken partijen onderschrijven dat detwee voorgestelde maatregelen zullen bijdragen aan een beter stelsel vanciviele invordering, waarbij de kosten minder snel zullen oplopen.Aanpassingen die zowel de schuldeiser als de debiteur, maar ook demaatschappij ten goede komen.Allereerst zal ik ingaan op de drie uitgangspunten waaraan een goedfunctionerend invorderingsstelsel naar mijn idee moet voldoen.Vervolgens schets ik de knelpunten van het huidige stelsel en deonderdelen waarop dit stelsel niet aansluit bij de uitgangspunten.Aansluitend ga ik in op de uitwerking van het collectief afbetalingsplan ende zorgplicht gerechtsdeurwaarders en andere stappen die worden gezetom de kostenoploop aan te pakken. Om u meer inzicht te geven in decomplexiteit van de betreffende maatregelen schets ik daarbij in de bijlageeen aantal dilemma’s waar ik voor sta bij de uitwerking van dezemaatregelen. Tot slot sta ik stil bij een aantal overige toezeggingen die temaken hebben met civiele invordering.1. Uitgangspunten van een goed werkend invorderingsstelsel In de uitwerking van de maatregelen werken we vanuit drie centraleuitgangspunten waaraan een goed invorderingsstelsel moet voldoen.Deze zet ik hieronder uiteen.2Concreet werden in de IBO-kabinetsreactie nog de volgende maatregelen genoemd: (1) hetverbieden dat bij herexecutie kosten die eerder in rekening zijn gebracht, maar nooit daadwer-kelijk zijn betaald door de schuldeiser, alsnog in rekening worden gebracht bij de debiteur en(2) het uitvoeren van een verkenning of en zo ja op welke wijze, maatregelen om een vorderingsneller te laten verjaren of zelfs te laten vervallen, wenselijk en mogelijk zijn.3Bij de verschillende stakeholdersessie zijn de volgende partijen betrokken geweest: KBvG, NVI,Stichting Now-ID, VNG, NVVK, Aegis, BBW, Deurwaardersbelangen.nu, VCMB, LOSR,VNO-NCW-MKB-Nederland. Hiernaast is separaat gesproken met de Consumentenbond en deRaad voor de rechtspraak.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7982 1.1 Een vordering moet geïncasseerd kunnen worden wanneer deze nietwordt betaald. Het (kunnen) aangaan van (betalings)verplichtingen is onontbeerlijk in heteconomische verkeer. Daarbij is het van belang dat partijen erop kunnenvertrouwen dat verplichtingen die daaruit voortvloeien wordennagekomen. Indien iemand een factuur niet tijdig en/of volledig betaalt ofeen lening niet tijdig aflost kan zijn schuldeiser – of een incassodienstver-lener namens de schuldeiser – de invordering opstarten. In eersteinstantie gaat dat buiten de rechter om, in de zogenoemde minnelijke ofbuitengerechtelijke incassofase. In deze fase probeert de schuldeiser dedebiteur te bewegen de vordering alsnog te betalen. De schuldeiser magdaarbij onder voorwaarden incassokosten in rekening brengen.4 Dezeincassokosten zijn wettelijk gezien een vergoeding voor de kosten diegemaakt worden om de vordering buitengerechtelijk te innen.5 Wanneerde debiteur niet tot betaling overgaat kan een gerechtelijke procedureworden gestart en vervolgens (indien nodig) beslag worden gelegd. Metdeze instrumenten kan een schuldeiser betaling laten afdwingen. Deinvorderingsketen is erop gericht dat de schuldeiser zijn recht kan halen.1.2 Kleine vorderingen moeten klein blijven door inzet van passendinstrumentarium. Het kabinet heeft eerder benadrukt dat een goed functionerende invorde-ringsketen erop gericht is dat een vordering met zo min mogelijkbijkomende kosten wordt voldaan.6 Dit uitgangspunt is in het belang vanzowel de schuldeiser als de debiteur. Een debiteur kan de schuld dansneller afbetalen, zodat zij sneller weer een stabiele financiële situatiehebben. De schuldeiser hoeft zo minder kosten te maken voor invorderingen ontvangt het verschuldigde bedrag sneller. Concreet betekent dit datdoor de invorderende partij telkens moet worden bezien welk instrumentgegeven de omstandigheden van de debiteur het meest passend eneffectief is om een vordering te innen. Er moet met lichtere instrumentengewerkt worden als die effectief zijn en snel doorgeschakeld worden naarmeer ingrijpende instrumenten als lichtere instrumenten niet (meer)passend zijn.Welk instrument passend is, hangt af van de omstandigheden enfinanciële positie van de debiteur en de mate waarin deze bereid en instaat is om mee te werken aan een oplossing. Daarbij is het ook vanbelang dat de invorderende partij waar mogelijk de situatie waarin eendebiteur zich bevindt en de beschikbare afloscapaciteit in ogenschouwneemt. Als een niet-betalende debiteur zelf geen contact opneemt met deschuldeiser of invorderende partij en het niet mogelijk is om in contact tetreden met de debiteur, dan lijkt een minnelijke oplossing niet mogelijk enkan het zijn dat een schuldeiser overstapt op een gerechtelijke procedureom de vordering te innen. Door het inzetten van zwaardere middelen zijner meer mogelijkheden om in contact te treden met een debiteur. Ookkunnen dwangmaatregelen een middel zijn om debiteuren in beweging tekrijgen.4Artikel 6:96 BW.5Art. 6:95 en 96 lid 1 BW.6Kamerstukken II, 2024/25, 24 515, nr. 770.