Nota naar aanleiding van het verslag

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 576Regels omtrent productie, transport en leveringvan warmte (Wet collectieve warmte)Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 3 april 2025 Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het door de vastecommissie voor Klimaat en Groene Groei (hierna ook: commissie)uitgebrachte verslag over het voorstel van wet houdende regels omtrentproductie, transport en levering van warmte (hierna: het verslag).Het kabinet is de leden Kröger, Erkens en Postma als wetgevingsrappor-teurs en de leden van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD, NSC, D66,CDA, ChristenUnie en SGP erkentelijk voor hun inbreng. In deze nota naaraanleiding van het verslag ga ik in op de vragen en opmerkingen in hetverslag.Verschillende fracties hebben in hun vragen het belang van de warmte-transitie benadrukt.Warmtenetten zijn voor een derde van de gebouwde omgeving degoedkoopste oplossing1, helpen onnodige netverzwaring te voorkomen,dragen via flexibiliteit en opslag bij aan een toekomstbestendig enintegraal energiesysteem en ontsluiten duurzame lokale warmtebronnendie anders onbenut zouden blijven. Door het lokale karakter van warmte-systemen dragen ze bovendien bij aan de energieonafhankelijkheid vanNederland. Uit de vragen blijkt dat er vooral zorgen leven over 1) hetbenodigde tempo in de transitie en de overgang naar warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang en 2) het waarborgen van debetaalbaarheid van collectieve warmte voor de verbruiker. Het kabinetbegrijpt en deelt die zorgen. Alvorens over te gaan tot beantwoording vande gestelde vragen, wil het kabinet daarom eerst kort ingaan op dezetwee vraagstukken.1PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten. kst-36576-8ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 81 1. Publiek meerderheidsbelang en het tempo in de warmtetran-sitie De noodzaak van een verplicht publiek meerderheidsbelang in warmtebe-drijven roept vragen op bij diverse leden van de Kamer. Als gevolg vandeze vereiste komt er immers een grote opgave bij (deels nog te vormen)publieke bedrijven te liggen om nieuwe warmteprojecten te realiseren,terwijl de daarvoor benodigde kennis en investeringscapaciteit in dehuidige warmtemarkt nog in belangrijke mate bij private partijen berust.Het kabinet constateert met deze leden van de Kamer dat de investerings-bereidheid van private warmtebedrijven verder is afgenomen sinds dekeuze voor een verplicht publiek meerderheidsbelang in het wetsvoorstelis opgenomen. Enkele warmteprojecten zijn daardoor stil komen te liggen.De warmtemarkt is een complexe markt, die grotendeels nog tot standmoet komen. Dit vergt invloed met een meer flexibel karakter. Naastwetgeving – dat een relatief statisch karakter heeft – maakt de aard enomvang van de opgave en de snel veranderende omstandighedenvergaande publieke sturing gewenst.2 Temeer omdat collectieve warmte-systemen een nutsvoorziening zijn met een vitaal karakter waarbij ooknog sprake is van een natuurlijk monopolie waar kwetsbare consumentenvan afhankelijk zijn. Een zo goed mogelijke bescherming van publiekebelangen is daarom noodzakelijk.Een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal, in tegen-stelling tot zuiver financiële investeerders, uit eigen beweging publiekebelangen als consumentenbescherming, duurzaamheid of betaalbaarheidzwaarder laten wegen dan commerciële belangen. Als aandeelhouderkunnen publieke partijen gezamenlijk via bijvoorbeeld betrokkenheid bijde strategie, goedkeuring van investeringen en het benoemen vanbestuurders en commissarissen bijdragen aan de borging van de publiekebelangen. Daarnaast worden publieke warmtebedrijven door burgers enmedeoverheden tevens als legitiem ervaren zo blijkt uit onderzoek van hetPlanbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL).3 Maatschappelijkdraagvlak is één van de voorwaarden voor het slagen van de warmtetran-sitie, want het maakt burgers meer bereid om aan te sluiten bij watuiteindelijk nodig is om de ambities voor de gebouwde omgeving waar tekunnen maken. Het kabinet is er dan ook van overtuigd dat de keuze vooreen verplicht publiek meerderheidsbelang noodzakelijk is om uiteindelijkde transitie te realiseren op een maatschappelijk verantwoorde wijze.In de beantwoording hieronder van de door de leden gestelde vragenkomen deze elementen nader aan bod. Hier wil het kabinet kort ingaanhoe de geconstateerde vertraging in de transitie op de korte termijn zobeperkt mogelijk kan worden gehouden. Hiertoe wordt ten eerste ingezetop het zo snel mogelijk opschalen van de benodigde publieke uitvoerings-kracht. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om een waarborg-fonds warmte in te richten en een nationale deelneming warmte terealiseren. Een deel van de benodigde middelen voor deze instrumentenzijn in het Klimaatfonds onder voorwaarden gereserveerd. Uit contactenmet medeoverheden en Energie Beheer Nederland (hierna: EBN) blijkt datgemeenten en provincies inmiddels publieke warmtebedrijven oprichtenof zich aansluiten bij reeds bestaande publieke warmtebedrijven. Tentweede wordt beoogd om het voor bestaande private warmtebedrijvenaantrekkelijk te houden actief te blijven op de warmtemarkt. Hierbij wil hetkabinet allereerst opmerken dat de omvang van de warmtemarkt2Nota deelnemingenbeleid (2022), p. 19, Bijlage 1 – Nieuwe nota Deelnemingenbeleid 2022.3PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 82 potentieel kan vervijfvoudigen ten opzichte van nu, wat een aanzienlijkegroei van het marktpotentieel is voor (private) bedrijven zoals toeleveran-ciers, dienstverleners en uitvoerende organisaties.In het wetsvoorstel zijn naar aanleiding van gesprekken met de privatewarmtebedrijven aanpassingen gedaan om beter te borgen dat eenwarmtebedrijf zijn investeringen ook terug kan verdienen. Zo is bijvoor-beeld de duur van de overgangstermijn verruimd en zijn er regels voor derestwaardebepaling opgesteld. Verder is ook is de bescherming van eenprivate minderheidsaandeelhouder verstevigd waardoor er meerzeggenschap is over grote investeringen en bepaalde essentiële beslis-singen ten aanzien van het warmtebedrijf. Tenslotte heeft het kabinet eenonafhankelijk verkenner gevraagd in gesprek te gaan over het behoud vande uitvoeringskracht van bestaande private warmtebedrijven.4 In deKamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel zalworden verzonden, zal worden ingegaan op het advies van de verkenner.Uiteraard kosten deze stappen tijd: partijen moeten zich aanpassen,vertrouwen komt te voet en het vergt tijd voordat resultaten zichtbaarworden en de warmtemarkt echt op gang komt. Voor de lange termijnbiedt deze aanpak echter het juiste perspectief.In de Kamerbrief van 7 oktober 2024 over de uitrol van warmtenetten ishet kabinet breder ingegaan op de randvoorwaarden die dienen teworden ingevuld om het tempo van opschaling van warmtenetten teversnellen. Vóór de behandeling van het wetsvoorstel stuurt het kabineteen vervolgbrief naar de Kamer waarin wordt uiteengezet hoe het huidiginstrumentarium ten behoeve van de betaalbaarheid van collectievewarmte er uit ziet, hoe de nieuwe wet- en regelgeving bijdraagt aan debetaalbaarheid, en welke aanvullende beleidsopties nog overwogenkunnen worden om de overstap naar warmtenetten aantrekkelijk te makenvoor de burger. Ook wordt in deze brief toegelicht welke stappen wordengezet voor het versterken van de opbouw van publieke uitvoeringskracht.2. Betaalbaarheid van collectieve warmte voor de verbruiker De leden hebben ook zorgen geuit over de betaalbaarheid van collectievewarmte voor verbruikers. Het kabinet deelt deze zorgen. Betaalbaarheiden een eerlijke verdeling van de kosten zijn doorslaggevend voor hetvertrouwen van burgers in de warmtetransitie.5 De overheid reguleertreeds tarieven gelet op het monopolie van een warmtebedrijf. Duidelijk isdat de huidige tariefregulering op basis van de gasreferentie weinigrelatie heeft met de kosten van het warmtebedrijf. Daardoor betalenverbruikers in sommige gevallen meer dan nodig, terwijl in anderegevallen warmtebedrijven hun noodzakelijke kosten niet kunnen terugver-dienen. Naarmate steeds minder warmte met aardgas wordt geprodu-ceerd, wordt de relatie met de onderliggende kosten steeds zwakker.Bovendien leidt de huidige vorm van regulering tot een beperkt inzicht inde werkelijke kosten van warmte, waardoor gericht sturen op eenefficiënte warmtetransitie sturen moeilijk is. Met dit wetsvoorstel wordtdan ook stapsgewijs een kostengebaseerde tariefregulering met eenefficiëntieprikkel ingevoerd. Een kostengebaseerde tariefregulering is voorwarmte nieuw, maar wordt al jaren toegepast op de infrastructuurbe-drijven voor elektriciteit en gas. Het kabinet heeft er vertrouwen in datkostengebaseerde tarieven op termijn concurrerend zullen zijn, maar het4Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 47.5PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 83 moment waarop hangt af van een aantal nog onzekere markt- enbeleidsontwikkelingen.Een overstap naar kostengebaseerde tarieven verandert wel de verdelingvan kosten naar de verschillende verbruikers en een kostengebaseerdtarief kan zonder aanvullend beleid de relatieve betaalbaarheid vanwarmte ten opzichte van de gangbare alternatieven niet garanderen. Hoedeze overstap voor individuele verbruikers zal uitpakken hangt sterksamen met de keuzes die gemaakt worden bij de nadere inrichting van detariefregulering in lagere regelgeving en de uitwerking hiervan door deAutoriteit Consument en Markt (hierna: ACM). Ook heeft de wijze waaropgemeenten sturing geven aan de warmtetransitie invloed op de verdelingvan kosten tussen verbruikers. Het is daarom belangrijk dat de effectenvan deze verandering in de tariefregulering op verbruikers ruim voor deoverstap naar een kostengebaseerd tarief inzichtelijk zijn, zodat hier waarnodig op bijgestuurd kan worden. Het kabinet houdt hier als volgtrekening mee.Voorop staat dat het kabinet het onwenselijk vindt als warmteverbruikersbij de overstap op collectieve warmte met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Dit geldt te meer alseen warmtenet voor hun eigen wijk wel de maatschappelijk beste, en,vanuit nationale kosten gezien, ook goedkoopste, oplossing is. Hetuitgangspunt voor het kabinet is dat in wijken waar warmtenettenmaatschappelijk gezien de goedkoopste verduurzamingsoptie zijn, dit ookleidt tot een aantrekkelijk tarief voor bewoners.6 Bewoners zullen immersalleen willen overstappen op collectieve warmte als de tarieven concur-rerend zijn met het gangbare alternatief, zoals op dit moment verwarmingdoor aardgas en mogelijk in de toekomst met een warmtepomp. Hetkabinet ziet daarom warmtetarieven als betaalbaar als zij niet excessiefzijn ten opzichte van de gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijnmet de gangbare alternatieven voor het verwarmen van een huis. Eenaantrekkelijk warmtetarief heeft een positief effect op de kosten perverbruiker. Wanneer relatief snel veel verbruikers worden aangesloten,kunnen de kosten meer evenredig worden verdeeld en dalen daarmee degemiddelde kosten per huishouden. Wanneer warmteklanten eenaantrekkelijk aanbod kan worden gedaan, scheelt dit dus kosten vooriedereen.De kostengebaseerde tariefregulering, die efficiëntieprikkels bevat voorwarmtebedrijven en gemeenten, is het belangrijkste maar niet het enigeinstrument uit het wetsvoorstel waarmee gestuurd wordt op kostenre-ductie. Zo moet een gemeente de omvang van de warmtekavel zovaststellen dat dit leidt tot een transitie tegen de laagste nationale kosten,wordt via een eventuele aanwijzing van een nationale deelneminggestuurd op het behalen van schaalvoordelen en standaardisatie, kan dekeuze voor een publiek meerderheidsbelang op verschillende wijzenbijdragen aan kostenreductie (zie vraag 24) en is er ruimte voor concur-rentie op de (groeiende) markt van dienstverleners, toeleveranciers enuitvoerende partijen.De overstap naar