Appreciatie van de voorgestelde verlenging van de Europese gasopslagbepalingen en de aanbeveling van de Commissie voor komend vulseizoen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 023Voorzienings- en leveringszekerheid energie22 112Nieuwe Commissievoorstellen en initiatievenvan de lidstaten van de Europese UnieNr. 557 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 14 maart 2025Op 5 maart 2025 heeft de Europese Commissie een voorstel gepubliceerdom de Europese gasopslagbepalingen met twee jaar te verlengen, zonderverdere wijzigingen.1 Verder heeft de Europese Commissie een aanbe-veling voor het vulseizoen van 2025 gepubliceerd.2 In deze brief ontvangtu een appreciatie van de voorgestelde verlenging van de Europesegasopslagbepalingen en de aanbeveling van de Commissie voor komendvulseizoen.Deze brief vervangt het reguliere BNC-fiche vanwege de zeer korte termijnwaarbinnen besluitvorming over het voorstel wordt beoogd door hetPoolse voorzitterschap. Het voorstel heeft als juridische grondslagartikel 194, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Werking van deEuropese Unie (VWEU). Dit artikel bepaalt dat de goedkeuring van hetEuropees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingspro-cedure, vereist zijn. De besluitvormingsprocedure in de Raad vindt plaatsop basis van een gekwalificeerde meerderheid.1. Context en algemene beschrijving van de huidige bepalingen inde verordening gasleveringszekerheid Op 1 juli 2022 zijn de gasopslagbepalingen in de verordening gasleve-ringszekerheid in werking getreden. Dit speelde zoals bekend tegen deachtergrond van het hoogtepunt van de energiecrisis. Destijds was hetdoel van de gasopslagbepalingen het verzekeren van de vulling van degasopslagen tijdens een periode met hoge prijzen voorafgaand aan dewinter van 2022/23 en verwachte problemen met de gasvoorziening als1Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Amending Regulation(EU) 2017/1938 as regards the role of gas storage for securing gas supplies ahead of the winterseason (COM/2025/99 final)2Commission Recommendation of 5.3.2025 on the implementation of gas storage filling targetsin 2025 (C/2025/1481). kst-29023-557ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5571 gevolg van het wegvallen van (een deel van het) Russisch aanbod. Om ditdoel te bereiken werd aan lidstaten een verplichting voor het vullen vande gasopslagen opgelegd. Op 1 november 2022 moest een vuldoelstellingvan 80% gehaald worden van de in een lidstaat aanwezige opslagcapa-citeit. Voor de jaren 2023, 2024 en 2025 geldt per 1 november eenvuldoelstelling van 90% van de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit.Er gelden twee uitzonderingen op de vuldoelstelling van 90% op1 november: op basis van deze uitzonderingen kunnen de vuldoelstellingvoor bepaalde lidstaten verlaagd worden. Het doel van deze uitzonde-ringen is om te voorkomen dat er een disproportionele last komt te liggenbij lidstaten met relatief veel opslagcapaciteit, zoals Nederland. Ten eerstestipuleert artikel 6 bis, tweede lid, van de verordening gasleveringsze-kerheid dat de vuldoelstelling wordt verlaagd tot een volume datovereenkomt met 35% van het gemiddelde jaarlijkse gasverbruik over devoorgaande vijf jaar voor die lidstaat, indien dit lager is dan de vuldoel-stelling van 90% van de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit.Oostenrijk, Tsjechië, Hongarije, Letland en Slowakije komen inaanmerking voor deze uitzondering. De tweede uitzondering op devuldoelstelling is gebaseerd op gasexport naar derde landen buiten deEU. Deze uitzondering is van toepassing op Nederland, vanwege deexport van gas naar het Verenigd Koninkrijk in de jaren 2016–2021.Artikel 6 bis, derde lid, van de verordening gasleveringszekerheidstipuleert dat de vuldoelstelling verminderd wordt met het volume dattijdens de periode 2016 tot en met 2021 aan derde landen is geleverd,indien het gemiddelde geleverde volume tijdens de onttrekkingsperiodevoor gasopslag tijdens die jaren meer dan 15 TWh per jaar bedroeg. Dezetweede uitzondering is van toepassing voor Nederland, omdat Nederlandtijdens de maanden oktober tot april van die jaren gemiddeld 23 TWh aangas heeft geleverd aan het Verenigd Koninkrijk via de BBL-pijpleiding.Daarom ligt de vuldoelstelling voor