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7983 1.3 Wanneer situatie uitzichtloos is, moet een vordering niet onnodig langin het inningsproces blijven. Wanneer gedurende het inningsproces duidelijk wordt dat de debiteurproblematische schulden heeft of zich ogenschijnlijk in een uitzichtlozesituatie bevindt7, is het minder zinvol om invorderingsmaatregelen tenemen met een verdere kostenoploop tot gevolg en is het wenselijk omeen instrumentarium in te zetten dat gericht is op het oplossen vanschulden.8 Het is daarom van belang dat er vanuit alle stappen in deinvorderingsketen een goede doorgeleiding naar (schuld)hulpverleningmogelijk is.Bij het uitvoeren van de (meest passende) invorderingshandelingen doorof in opdracht van een schuldeiser worden kosten gemaakt. Uitgangspuntis dat een debiteur bijdraagt in de kosten die een schuldeiser moet makenom een vordering te innen. De kosten die bij de debiteur in rekeningmogen worden gebracht zijn wettelijk begrensd.9 Hierbij vind ik hetonwenselijk dat mensen in een uitzichtloze situatie terechtkomen doordatzij alleen nog maar betalen aan de (alsmaar toenemende) rente en kostenzonder dat er vanwege de beperkte afloscapaciteit zicht is op aflossingvan de oorspronkelijke hoofdsom.2. Knelpunten van het huidige stelsel In het IBO Problematische schulden is uitgebreid ingegaan op deknelpunten in het huidige systeem van civiele invordering. De huidigesystematiek is in de basis gericht op de individuele schuldeiser en stelthoge eisen aan (het doenvermogen van) de debiteur. Daarbij geldt dat dekosten voor de debiteur snel kunnen oplopen. In deze Kamerbrief benoemik kort de vier belangrijkste knelpunten:2.1 Focus op individuele vordering leidt tot kostenoploop De prikkels in de invorderingsketen zijn op dit moment gericht op het zosnel mogelijk innen van een individuele vordering. In een situatie metmeerdere schuldeisers is er in de minnelijke en gerechtelijke fase geencoördinatie op alle vorderingen van een debiteur. Een individueleschuldeiser of incassodienstverlener heeft veelal geen of beperkt zicht opde omstandigheden en de financiële positie van de debiteur en stuurtdaardoor deels «in de mist». De schuldeiser of incassodienstverlener is inde buitengerechtelijke invorderingsfase grotendeels afhankelijk van deinformatie die de debiteur deelt, terwijl die mogelijk beperkt in staat isadequate informatie te delen. Hierdoor zet het huidige stelsel schuldeisers7In artikel 284 van de Faillisementswet wordt in dit kader gesproken over een natuurlijkepersoon waarvan redelijkerwijs is te voorzien dat hij niet zal kunnen voortgaan met het betalenvan zijn schulden of indien hij in de toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen. Dezedefinitie vormt ook de basis voor de werkwijze in de gemeentelijk schuldhulpverlening, waarbijals invulling voor het «niet kunnen voortgaan met betalen» wordt gerekend met een periodevan 36 maanden.8Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zijn er verschillende instrumenten mogelijk,zoals (schulden)bewind, gemeentelijke schuldhulpverlening, de secundaire route waarbijWSNP-bewindvoerder als schuldhulpverleners fungeren of de WSNP.9De incassokosten die bij de debiteur in rekening mogen worden gebracht zijn gemaximeerd inhet Besluit buitengerechtelijke incassokosten. Voor ambtshandelingen die worden verricht doorgerechtsdeurwaarders geldt dat in het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeur-waarders is opgenomen welke tarieven bij de debiteur in rekening mogen worden gebracht. Dehoogte van de griffiekosten en van de kosten die de schuldeiser maakt voor juridische bijstand,ook wel (na)salaris gemachtigde genoemd, zijn wettelijk begrensd en afhankelijk van de hoogtevan de vordering. In een gerechtelijke procedure kan de rechter beslissen dat de verliezendepartij in de kosten wordt veroordeeld, zoals de kosten van de dagvaarding, het griffierecht enhet (na)salaris gemachtigde. (artikel 237 lid 1 Rv).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7984 ertoe aan met elkaar te concurreren om de afloscapaciteit van de debiteur.Dit kan ertoe leiden dat schuldeisers eerder een gerechtelijke procedurestarten met als gevolg oplopende kosten en langere aflostermijnen. Zomoet de schuldeiser langer wachten op betaling en kan een debiteur ineen uitzichtloze situatie terechtkomen.De individuele insteek van invordering wordt versterkt door de preferentievan sommige schuldeisers.10 Deze schuldeisers hebben voorrang bij deinning en hebben in sommige gevallen een betere informatiepositie en/ofbijzondere incassobevoegdheden. Wanneer een preferente (over-heids)schuldeiser beslag legt terwijl een private schuldeiser ook beslagheeft gelegd