kostengebaseerde tariefregulering gaat stapsgewijs. Deverwachting is dat de voorbereiding van kostengebaseerde tariefregu-lering minimaal 2 jaar zal duren. Het besluit om kostengebaseerdetariefregulering in werking te laten treden zal worden voorgehangen in deEerste en Tweede Kamer zodat de betrokkenheid van het parlementverzekerd is. Het kabinet zal te zijner tijd alleen besluiten om over testappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid6Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 84 voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet vanaanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft het huidige referentietariefvan kracht. Om betaalbaarheid van warmte voor warmteverbruikers opkorte termijn te verbeteren is afgelopen jaar de Warmtewet gewijzigd,zodat de huidige gasreferentie beter aansluit bij de gemiddelde kostenvan aardgas voor consumenten. Ook is in de Wet gemeentelijke instru-menten warmtetransitie (Wgiw) betaalbaarheid opgenomen als randvoor-waarde van de inzet van de aanwijsbevoegdheid. Het kabinet zal in eenKamerbrief die voor de behandeling van het wetsvoorstel aan de Kamerwordt verstuurd uiteenzetten welke mogelijkheden er zijn voor ditaanvullend instrumentarium.3. Ontwikkelingen sinds het uitbrengen van het verslag op19 november 2024 In het verslag wordt kort aandacht besteed aan enkele relevante ontwikke-lingen sinds het uitbrengen van het verslag op 19 november 2024: devoorbereiding van een tweede nota van wijziging en de voortgang van hetontwerp Besluit collectieve warmte.Voorbereiding tweede nota van wijzigingOp korte termijn wordt een tweede nota van wijziging naar de TweedeKamer gestuurd. Deze nota van wijziging bevat hoofdzakelijk een aantalverbeteringen en aanscherpingen van het wetsvoorstel. Het betreft inieder geval de volgende onderwerpen:•Bescherming minderheidsaandeel: een verdere versterking van debescherming van een minderheidsaandeelhouder.•Gestandaardiseerde activawaarde: een bepaling waarmee wordtaangestuurd op het versneld vaststellen van de gestandaardiseerdeactivawaarde.•Voorwaarde samenwerking nationale deelneming: opnemen van eenvoorwaarde dat samenwerking met een nationale deelneming alleenmogelijk is voor regionale warmtebedrijven of bedrijven die daarnaartoe groeien.•Glastuinbouw: opnemen specifieke regeling voor bestaande en nieuwewarmtenetten waarmee hoofdzakelijk aan glastuinbouw en industriegeleverd wordt, maar ook voor een klein deel aan de gebouwdeomgeving.•Leveringszekerheid: uitbreidingen van het instrumentarium bijfaillissement van een aangewezen warmtebedrijf.•Duurzaamheid: creëren wettelijke basis om de duurzaamheidsnormenin lagere regelgeving vanaf een bepaald jaartal in te kunnen latengaan.•Meetbedrijven: erkenning van meetbedrijven in het kader vangaranties van oorsprong voor thermische energie.Voortgang van het ontwerpbesluit Besluit collectieve warmteIn het voorjaar van 2024 is het ontwerpbesluit Besluit collectieve warmte(hierna: ontwerpbesluit-Bcw) geconsulteerd.7 Dit besluit werkt hetwetsvoorstel nader uit door invulling te geven aan de delegatiegrond-slagen. Zo wordt onder meer invulling gegeven aan de procedure enbesluitvorming over de aanwijzing van een warmtebedrijf en wordenregels gesteld over restwaarde, restwarmte, duurzaamheid en leverings-zekerheid. Tot slot worden met dit besluit ook de eerste fases van detariefregulering verder uitgewerkt. De consultatiereacties zijn doorlopen7Ministerie van EZK (2024), Internetconsultatie Besluit collectieve warmte, Overheid.nl |Consultatie Besluit collectieve warmte.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 85 en het ontwerpbesluit wordt gereed gemaakt om voor te leggen aan deACM ten behoeve van een uitvoerings- en handhavingstoets (hierna:UHT).4. Leeswijzer nota naar aanleiding van het verslag Deze nota naar aanleiding van het verslag volgt de indeling van hetverslag. Er is voor gekozen de tekst van het verslag integraal over tenemen en daar de puntsgewijze beantwoording van de vragen tussen teplaatsen. Voor de leesbaarheid zijn de gestelde vragen telkens cursiefgeplaatst en genummerd. Omdat het verslag integraal is overgenomen,ontstaat op punten een zekere mate van herhaling in de beantwoordingvan de vragen. Om deze herhaling te beperken is er soms voor gekozenom de vraag beknopt te beantwoorden en terug te verwijzen naar eeneerder, meer uitgebreid antwoord.VERSLAGVastgesteld 19 november 2024De vaste commissie voor Klimaat en Groene Groei, belast met hetvoorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgtverslag uit te brengen van haar bevindingen.Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en degemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstelvoldoende voorbereid.I ALGEMEENDe vaste commissie voor Klimaat en Groene Groei heeft in het kader vanhet voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel de leden Kröger,Erkens en Postma tot wetgevingsrapporteurs benoemd. De wetgevings-rapporteurs hebben ten behoeve van het verslag een schriftelijke inbrengopgesteld. De commissie heeft besloten de inbreng van de wetgevings-rapporteurs over te nemen en in het verslag als in breng van decommissie op te nemen.8 De commissie is wetgevingsrapporteurserkentelijk voor hun bijdrage aan het verslag.De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavigewetsvoorstel. Zij danken de regering voor de uitwerking hiervan enhebben hierover nog enkele vragen en opmerkingen.De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voorlig-gende wetsvoorstel en hebben daarover enkele vragen.De leden van D66-fractie hebben met instemming kennisgenomen van hetonderhavige wetsvoorstel en onderschrijven de noodzaak van hetwetsvoorstel teneinde het bereiken van de doelen van de warmtetransitie.Zij hebben nog verschillende vragen bij het wetsvoorstel.De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorlig-gende wetsvoorstel en hebben daarover nog enkele vragen.8De inbreng van de wetgevingsrapporteurs is in het verslag te herkennen aan de zinsnede «deleden van de commissie (zijn van mening)» in tegenstelling tot «de leden van de X-fractie (zijnvan mening)».Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 86 De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisge-nomen van onderhavig wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven dedoelen van het wetsvoorstel en stellen met zorg vast dat de warmtetran-sitie vrijwel is vastgelopen. We staan als samenleving aan de vooravondvan een gigantische operatie naar een nieuw energiesysteem en dieomslag kan niet zonder een grote rol voor duurzame collectieve warmte-voorziening. Cruciaal daarvoor is zekerheid voor zowel eindgebruikers alswarmtebedrijven over respectievelijk betaalbaarheid en investeer-baarheid. De leden van de ChristenUnie-fractie danken de regering voorhet vele werk dat in onderhavig wetsvoorstel zit. Het is belangrijk dat ersnel wettelijke duidelijkheid komt, tegelijk zijn deze leden nog onzeker ofonderhavig wetsvoorstel daadwerkelijk de noodzakelijke versnelling gaatbrengen die nodig is. De leden van de ChristenUnie-fractie hebbendaarom behoefte aan een nadere toelichting van de regering.De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomenvan het voorliggende wetsvoorstel. Zij hopen dat deze wet in combinatiemet de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie een belangrijkebijdrage gaat leveren aan opschaling van de aanleg van warmtenettenmet voldoende bescherming van aangesloten huishoudens. Zij hebben indit verband verschillende vragen, onder meer over het publiek meerder-heidsbelang in warmtebedrijven en de positie van zeer lage temperatuurwarmte- en koudenetten.1. Aanleiding en doel van het wetsvoorstel1.De leden van de commissie lezen dat met het wetsvoorstel wordt beoogdde warmtetransitie in de gebouwde omgeving te bevorderen. Dit moetgebeuren door publieke regievoering, waarbij duurzaamheid, leveringsze-kerheid en betaalbaarheid worden gewaarborgd. Het voorstel bepaaltdaartoe onder meer dat warmtelevering in beginsel door een aangewezenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang moet plaatsvinden.Daarnaast regelt het de nodige taken en verplichtingen van warmtebe-drijven. Verder bevat het wetsvoorstel specifieke regels voor kleinecollectieve warmtesystemen, verhuurders, verenigingen van eigenaars enwarmtetransportbeheerders en voorziet het in de regulering van detarieven voor verbruikers. Alhoewel het centrale doel is de warmtetran-sitie in de gebouwde omgeving te bevorderen, is onduidelijk wanneer ditafdoende is bevorderd met de in dit wetsvoorstel gekozen oplossingen.Vooral met het oog op de voorgestelde evaluatiebepaling (artikel 12.2 vanhet wetsvoorstel) is het onduidelijk wanneer deze wetgeving als effectiefen doeltreffend kan worden aangemerkt. Dit is des te meer van belangomdat er geen aansluitplicht komt voor gebruikers.De leden van de commissie vragen de regering of zij kan aangeven inhoeverre met dit wetsvoorstel beoogd wordt het aandeel van collectievewarmtesystemen in de energietransitie te verhogen, bijvoorbeelduitgedrukt in een percentage.Dit wetsvoorstel draagt via een heldere marktordening, verbeterdeinvesteringszekerheid en verbeterde positie van consumenten in dewarmtemarkt bij aan de mogelijkheid tot opschaling van het aandeelwarmtenetten in de gebouwde omgeving. Momenteel is ongeveer 6,4%van de Nederlandse huishoudens aangesloten op een collectievewarmtevoorziening. Hoewel de verwachtingen uiteenlopen enmede-afhankelijk zijn van het flankerend beleid, is het duidelijk datcollectieve warmte voor een significant deel van de gebouwde omgevingTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 87 het beste alternatief is voor aardgas.9 In het Nationaal Plan Energie-systeem (hierna: NPE) is geschetst dat 15–45% van de gebouwdeomgeving uiteindelijk aangesloten zal kunnen worden op een collectievewarmtevoorziening.10 Het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL)heeft half maart dit jaar het kernrapport gepubliceerd met daarin eenbijgewerkte startanalyse aardgasvrije buurten op nationaal niveau. Hieruitblijkt dat een warmtenet voor grofweg een derde van de gebouwdeomgeving de warmteoplossing met de laagste nationale kosten is. Bij dehelft van deze woningen is het alternatief meer dan 20% duurder11.Zonder warmtenetten zullen de kosten voor netverzwaring aanzienlijkhoger liggen omdat op deze plekken voor elektrisch verwarmen wordtgekozen. Bovendien blijft dan een groot potentieel van duurzamewarmtebronnen onbenut.Bij de eerste evaluatie van de wet kunnen de gegevens over het aantalwarmtenetten in de gebouwde omgeving worden vergeleken met desituatie nu, waarin het wetsvoorstel nog niet van kracht is om te bepalenof voorliggend wetsvoorstel, in combinatie met het dan geldendeflankerend beleid, partijen voldoende in staat stelt om deze doelstellingente behalen.1.