Nederland steeds lager dan 90%. Ditbetekent dat Nederland op 1 november 2022 65% moest vullen, op1 november 2023 73% en op 1 november 2024 en 2025 74%. Geen anderelidstaat maakt van deze uitzondering gebruik.De Commissie stelt, conform de verordening, middels een uitvoerings-handeling elk jaar de tussentijdse streefdoelen voor 1 februari, 1 mei,1 juli en 1 september vast.3 Pas indien een lidstaat meer dan 5%-punt vaneen streefdoel afwijkt, moet ingevolge artikel 6 bis, tiende lid, van deverordening gasleveringszekerheid, de lidstaat onmiddellijk maatregelennemen om het vulniveau te verhogen.Artikel 6 ter van de verordening gasleveringszekerheid bevat maatregelendie lidstaten kunnen nemen om hun vuldoelstelling te halen. Dezemaatregelen dienen duidelijk te worden omschreven en dienen trans-parant, evenredig, niet-discriminerend en controleerbaar te zijn. Artikel 6quater stelt regels met betrekking tot lidstaten zonder opslagcapaciteit,namelijk dat deze 15% van het gemiddelde jaarlijkse gasverbruik van devoorgaande vijf jaren moeten opslaan en hiertoe vrijwillig een lastenver-delingsmechanisme kunnen aangaan met één of meer lidstaten die overopslaginstallaties beschikken. Zover bekend heeft geen enkele lidstaatzonder gasopslagcapaciteit zich gecommitteerd aan het lastenverdelings-mechanisme.3Zie voor de tussentijdse streefdoelen van 2025: Uitvoeringsverordening (EU) 2024/2995 van deCommissie van 29 november 2024 tot vaststelling van het vultraject met tussentijdse streef-doelen voor 2025 voor elke lidstaat met ondergrondse gasopslaginstallaties op zijn grond-gebied die een rechtstreekse interconnectie met zijn afzetgebied hebben (PbEU 2024, C 8352).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5572 Ten slotte bevat de verordening gasleveringszekerheid de nodigedefinities, alsmede afspraken over monitoring, handhaving en rapportagedoor de Commissie. De bepalingen van de verordening gasleveringsze-kerheid met betrekking tot het vullen van de gasopslagen (artikel 2 punten27 tot en met 31, de artikelen 6 bis tot en met 6 quinquies, artikel 16, lid 3,artikel 17 bis, artikel 18 bis, artikel 20, lid 4, en bijlagen I bis en I ter)gelden tot en met 31 december 2025.2. Inhoud en appreciatie verlenging van de opslagbepalingen inde verordening gasleveringszekerheid De Europese Commissie stelt voor om de tijdelijke bepalingen ten aanzienvan het vullen van de gasopslagen te verlengen met twee jaar. Ditbetekent dat ook in de komende twee jaar lidstaten op 1 november 2026en 2027 in principe 90% van hun gasopslagcapaciteit gevuld moetenhebben, behoudens de hierboven beschreven twee uitzonderingen. Zoblijft voor Nederland in het voorstel de uitzondering van toepassingwaarmee de vuldoelstelling voor Nederland wordt verlaagd, vanwege hetvolume dat vanuit Nederland tijdens de periode 2016 tot en met 2021 inde periode oktober-april aan derde landen is geleverd.Voorts heeft de Commissie een aanbeveling (C(20251481) uitgebrachtvoor het komende vulseizoen (2025). Deze aanbeveling is niet-bindend. Deaanbeveling ziet dus niet op het vulseizoen van 2026 en 2027, waar hetvoorstel tot verlenging van de gasopslagbepalingen op ziet. In deaanbeveling doet de Commissie de aanbeveling aan lidstaten om geenmaatregelen te nemen die de werking van de interne markt en gasleve-ringszekerheid negatief beïnvloeden. Daarnaast beveelt de Commissie aande Groep coördinatie gas (GCG) te consulteren alvorens nationalemaatregelen te treffen om de gasopslagen te vullen. Lidstaten krijgen ookde aanbeveling om te verifiëren dat marktpartijen die belast zijn met hetuitvoeren van de vulmaatregelen voldoende expertise hebben in hethandelen op de energiemarkt. Verder geeft de Commissie meer flexibiliteitin de handhaving van de tussentijdse vuldoelstellingen. Voorts is het deaanbeveling van de Commissie dat lidstaten gebruik maken van dederogaties die gelden op de vuldoelstelling van 90% voor 1 november.Ten slotte is de Commissie bereid om ook marktomstandigheden mee telaten wegen bij artikel 6 bis, achtste lid, van de verordening gasleverings-zekerheid. Dit artikel bepaalt dat indien een lidstaat niet op 1 november devuldoelstelling haalt wegens technische beperkingen, deze lidstaat devuldoelstelling op 1 december moet halen.Appreciatiea) Essentie Nederlands beleid