wordt de betreffende invorderingshandeling van de privateinvordering stilgelegd. Doordat er daardoor altijd een risico is dat eenpreferente schuldeiser het invorderingsproces voor concurrente schuld-eisers stil legt, is er voor de niet-preferente schuldeisers een noodzaak omzo snel mogelijk te incasseren en daarmee voor het eigen gewin te gaan.Daardoor wordt de private schuld niet eerder afgelost dan dat depreferente schuld is voldaan. Wanneer dit een langere periode duurt werktdit kostenverhogend doordat er andere beslagmaatregelen gepoogdworden. Dit kan de concurrentiestrijd tussen schuldeisers verder in dehand werken.2.2 Bekostiging van invordering vooral gericht op escalerendehandelingen Er is sprake van verkeerde bekostigingsprikkels in de invorderingsketen,doordat de financiering van gerechtsdeurwaarders vooral is gericht opescalerende handelingen. De invorderende partijen worden (vooral)gefinancierd voor escalerende stappen en niet of beperkt voorde-escalatie. Dit geldt ook voor situaties waarin de-escalatie gegeven deomstandigheden van de debiteur wenselijk zou zijn en verdere invorde-ringsstappen vooral leiden tot aanvullende kosten, terwijl de kans opbetaling nihil is.2.3 Overschatting van het vermogen van mensen om in actie te komen Het systeem vraagt om actief handelen van een debiteur, terwijl deze ineen situatie van stress, en zeker bij het bestaan van meerdere schuldenvaak niet het (doen)vermogen heeft om met alle afzonderlijke schuldeisersrealistische afspraken te maken. Ook is het voor een debiteur vaak lastigom goed inzicht te krijgen in zijn afloscapaciteit en in de totale omvangvan de schuldenlast, waardoor schulden over het hoofd worden gezien.Hoewel er verschillende initiatieven gericht zijn op het overzichtelijkmaken van openstaande schulden, zoals het Vorderingenoverzicht Rijk ende Schuldenwijzer, is er niet één totaaloverzicht. Pas als mensen zichmelden bij schuldhulpverlening of beschermingsbewind is er sprake vanhulp door deze bevoegde professional.2.4 Maximale afloscapaciteit niet in de gehele invorderingsketen geborgd Er is geen expliciete wettelijke verplichting voor private schuldeisers omin de minnelijke fase rekening te houden met de afloscapaciteit van dedebiteur. Er zijn ook geen instrumenten waarmee private invorderaars inde minnelijke fase rekening kunnen houden met een ondergrens.Wanneer er meerdere betalingsregelingen worden getroffen, is het risicogroot dat een debiteur meer aflost dan gezien het budget verantwoord is,waardoor mogelijk weer nieuwe schulden ontstaan of betalingsregelingen10Dit zijn vorderingen met een wettelijk bevoorrechte positie. Deze bevoorrechte positie hebbendiverse wettelijk grondslagen, zoals artikel 21 Invorderingswet en diverse uitkeringswetten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7985 niet nagekomen kunnen worden. Dit is ook het geval als een debiteur eenbetalingsregeling afspreekt terwijl er al beslag is gelegd.3. Uitwerking aanvullende instrumenten voor het invorderings-stelsel In de kabinetsreactie op het IBO-rapport heb ik aangegeven op driegebieden maatregelen uit te werken:1.Coördinatie in de minnelijke fase2.De rol van de gerechtsdeurwaarder3.Kostenoploop civiele invorderingDoor meer ruimte te bieden voor een gecoördineerde aanpak vanschulden in de minnelijke fase en door de gerechtsdeurwaarder meerruimte te geven voor de-escalatie kunnen bovenstaande knelpunten in hethuidige systeem van civiele invordering beter worden aangepakt. Hetcollectief afbetalingsplan en de zorgplicht gerechtsdeurwaarders sluitenhier direct op aan. Daarom is gestart met de uitwerking van dezemaatregelen. Deze maatregelen voegen extra instrumenten toe aan hetstelsel van civiele invordering die eraan bijdragen de grootstekostenoploop te beperken en mensen met problematische schuldensneller (schuld)hulpverlening te kunnen verlenen. Met de maatregelenwordt beoogd dat:•er meer rekening wordt gehouden met de positie van de debiteur;•schuldeisers minder vaak in een onwenselijke concurrentiepositieterecht komen doordat er eerder in het invorderingsproces coördinatieplaatsvindt gericht op volledige aflossing van de schulden en hettegengaan van een onnodige kostenoploop;•meer rekening wordt gehouden met de maximale afloscapaciteit vande debiteur;•de debiteur sneller wordt doorgeleid naar (schuld)hulpverleningwanneer er sprake is van problematische schulden.Een nadere uitwerking van het collectief afbetalingsplan en de zorgplichtvoor de gerechtsdeurwaarder is te vinden in de bijlage bij deze brief.3.1 Coördinatie in de minnelijke fase: uitwerking van een collectiefafbetalingsplan In lijn met het rapport Schulden klein houden en perspectief bieden11werk ik op dit moment de maatregel van een collectief afbetalingsplan uit.Het rapport heeft een duidelijke basis neergelegd waarop wordt voortge-bouwd.Een collectief afbetalingsplan stelt de debiteur