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zien warmtenetten als eenbelangrijke stap richting een aardgasvrije toekomst. Warmtenettenkunnen een bijdrage leveren aan een klimaatneutrale samenleving en aanhet mitigeren van netcongestie. Deze leden zijn daarom bezorgd over hetstilvallen van nieuwe warmtenetten in de bestaande bouw – waardoor dehierover gemaakte afspraken in het Klimaatakkoord steeds meer buitenzicht komen. Zij hopen op een spoedige behandeling van de wet dieduidelijkheid biedt zodat betrokken partijen weten waar zij aan toe zijn.Het kabinet herkent dat het tempo in de warmtetransitie te laag ligt. Metname het tempo van het realiseren van nieuwe aansluitingen vanwoningen in de bestaande gebouwde omgeving, zoals afgesproken in hetPVGO (Programma Verduurzaming Gebouwde Omgeving), ligt met enkeleduizenden per jaar ver onder de 50.000–80.000 aansluitingen die er perjaar gerealiseerd zouden moeten worden. Bestaande warmtebedrijven zijner de afgelopen 5–10 jaar niet in geslaagd om dit tempo voldoende teverhogen om deze doelstelling te realiseren. Een gehele herziening van demarktordening, zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, is een van derandvoorwaarden om de transitie op het gewenste tempo te krijgen. Hetkabinet onderschrijft wenselijkheid van een spoedige behandeling van hetwetsvoorstel zodat er definitief duidelijkheid zal ontstaan over welkespelregels gelden voor de warmtetransitie ten aanzien van collectievewarmteoplossingen.2.De leden van de CDA-fractie constateren dat met dit wetsvoorstel wordtingezet op de overgang van warmtetarieven die gebaseerd zijn op het nietmeer dan anders (NMDA) principe op basis van de gasreferentie naar eenkostengebaseerde tariefsystematiek. In het wetsvoorstel wordt hetintroduceren van transparante en kostengebaseerde tariefregulering alsdoel gesteld. Deze leden lezen dat in de nota van wijziging dat met denieuwe tariefsystematiek er ook naar wordt gestreefd dat verbruikers nietmeer betalen dan nodig is voor warmte en dat warmtebedrijven hunkosten inclusief een redelijk rendement terug kunnen verdienen.9PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten.10Kamerstukken II 2023/24, 32 813, nr. 1319, bijlage 1120658.11PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 88 De leden van de CDA-fractie merken op dat de nota van wijzigingdaarnaast zowel een vereveningssystematiek als een tarieflimiet introdu-ceert. Met de tarieflimiet worden kostengebaseerde tarieven begrensd totde hoogte van de tarieflimiet. Als de kosten en het redelijk rendement diewarmtebedrijven op basis van de kostengebaseerde tarieven in rekeningzouden mogen brengen boven deze tarieflimiet uitkomen ontstaat erechter wel een financieel tekort bij deze warmtebedrijven. Dit tekort kandoor een warmtebedrijf worden gedekt door vergoeding (vereveningsbij-drage) aan te vragen. Deze vereveningsbijdrage wordt gefinancierd doorde vereveningstoeslagen die alle warmtebedrijven moeten betalen.De leden van de CDA-fractie vragen of er met de hierboven beschrevensystematiek nog daadwerkelijk sprake zal zijn van transparante tarievenvoor de verbruikers. In hoeverre is het tarief voor een verbruiker nogtransparant als er:1.eerst kostengebaseerde tarieven vast worden gesteld op basis vanformules waaruit;2.zal blijken dat er grote verschillen zijn tussen warmtenetten waarna er;3.gemiddelden worden berekenend om te kunnen zeggen hoeveel eentarief af mag wijken van dat gemiddelde en er vervolgens;4.middels een vereveningsystematiek wordt bepaald welk warmtebedrijf(en dus uiteindelijk ook de verbruikers via de tarieven) een vereve-ningstoeslag moet betalen of juist in aanmerking komt voor eenvergoeding?Deze leden vragen de regering in hoeverre er na al deze stappen nogdaadwerkelijk gesproken kan worden van een op kosten gebaseerd tarief.Ook merken zij op dat het verschil tussen de tarieflimiet en het kostenge-baseerde tarief dat boven deze limiet uitkomt wel betaald moet worden.Uiteindelijk zullen de verbruikers die een lager kostengebaseerd tariefhebben daarvoor opdraaien. Wanneer dat het geval is, waar is detransparantie voor deze verbruikers dan nog over waar zij exact voorbetalen?De leden van de fractie vragen of er nog kan worden gesproken van eenop kosten gebaseerd tarief als er een tarieflimiet zou worden ingevoerd enof er dan nog sprake is van transparantie voor eindgebruikers. Volgenshet kabinet is dit het geval. Het kabinet ziet warmtetarieven als betaalbaarals zij niet excessief zijn ten opzichte van de gemiddelde warmtetarievenen concurrerend zijn met de gangbare alternatieven voor het verwarmenvan een huis. Een overstap naar kostengebaseerde tarieven verandert deverdeling van kosten naar de verschillende verbruikers. Hoe deze overstapvoor individuele verbruikers zal uitpakken hangt sterk samen met dekeuzes die gemaakt worden bij de nadere inrichting van de tariefregu-lering in lagere regelgeving en de uitwerking hiervan door de ACM. Ookheeft de wijze waarop gemeenten sturing geven aan de warmtetransitie(bijvoorbeeld welke warmtekavels worden vastgesteld, met welkeomvang) invloed op de verdeling van kosten tussen verbruikers. Het isdaarom belangrijk dat de effecten van deze verandering in de tariefregu-lering op verbruikers ruim voor de overstap naar een kostengebaseerdtarief inzichtelijk zijn, zodat hier waar nodig op bijgestuurd kan worden.De tarieflimiet en het vereveningsfonds zijn in aanvulling op het kostenge-baseerde tarief bedoeld om het risico te voorkomen dat warmtebedrijvenals gevolg van lokale hoge efficiënte kosten, een excessief hoger tariefdan gemiddeld in rekening brengen. Alle warmteverbruikers dragen viaeen, naar verwachting beperkte, toeslag bij aan deze vorm van vereveningen zijn daardoor zelf ook beschermd tegen het risico op een excessiefhoog tarief, bijvoorbeeld als gevolg van het tijdelijk uitvallen van eenwarmtebron en de overschakeling op een noodvoorziening of als gevolgTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 89 van historisch hoge kosten. Het is transparant en duidelijk op welke wijzeen onder welke voorwaarden dit gebeurt. De werking van kostengeba-seerde tarieven blijft dus intact en er blijft sprake van maximale transpa-rantie.Om dit verder toe te lichten legt het kabinet eerst uit hoe de tarieflimietwerkt in relatie tot kostengebaseerde tarieven. Deze toelichting is relatiefuitgebreid, waardoor in de latere vragen over tarieflimiet hiernaar kanworden verwezen en onnodige herhalingen kunnen worden vermeden.Daarna worden de specifieke vragen van de fractie geadresseerd.Tarieflimiet in relatie tot kostengebaseerde tariefreguleringHet uitgangspunt van de tariefregulering is dat het gereguleerde tarief deefficiënte kosten zal reflecteren, dat wil zeggen alleen de kosten die hetwarmtebedrijf noodzakelijkerwijs moet maken om warmte te kunnenleveren. Gelet hierop bevat de tariefregulering efficiëntieprikkels, in devorm van (gedeeltelijke) normering van de kosten. Het warmtebedrijfmoet dus goed nadenken over welke kosten hij maakt, anders loopt hij hetrisico dat hij zijn kosten niet kan terugverdienen.De efficiënte kosten kunnen op sommige locaties echter hoger zijn dan opandere locaties. Hierbij is er een risico op excessief hogere tarieven tenopzichte van het gemiddelde warmtetarief in de markt. Deze excessievetarieven kunnen bijvoorbeeld ontstaan door historische hoge kosten(bijvoorbeeld als de aanleg van een warmtenet in het verleden veelduurder is gebleken dan verwacht) of calamiteiten (zoals de brand bij AVRcentrale Rotterdam). Via de tarieflimiet en het vereveningsfonds zoalsopgenomen in de eerste nota van wijziging, kan aan verbruikersbescherming worden geboden tegen excessief hoge efficiënte kosten vaneen warmtesysteem ten opzichte van de efficiënte kosten van anderecollectieve warmtesystemen. Als een tarieflimiet wordt vastgesteld, maghet warmtebedrijf niet meer dan de tarieflimiet in rekening brengen, ookals het kostengebaseerde tarief hoger is. Het warmtebedrijf krijgt dan eenvergoeding uit het vereveningsfonds («vereveningsbijdrage») voor hetverschil tussen het kostengebaseerde tarief en de tarieflimiet. Dit fonds zalworden gevuld met de vereveningstoeslag die door de warmtebedrijvenmoet worden opgebracht, maar kan worden doorberekend aan dewarmteverbruikers. Het fonds krijgt een eigen publiekrechtelijke rechtsper-soonlijkheid en zal door de Minister worden ondersteund bij het financieelbeheer, waarbij deze ondersteuning kan worden gemandateerd aan eenonder de Minister ressorterende instelling (bijvoorbeeld de Rijksdienstvoor ondernemend Nederland (RVO)).Als een tarieflimiet wordt ingevoerd, zal de hoogte van de tarieflimietworden bepaald in lagere regelgeving. Daarbij moet een balans wordengezocht tussen de bescherming van verbruikers die aangesloten zijn op decollectieve warmtesystemen met hoge kosten en de extra kosten voor deoverige warmteverbruikers. Hoe lager de limiet, hoe hoger debescherming tegen excessieve tarieven maar ook hoe hoger de kostenvoor de overige verbruikers, die via de doorberekening van de toeslagdoor het warmtebedrijf de tarieflimiet zullen financieren. De tarieflimiet zalworden vastgesteld in relatie tot het gemiddelde van wat alle warmtever-bruikers betalen (bijvoorbeeld 150% van het gemiddelde). Alleen dan kangegarandeerd worden dat de limiet met een toeslag op warmtebedrijvenkan worden gefinancierd. Met een tarieflimiet gebaseerd op een externereferentie zoals aardgas of elektrische warmtepomp zou een situatiekunnen ontstaan dat voor de financiering vanuit het vereveningsfonds detoeslag zo hoog zou moeten zijn dat warmtebedrijven alsnog meer dan delimiet in rekening zouden brengen. Dit is echter niet mogelijk omdat hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 810 wetsvoorstel regelt dat een eindverbruiker nooit meer mag betalen dan detarieflimiet.Is er met tarieflimiet nog sprake van kostengebaseerde tarieven?Volgens het kabinet is er met een tarieflimiet nog steeds sprake vankostengebaseerde tarieven. Belangrijke voordelen van kostengebaseerdetarieven zijn dat warmtebedrijven hun efficiënte kosten terugverdienen endat warmtebedrijven niet meer in rekening brengen dan zij nodig hebbenom warmte te kunnen leveren en transporteren. Daarmee betalen deverbruikers nooit meer dan nodig is. Ook is er bij kostengebaseerdetarieven normaliter sprake van differentiatie in tarieven. Een zekere matevan differentiatie is gewenst vanwege transparantie en de juiste prikkelsvoor gemeenten om nieuwe collectieve warmtesystemen daar terealiseren waar de kosten relatief laag zijn en om efficiënte keuzes temaken in de warmtetransitie.Met het instellen van een tarieflimiet blijven deze kenmerken grotendeelsbestaan. Warmtebedrijven verdienen nog steeds alleen hun efficiëntekosten terug, via de gereguleerde tarieven. Het effect van de tarieflimiet isdat ze het deel van de tarieven boven de tarieflimiet niet van deverbruikers krijgen, maar uit het vereveningsfonds. Warmteverbruikersbetalen nog steeds niet meer dan de efficiënte kosten van hun warmtebe-drijf, met uitzondering van een naar verwachting beperkte verevenings-toeslag die warmtebedrijven betalen maar die ze aan warmteverbruikersmogen doorberekenen. Differentiatie van tarieven die warmteverbruikerseffectief betalen blijft bestaan. Wel wordt deze differentiatie beperkt,waarbij geldt dat hoe lager de limiet wordt vastgesteld, hoe kleiner deverschillen tussen de tarieven effectief betaald voor de verbruikers.TransparantieAls een tarieflimiet wordt vastgesteld, doet dat geen afbreuk aan detransparantie die geldt voor de gereguleerde tarieven die aangewezenwarmtebedrijven in rekening mogen brengen. Deze tarieven zullenopenbaar zijn, zodat de verbruikers weten wat de efficiënte kosten vanhun warmtebedrijf zijn. Boven op het gereguleerde tarief zullen deverbruikers mogelijk een bijdrage in verband met de vereveningstoeslagbetalen. De vereveningstoeslag voor warmtebedrijven zal vastgesteldworden door de ACM en zal aan de verbruikers bekend worden gemaakt.De verbruikers zullen altijd weten welk deel van hun warmterekeningbestaat uit kostengebaseerde tarieven en welk deel uit een bijdrage inverband met de vereveningstoeslag. Ook een eventuele verlaging van derekening door de toepassing van de tarieflimiet zal transparant wordengemaakt. Dit vergt duidelijke communicatie naar verbruikers. Dit zalverder worden uitgewerkt in lagere regelgeving.Een tarieflimiet kan in sommige situaties de prikkels voor gemeentenverzwakken om efficiënte keuzes te maken, omdat het verband tussen dedoor de gemeente gemaakte keuzes en de tarieven voor haar inwonersverdwijnt als de tarieven boven de tarieflimiet uitkomen. Om tevoorkomen dat de tarieflimiet ertoe leidt dat er op sommige locaties durewarmtenetten worden aangelegd waarvan de hoge kosten afgewenteldworden op andere warmteverbruikers, bepaalt het wetsvoorstel dat degemeente niet akkoord mag gaan met het uitgewerkte kavelplan ofontheffing als de verwachte tarieven daarin hoger zouden zijn dan eenbepaald percentage van de tarieflimiet. Het vaststellen van het preciezepercentage vergt nader onderzoek naar de effecten van de tarieflimiet incombinatie met kostengebaseerde regulering en zal vastgesteld worden inlagere regelgeving.