op dit terreinOndanks de dalende gasvraag speelt gas in Nederland, als bekend, nogeen cruciale rol. Gas blijft nodig om huizen te verwarmen, voldoendeelektriciteit te produceren en gas speelt een belangrijke rol in industriëleprocessen. Het is om die reden dat het kabinet zich blijft inzetten voor eenrobuust en weerbaar gassysteem. Een weerbaar gassysteem blijftbelangrijk tijdens de energietransitie nu de gaswinning in Nederlandterugloopt en de geopolitieke spanningen in de wereld oplopen.Het kabinet vindt dat gasopslagen een belangrijke schakel zijn in hetNederlandse en EU-gassysteem en vindt het daarom van belang datgasopslagen goed functioneren en goed gevuld worden.Het vullen van de gasopslagen is primair aan de markt, maar ook deoverheid heeft een rol in het borgen van de leveringszekerheid. Het is omdie reden dat het kabinet jaarlijks een vulambitie formuleert op basis vanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5573 het overzicht leveringszekerheid van Gasunie Transport Services B.V.(GTS) en dat EBN de taak heeft gekregen om in 2025 (net als in 2022, 2023en 2024) tot 20 TWh aan gas op te slaan, voor het geval markpartijen datonvoldoende doen. Tevens komt het kabinet met een voorstel voor eenwet bestrijden energieleveringscrisis, waarmee het kabinet enkelewaarborgen inbouwt met betrekking tot het vullen van de gasopslagen.4b) Beoordeling ten aanzien van dit voorstelHet kabinet onderschrijft het doel van het voorstel. Goed gevuldegasopslagen dragen bij aan een weerbaar gassysteem. Het kabinet zietook de toegevoegde waarde van Europese samenwerking in de gasmarkt.Het kabinet is echter kritisch op de vormgeving van de huidige tijdelijkeEuropese gasopslagbepalingen, en daarmee ook op het ongewijzigdverlengen ervan5. Dit zal het kabinet toelichten aan de hand van devolgende vijf punten:1.de Europese vuldoelstellingen zijn te rigide;2.de Europese vuldoelstellingen zorgen voor een ongelijke verdeling vanlasten tussen lidstaten;3.lidstaten hebben beperkt mogelijkheden om gasopslagen te vullen;4.marktdeelnemers hebben tijdens ongunstige marktomstandighedenonvoldoende prikkels om zelf aan de opslagdoelen te voldoen; en5.vulmaatregelen van lidstaten kunnen marktverstorende effectenhebben.Ten eerste zijn de EU-vuldoelstellingen te rigide. Het is volgens het kabinetbij de vaststelling van de vuldoelstellingen belangrijk om te kijken naarhet totale gassysteem, dus de combinatie van de verwachte gasvraag,export naar buurlanden, aanbod via LNG-import, toevoer via pijpleidingenen gaswinning en de mogelijkheden van gasopslag. Op basis van zo’ntotaalbeeld is ook de vulambitie van het kabinet voor 1 november 2025 totstand gekomen6.De huidige vuldoelstellingen zijn gebaseerd op de in een lidstaataanwezige opslagcapaciteit en de gasvraag en LNG-importcapaciteitkunnen enkel in zeer beperkte mate worden meegenomen. Hierdoor zijnde vuldoelstellingen te rigide en bewegen onvoldoende mee met nieuweontwikkelingen op de gasmarkt. Daardoor ontstaat het risico dat devuldoelstellingen kunstmatig hoog zijn, zonder dat dit vanuit het oogpuntvan gasleveringszekerheid nodig is. Dit kan een onnodig prijsopdrijvenden marktverstorend effect hebben op de gasprijzen in de zomer.De gasvraag kan slechts beperkt worden meegenomen onder de huidigeverordening en in het voorstel. Een lidstaat kan wel aanspraak maken opeen verlaging van de vuldoelstelling naar 35% van het gemiddeldejaarlijkse gasverbruik over de voorgaande vijf jaar in die lidstaat, indien ditlager is dan 90% van de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit.Hiermee houdt de vuldoelstelling echter onvoldoende rekening met dedaling in de gasvraag die in de Europese Unie is opgetreden na degascrisis van 2022, omdat over een periode van vijf jaar moet wordenteruggekeken. Bovendien hanteert GTS als uitgangspunt in het overzichtleveringszekerheid voor Nederland een percentage van 25 tot 30 procentvan het jaarlijkse gasverbruik als volume dat in de seizoensopslagenaanwezig moet zijn om een koude winter het hoofd te bieden.7 De4Het voorstel voor de Wet bestrijden energieleveringscrisis is per 26 februari 2025 in internet-consultatie gegaan.5Bijlage bij Kamerstuk 21 501-33, nr. 1075.6Kamerstuk 29 023, nr. 532.7Bijlage bij Kamerstuk 29 023, nr. 519.