in staat een gecoördi-neerde betalingsregeling te treffen in het minnelijke traject. Hierbij wordteen debiteur ondersteund door een onafhankelijke partij. De opsteller vanhet collectief afbetalingsplan berekent de afloscapaciteit van de debiteurof spreekt in samenspraak een aflossing af. Bij de berekening van deafloscapaciteit is van belang dat de debiteur niet meer aflost dan mogelijkis op basis van de financiële positie (zijn maximale afloscapaciteit).Daarvoor moeten heldere kaders worden opgesteld. De afloscapaciteitwordt vervolgens naar rato van de hoogte van de vorderingen verdeeldtussen de verschillende schuldeisers.Deze collectieve benadering beoogt een concurrentiestrijd tussenschuldeisers te voorkomen en daarmee een oploop van de schulden. Hetis van belang dat schuldeisers aansluiting zoeken bij het collectief11André Moerman en Nadja Jungmann (LOSR/Schuldinfo/Hogeschool Utrecht), Schulden kleinhouden en perspectief bieden, 2023.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7986 afbetalingsplan waar dat aan de orde is. Daarom wordt nagedacht overmaatregelen die schuldeisers stimuleren om mee te werken aan eencollectief afbetalingsplan. Dat is uiteindelijk ook in het belang van hetcollectief van schuldeisers: iedere schuldeiser die aansluit op hetafbetalingsplan krijgt immers zijn maximale deel van de afloscapaciteit(naar rato van de vordering). Tevens wordt met deze aanpak voorkomendat een debiteur door een samenloop van afzonderlijke betaalregelingenmeer aflost dan gezien het huidige budget verantwoord is.Een collectief afbetalingsplan is gericht op de fase waarin er nog geenbeslag is gelegd door één van de schuldeisers. Wanneer een van deschuldeisers beslag heeft gelegd, zou mogelijk wel een collectiefafbetalingsplan kunnen worden afgesproken met de overige schuldeisers,dat van start gaat vanaf het moment dat het beslag is afgerond. Wanneerer sprake is van een problematische schuldensituatie is het wenselijk dateen debiteur wordt doorverwezen naar (schuld)hulpverlening. Echter ookin die situatie kan in overleg met de schuldeisers worden besloten om testarten met een collectief afbetalingsplan om zo de verdere schul-denoploop tegen te gaan. Ook in een situatie van problematischeschulden is het wenselijk dat de beschikbare afloscapaciteit wordtgebruikt om de schuldeisers af te lossen, maar is doorgeleiding naar eenzwaarder instrument waarbij schulden opgelost worden van belang.Bij de uitwerking besteed ik eveneens aandacht aan hoe deze maatregelingezet kan worden in de executiefase. Coördinatie is in alle fasen vaninvordering van toegevoegde waarde. In de praktijk hebben debiteurenveelal verschillende vorderingen van verschillende schuldeisers en inverschillende fasen. Ook wanneer er vorderingen in de executiefase zijn ishet wenselijk dat de invordering van de andere schulden niet gepaardgaat met een nodeloze kostenoploop. Ik wil daarom in de uitwerkingeveneens kijken naar de mogelijkheden van een gecoördineerde aflossingvoor alle vorderingen wanneer er reeds beslag is gelegd. Dit omdat zowelde schuldeiser als de debiteur erbij gebaat is dat de kostenoploop beperktis en een vordering zo snel mogelijk geïnd is. Daarbij is dit in lijn met demotie van de leden Ceder (CU), Palmen (NSC), Van Dijk (CDA) en Flach(SGP).12De afgelopen periode is – in overleg met verschillende stakeholders –gewerkt aan de uitwerking van het collectief afbetalingsplan. Daarbij zijnverschillende vraagstukken besproken, waaronder welke partijen eencollectief afbetalingsplan mogen uitvoeren, hoe de afloscapaciteit kanworden bepaald en hoe de financiering van het afbetalingsplan kanworden vormgegeven. In de bijlage ga ik nader in op de uitwerking vaneen collectief afbetalingsplan en de overwegingen die bij deze uitwer-kingsvragen spelen. Bij de gesprekken met de stakeholders is geblekendat hier verschillende beelden en inzichten over zijn. In de nadereuitwerking van deze maatregel in wetgeving zal ik daarin keuzes maken.Daarbij zal ik ook gebruik maken van de ervaringen die zijn opgedaandoor de publieke schuldeisers met het vorderingenoverzicht Rijk en debetalingsregeling Rijk.1312Kamerstukken II, 2023/2024, 24 515, nr. 744.13Vanuit de Clustering Rijksincasso wordt gewerkt aan één vorderingenoverzicht waarin hetoverzicht gegeven wordt van alle schulden bij verschillende Rijkspartijen (zie www.vorijk.nl).Ook kan er één betalingsregeling getroffen worden voor deze Rijksoverheidspartijen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7987 3.2 De rol van de gerechtsdeurwaarder Zoals in de kabinetsreactie op het IBO Problematische schulden aange-geven, werk ik toe naar een andere rol van de gerechtsdeurwaarder metmeer oog voor de-escalatie. De huidige regelgeving biedt de gerechts-deurwaarder reeds de verplichting om de belangen van de debiteur meete wegen14, maar het huidige stelsel is hier onvoldoende op