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 811 3.Voorts vragen deze leden de regering of het klopt om te stellen dat eenmaximumtarief in combinatie met het vereveningsfonds alleen zorgt voorkleinere prijsverschillen tussen kavels, maar niets doet aan de betaal-baarheid van warmtenetten in totaal. Is er ook onderzocht wat het effectvan de vereveningstoeslag is op de betaalbaarheid van warmtenetten inhet algemeen en het draagvlak daarvoor?Het kabinet ziet warmtetarieven als betaalbaar als zij niet excessief zijn tenopzichte van de gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijn met degangbare alternatieven voor het verwarmen van een huis. Het klopt dat detarieflimiet in combinatie met het vereveningsfonds alleen de kostentussen gebruikers van collectieve warmte herverdeelt en de prijsver-schillen beperkt, maar de relatieve betaalbaarheid ten opzichte vanalternatieven niet garandeert. Zie voorts ook de beantwoording vanvraag 2 waar de werking van de tarieflimiet en het vereveningsfondswordt toegelicht.Het kabinet herkent de zorg dat kostengebaseerde tariefregulering derelatieve betaalbaarheid van warmte niet eigenstandig garandeert. Hetkabinet erkent dat dit onwenselijk is, met name in een periode vantransitie, waarbij consumenten de juiste prikkels moeten krijgen om overte stappen naar het alternatief met de laagste maatschappelijke kosten.Het kabinet onderzoekt daarom flankerend beleid dat dit kan adresseren.In de eerste periode na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel geldennog tarieven gebaseerd op de aangepaste gasreferentie, zoals onder dehuidige Warmtewet. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naarkostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluitworden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrok-kenheid van het parlement verzekerd is.Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota en de Kamerbriefdie voor de behandeling van het wetsvoorstel naar de Kamer wordtverstuurd.De leden van de fractie vragen naar de impact van de vereveningstoeslagop de betaalbaarheid van en het draagvlak voor warmtenetten. Devereveningstoeslag aan warmtebedrijven zal de kosten van warmte voorde warmteverbruikers waaraan deze kosten worden doorberekend lichtverhogen met mogelijk een negatieve impact op het draagvlak, maar zalook het risico op excessieve tarieven beperken met een positieve impactop dit draagvlak. Het kabinet verwacht dat het netto-effect op hetdraagvlak positief zal zijn. Het socialiseren van kosten is overigensgebruikelijk bij elektriciteit en gas: alle consumenten van dezelfdesysteembeheerder betalen dezelfde netwerkkosten, ongeacht of deaanleg- en exploitatiekosten op hun locatie hoog of laag zijn.4.De leden van de CDA-fractie vragen de regering daarom uit te leggen wathet voornaamste doel van de kostengebaseerde tariefsystematiek is. Is hetdoel dat verbruikers niet meer dan nodig is betalen of is vooral detransparantie van de tarieven van belang? Indien het eerstgenoemde doelvoorop staat en het voor de regering met name van belang is dat mensenkunnen worden overtuigd om over te schakelen op een warmtenet door tebeloven dat zij niet met hogere kosten te maken zullen krijgen, zou hetdan niet beter zijn om de tarieven te baseren op wat de klant nu betaald(een referentietarief)? Indien vooral de transparantie van belang is, is erTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 812 dan niet een andere manier te bedenken waarmee die transparantie welecht wordt bereikt?De leden van de fractie vragen wat de regering ziet als het voornaamstedoel van kostengebaseerde tariefregulering en of dit doel niet beter meteen referentietarief kan worden bereikt. Het kabinet zal eerst uiteenzettenom welke redenen er voor een kostengebaseerde tariefregulering isgekozen en daarna ingaan op waarom een referentietarief hiervoor niet debeste optie is. De keuze voor kostengebaseerde tariefregulering draagthoofdzakelijk bij aan het sturen op een warmtetransitie tegen de laagstenationale kosten. De warmtebedrijven kunnen niet meer in rekeningbrengen voor warmte dan wat zij nodig hebben om hun efficiënte kosteninclusief een redelijk rendement kunnen terugverdienen. Dit betekent datover- en onderrendementen worden beperkt en dat warmtebedrijvenprikkels hebben tot efficiëntie (kostenbesparing). Met een systeem zoalsde huidige gasreferentie bestaat het risico op over- en onderrendementenwel. Uit de rendementsmonitor van de ACM blijkt ook dat er groteverschillen zijn tussen de rendementen van warmtebedrijven.Daarnaast is het van belang dat kostengebaseerde tarieven transparantieover de kosten van warmte vergroten, wat ertoe leidt dat het Rijk en lokaleoverheden gerichter kunnen sturen op een efficiënte warmtetransitie.Keuzes die gemeenten maken in de warmtetransitie hebben in veelgevallen impact op de kosten van warmtenetten. Het kan bijvoorbeeldgaan om het aanwijzen waar warmtenetten komen te liggen, hetbevorderen van volloop of het combineren van aanleg van warmtenettenmet andere werkzaamheden. Als tarieven deze kosten reflecteren, hebbengemeenten sterkere prikkels om keuzes te maken die de kosten vanwarmtenetten verlagen.Het kabinet ziet warmtetarieven als betaalbaar als zij niet excessief zijn tenopzichte van de gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijn met degangbare alternatieven voor het verwarmen van een huis. Kostengeba-seerde tarieven dragen op bovengenoemde wijze bij aan betaalbarewarmtetarieven op een manier die niet met tariefregulering op basis vaneen referentie en aanvullende transparantiebepalingen bereikt kanworden.Het kabinet vindt kostengebaseerde tarieven vanwege deze voordelen teprefereren boven een referentietarief, maar herkent ook de zorg dat metkostengebaseerde tariefregulering lokaal excessen kunnen ontstaan enniet gegarandeerd wordt dat warmte kan concurreren met alternatieveverwarmingsopties. Om deze nadelen te adresseren is in het wetsvoorstelde mogelijkheid tot een tarieflimiet opgenomen en wordt flankerendbeleid onderzocht, zoals beschreven in de inleiding op deze nota en in debrief die voor de behandeling van het wetsvoorstel aan de Kamer wordtverstuurd. Hierbij valt te denken aan investeringssubsidies en of eenrelatieve prijsgarantie. De bovengenoemde voordelen van kostengeba-seerde tariefregulering blijven grotendeels bestaan, ook als die gecombi-neerd wordt met de tarieflimiet of flankerend beleid. Zie ook de beant-woording van vraag 2.ReferentietariefDe leden van de fractie vragen daarnaast of een referentietarief, zoals hethuidige NMDA-tarief of een warmtepompreferentie, niet beter is als hetvoornaamste doel is om de kosten van warmte niet hoger te laten zijn dande kosten van alternatieven. Met een referentietarief heeft men inderdaadrelatieve prijszekerheid ten aanzien van hetgeen waar de referentie opgebaseerd is. Dit betekent overigens niet dat er prijszekerheid is in deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 813 absolute zin, omdat de referentie ook kan fluctueren, in sommige gevallenzelfs meer dan de kostengebaseerde tarieven. Een referentietarief heeftook als voordeel dat het relatief lage uitvoeringskosten kent enuitschieters worden voorkomen.Een referentietarief, met name een externe referentie zoals NMDA of eenwarmtepompreferentie, heeft echter ook een aantal nadelen, waardoorhet kabinet het minder wenselijk acht. Deze (huidige) tariefsystematiekheeft als risico dat in sommige situaties verbruikers meer betalen dan hetwarmtebedrijf nodig heeft om zijn efficiënte kosten terug te verdienen,terwijl in andere situaties het warmtebedrijf zijn kosten niet kan terugver-dienen of afziet van investering. Specifiek voor de aardgasreferentie geldtdat, omdat warmte in de toekomst naar verwachting steeds minder vaakmet aardgas zal worden geproduceerd, het risico op onder- en overrende-menten bij het gebruik van de gasreferentie in de toekomst zal toenemen.Dit risico kan tot op zekere hoogte worden beperkt door aanvullendemaatregelen zoals die ook in de huidige situatie gelden (rendementstoetsachteraf, projectbijdrage of subsidie) maar blijft voor een groot deelbestaan.12Daarnaast is er onder een referentietarief in beginsel geen transparantieover kosten en zijn er minder prikkels voor de gemeenten om efficiëntekeuzes te maken in de warmtetransitie. De leden van de fractie vragen oftransparantie ook op een andere manier kan worden bereikt. Tot op zekerehoogte kan dat, met het opleggen van transparantieverplichtingen. Dezezal echter naar verwachting minder effectief zijn dan bij een kostengeba-seerd tarief, omdat het disproportioneel is om aan een warmtebedrijfverregaande verplichtingen op te leggen met betrekking tot het opleverenvan data als deze data niet gebruikt worden voor de tariefregulering. Ookde controle op rendementen via de rendementstoets zoals die wordttoegepast onder de huidige Warmtewet zorgt niet voor het gewensteniveau van transparantie, omdat deze rendementstoets slechts achteraf bijsignalen wordt uitgevoerd. Overigens zorgt transparantie wel voor demogelijkheid, maar niet altijd voor voldoende prikkels voor gemeentenom vanuit hun regierol te sturen op een kostenefficiënte warmtetransitie.Voor dat laatste is het wenselijk dat de keuzes die de gemeente maakt ookenige impact hebben op de tarieven voor haar inwoners.Tot slot zien we in de praktijk dat veel warmteverbruikers hetNMDA-referentietarief als oneerlijk of te hoog ervaren omdat zij zich nietin de referentiesituatie herkennen. Een referentietarief is namelijkgebaseerd op een bepaalde inschatting van een gemiddelde referentie,terwijl in de praktijk gasverbruikers vele verschillende kosten betalenafhankelijk van de leverancier, soort contract, type cv-ketel etc. Dezediscrepantie tussen de gekozen referentie en de werkelijke kosten opindividueel niveau zou naar verwachting ook bestaan met een warmte-pompreferentie, omdat warmtepompen in de praktijk sterk kunnenverschillen in aanschafprijs en exploitatiekosten.5.Kan de regering aangeven welke andere opties voor de tariefsystematiekzijn overwogen en waarom er niet voor die opties is gekozen?12Met een projectbijdrage (ook bekend als BAK, bijdrage aansluitkosten) wordt een bijdragebedoeld die meestal een andere persoon dan de verbruiker (bijvoorbeeld een projectontwik-kelaar of verhuurder) betaalt voorafgaand aan het aanleg van een warmtenet. Een projectbij-drage wordt op dit moment vaak toegepast om de business case van een warmtenet sluitendte krijgen. Met kostengebaseerde tariefregulering waarbij de tarieven de efficiënte kosten vanhet warmtesysteem reflecteren verschuift de rol van de projectbijdrage naar het verlagen vande kostengebaseerde tarieven.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 814 Belangrijkste alternatieven voor kostengebaseerde regulering die hetkabinet heeft onderzocht zijn referentietarieven (bijvoorbeeld gebaseerdop aardgas of een elektrische warmtepomp) en ongereguleerde tarieven,eventueel aangevuld met transparantieverplichtingen of generiek toezichtdoor de mededingingsautoriteit.13 De optie van ongereguleerde tarievenis niet gekozen omdat de regering van oordeel is dat deze optieverbruikers onvoldoende beschermt tegen de monopoliemacht vanwarmtebedrijven. Voor een uitleg over referentietarieven zie de beant-woording van vraag 4. Voor kleine collectieve warmtesystemen wordt weleen referentietarief overwogen gebaseerd op gemiddelde kosten vanwarmtebedrijven, zie de beantwoording van vraag 132.6.De leden van de ChristenUnie-fractie delen de ambities van de regeringals het gaat over duurzame collectieve warmte en zien dat onderhavigwetsvoorstel één van de middelen is waarmee de regering de ambitiesbeoogt te realiseren. Deze leden vragen de regering of ze meent dat deambitie van 500.000 nieuwe aansluitingen in 2030 daadwerkelijk nogrealistisch is. Kan de regering dit onderbouwen?Het kabinet beschouwt de ambitie van 500.000 nieuwe aansluitingen in debestaande bouw in de periode 2022–2030 gegeven het huidige tempo ende doorlooptijd van projecten niet langer haalbaar.14 Het beeld uit deKlimaat- en Energieverkenning (KEV) 2024 is dat 70.000 bestaandewoningen van 2025 tot en met 2030 aangesloten zullen worden opcollectieve warmte.15 De Warmte Alliantie, een samenwerking met meerdan tweehonderd gemeenten, marktpartijen, warmtegemeenschappen enbrancheorganisaties zoals Netbeheer Nederland, geven in hun recenteuitgebrachte Warmtebod aan dat er tussen nu en 2035 tussen de 540.000en 630.000 woningen in wijken aangesloten kunnen worden op collectievewarmte, mits een aantal door hen benoemde (rand)voorwaarden wordeningevuld.16 Eén van die voorwaarden betreft een snelle inwerkingtredingvan het wetsvoorstel. Het kabinet zet zich in om de genoemde randvoor-waarden zo goed en snel mogelijk te verbeteren.7.