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5574 Europese gasopslagbepalingen gaan uit van een hoger percentage,namelijk 35%.Voorts houden de gasopslagbepalingen geen rekening met de toege-nomen LNG-importcapaciteit van de EU. Een lidstaat kan, ingevolgeartikel 6 bis, vijfde lid van de verordening gasleveringszekerheid, onderstrenge voorwaarden deels aan de EU-vuldoelstelling voldoen door hetfysiek opgeslagen LNG dat in zijn LNG-installaties beschikbaar is, mee tetellen. Voor zover bekend maakt alleen Spanje van deze bepaling gebruik.Hierbij moet opgemerkt worden dat in Nederland LNG dat is opgeslagenin LNG-tanks vaak maar kort wordt opgeslagen voordat het gasvormigwordt gemaakt en het transmissienet wordt ingevoed. Het businessmodelvan de Nederlandse LNG-terminals is immers gebaseerd op het zo snel endaarmee zo veel mogelijk om zetten van LNG naar gas. Het is daarom inde ogen van het kabinet juister te kijken naar de LNG-importcapaciteit dannaar de opslagcapaciteit van de LNG-tanks in een LNG-installatie.Verder schrijven de gasopslagbepalingen uit de verordening gasleverings-zekerheid tussentijdse vuldoelstellingen voor lidstaten voor, voor1 februari, 1 mei, 1 juli en 1 september. Uit gesprekken die het kabinet metmarktpartijen heeft gevoerd blijkt dat dit prijssignalen verstoort en meerspecifiek bijdraagt aan de negatieve spread tussen de winter- en zomer-prijzen, doordat het vullen en daarmee (de omvang van) de vraag naargas voorspelbaar wordt voor andere marktdeelnemers.Het kabinet vindt het belangrijk dat de vormen van flexibiliteit die in dehuidige bepalingen zitten behouden blijven. Zo mogen lidstaten voor5%-punt afwijken van de tussentijdse vuldoelstellingen en blijven deuitzonderingen op de vuldoelstelling van 90% op 1 november behouden.Ten tweede zijn de lasten voor het vullen van de gasopslagen en dedaarmee verbonden kosten ongelijk verdeeld tussen lidstaten. Lidstatenmet relatief veel gasopslagcapaciteit ten opzichte van hun vraag (zoalsNederland) dragen een zwaardere last in vergelijking met lidstaten metrelatief weinig of geen opslagcapaciteit. Zo zijn lidstaten zonder opslagca-paciteit verplicht alleen 15% van de binnenlandse gasvraag op te slaan enstaat het hen geheel vrij hier een lastenverdelingsmechanisme over aan tegaan met andere lidstaten die wel over opslaginstallaties beschikken.Lidstaten met weinig opslagcapaciteit zijn daarnaast alleen verplicht 90%van de op hun grondgebied aanwezige opslagcapaciteit te vullenongeacht hoe dit in verhouding staat met de gasvraag in die lidstaat. Hetkabinet acht dit onwenselijk aangezien de Nederlandse gasopslagen vooreen groot deel ook gebruikt worden voor seizoensflexibiliteit in anderelidstaten, zoals België en Duitsland. Deze lidstaten hebben namelijkminder opslagcapaciteit in verhouding tot hun vraag dan Nederland. Datwordt hieronder verder uitgelegd.Dat lidstaten zoals België en Duitsland profiteren van onze seizoensflexibi-liteit past bij de interne Europese gasmarkt. Zo heeft Nederland ook baatbij LNG-infrastructuur in België en het Duitse transportnetwerk waarNoors gas (via Emden) naar Nederland stroomt. Als gasopslagen doormarktpartijen worden gevuld – zoals de sinds de liberalisering van degasmarkt het geval is – dan leidt dit niet tot extra kosten voor de Neder-landse belastingbetaler. Maar als de overheid extra vulmaatregelen moettreffen, zoals bijvoorbeeld met de vultaak voor EBN, om een bepaaldevuldoelstelling te halen, dan komen daar potentieel extra kosten bij kijkenen die kunnen erg hoog zijn. Deze kosten komen in eerste instantie terechtbij de lidstaten die deze vulmaatregelen moeten treffen om aan hunvuldoelstelling te voldoen en dit zijn onder andere lidstaten met relatiefveel opslagcapaciteit, zoals Nederland. Maatregelen om deze extra kostenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5575 meer evenredig te verdelen, door bijvoorbeeld het instellen van eenheffing om de kosten van gasopslag op zowel binnenlandse als buiten-landse afnemers te verhalen stuit op zware kritiek vanuit de EuropeseCommissie. Nederland draagt daarmee de (financiële) last om degasopslagen te vullen, niet alleen voor haar eigen gasvraag, maar ookvoor de gasvraag in andere EU-lidstaten en kan dit niet adequaatdoorberekenen. Het kabinet is van mening dat elke lidstaat