ingericht. Debeoogde veranderingen moeten verschillende elementen bevatten dieeraan bijdragen dat de onafhankelijke positie van de gerechtsdeurwaarderverder wordt versterkt en de gerechtsdeurwaarder meer ruimte krijgt omde situatie van de debiteur mee te wegen en een nodeloze oploop vanschulden te voorkomen. Ook is het van belang dat uitzichtloze situatiesvroegtijdig worden gesignaleerd en waar mogelijk en gepast er doorver-wijzing plaatsvindt naar (schuld)hulpverlening. Gerechtsdeurwaarderskunnen daar vanuit hun rol een belangrijke rol in vervullen. Ultimumremedium hierbij is een wettelijke borging van de mogelijkheid voorgerechtsdeurwaarders om een ambtshandeling niet uit te voeren. Dit iseen tegenhanger van de huidige ministerieplicht die een deurwaarderverplicht om, op verzoek van een opdrachtgever, een ambtshandeling teverrichten waartoe hij bevoegd is.15Gerechtsdeurwaarders kunnen debiteuren warm doorverwijzen naarschuldhulpGerechtsdeurwaarders zijn één van de weinige partijen in de invorde-ringsketen die bij mensen aan de deur komen en daarbij de situatie terplaatse kunnen beoordelen. Dat persoonlijk contact met de debiteur maakteen signaalfunctie mogelijk en kan ervoor zorgen dat een debiteur snellerde hulp krijgt die ze nodig hebben. Wanneer de situatie daar aanleidingtoe geeft en de debiteur openstaat voor hulp, zou de gerechtsdeurwaardereen debiteur warm moeten doorverwijzen naar schuldhulpverlening. Datwil zeggen dat de gerechtsdeurwaarder de gegevens van de debiteurdoorgeeft aan schuldhulpverlening, zodat er snel contact kan wordengelegd.Pilot ketensignalering legt de basis voor deze signaalfunctieMet de pilot ketensignalering die onlangs in zes gemeenten is gestart naaraanleiding van de motie Palland c.s.16, zijn gerechtsdeurwaarders reedsbegonnen met het warm doorverwijzen van debiteuren naar schuldhulp-verlening. Het doel van deze pilot is het verkennen van de maatschappe-lijke meerwaarde als ook gerechtsdeurwaarders signaleren en debiteurenmet problematische schulden actief doorverwijzen naar de gemeentelijkeschuldhulpverlening. Onlangs is er een kick-off geweest van deze pilotwaarbij zowel de deelnemende gemeenten als de deelnemende gerechts-deurwaarders met elkaar in gesprek zijn getreden. In de pilot vindt dedoorverwijzing enkel plaats met toestemming van de debiteur, omdat erop dit moment geen andere wettelijke grondslag voor gerechtsdeur-waarders is om proactief door te verwijzen naar schuldhulpverlening.In sommige situaties kan het echter ook wenselijk zijn om door teverwijzen zonder expliciete instemming. Dit omdat een deurwaarder opbasis van de situatie een inschatting kan maken van de ernst van desituatie en de gemeente hierover wil informeren. Om gerechtsdeur-14Zie onder meer de toelichting bij artikel 3.6 van de Gerechtsdeurwaardersverordening.15Artikel 11 van de Gerechtsdeurwaarderswet.16Kamerstukken II, 2022/23, 36 260, nr.7. De pilot is later gestart dan verwacht doordat er eenaantal vragen rondom de gegevensdeling uitgezocht moesten worden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7988 waarders de mogelijkheid te bieden om debiteuren warm door teverwijzen zonder nadrukkelijke toestemming is een wettelijke grondslagnodig.In deze pilot wordt enkel doorverwezen naar gemeenten, maar bij deuitwerking van deze zorgplicht wil ik ook de verwijzing naarWsnp-bewindvoerders onderzoeken, omdat zij in het kader van desecundaire route ook schuldhulpverlening aanbieden.17 Onder dezorgplicht versta ik zowel het verwijzen naar schuldhulpverlening als hetniet uitvoeren van ambtshandelingen in bepaalde gevallen.Signaalfunctie is ook wenselijk bij andere incassodienstverlenersEen zorgplicht en als onderdeel daarvan een verwijsfunctie hoeven zichniet op voorhand te beperken tot gerechtsdeurwaarders, maar kunnenevenzeer wenselijk zijn voor andere incassodienstverleners. Hiertoezouden nadere voorwaarden kunnen worden opgenomen in de Wetkwaliteit incassodienstverlening. Voor alle incassodienstverleners is hetimmers wenselijk dat zij oog hebben voor de situatie waarin een debiteurzich bevindt en dat de invorderende partij op basis daarvan beziet welkinstrument passend is. Indien blijkt dat er meer hulp nodig is, is ookvanuit andere incassanten een doorverwijzing naar (schuld)hulpverleningwenselijk. Hierbij moet ook worden bezien of het mogelijk is om incas-santen meer handvatten te geven om invulling te geven aan eenzorgplicht. In dit kader wijs ik ook op de recent aangenomen motieCeder18, waarin de regering is verzocht om een pilot te starten waarbij deincassodienstverleners inzage krijgen in de Basisregistratie Persoonsge-gevens (BRP) waardoor vastgesteld kan worden of een debiteur reeds isaangemeld bij schuldhulpverlening. De afgelopen maanden is onderzochthoe invulling kan worden gegeven aan deze pilot. Daaruit is gebleken dathet niet mogelijk lijkt om op basis van het