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering ook om tereflecteren op het beleid van de afgelopen jaren. Welke lessen trekt deregering uit de afgelopen jaren waarin de warmtetransitie zeer traag isverlopen? En – met die lessen in gedachten – kan de regering onder-bouwen waarom er gekozen is voor dit ingrijpende wetsvoorstel en nietom «slechts» op een aantal cruciale punten met maatregelen te komen,zoals op het gebied van de tariefregulering, het toezicht van de AutoriteitConsument & Markt (ACM) en bescherming van eindgebruikers?Uit onderzoek van het PBL blijkt dat de meeste burgers onderschrijven datoverstappen op aardgasvrij verwarmen in principe het beste is vooriedereen. Ze zien klimaatverandering en energieonafhankelijkheid als13Zie ook de onderzoeken die in opdracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaatzijn uitgevoerd en waarin verschillende tariefreguleringsopties worden onderzocht: SIRM(2019), Tariefregulering warmtebedrijven voor kleinverbruikers, Tariefregulering warmtebe-drijven voor kleinverbruikers | Rapport | Rijksoverheid.nl; Oxera (2020), Alternatives to the gasreference price Alternatives to the gas reference price | Rapport |. Rijksoverheid.nl14Kamerstukken II 2021/22, 32 847, nr. 911.15Planbureau voor de leefomgeving (2024), klimaat- en energieverkenning, https://www.pbl.nl/publicaties/klimaat-en-energieverkenning-2024»16De Warmtealliante (2025), het Warmtebod, Warmtealliantie stelt Warmtebod voor omstagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 815 redenen om over te stappen op aardgasvrij verwarmen.17 Een warmtenetis voor grofweg een derde van de gebouwde omgeving de warmteop-lossing met de laagste nationale kosten.18 Uit het tempo van de transitievan de afgelopen jaren, waaronder ook de jaren in aanloop naar hetbesluit over een nieuw wetsvoorstel, blijkt dat de condities voor deontwikkeling van nieuwe warmtenetten en de uitbreiding van bestaandewarmtenetten, met name in de bestaande bouw, onvoldoende op ordewaren. Verschillende rapporten bieden inzicht in de ervaren knelpunten,deze zien op hoofdlijnen op: het gebrek aan gemeentelijke sturing, hetontbreken van een aantrekkelijk aanbod voor consumenten, onvoldoendeprikkels om warmte te verduurzamen, te beperkte consumentenbe-scherming en in toenemende mate onzekerheid over het wettelijk kader.Een fundamentele hervorming van het regelgevend kader voor collectievewarmte is een noodzakelijk onderdeel van het pakket aan maatregelen datnodig is om de transitie weer vlot te trekken.In de eerste plaats is gebleken dat de huidige Warmtewet onvoldoenderegels en bevoegdheden geeft aan gemeenten om invulling te geven aande centrale rol in de warmtetransitie.19 Gemeenten kunnen op grond vande Warmtewet niet sturen op waar en wanneer er collectieve warmtesys-temen worden gerealiseerd. Het voorliggende wetsvoorstel brengt hier,samen met de Wgiw, verandering in door de publieke regie bij ontwik-keling van collectieve warmte in de gebouwde omgeving bij de gemeentete leggen. Hierbij is gekozen voor een aanwijzingsmodel. Een aanwijzingcreëert de beste sturingsmogelijkheden voor gemeenten. Dit wordt nadertoegelicht in paragraaf 3.5.1 van de toelichting. Het model van aanwijzingwerkt door in het gehele wetsvoorstel en vormt de basis voor de regelsover tariefregulering, leveringszekerheid en duurzaamheid, die ook aanherziening toe zijn. Uit onderzoek van het PBL blijkt dat burgers vinden datgemeenten het algemeen belang en het belang van lokale bewoners in dewarmtetransitie het best kunnen overzien.20In aanvulling op gemeentelijke regie is in 2023, na een maatschappelijkedialoog, besloten dat het college van burgemeester en wethouders(hierna: de gemeente) alleen een warmtebedrijf voor een warmtekavel kanaanwijzen als een of meerdere publieke partijen een meerderheidsbelangin het warmtebedrijf hebben. Ook een warmtegemeenschap kan aange-wezen worden. Zoals in de inleiding van deze nota omschreven zijn wet-en regelgeving relatief statische instrumenten die niet altijd goedaansluiten bij snel veranderende omstandigheden.21 Door de aard enomvang van de opgave is vergaande publieke sturing gewenst. Temeeromdat collectieve warmtesystemen een nutsvoorziening zijn met eenvitaal karakter waarbij ook nog sprake is van een natuurlijk monopoliewaar kwetsbare consumenten van afhankelijk zijn. Een zo goed mogelijkebescherming van publieke belangen is daarom noodzakelijk. Eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal, in tegenstellingtot zuiver financiële investeerders, uit eigen beweging publieke belangenals consumentenbescherming, duurzaamheid of betaalbaarheid zwaarderlaten wegen dan commerciële belangen. Uit onderzoek van het PBL blijktdat het als legitiem wordt ervaren dat de rol van commerciële partijen in17PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?18PBL (2020), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten, versie 2020 |PBL Planbureau voor de Leefomgeving.19PBL (2021), Warmtetransitie in de praktijk, Warmtetransitie in de praktijk | Planbureau voor deLeefomgeving.20PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?21Nota deelnemingenbeleid (2022), p. 19, Bijlage 1 – Nieuwe nota Deelnemingenbeleid 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 816 warmtenetten wordt beperkt.22 Dit sluit aan bij de marktordeningskeuzesdie in dit wetsvoorstel zijn gemaakt.In tweede plaats is duidelijk is dat de huidige tariefregulering op basis vande gasreferentie niet langer uitlegbaar is. Betaalbaarheid en een eerlijkeverdeling van de kosten zijn doorslaggevend voor het vertrouwen vanburgers in de warmtetransitie.23 Vertrouwen van burgers is essentieelvoor het behalen van het benodigde transitietempo. Binnen de huidigekaders lukt het warmtebedrijven en gemeenten niet om burgers eenaantrekkelijk aanbod voor collectieve warmte te doen.24 De betaalbaarheidvan warmte staat in relatie tot de investeerbaarheid van warmte sterkonder druk. Dit probleem kan niet alleen binnen de tariefreguleringopgelost worden. Door de transitie voorspelbaar en logisch te maken enhet vertrouwen van de consument in warmte te herstellen, kunnen kostenop een meer evenredig en efficiënte wijze verdeeld worden over huidigeen toekomstige warmteverbruikers. Hier wordt mede invulling aange-geven door de eerdergenoemde gemeentelijke regie en de keuze voor eenpubliek doorslaggevend zeggenschap. Ook wordt er, zoals in de inleidingomschreven,met dit wetsvoorstel op verschillende wijze gestuurd opkostenreductie. Daarnaast is er behoefte aan vereenvoudiging enevaluatie van het huidige subsidielandschap.25 Het bestaande subsidie-landschap wordt herzien en er wordt er gekeken naar aanvullendeflankerend beleid, zoals het Waarborgfonds en de Nationale DeelnemingWarmte, waarover nog besluitvorming plaats moet vinden. De voorge-stelde kostengebaseerde tariefregulering biedt daarbij de benodigdeinvesteringszekerheid en voorkomt over- en onder rendementen.Bovendien biedt deze vorm van tariefregulering inzicht in de werkelijkekosten van warmte, waardoor gericht sturen op een efficiënte warmtetran-sitie sturen mogelijk wordt.Zoals ook in de inleiding van deze nota geschetst is de uitwerking vandeze kostengebaseerde tariefregulering nog aan nadere uitwerking enbesluitvorming onderhevig. Het kabinet zal te zijner tijd alleen besluitenom over te stappen naar kostengebaseerde regulering als de betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft het huidige referentie-tarief van kracht. Om betaalbaarheid van warmte voor warmteverbruikersop korte termijn te verbeteren is afgelopen jaar Warmtewet gewijzigd,zodat het NMDA-tarief beter aansluit bij de gemiddelde kosten vanaardgas voor consumenten. Ook is recent in de Wgiw betaalbaarheidopgenomen als randvoorwaarde van de inzet van de aanwijsbevoegdheid.Ten derde bevat de huidige Warmtewet enkel een rapportageverplichtingvoor de duurzaamheid van de warmte. In 2023 was slechts 35% van dewarmte in warmtenetten van vergunninghouders duurzaam.26 Eenduurzaamheidsnorm is daarom noodzakelijk om af te dwingen datcollectieve warmtesystemen ook daadwerkelijk een duurzaam alternatief22PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?23PBL (2024), Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes inde warmtetransitie?, Aardgasvrij: een goed idee, maar ... | Planbureau voor de Leefomgeving.24De Warmtealliante (2025), het Warmtebod, Warmtealliantie stelt Warmtebod voor omstagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform.25PBL (2024), Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes inde warmtetransitie?; PBL (2021), Warmtetransitie in de praktijk, Warmtetransitie in de praktijk |Planbureau voor de Leefomgeving; De Algemene Rekenkamer (2025), Een koud bad voorwarmtenetten, Een koud bad voor warmtenetten | Rapport | Algemene Rekenkamer; NPLW(2024), Monitor Proeftuinen in Beeld 2024, https://warmtenetwerk.nl/wp-content/uploads/NPLW-Monitor-Proeftuin.pdf.26RVO (2023), 11.000 nieuwe aansluitingen op warmtenetten in 2023, 11.000 nieuwe aanslui-tingen op grote warmtenetten in 2023 | RVO.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 817 voor aardgas zijn. In aanvulling op de duurzaamheidsnorm kan de ACMbovendien via de kostengebaseerde tariefregulering gaan sturen opefficiënte exploitatie van warmtenetten en het beperken van warmtever-liezen.Tot slot zijn gebonden verbruikers onder de Warmtewet onvoldoendebeschermd. De huidige regels om leveringszekerheid te verzekeren leidenop dit moment in de praktijk tot veel onduidelijkheden. Het is onvol-doende helder wie bij problemen aangesproken moet worden en wie opwelk moment tot handelen moet overgaan. Op grond van hetwetsvoorstel moet getoetst worden op leveringszekerheid in de verschil-lende fases van de totstandkoming van een collectieve warmtevoor-ziening. Het doel is om leveringszekerheidsproblemen zoveel mogelijk tevoorkomen in plaats van achteraf op te lossen. Mocht het toch mislopendan heeft de ACM meer bevoegdheden dan op grond van de Warmtewet.Aanvullend is ook op andere punten de consumentenbescherming in hetwetsvoorstel aangescherpt. Daar waar mogelijk is aansluiting gezocht bijde bescherming in de Energiewet.Vanwege de benodigde publieke sturing bij de opschaling van collectievewarmte, de noodzaak tot verduurzaming van de warmtevoorziening, dehervorming van de tarieven en vereisten rond leveringszekerheid, is eenfundamentele hervorming van het regelgevend kader voor collectievewarmte noodzakelijk. Met een wijziging van de huidige Warmtewetkunnen niet dezelfde doelen worden bereikt.Begin 2025 heeft de Warmtealliantie, een samenwerking van een grootaantal decentrale overheden, energiecoöperaties en marktpartijen hetWarmtebod uitgebracht.27 Zij schetsen aanvullend dat er snel duide-lijkheid nodig is over wet- en regelgeving om zekerheid te geven over detoekomst van de sector. Dit is voor alle partijen van belang voor hetbehoud en de verdere opbouw van de realisatiekracht, maar in hetbijzonder voor de private warmtebedrijven die hun rol in de sector onderdit wetsvoorstel zien veranderen. Dit blijkt ook uit de uitkomst van demonitor proeftuinen in beeld van het Nationaal Programma LokaleWarmtetransitie (NPLW) uit 2024 waar ook