evenredigmoet bijdragen aan het vullen van de gasopslagen in de Europese Unienaar verhouding tot de eigen gasvraag.Ten derde gaan de huidige vuldoelstellingen voorbij aan het feit dat metname marktpartijen gasopslagen vullen. Het zijn namelijk marktpartijen,en niet de overheid, die gasopslagcapaciteit boeken bij de opslagsysteem-beheerders en de gasopslagen vullen. Lidstaten hebben maar beperktmogelijkheden om de gasopslagen te vullen of het vullen ervan testimuleren. Zo zijn lidstaten beperkt bevoegd in het nemen van stimule-rende maatregelen om gasopslagen te vullen, omdat de bevoegdhedenvan lidstaten worden ingeperkt door staatssteunbepalingen vanuit deEuropese Unie. Nederland heeft in 2022 en 2023 goedkeuring gekregenvoor een stimuleringsmaatregel om capaciteitshouders te stimuleren deondergrondse gasopslag Bergermeer te vullen. Dit was mogelijk door hetbestaan van het Tijdelijk crisiskader voor staatssteunmaatregelen terondersteuning van de economie na de Russische agressie tegenOekraïne.8 Deze grondslag in het tijdelijk crisiskader is inmiddels verlopenwaardoor het nemen van stimulerende maatregelen alleen mogelijk isindien de lidstaat aantoont dat de stimulerende maatregel noodzakelijk isom een ernstige verstoring van de economie op te heffen. Stimulerendemaatregelen zouden dan alleen maar genomen kunnen worden indienzich al een ernstige verstoring heeft voorgedaan. Het vullen van gasop-slagen is juist een preventieve maatregel waarmee wordt beoogd hetgassysteem voldoende weerbaar te maken om een gascrisis tevoorkomen. Dit verhoudt zich niet met het vereiste dat de maatregel nodigis om een ernstige verstoring van de economie op te heffen en staat hetefficiënt en slagvaardig handelen ter voorkoming van een crisis in de weg.Mogelijk kunnen andere bepalingen van het verdrag dienen als grondslagvoor dit type stimulerende maatregel, indien nodig. Het verdientaanbeveling om in de reguliere steunkaders die op deze verdragsbepa-lingen gebaseerd zijn een grondslag op te nemen voor dit type steun-maatregel. Nederland zal dit punt bij de Europese Commissie onder deaandacht brengen. Daarnaast kosten stimulerende maatregelen geld endoordat pas kan worden ingegrepen bij een ernstige verstoring van deeconomie kunnen de kosten voor de overheid in theorie hoog oplopen.Ook doordat de kosten van de maatregelen om de opslagen te vullenpotentieel zo hoog zijn, zijn lidstaten beperkt in de mogelijkheden voor hetvullen van de gasopslagen. De kosten voor de stimuleringsmaatregelenmoeten immers of op de nationale begroting worden verhaald (endaardoor uiteindelijk op de belastingbetaler) of op de binnenlandseafnemers van gas.Ten vierde hebben marktdeelnemers bij ongunstige marktomstandig-heden momenteel onvoldoende prikkels om de gasopslagen te vullen.Marktpartijen vullen in principe alleen in zoverre dat economischvoordelig is, dus bij een positieve spread tussen de winter- en zomer-prijzen, en/of wanneer zij dit nodig hebben om aan hun leveringsverplich-tingen te voldoen. Het risico bestaat dat marktpartijen terughoudendworden met het opslaan van gas als de verantwoordelijkheid conform deVerordening primair bij de overheid ligt. Bovendien kunnen marktpartijen8Mededeling van de Commissie Tijdelijk crisiskader voor staatssteunmaatregelen ter onder-steuning van de economie na de Russische agressie tegen Oekraïne (PbEU 2022, C 1890).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5576 en handelaren speculeren op overheidshandelen om de gasopslagen tevullen en hierdoor het gas in de zomer tegen relatief hoge prijzen teverkopen. Deze speculatie was ook zichtbaar in de prijsontwikkeling vande afgelopen maanden. Bij nieuws dat de overheid zou inspringen om degasopslagen te vullen, werd het economisch onaantrekkelijker om tevullen en bij nieuws dat lidstaten zouden overwegen de gasopslagbepa-lingen uit de verordening gasleveringszekerheid niet te verlengen of teversoepelen, werd het weer economisch aantrekkelijker om te vullen. Datdoor regelgeving het vullen van de gasopslagen voorspelbaar wordt enzodoende daarop geld kan worden verdiend, acht het kabinet zeeronwenselijk. Dit verhoogt de kosten voor de Staat om de gasopslagen tevullen tijdens ongunstige marktomstandigheden en de kosten voor hetvullen van de gasopslagen komt – zoals beschreven – uiteindelijk bij deoverheid (en uiteindelijk ook de belastingbetaler) terecht.Ten slotte kunnen de vulmaatregelen van lidstaten juist averechts werken.Vulmaatregelen kunnen de negatieve spread tussen de winter- enzomerprijs van gas versterken, waardoor gasopslag steeds duurder enminder aantrekkelijk wordt. Dit was goed zichtbaar tijdens de zomer van2022. Door de omvangrijke stimuleringsmaatregel die in Duitsland werdgenomen om de gasopslagen te vullen bereikte de Nederlandse TitleTransfer Facility (TTF), de meest liquide gashandelsplaats van Europa,ongekende hoge prijzen. Deze ongewenste ontwikkeling is door het vorigekabinet ook benoemd, onder meer in reactie op het voorstel van deEuropese Commissie tot invoering van het marktcorrectiemechanisme(MCM).9Uit gesprekken met andere lidstaten blijkt dat deze knelpunten en zorgenvan Nederland ook door andere lidstaten worden gedeeld. Het kabinetverwacht dat meerdere lidstaten zullen verzoeken om meer flexibiliteit watbetreft de verplichte vuldoelstellingen.c) Inzet ten aanzien van dit voorstelHet is volgens het kabinet wenselijk dat er op Europees niveau samenge-werkt wordt als het gaat om gasleveringszekerheid in het algemeen engasopslag in het bijzonder. Dit versterkt de weerbaarheid van hetNederlandse en Europese gassysteem. Het kabinet ziet echter graag,gezien de knelpunten die hiervoor geïdentificeerd zijn, een anderevormgeving van de verplichte vuldoelstellingen onder de verordeninggasleveringszekerheid.Volgens het kabinet zou het wenselijker zijn om vuldoelstellingen vast testellen op basis van een breder beeld van de gasinfrastructuur engasvraag per lidstaat. Kortom, meer in lijn met de manier waarop GTS datop dit moment voor Nederland doet in het overzicht gasleveringsze-kerheid. Hierdoor wordt er beter rekening gehouden met recenteontwikkelingen, zoals de forse daling van de gasvraag na 2022, deenergietransitie en de uitbreiding van LNG-importcapaciteit. Bovendienontstaat er hierdoor een eerlijkere en gelijkere verdeling tussen lidstatenwat betreft het vullen van de gasopslagcapaciteit van de Europese Unie,omdat dan niet de gehele verplichting op lidstaten met relatief veelgasopslag rust.Ten tweede pleit het kabinet voor meer flexibilisering van de vuldoelstel-lingen. Dit kan bijvoorbeeld door de tussentijdse vuldoelstellingen los telaten of als indicatie te zien. Hiermee wordt voorkomen dat het vullen vande gasopslagen te voorspelbaar wordt, waardoor prijssignalen verstoord9Kamerstuk 21 501-33, nr. 994.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5577 worden. In dat kader verwelkomt het kabinet de aanbeveling van deCommissie om dit vulseizoen minder streng te handhaven op detussentijdse vuldoelstellingen. Het kabinet ziet verdere flexibilisering ofhet volledig loslaten van de tussentijdse vuldoelen ook graag terug in hetvoorstel tot aanpassing van de verordening gasleveringszekerheid. Eenandere manier om de vuldoelstellingen meer flexibel te maken, is doorbijvoorbeeld te werken met een range in plaats van een harde minimalevuldoelstelling, of door flexibiliteit te geven in tijd. Bijvoorbeeld door nietin te zetten op een vuldoelstelling op 1 november, maar een vuldoel-stelling te behalen tussen 1 oktober en 31 december.Ten derde acht het kabinet het van uiterst belang dat lidstaten, vooraf-gaand aan het treffen van vulmaatregelen, de andere lidstaten consul-teren. Hiermee wordt voorkomen dat lidstaten eenzijdig en onverwachtmaatregelen nemen die kunnen leiden tot verkeerde marktsignalen endaarmee het vullen van de gasopslagen nog onaantrekkelijker maken. Hetkabinet verwelkomt de aanbeveling van de Commissie om vooraf hettreffen van vulmaatregelen voor het vulseizoen van 2025 de Groepcoördinatie gas te consulteren, daarmee kan (beleids)concurrentie tussenlidstaten worden voorkomen als het gaat om het vullen de opslagen enkunnen maatregelen beter op elkaar worden afgestemd. Het kabinet zietdeze maatregel ook graag terugkomen in het voorstel voor het vulseizoenvan 2026 en 2027.Ten vierde hecht het kabinet aan transparantie over de (tussentijdse)vuldoelstellingen. De Europese Commissie houdt in haar uitvoeringshan-deling tot vaststelling van de vuldoelstellingen geen rekening met dekortingen op de vuldoelstelling die gelden voor Nederland, Tsjechië,Hongarije, Slowakije, Oostenrijk