ontwerpbesluit Experimentenbijhouding basisregistratie persoonsgegevens19 een pilot te starten. DeWet Basisregistratie Persoonsgegevens maakt dat het voorgesteldeexperiment op basis van dit besluit niet mogelijk is.20 Daarom ben ikmomenteel aan het bezien of er andere mogelijkheden zijn om geregis-treerde incassodienstverleners aan te sluiten bij de verwijsindex schuld-hulpverlening (VISH) zonder dat gebruik wordt gemaakt van het Burger-servicenummer. Daarbij wordt ook in beeld gebracht wat daarvoor nodigis en op welke wijze hiermee eerste ervaringen zijn op te doen. Over deuitkomsten zal ik uw Kamer later informeren.Sociale ministerieplicht geeft gerechtsdeurwaarder meer mogelijkhedende belangen van de debiteur te behartigenEen gerechtsdeurwaarder heeft reeds de plicht om de belangen van eendebiteur mee te wegen bij de afwegingen die hij maakt.21 Tegelijkertijdverplicht artikel 11 van de Gerechtsdeurwaarderswet een gerechtsdeur-waarder om de ambtshandelingen die zijn opdrachtgever in alleredelijkheid van hem verlangt uit te voeren (de ministerieplicht). Om eengerechtsdeurwaarder meer ruimte te geven de belangen van de debiteurte behartigen is een tegenhanger van de ministerieplicht noodzakelijk.Deze tegenhanger noem ik een sociale ministerieplicht, omdat daarmee17Met de secundaire route wordt schuldhulpverlening via WSNP-bewindvoerders bedoeld.18Kamerstukken II, 2024–2025, 24 515, nr. 782.19Staatsblad 2023, nr. 309.20Zie art. 4.16a lid 1 sub a t/m f van de Wet Basisregistratie Persoonsgegevens.21Toelichting bij artikel 3.6 van de Gerechtsdeurwaardersverordening. Een aantal relevanteuitspraken op dit onderwerp zijn ECLI:NL:TGKDG:2017:209, ECLI:NL:RBAMS:2012:YB0906 enECLI:NL:TGKDG:2014:133.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 7989 de gerechtsdeurwaarder de mogelijkheid krijgt een ambtshandeling nietuit te voeren wanneer de situatie van de debiteur daarom vraagt.Omdat de vordering van de schuldeiser (tijdelijk) niet verder verhaald kanworden, moet goed onderzocht worden hoe de maatregel zich verhoudttot het eigendomsrecht. Dit in verband met het recht van een schuldeiserom de vrije beschikking te hebben over een vordering, en de inbreukdaarop wanneer een deurwaarder weigert een ambtshandeling uit tevoeren. Deze maatregel vraagt daarom om secure uitwerking. Vragen diedaarbij spelen zijn: in welke situaties deze sociale ministerieplicht ingezetmoet worden, welk rechtsgevolg moet eraan verbonden worden en welkeverplichtingen kunnen aan de betreffende debiteur worden opgelegdgedurende het niet uitvoeren van een ambtshandeling.Bij de verdere uitwerking moet ook nagedacht worden over een passendefinanciering voor de reeds verrichte werkzaamheden op het moment dateen ambtshandeling niet wordt doorgezet. Het huidige tariefstelsel vangerechtsdeurwaarders is erop gebaseerd dat alleen een vast tarief bij dedebiteur in rekening mag worden gebracht voor ambtshandelingengericht op escalatie. Het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeur-waarder (Btag) kent namelijk geen sociale ambtshandelingen, zoalsbijvoorbeeld het doorverwijzen naar schuldhulpverlening. Dit staat los vanwat een gerechtsdeurwaarder betaald krijgt van zijn opdrachtgever. Hetstaat namelijk schuldeiser en gerechtsdeurwaarder vrij om over devergoeding van de gerechtsdeurwaarder afspraken te maken.22 Om eenneutrale afweging te kunnen maken in het al dan niet uitvoeren vanambtshandelingen en het inzetten van de-escalerende instrumenten is eenpassende financiering wenselijk. Voordat hier verdere invulling aan kanworden gegeven moet de sociale ministerieplicht eerst nader uitgewerktzijn. Zodra helder is wat van een gerechtsdeurwaarder met een socialeministerieplicht mag worden verwacht, kan een passend financieel modelworden uitgewerkt dat de uitvoering van de sociale ambtshandelingzoveel mogelijk ondersteunt en bevordert. Zoals aangekondigd in dereactie op de wetsevaluatie doorberekening kosten toezicht en tuchtrechtjuridische beroepen zal ik de passende financiering voor een zorgplicht ende uitwerking van een kwaliteitsfonds nader bij elkaar brengen enuitwerken.23 Een kwaliteitsfonds kan mogelijk ondersteunend werken bijdit financieringsvraagstuk. Verdere toelichting bij de dilemma’s en keuzesinzake de zorgplicht en de sociale ministerieplicht worden behandeld in debijlage bij deze brief.3.3 Kostenoploop civiele invordering Uitgangspunt is dat een debiteur bijdraagt in de redelijke kosten die eenschuldeiser moet maken om een vordering te innen. Tegelijkertijd moet dedebiteur ook beschermd worden tegen onredelijke kosten. Dat isbijvoorbeeld het geval als mensen in een uitzichtloze situatie terecht-komen doordat zij alleen nog maar betalen aan de (alsmaar toenemende)rente en kosten zonder dat er zicht is op volledige aflossing. Verdereinvorderingsmaatregelen dragen dan niet meer bij aan het komen totbetaling van de hoofdsom en kunnen leiden tot een ongewenst verdien-model. Daarom is het van belang dat een vordering met zo min mogelijkbijkomende kosten wordt voldaan. Zoals ik hiervoor heb aangegevenwordt de kostenoploop beperkt door meer ruimte voor coördinatie tebieden en de rol van de gerechtsdeurwaarder uit te breiden. Daarnaastheb ik aandacht voor de feitelijke kosten van invordering.22Binnen de grenzen die hieraan worden gesteld in artikel 3.7 van de Gerechtsdeurwaardersver-ordening.23Kamerstuk II, 2024/25, 34 145, nr. 23.