uit blijkt dat projectleiders enbewoners behoefte hebben aan duidelijkheid rondom het wetgevendkader.28Dit wetsvoorstel is onderdeel van een breder scala aan maatregelen die,binnen de nieuwe kaders die dit wetsvoorstel schetst, de warmtetransitiemoeten gaan versnellen. Dit is uiteengezet in de Kamerbrief van 7 oktober2024 «Randvoorwaarden voor de verdere uitrol van warmtenetten».298.De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering aangeeft dat instedelijke bestaande bouw en in wijken met een relatief hoge bebou-wingsdichtheid collectieve warmteoplossingen vanuit maatschappelijkperspectief vaak energetisch en financieel de meest efficiënte optie is voorverduurzaming van de warmtevoorziening. Deze leden horen graag inhoeverre dit verandert als de mogelijkheden voor isolatie veel meer benutworden.27De Warmtealliante (2025), het Warmtebod. Warmtealliantie stelt Warmtebod voor omstagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform.28NPLW (2024), Monitor Proeftuinen in Beeld 2024, NPLW-Monitor-Proeftuin.pdf.29Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 818 Isolatie van woningen zorgt voor een lagere energiebehoefte, maar devraag of dit de inzet van collectieve warmte minder aantrekkelijk maakt,kan niet in zijn algemeenheid worden beantwoord en is afhankelijk van despecifieke situatie. Daarbij geldt dat de kosten van extra isolatie moetenworden betrokken in de afweging ten aanzien van de laagste maatschap-pelijke kosten.Als indicatie voor de effecten van isolatie op wat vanuit maatschappelijkperspectief financieel gezien de meest efficiënte optie voor de verduur-zaming van relatief hoge bebouwingsdichtheid is kan gebruik wordengemaakt van de actualisatie van de startanalyse aardgasvrije buurten.30De startanalyse, is voor het eerst uitgevoerd 2019 door het PBL en in 2025geactualiseerd, rekent voor buurten in Nederland uit wat de verwarmings-strategie met de laagste nationale kosten is uit de verschillende strate-gieën; individuele warmtepompen, warmtenetten met een middentempe-ratuur warmtebron, (zeer) lage temperatuur warmtenetten met individuelewarmtepompen en klimaatneutraal gas, zoals groengas of groenewaterstof. Gebouwmaatregelen zoals isolatie worden meegenomen in deberekeningen en zijn geactualiseerd op basis van de huidige inzichten. Alsalgemene trend valt op dat indien er meer isolatie wordt benut dit nadeliguitpakt voor de strategieën met een collectieve oplossing. Daarentegenvalt ook op dat er zelfs dan nog voldoende wijken en buurten zijn waarbijcollectieve oplossingen wel de meest gunstige oplossing zijn. Het is in zijnalgemeenheid niet op voorhand te zeggen of meer benutting van isolatiein een buurt er ook toe leidt dat collectieve warmte niet langer deverwarmingsstrategie met de laagste nationale kosten zou zijn. Dit hangtaf van de lokale eigenschappen van de buurt.Tot slot, wil het kabinet benadrukken dat er niet enkel op laagstemaatschappelijke kosten gestuurd kan worden in de energietransitie maardat aspecten als de beschikbaarheid van duurzame warmte en netcon-gestie ook een rol spelen in de wenselijkheid van collectieve warmtesys-temen. Zie hiertoe ook het antwoord op de door de leden van NSCgestelde vraag 78 over maatschappelijke kosten.1.1. Kenmerken van collectieve warmte9.De leden van de CDA-fractie merken op dat er in wetsvoorstel nog weinigaandacht is voor het terugdringen warmteverliezen die voorkomen inwarmtenetten. Dat terwijl de hoeveelheid warmte die verloren gaat tijdenshet transport van warmte in Nederland aanzienlijk hoger is dan in veelomringende landen. Zij vragen hoe de regering aankijkt tegen het feit dater tijdens het warmtetransport een groot deel van de energie verlorengaat en welke mogelijkheden de regering ziet om deze warmteverliezen tebeperken. Kan de regering aangeven welke prikkels er momenteel (in dewet) zijn om warmteverlies tegen te gaan en welke opties zij ziet om hettegengaan van warmteverlies meer te stimuleren? Waarom wordt er in dewarmtewet niet explicieter gestuurd op het beperken van warmteverliesen welke mogelijkheden zijn er om dit wel te doen, bijvoorbeeld doormiddel van normering? Deze lezen verzoeken de regering hierbij ook inbeeld te brengen wat het beperken van warmteverlies kost en wat hetoplevert. Ook vragen deze leden de regering om warmteverlies beter inkaart brengen en beter inzichtelijk te maken hoe warmteverliezen inNederlandse warmtenetten zich verhouden tot andere EU-lidstaten.30PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 819 Het kabinet onderschrijft het belang van het beperken van warmtever-liezen bij het transporteren van warmte, maar in het wetsvoorstel is geenadditionele normering opgenomen. Het wetsvoorstel voorziet reeds in eenwettelijke basis om jaarlijkse steeds scherper wordende normering van demaximale hoeveelheid broeikasgassen die gepaard gaat met de leveringvan warmte aan verbruikers vast te stellen (artikel 2.20). Het beperken vanwarmteverliezen is één van de mogelijkheden om aan deze normstellingte voldoen. Daarmee geeft de duurzaamheidsnorm ook een prikkel voorde beperking van warmteverliezen. De kosten en opbrengsten van hetbeperken van warmteverliezen zijn niet eenduidig vast te stellen en zullenper situatie en locatie verschillen. Warmtebedrijven zullen bij de invullingvan de duurzaamheidsnorm bezien welke opties het meest aantrekkelijkzijn om aan de duurzaamheidsnorm te voldoen.De vraag wat te hoge warmteverliezen zijn, hangt mede af van het typeondergrond, de dichtheid van de afzet en de volwassenheid van hetwarmtenet en is daardoor niet goed eenduidig vast te stellen. Om op eengoede manier vast te kunnen stellen of het warmteverlies te hoog is, isvergaand inzicht nodig in het systeem. Een te strakke norm op warmte-verlies kan bovendien een remmende werking hebben op de toekomstigegroei van het warmtenet, doordat het warmtebedrijf de leiding daardoorniet op toekomstige groei kan dimensioneren.ACM kan, als zij dit inzicht heeft, op een gegeven moment te hogenetverliezen in de tariefregulering als inefficiënte kosten gaan bestem-pelen, om een extra prikkel af te geven om deze verliezen te beperken.Hierdoor kan op termijn een additionele prikkel ontstaan om ook, mogelijkschaarse, duurzame bronnen, efficiënt in te zetten. Tot slot kan eennationale deelneming, indien deze wordt aangewezen, voor nieuwe nettenen uitbreidingen van bestaande netten een rol spelen bij het formulerenvan technische standaarden die warmteverliezen kunnen beperken.De vraag hoe Nederland zich wat betreft warmteverliezen verhoudt tenopzichte van andere EU-landen is om bovengenoemde redenen niet goedte beoordelen.1.2. Belangrijkste voorstellen van het wetsvoorstel10.De leden van de VVD-fractie zijn allereerst benieuwd hoe het staat met hethuidige doel om in 2030 1 miljoen huishoudens te hebben aangesloten opwarmte. Het lijkt er sterk op dat dit doel niet gehaald gaat worden,hoeveel aansluitingen kunnen naar verwachting wel nog wordengerealiseerd? Wat zou het verwachte totaal van gerealiseerde warmteaan-sluitingen zijn in 2030? Kan de regering dit onderbouwen? Hoeveelwarmteprojecten en daarmee aansluitingen zijn er in totaal stilgevallen?Hoeveel hiervan zijn er in de aflopen twee jaar stilgevallen? Klopt het datdit circa 450.000 aansluitingen zijn die stilgevallen zijn? Zouden dieaansluitingen het doel van 2030 niet grotendeels in zicht hebbengebracht?Zie voor de beantwoording van deze vraag ook de beantwoording van devragen 6, over het te verwachten doelbereik, en vraag 11 over deachtergrond van de vertraging. De doelstellingen voor collectieve warmtein de gebouwde omgeving zijn volgens de KEV 2024 niet haalbaar doorverschillende oorzaken. Door de randvoorwaarden op orde te brengenverwacht het kabinet dat het tempo in de opschaling van warmtenettenkan worden vergroot.11.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 820 De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel wordt voorge-steld dat gemeenten alleen warmtebedrijven voor een nieuw warmtekavelkunnen aanwijzen waarbij de infrastructuur in handen is van een ofmeerdere publieke partijen of waarbij een of meerdere publieke partijendoor een meerderheidsaandeel in het warmtebedrijf doorslaggevendezeggenschap hebben over de infrastructuur. Hiervoor zal een ingroeipe-riode van zeven jaar gelden. Deze leden hebben hier veel vragen over. Dekwestie publiek/privaat eigenaarschap zorgt sinds de aankondiging voorvertraging en stagnatie bij het aansluiten van woningen op warmtenetten,wat is hiervan de impact op het halen van de doelstelling van 1 miljoenaansluitingen in 2030? Hoeveel warmteprojecten zijn hierdoor stil gelegdof niet door gegaan? Hoeveel warmteprojecten en bijbehorende aanslui-tingen met een privaat meerderheidsaandeel zijn stilgevallen? Herkent deregering het beeld wat Rabobank en anderen schetsen dat de politiekekoerswijziging in 2022 in het voorliggende wetsvoorstel de markt voorgrootschalige collectieve warmte tot stilstand heeft laten komen?Het beeld dat Rabobank en anderen schetsen dat de keuze voor hetpubliek meerderheidsbelang in 2022 in het voorliggende wetsvoorstel demarkt voor grootschalige collectieve warmte tot stilstand heeft latenkomen, behoeft nuancering. Het tempo van het aansluiten van woningenop collectieve warmtesystemen was al voor de keuze voor een publiekemarktordening te laag voor het behalen van de doelstellingen. Zoals ookgeschetst in de Kamerbrief van 7 oktober 2024 is er een aantal bredereoorzaken voor de vertraging.31 Ook uit een analyse in het Warmtebod vande Warmtealliantie, bestaande uit meer dan honderd gemeenten,marktpartijen, koepelorganisaties en warmtegemeenschappen, wordtduidelijk dat de vertraging met bredere oorzaken samenhangt dan enkelde ervaren onzekerheid over de vraag welke rol bestaande warmtebe-drijven in de toekomst zullen spelen onder de nieuwe marktordening.32 Eris onzekerheid bij bewoners over de warmtetarieven. Verder kampenbestuurders van gemeenten en woningcorporaties met een gebrek aandraagvlak onder bewoners, gegeven de recente negatieve publiciteit overwarmtenetten in grote steden. Aanvullend hebben de huidige warmtebe-drijven moeite om tot een sluitende businesscase te komen. Dit is ondermeer het gevolg van hogere materiaalkosten en rentelasten. Dezemarktontwikkelingen leiden ook in omliggende landen tot strategischeheroverwegingen van de daar opererende warmtebedrijven. Zo heeftVattenfall bekend gemaakt dat het bedrijf de verkoop van haar stadsver-warmingsactiviteiten in het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Nederlandoverweegt.33 De afgelopen jaren heeft het bedrijf de warmtenetten vanBerlijn en Hamburg al overgedragen aan publieke partijen.Het kabinet ziet dat de investeringsbereidheid van private bedrijven verderis afgenomen sinds de keuze voor een publieke marktordening in hetwetsvoorstel is opgenomen. Dit kan zeker op korte termijn leiden totverdere vertraging en de afbouw van realisatiekracht, in plaats van degewenste versnelling. Tegelijkertijd betekent de vertraging die er opkortere termijn is, niet dat de markt voor collectieve warmte volledig totstilstand is gekomen. Investeringen in kleine collectieve warmtesystemenvinden nog steeds doorgang. Ook bestaande publieke warmtebedrijvenblijven investeren en er is een behoorlijk aantal publieke warmtebedrijven– veelal op regionale schaal – in oprichting. Dat investeringen doorgaanblijkt ook uit het feit dat in 2025 voor de Stimuleringsregeling aardgasvrije31Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 47.32De Warmtealliantie (2025), het Warmtebod, p. 5, Warmtealliantie stelt Warmtebod voor omstagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform.33Vattenfall (2025), Vattenfall onderzoekt toekomstmogelijkheden stadsverwarmingsactiviteiten,Vattenfall onderzoekt toekomstmogelijkheden stadsverwarmingsactiviteiten – Vattenfall NL.