en Letland. Hierdoor worden vuldoelstel-lingen gepresenteerd die flink hoger liggen dan de daadwerkelijkevuldoelstellingen die voor de lidstaten van toepassing zijn. Dit creëertonnodig verwarring. Het kabinet zal daarom specifiek aandacht vragenvoor transparantie in de uitvoeringshandeling van de Commissie tijdensde onderhandelingen in de Raad.Ten slotte acht het kabinet het van belang dat er een evaluatie en analysevan de huidige gasopslagbepalingen op Europees niveau volgt. Hier moetexpliciet gekeken worden naar het effect van de vuldoelstellingen op degasprijs, de financiële lasten voor lidstaten en er moet onderzocht wordenwelke alternatieve mogelijkheden er voor EU-samenwerking zijn.Bijvoorbeeld of het effectief is om op EU-niveau bepaalde vulverplich-tingen aan marktpartijen, zoals leveranciers, op te leggen. Hierverwelkomt het kabinet ook de aankondiging van de Commissie in hetvoorstel om door een derde partij onderzoek te laten doen naar hetleveringszekerheidsraamwerk, waaronder de gasopslagdoelen. Hetkabinet ziet graag dat de verplichting tot deze evaluatie wordt vastgelegdin de verordening gasleveringszekerheid.3. Juridische aspecten BevoegdheidAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet of de EU handelt binnen de grenzen vande bevoegdheden die haar door de lidstaten in de EU-verdragen zijntoegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Hetoordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Hetvoorstel is gebaseerd op artikel 194, tweede lid, VWEU. Op grond vanartikel 194, tweede lid, VWEU, heeft de EU de bevoegdheid om maatre-gelen vast te stellen die noodzakelijk zijn om de in artikel 194, eerste lidTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5578 VWEU, genoemde doelstellingen te verwezenlijken, zoals de continuïteitvan de energievoorziening in de Unie. Het kabinet kan zich vinden in dezerechtsgrondslag. Op het terrein van energie is sprake van een gedeeldebevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, onder aen i, VWEU).SubsidiariteitAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet de subsidiariteit van het optreden van deCommissie. Dit houdt in dat het kabinet op de gebieden die niet onder deexclusieve bevoegdheid van de Unie vallen of wanneer sprake is van eenvoorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden uitgeoefend,toetst of het overwegen optreden niet voldoende door de lidstaten opcentraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maarvanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beterdoor de Unie kan worden bereikt (het subsidiariteitsbeginsel). Het oordeelvan het kabinet is positief. Het voorstel heeft tot doel de in de Unieaanwezige opslagen voor gas in de winters van 2025/2026 en 2026/2027gecoördineerd en adequaat te vullen. Hiermee beoogt de Commissie dedoelen, die volgen uit de EU-verdragen, te verwezenlijken, zoals hetwaarborgen van de werking van de energiemarkt en de continuïteit van deenergievoorziening. Gezien het sterk geïntegreerde karakter van deEuropese gasmarkt kan dit onvoldoende door alleen lidstaten wordenverwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. Ter realisatie van dezedoelstelling is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.ProportionaliteitAls onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform deEU-verdragen toetst het kabinet of de inhoud en vorm van het optredenvan de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen vande EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel). Hetkabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief, met een kanttekening.Het doel van het voorstel is de in de Unie aanwezige opslagen voor gas inde winters van 2025/2026 en 2026/2027 gecoördineerd en adequaat tevullen. De maatregelen in het voorstel zijn geschikt om dit doel tebereiken door vuldoelstellingen op te leggen voor 2026 en 2027. Hetkabinet plaatst echter een kanttekening omtrent de vormgeving van devuldoelstellingen. De vormgeving van de vuldoelstellingen zijn te rigideen laten geen ruimte voor de lidstaten en gaan hierbij verder dannoodzakelijk. Het zou de proportionaliteit van het voorstel ten goedekomen indien de vuldoelstellingen op andere wijze worden bepaald, delasten tussen lidstaten evenrediger verdeeld worden, er meer flexibiliteitontstaat voor de (tussentijdse) vuldoelstellingen en de transparantie overde daadwerkelijke vuldoelstellingen wordt vergroot.4. Financiële gevolgen Consequenties EU-begrotingDe consequentie van het voorstel voor de EU-begroting heeft betrekkingop de extra FTE’s die bij de Commissie (DG ENER) nodig zijn om invullingte geven aan de taken die voor de Commissie uit het voorstel volgen. Hetgaat dan onder meer om het monitoren van de vulgraden van deopslagen in de lidstaten. In totaal gaat het om 5 FTE. Daarnaast wordtaangegeven dat € 150.000 per jaar nodig is voor missies en bijeen-komsten. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelengevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiëlekaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij eenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 5579 prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwik-keling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusiesvan juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijgingvan het aantal werknemers.Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/ofmedeoverhedenEr valt slechts beperkt inzicht te geven in de nationale financiële conse-quenties van dit voorstel. Het voorstel zou tot extra kosten kunnen leiden,indien het kabinet extra maatregelen moet nemen om de verplichteEuropees vuldoelstelling te halen. Eventuele budgettaire gevolgenworden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijkedepartement, conform de regels van de budgetdiscipline.5. Regeldruk, geopolitieke gevolgen en concurrentiekracht De Commissie heeft vanwege de hoge urgentie geen impact assessmentuitgevoerd. Gezien de urgentie kan het kabinet zich hierin, bij uitzon-dering, vinden. Er zijn naar verwachting van het kabinet geen gevolgenvoor de regeldruk van marktpartijen in Nederland voor verlenging van degasopslagmaatregelen, omdat deze naar verwachting aansluiten bij allopend nationaal beleid ter vulling van de gasopslagen. Indien devuldoelstellingen van Europa permanent worden gemaakt, moet er weleen uitgebreide impact assessment verricht worden.Het kabinet verwacht dat goed gevulde gasopslagen het Nederlandse enEuropese gassysteem weerbaarder maken. Met sluiting van het Gronin-gerveld zijn de gasopslagen in de Noordwest-Europese gasmarkt eengrotere rol gaan spelen. Voorts is met de vermindering van de gaspro-ductie in Europa in zijn algemeenheid, de afhankelijkheid van gasimportgestegen. Door maatregelen te nemen om de gasopslagen te vullen,verzekert de Europese Unie een zekere mate van weerbaarheid tegengeopolitieke risico’s. Verder verwacht het kabinet geen geopolitiekegevolgen.Het voorstel kan mogelijk nadelige gevolgen hebben voor de concurren-tiekracht van de Europese Unie. De gasopslagbepalingen in hun huidigevorm dragen bij aan inflatie van de zomerprijs en daarmee ook denegatieve spread tussen de winter- en zomerprijzen. Dit ontmoedigt hetvullen van de gasopslagen en kan lidstaten, maar ook leveranciers diegasopslagen moeten vullen om aan hun leveringsverplichtingen tevoldoen, veel geld kosten, hetgeen het concurrentievermogen van deEuropese Unie ondermijnt.6. Afsluiting Het kabinet blijft zich inzetten voor een robuust en weerbaar gassysteem.Het kabinet vindt dat gasopslagen een belangrijke schakel zijn in hetNederlandse en EU-gassysteem en vindt het daarom van belang datgasopslagen goed functioneren en goed gevuld worden. Het kabinet isechter kritisch op de huidige vormgeving van de Europese vuldoelstel-lingen. Het kabinet zet er op in dat 1) de Europese vuldoelstellingengebaseerd worden op een breder beeld van de gasinfrastructuur engasvraag per lidstaat, dat 2) wordt ingezet op flexibilisering van detussentijdse vuldoelstellingen, 3) dat lidstaten elkaar consulteren alvorensvulmaatregelen getroffen worden, 4) dat de Commissie transparant isover de vuldoelstellingen en 5) ten slotte dat er een analyse wordtuitgevoerd van de opslagdoelen voordat deze permanent worden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 55710 Het kabinet zal bij het bepalen van een positie in de Raad, de hierbovengenoemde belangen afwegen, zoals de weerbaarheid van het gassysteemen de gewenste vormgeving van de vuldoelstellingen.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 023, nr. 55711