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 79810 Onderzoek toekomstbestendigheid huidige tariefstructuurDaarom heb ik het WODC gevraagd onderzoek te doen naar de huidigefinancieringsstructuur van gerechtsdeurwaarders en de toekomstbesten-digheid van de huidige tariefstructuur. Dit hangt ook samen met detoekomstbestendigheid van deze steeds kleiner wordende beroeps-groep.24 Aan de onderzoekers is eveneens gevraagd om in te gaan op detoekomstbestendigheid van de huidige financieringsstructuur wanneer dewerkzaamheden en de bijbehorende financiering meer gericht worden opde-escalatie. Dat is in lijn met mijn toezegging aan het Kamerlid Ceder(CU) tijdens het plenaire debat van 6 februari jl.Wetsevaluatie maximale buitengerechtelijke incassokostenTevens zal ik in lijn met de toezegging aan het Kamerlid Lahlah (PvdA-GL)tijdens het plenaire debat van 6 februari jl. op korte termijn een wets-evaluatie van de Wet normering buitengerechtelijke incassokosten (WIK)aanmelden bij het WODC.25 In deze evaluatie zal worden bezien inhoeverre de huidige systematiek van de maximale buitengerechtelijkeincassokosten nog steeds passend is gegeven de ontwikkelingen die ersinds de inwerkingtreding van de Wet Incassokosten (WIK) in 2012 zijngeweest. Vanwege de onafhankelijke positie van het WODC is het ineerste instantie aan hen om te beoordelen of en zo ja wanneer zij ditonderzoek opstarten. Het Kamerlid Lahlah heeft daarbij verzocht omeveneens te kijken naar de tarieven in Zweden en Duitsland.26 In opdrachtvan het IBO Problematische schulden is vorig jaar reeds een landenverge-lijking uitgevoerd waarbij is gekeken naar de tarieven van invordering indeze landen.27 Uit deze landenvergelijking blijkt overigens dat deminimale incassokosten in Duitsland hoger zijn dan in Nederland en dathet rentepercentage eveneens hoger is.28 Zweden kent een systeem vanverschillende kosten voor verschillende handelingen, zoals een betalings-herinnering of een aanmaning, deze kunnen in totaliteit ook hogeroplopen. Ik vraag het WODC om deze internationale vergelijking ook tebetrekken bij de evaluatie van de WIK.Verkennend onderzoek naar de praktijk van buitengerechtelijke incassoInmiddels is tevens een verkennend onderzoek naar de praktijk vanbuitengerechtelijke incassowerkzaamheden geoffreerd. Dit onderzoek gaatonder meer in op de vraag hoe door schuldeisers en incassodienstver-leners invulling wordt gegeven aan de buitengerechtelijke incasso en hoede opdrachtverlening en de bijbehorende (prijs)afspraken wordeningevuld en tot stand komen. Daarbij zal ook aandacht zijn voor de positievan schuldeisers die het incassoproces zelf uitvoeren. De inzichten die ditonderzoek oplevert kunnen worden gebruikt bij de verdere uitwerking vande maatregelen die in deze brief zijn beschreven.24Het aantal gerechtsdeurwaarders («leden van de beroepsgroep») is afgenomen van 853 begint2017 naar 601 begin 2024.25Deze evaluatie ziet eveneens op het bijbehorende Besluit vergoeding voor buitengerechtelijkeincassokosten.26Deze toezegging is gedaan naar aanleiding van de aangehouden motie van de leden Lahlah(PvdA-GL) en Ceder (CU) waarin de regering wordt verzocht om de wettelijke incassokosten teverlagen en daarbij de tarieven in landen als Zweden en Duitsland als voorbeeld te nemen(Kamerstuk 24 515, nr. 789).27SEO economische onderzoek, Problematische schulden. Internationale verkenning beleidsin-terventies, mei 2024. Bijlage 13 – Problematische schulden | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl28De incassokosten bedragen in Duitsland maximaal € 49,– bij een vordering tot € 500,–, terwijlhet maximale bedrag in Nederland € 40 bedraagt bij vorderingen tot € 266,67 euro. Daarnaastgeldt dat de rente die in Duitsland in rekening mag worden gebracht maximaal 5 procent-punten boven de basisrente bedraagt, terwijl de wettelijke rente in Nederland voorniet-handelstransacties 2,25 procentpunt boven de basisherfinancieringsrente van de ECB ligt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 79811 Onderzoek naar Btag tarieven en kostprijs van ambtshandelingTen slotte ben ik voornemens om enkele tarieven zoals opgenomen in hetBesluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders (Btag) te latenonderzoeken.29 Om deze kosten te herijken acht ik het wenselijk omonderzoek te doen naar de kostprijs van deze ambtshandelingen,waaronder