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 821 huurwoningen (SAH) voor 42 miljoen euro aan nieuwe projecten, en20 miljoen euro voor het afkopen van het vastrecht voor huurders isaangevraagd. Dat zijn plannen voor ongeveer 8.000 nieuwe aansluitingenop een warmtenet. Ook bestaande private warmtebedrijven hebben huninvesteringen weliswaar teruggeschroefd maar niet helemaal stopgezet.Tegelijkertijd is in de afgelopen periode gebleken dat de aanleg vangrootschalige collectieve warmtesystemen in de grote steden alsAmsterdam, Utrecht en Den Haag gepauzeerd zijn. Uit onderzoek van CEDelft blijkt dat er in 2021 en 2022 circa 15.000 nieuwe aansluitingen zijngerealiseerd, terwijl in 2023 slechts 10.800 nieuwe aansluitingen zijngerealiseerd.34 Het is onbekend welk deel van deze terugval gerelateerd isaan warmtebedrijven met een privaat meerderheidsaandeel. Zie voor dewijze waarop het huidige tempo van aansluiten zich verhoudt tot dedoelstellingen voor 2030 ook het antwoord op vraag 6. Om de bestaanderealisatiekracht wel zoveel mogelijk te behouden heeft het kabinet eind2024 de verkenner gevraagd om hier onderzoek naar te doen. Eenkabinetsreactie op deze verkenning zal voor de behandeling van hetwetsvoorstel naar de Tweede Kamer worden gestuurd.Het kabinet is ervan overtuigd dat de keuze voor de publieke marktor-dening nodig is. Deze keuze is een belangrijk onderdeel van het pakketaan maatregelen dat noodzakelijk is om uiteindelijk de transitie terealiseren op een maatschappelijk verantwoorde wijze. Door de aard enomvang van de opgave is vergaande publieke sturing gewenst. Eenpubliek meerderheidsbelang stelt betrokken publieke partijen in staat omeen bijdrage te leveren aan de publieke belangen die enkel met wet- enregelgeving onvoldoende geborgd zijn. Wet- en regelgeving zijn relatiefstatische instrumenten die niet altijd goed aansluiten bij snel verande-rende omstandigheden (zie ook Nota Deelnemingenbeleid).35 Dewarmtemarkt is een complexe markt, die grotendeels nog tot stand moetkomen en dit vergt invloed met een meer flexibel karakter, temeer omdatcollectieve warmtesystemen een nutsvoorziening zijn met een vitaalkarakter waarbij ook nog sprake is van een natuurlijk monopolie waarkwetsbare consumenten van afhankelijk zijn. Een zo goed mogelijkebescherming van publieke belangen is daarom noodzakelijk. Als aandeel-houder kunnen publieke partijen gezamenlijk via bijvoorbeeld betrok-kenheid bij de strategie, goedkeuring van investeringen en het benoemenvan bestuurders en commissarissen bijdragen aan de borging van depublieke belangen. Daarnaast geldt dat publieke warmtebedrijven doorburgers en medeoverheden tevens als legitiem worden ervaren (zo blijktuit onderzoek van het PBL).36 Maatschappelijk draagvlak is één van devoorwaarden voor het slagen van de warmtetransitie, want het maaktburgers meer bereid om aan te sluiten wat uiteindelijk nodig is om deambities voor de gebouwde omgeving waar te kunnen maken. Het kabinetis er dus van overtuigd dat de keuze voor een verplicht publiek meerder-heidsbelang noodzakelijk is.Vanaf de aanleg van de eerste warmtenetten in Nederland hebbenpublieke warmtebedrijven een fors deel van de huidige warmtesystemenontwikkeld en aangelegd. In de jaren 80 van de vorige eeuw vond er actiefstimuleringsbeleid plaats voor stadsverwarming en zijn veel van dehuidige stadswarmtenetten ontstaan. Ook in de jaren 90 zijn er ten34CE Delft (2024), Het effect van het stagneren van de groei van warmtenetten, Het effect van hetstagneren van de groei van warmtenetten – CE Delft.35Nota deelnemingenbeleid (2022), Bijlage 1 – Nieuwe nota Deelnemingenbeleid 2022.36PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 822 behoeve van nieuwbouw veel warmtenetten aangelegd.37 In deze periodewaren de warmtebedrijven nog veelal in publieke handen. Pas relatiefrecent hebben private partijen die rol overgenomen met de privatiseringvan Essent in 2009 (later Ennatuurlijk), de overname van Nuon doorVattenfall in 2009, en de overname van Eneco door een consortium vanChubu en Mitsubishi in 2020. En ook in projecten die na de overname zijngerealiseerd zijn regelmatig gemeenten nauw betrokken, vaak ook in eenrisicodragende rol als medeaandeelhouder, subsidieverstrekker ofgarantsteller.12.De leden van de VVD-fractie merken op dat warmtebedrijven aangevendat het wetsvoorstel leidt tot meer onzekerheid en grotere financiëlerisico’s, waardoor hun investeringsbereidheid aanzienlijk is afgenomen.Wat betekent dit voor de warmtetransitie van Nederland? Begrijpt deregering waarom warmtebedrijven niet langer bereid zijn om te inves-teren als het onzeker is of zij in de toekomst nog voldoende zeggenschaphebben over hun investeringen en bijbehorende financiële risico’s? Hoewil de regering deze zorgen wegnemen bij de warmtebedrijven?In de beantwoording van vraag 6 en 11 wordt breder ingegaan op devoortgang van de warmtetransitie en de redenen waarom het realiserenvan nieuwe aansluitingen op dit moment niet het tempo heeft dat nodig isom de doelstellingen te halen. Daarbij is ook aangegeven dat de redenenvoor de vertraging gedeeltelijk losstaan staan van de discussie over hetverplicht publiek meerderheidsbelang.Omdat de afgenomen investeringsbereid op korte termijn wel gevolgenkan hebben op de voortgang van de warmtetransitie zijn er met bestaandeprivate warmtebedrijven intensieve gesprekken gevoerd om tegemoet tekomen aan het deel van de investeringsonzekerheid wat wordt toege-schreven aan het wetsvoorstel. Aangegeven is dat de uitwerking in hetwetsvoorstel onvoldoende houvast biedt om een investeringsbeslissing tekunnen nemen voor een collectief warmtesysteem of een uitbreidingdaarvan. Meer specifiek gaven private warmtebedrijven aan dat zij deduur van de overgangsperiode als te kort ervaren en beschouwen zij debescherming van de rechten van de minderheidsaandeelhouder alsonvoldoende. Verder belemmert de onzekerheid over de toekomstigetariefregulering in combinatie met het door de ACM vast te stellenrendement volgens hen het nemen van investeringsbeslissingen.In reactie op deze bezwaren is in gesprek met de sector reeds een aantalsubstantiële aanpassingen gedaan in het wetsvoorstel om beter te borgendat een warmtebedrijf de investeringen die hij nu doet ook terug kanverdienen.Op grond van het overgangsrecht geldt dat bestaande warmtebedrijveneen aanwijzing voor een warmtekavel krijgen voor minimaal 14 enmaximaal 30 jaar. Het minimum van 14 jaar geldt voor systemen waarmeeal geruime tijd warmte is geleverd. Als bijvoorbeeld van een concessie-overeenkomst met een looptijd van 30 jaar nog 5 jaar resteert, krijgt eenwarmtebedrijf een aanwijzing van 14 jaar. Hiermee worden warmtebe-drijven in staat gesteld om hun investeringen die gedaan worden totinwerkingtreding van het wetsvoorstel binnen de overgangstermijnredelijkerwijs terug te verdienen. In aanvulling op deze overgangsperiodeontvangen warmtebedrijven ook een tegenprestatie voor het verplichtover te dragen warmtenet na afloop van de overgangstermijn. Hierdoor37CE Delft (2009), Overzicht van grootschalige en kleinschalige warmtenetten in Nederland,p. 21, https://ce.nl/wp-content/uploads/2021/03/3031_defrapportBS.pdf.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 823 kunnen zij ook de investeringen die gedaan worden na inwerkingtredingvan het wetsvoorstel inclusief een redelijk rendement terugverdienen.Naar aanleiding van de zorgen van de bestaande warmtebedrijven is demethodiek van het overgangsrecht aangevuld waardoor geborgd is datvanaf de laatste aanzienlijke uitbreiding (waarbij als indicatie de laatste10% leveringsaansluitingen worden genomen) een terugverdientijd van30 jaar geldt. In feite krijgen bestaande warmtebedrijven door dezeaanvulling afhankelijk van de vraag of zij recentelijk investeringen hebbenverricht een aanwijzing met een langere looptijd. Ook is vorig jaar hetwetsvoorstel op verzoek van bestaande warmtebedrijven uitgebreid meteen bepaling waarmee de rechten van een minderheidsaandeelhouderworden beschermd (artikel 2.3, tweede lid). In generieke zin wordt metdeze bepaling beoogd te voorkomen dat investeringen van de minder-heidsaandeelhouder in gevaar komen door onvoldoende zeggenschapover grote investeringen en bepaalde essentiële beslissingen ten aanzienvan het warmtebedrijf. Ook hiermee is tegemoetgekomen aan de zorgenvan de bestaande warmtebedrijven over de mate van zeggenschap overhun investeringen en de bijbehorende financiële risico’s. Ten aanzien vande onzekerheid over de toekomstige tariefregulering geldt dat deze vantijdelijke aard is en dat de methodiek steeds concreter wordt nu dit ook inlagere regelgeving wordt uitgewerkt. Over de hoogte van het redelijkrendement zal door de ACM meer duidelijkheid worden geboden nadat deregulering inwerking treedt. Bovendien bevat ook de nota van wijzigingdie op korte termijn naar de Tweede Kamer wordt gestuurd (zie inleiding)voorstellen die ten goede kunnen komen aan de investeringsbereidheidvan bestaande warmtebedrijven. Het versneld vaststellen van degestandaardiseerde activawaarde geeft meer duidelijkheid over deuitkomst van de restwaardebepaling. Ook bevat de nota van wijziging eenvoorstel om de bescherming van de minderheidsaandeelhouder nogverder te verstevigen. Private warmtebedrijven hebben echter nog steedseen voorkeur voor een hybride marktordening of een marktordeningwaarbij wordt gekozen voor een verplicht publiek minderheidsaandeel.Zoals in de beantwoording van vraag 48 is aangegeven kan met eendergelijke marktordening de doelstellingen van het wetsvoorstel nietbereikt worden.Het meest bepalend voor de investeringsbereidheid van warmtebedrijvenen de mate waarin hun zorgen kunnen worden weggenomen is welke rolzij voor zich zien op de toekomstige warmtemarkt. Zoals aangekondigd inde brief van 7 oktober 2024 heeft een onafhankelijke verkenner in overlegmet onder meer bestaande warmtebedrijven hier onderzoek naargedaan.38 Een kabinetsreactie op deze verkenning zal voor de behandelingvan het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer worden gestuurd.13.Wat zijn de gemiddeld genoten rendementen van de warmtesector perjaar de laatste vijf jaar? Welke rendementen wil de publieke sector(gemeenten) normaliter gemiddeld halen om een dergelijk project terealiseren? Wat zijn de gemiddelde tarieven die gebruikers van depublieke warmtebedrijven hebben moeten betalen de laatste jaren en hoevergelijkt dat met de tarieven die gebruikers van private warmtebedrijvenhebben moeten betalen?De leden van de fractie vragen wat de gemiddelde rendementen zijn diewarmtebedrijven in de laatste vijf jaar hebben behaald. De ACM voertsinds 2019 jaarlijks een rendementsmonitor uit en publiceert hierover.Onderstaande tabel laat gemiddelde sectorrendementen zien uit deze38Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 824 monitor van de circa 35 grootste warmtebedrijven die een vergunning-plicht op grond van de Warmtewet hebben. De rendementen verschillensterk per warmtebedrijf, de tabel laat daarom ook de bandbreedte zien. Degrote spreiding in de rendementen van warmteleveranciers wordtgedreven door de hoge mate van heterogeniteit van de netten. Warmte-systemen verschillen van elkaar in type bronnen, temperatuurniveau,leeftijd, technieken, omvang, inkoopstrategie etc.39 Vanwege de groteverschillen zegt een gemiddelde weinig over de rendementen vanindividuele warmtebedrijven. Daarnaast moeten deze cijfers voorzichtigworden geïnterpreteerd. De rendementsmonitor is deels gebaseerd opverwachte rendementen. Daarnaast wordt er in de monitor niet genoegonderscheid gemaakt tussen warmtelevering aan kleinverbruikers(waaronder doorlevering door woningcorporaties en VvE’s) en grootver-bruikers, waardoor de ACM te weinig informatie heeft om een rendementop alleen de kleinverbruikers vast te stellen.4020192020202120222023Gemiddeld sectorrende-ment5,5%4,2%5%2,7%1,03%BandbreedteMin– 18%– 9%– 12%– 12%– 22Max+ 13%+ 17%+ 17%+ 14%+ 21Bron: ACM, Rendementsmonitoring warmteleveranciers.111ACM (2020), Rendementsmonitoringwarmteleveranciers 2019–2020, p.4, Rendementsmonitor warmteleveranciers 2019 en 2020 |ACM.nl; ACM (2022) Rendementsmonitoring warmteleveranciers 2021–2022, p. 2 en 