in ieder geval de verdeelkosten bij beslag. Dit betreft de kostendie in rekening mogen worden gebracht indien er sprake is van meerderebeslagleggers. Deze inzichten kunnen ook gebruikt worden bij deuitwerking van financiering van het collectieve afbetalingsplan, waarbij deafloscapaciteit ook verdeeld wordt over meerdere schuldeisers. Ditonderzoek zal in het tweede kwartaal 2025 worden gestart, de resultatenworden eind 2025 verwacht.Zodra de resultaten van deze bovenstaande onderzoeken bekend zijn zal ikdeze met u delen.4. Toezeggingen In deze brief ben ik ingegaan op een aantal toezeggingen van deafgelopen periode. Hieronder ga ik in op twee andere toezeggingen.4.1 Toerekenvolgorde van civiele invorderingen (imputatieregeling)omdraaien Ik heb uw Kamer in het plenaire debat d.d. 6 februari jl. toegezegd in dezebrief stil te staan bij de toerekenvolgorde van civiele vorderingen. Deimputatieregeling houdt in dat een betaling in eerste instantie inmindering wordt gebracht op de kosten, vervolgens in mindering op deverschenen rente en ten slotte in mindering op de hoofdsom en delopende rente.30 Deze toerekenvolgorde is bedoeld om een schuldeiser tebeschermen tegen een calculerende debiteur die na een of meerdereincassostappen uiteindelijk alsnog tot betaling van de hoofdsom overgaat,maar weigert te betalen voor de gemaakte kosten en rente. Het omdraaienvan de toerekenvolgorde (wat zou betekenen dat een debiteur eerst dehoofdsom betaalt en daarna de kosten) maakt de kosten voor de debiteurniet lager of minder. Het totale bedrag dat moet worden afgelostverandert niet. Het aanpassen van de imputatieregeling als zodanig maaktde invordering niet efficiënter en voorkomt geen kostenoploop. Het kanjuist een negatief effect hebben, omdat incasserende partijen hiermee nietbetaald worden tenzij de volledige vordering wordt betaald. Hiermee is dekans groot dat de druk op de incassopartij en daarmee uiteindelijk dedebiteur zal toenemen. Bovendien is het bij de huidige toerekenvolgordein het belang van de schuldeiser om de vordering met zo min mogelijkkosten te innen. Hoe minder kosten er worden gemaakt bij de invordering,hoe eerder de hoofdsom kan worden afgelost. Daarnaast kan hetomdraaien van de toerekenvolgorde de onafhankelijke positie van degerechtsdeurwaarder onder druk zetten, terwijl ik juist maatregelen trefom deze onafhankelijk positie te versterken. Wel blijf ik benadrukken dat ikde intentie van dit voorstel steun: het is in het belang van zowel schuld-eiser als debiteur dat de kosten van invordering niet te snel en niet te hardoplopen. De maatregelen die in deze brief uiteen zijn gezet zullen daar ookaan bijdragen.29wetten.nl – Regeling – Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders –BWBR001263830Artikel 6:44 BWTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 79812 4.2 Impactanalyse van de wijzigingen van de Wsnp Tijdens het Commissiedebat Armoede- en schuldenbeleid van 1 februari2024 is een impactanalyse toegezegd van de gevolgen van de wijzigingenin de Wsnp voor zowel schuldeisers als debiteuren31. In de IBO-kabinets-reactie was gemeld dat deze impactanalyse naar verwachting in het eerstekwartaal van 2025 met de Kamer gedeeld kon worden.32 De onderzoekershebben mij bericht dat zij in het eerste kwartaal van dit jaar enkel eencijfermatig onderzoek konden opleveren. Los van de cijfers is er behoefteaan een meer kwalitatieve beoordeling van de wijzigingen. Daarom wordthet onderzoek, in tegenstelling tot eerder bericht, in juni 2025 opgeleverd.Ik zal uw Kamer te zijner tijd over de uitkomsten informeren. Daarnaastwordt er vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheideveneens een impactanalyse van het gemeentelijk traject uitgevoerd,welke eveneens voor de zomer zal worden afgerond.5. Vervolgproces Het kabinet heeft de ambitie om – in nauwe samenspraak met allerelevante stakeholders – het stelsel van civiele invordering te verbeterenen te komen tot aanpassingen die zowel de schuldeiser als de debiteur tengoede komen en waardoor kleine schulden minder snel en minder vaakuitgroeien tot problematische schulden. De komende periode ga ik verdermet de uitwerking van de verschillende maatregelen waarbij ook zalworden bezien welke aanpassingen in wetgeving nodig zijn om dezemaatregelen goed te laten functioneren. Op dit moment is nog onvol-doende in beeld wat de mogelijke gevolgen op de uitwerking van dezemaatregelen zijn nu de structurele middelen voor deze maatregelen zijnkomen te vervallen naar aanleiding van de besluitvorming rondom devoorjaarsnota. Ik wil uw Kamer in het najaar informeren over de verdereuitwerking en daarna starten met een wetgevingstraject.De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,T.H.D. Struycken31Kamerstukken II, 2023/24, 24 515, nr. 753.32Kamerstukken II, 2024/25, 24 515, nr. 770.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 79813