7, Rende-mentsmonitoring warmteleveranciers 2021–2022 | ACM.nl; ACM (2023) Rendementsmonitoringwarmteleveranciers 2023, p. 9 en 11, Rendementsmonitor warmte 2023 | ACM.nl. De leden van de fractie vragen ook welk rendement de publieke sector(gemeenten) wil halen om een warmteproject te realiseren. Hetrendement dat publieke (of private) warmtebedrijven willen halen zalverschillen per project en is afhankelijk van meerdere factoren zoals dekosten van projectrisico’s, de mogelijkheid om de risico’s te diversifiërenof de kosten van financiering.De leden van de fractie vragen ten slotte welke tarieven klanten vanpublieke warmtebedrijven in de afgelopen vijf jaar hebben betaald en hoedeze tarieven zich verhouden tot de tarieven betaald door klanten vanprivate warmteberdrijven. Voor warmte gelden gereguleerde tarievengebaseerd op een gasreferentie. Veel warmtebedrijven stellen hunbasistarief vast op of net onder het gereguleerde niveau. Daarnaast is ervaak sprake van lokale tariefafspraken. De huidige regelgeving eist geentarieftransparantie en van een groot deel van de warmtebedrijven zijn detarieven niet openbaar. De ACM heeft in de jaren 2021, 2022 en 2023 welonderzoeken gedaan naar tarieven van warmtebedrijven, op basis vansteekproeven. De tarieven van zowel publieke als private warmtebedrijvenverschillen en het is op basis daarvan moeilijk om conclusies te trekkenover hoe tarieven van publieke en private warmtebedrijven zich tot elkaarverhouden. Bij een dergelijke vergelijking zou ook rekening moetenworden gehouden met de relevante verschillen, bijvoorbeeld als het gaatom de grootte, de levensduur van warmtenetten of de gebruiktewarmtebron, die een impact hebben op de kosten en daarmee ook op de39ACM (2023), Rendementsmonitoring warmtebedrijven 2023, p. 3. Rendementsmonitor warmte2023 | ACM.nl.40ACM (2024), ACM doet extra onderzoek naar rendementen van een aantal warmteleveranciers,ACM doet extra onderzoek naar rendementen van een aantal warmteleveranciers | ACM.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 825 prijzen. Een eenvoudige vergelijking van gemiddelde tarieven die niet metde onderliggende kosten rekening houdt, is niet informatief over de matewaarin publieke warmtebedrijven bereid zijn om lagere tarieven tehanteren.Het wetsvoorstel bevat regels over transparantie, onder andere deverplichting om tarieven te publiceren, en verregaande bevoegdhedenvoor de ACM om kostendata te verzamelen. Ook de recente wijziging vande Warmtewet, waarmee alle warmtebedrijven zonder uitzonderingverplicht worden om in hun bestuursverslag informatie op te nemen overde opbrengsten en kosten van levering van warmte en die aan de ACM demogelijkheid geeft om kostengegevens per warmtenet op te vragen, zorgtvoor een beter inzicht in de opbrengsten in relatie tot de kosten.41 Dankzijdeze transparantie wordt het in de toekomst beter mogelijk om kosten entarieven van verschillende type warmtebedrijven met elkaar te vergelijken.14.Welke garanties zijn er dat een publiek meerderheidsaandeel de kostenvoor de Nederlandse huishoudens niet hoger zou maken, ook gezienervaringen in andere sectoren waar de overheid een grote rol speelt inbijvoorbeeld de vorm van een meerderheidsaandeel?De tariefregulering die efficiëntieprikkels bevat voor warmtebedrijven engemeenten is het belangrijkste instrument uit het wetsvoorstel om testuren op kostenreductie. In reguliere markten vormt concurrentie tussenaanbieders de belangrijkste drijfveer om prijzen te verlagen zodat zij dekosten reflecteren en om efficiëntie te verhogen. Echter, bij collectievewarmte is er sprake van een natuurlijk monopolie. Kostengebaseerdeprijzen en efficiëntieverbetering dienen in dat geval te wordenafgedwongen met tariefregulering. Dit geldt nu ook al voor onderdelenvan de elektriciteits- en gasmarkt, te weten het netbeheer, waar concur-rentie ook niet mogelijk is. Net als voor elektriciteit en gas, in de Wetonafhankelijk netbeheer, is ervoor gekozen om publieke belangen nietalleen te borgen met regulering als zodanig, maar om aanvullend publiekeigendom voor te schrijven. Ook in de Drinkwaterwet is gekozen voorvolledig publiek eigendom van drinkwaterbedrijven. Zo kan een publiekeaandeelhouder van binnenuit sturen op de publieke belangen, zoalsbetaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid.De keuze voor een verplicht publiek meerderheidsbelang kan maatschap-pelijke voordelen hebben ten aanzien van financiering van warmtenetten,waardoor de kosten van een warmtebedrijf met een publiek meerder-heidsbelang uiteindelijk lager uit kunnen vallen in plaats van hoger. Medenaar aanleiding van de aanwezigheid van democratische controle op deinvulling van het aandeelhouderschap brengt publiek aandeelhouder-schap met zich mee dat niet alleen gekeken wordt naar winst enrendement maar ook naar andere publieke belangen. Verder kan eenpublieke aandeelhouder andere afwegingen maken bij het beoordelen vaninvesteringen. Ook een publieke aandeelhouder zal zichzelf ervan moetenvergewissen dat er in relatie tot de bij de investering betrokken risico’svoldoende rendement kan worden gemaakt om in de lange termijncontinuïteit van het warmtebedrijf te voorzien. Daarbij zal een publiekeaandeelhouder de risico-rendementsafweging echter in een breedperspectief bezien. Ook eventuele maatschappelijke gevolgen van het nietdoorgaan van een investering dienen hierbij te worden meegewogen. Inzo’n geval kan een aandeelhouder genoegen nemen met een adequaat,41Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumentenvoor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumentenwarmtetransitie), Kamerstukken II 2023/24, 36 387, nr.10.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 826 maar lager rendement dan een privaat bedrijf zou verwachten, waardoorde investering doorgang kan vinden. Ook wordt aangenomen dat insommige situaties warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelangtegen lagere rente kapitaal kunnen aantrekken en daarmee de kapitaal-lasten kunnen drukken. Zie ook de toelichting in paragraaf 1.2, onder c.Ook kan het publiek meerderheidsbelang bijdragen aan het beperken vande nationale kosten. Een warmtebedrijf met een publiek meerderheids-belang zal bijvoorbeeld sneller geneigd zijn rekening te houden met debelangen van andere warmtebedrijven in aangrenzende gebieden in deregio en minder eenzijdig gewicht toekennen aan bedrijfseconomischeafwegingen als de lokale of regionale warmtetransitie hiermee gediend is.Verder zal het publiek meerderheidsbelang naar verwachting bijdragenaan een hogere aansluitbereidheid van burgers, wat bijdraagt aan eensnellere volloop van collectieve warmtesystemen. Tot slot kent specifiekgemeentelijk aandeelhouderschap voordelen met betrekking tot deafstemming tussen bestuurlijke keuzes op het gebied van de warmtetran-sitie en de bedrijfsvoering van het warmtebedrijf. Zo is een keuze door degemeente om op grond van de Wgiw in het omgevingsplan vast te stellendat in een bepaald gebied het gebruik van gas (op termijn) niet langer istoegestaan een betekenisvolle beperking van het vollooprisico. Zie ookhet antwoord op vraag 24.15.De leden van de VVD-fractie merken op dat in een recent advies vanA&O Shearman wordt gesteld dat de overgang van privaat naar publiekeigenaarschap waarschijnlijk niet strookt met Europese wetgeving. Hoeapprecieert de regering dit? Is hierover advies ingewonnen bij deEuropese Commissie? Kan de regering de Kamer garanderen dat hetwetsvoorstel niet in strijd is met Europese wetgeving? Zo ja, waar baseertzij deze garantie dan op?Het vereiste van een publiek meerderheidsbelang is niet in strijd met hetEuropees recht. De essentie is dat een verplicht publiek meerderheids-belang een beperking van het vrij verkeer van kapitaal (artikel 63 VWEU)en de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) is. Een dergelijke inperkingis Europeesrechtelijk toegestaan indien dit gerechtvaardigd kan wordengelet op een dwingende reden van algemeen belang. Leveringszekerheiden bescherming van het milieu en klimaat zijn erkende dwingenderedenen van algemeen belang. In paragraaf 18.1.6 van de toelichting isaangegeven dat de eisen aan het aandeelhouderschap noodzakelijk,niet-discriminerend en evenredig zijn.Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het verplicht publiek meerder-heidsbelang juridisch onhoudbaar is. Het publiek meerderheidsbelang ende onderbouwing in de toelichting is door de Europese Commissiegetoetst aan de dienstenrichtlijn42, dezelfde toets die in het in opdrachtvan Energie-Nederland opgestelde rapport van A&O Shearman is verricht.De Europese Commissie heeft niet aangegeven bezwaren tegen deregeling te hebben. Ook de landsadvocaat heeft in het advies van 5 april2023 aangegeven geen reden te zien om eraan te twijfelen dat het publiekeigendom van nutsvoorzieningen, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel,in overeenstemming is met het algemeen belang. Lidstaten hebben op ditpunt een ruime beoordelingmarge, zeker met betrekking tot maatregelendie een positief milieueffect beogen (zoals bij het versterken van dewarmtetransitie aan de orde zal zijn), aldus de landsadvocaat.43 In42Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376) (hierna: dedienstenrichtlijn).43Advies van de landsadvocaat van 15 april 2023, Kamerstukken II 2023/24, 30 196, nr. 815.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 827 aanvulling op het advies van 5 april 2023 heeft de landsadvocaat in hetadvies van 25 maart 2025 de Europeesrechtelijke onderbouwing in hetwetsvoorstel van het verplicht publiek meerderheidsbelang, mede in hetlicht van het rapport van A&O Shearman waarin wordt gesteld dat hetverplicht publiek meerderheidsbelang strijdig is met Europees recht,getoetst. De landsadvocaat deelt de conclusie van A&O niet. De landsad-vocaat concludeert dat in de toelichting bij het wetsvoorstel voldoendeovertuigend is onderbouwd dat de verplichting van een publiek meerder-heidsbelang een gerechtvaardigde belemmering van het vrij verkeer is.44Het advies is aan de Tweede Kamer toegezonden. Gelet op het boven-staande is niet in te zien waarom het Hof van Justitie van de EuropeseUnie bij warmte tot de conclusie zou komen dat het publiek meerderheids-belang in strijd is met het Europees recht.16.De leden van de VVD-fractie vragen wat de alternatieven zijn waarmee deregering rekening houdt als zou blijken dat het publieke meerderheids-belang juridisch onhoudbaar is. Hoe kijkt de regering naar een publiekminderheidsbelang via een nationaal warmtebedrijf? Welke artikelen inhet wetsvoorstel dienen gewijzigd te worden als er gekozen zou wordenvoor een minder zware ingreep in de marktordening? Welke voordelenvan een publiek meerderheidsbelang kunnen ook gerealiseerd wordenmet een publiek minderheidsbelang? Welke nadelen van een publiekmeerderheidsbelang zouden verdwijnen als er gekozen wordt voor eenpubliek minderheidsbelang?Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het verplicht publiek meerder-heidsbelang juridisch onhoudbaar is (zie ook het antwoord op vraag 15).In de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn alternatieven onderzochtvoor warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang. Daaruit isgebleken dat naast het verplicht publiek meerderheidsbelang, een keuzevoor volledig publieke warmtebedrijven alsook een hybride marktorde-ningsmodel Europeesrechtelijk mogelijk zou kunnen zijn. In deparagrafen 15.4 en 15.5 van de toelichting wordt breder ingegaan op deonderzochte alternatieven.Een alternatief waarbij een nationaal warmtebedrijf een minderheids-belang heeft in een warmtebedrijf zal de publieke belangen vanuit hetwarmtebedrijf in ultimo niet kunnen borgen, omdat publieke aandeel-houders dan geen doorslaggevende zeggenschap hebben over de koersvan het warmtebedrijf. Het gaat hier bovendien om een inbreuk op devrijheid van vestiging en vrij verkeer van kapitaal die Europeesrechtelijk,gelet op de dwingende redenen van algemeen belang niet te rechtvaar-digen is. Juist omdat een publieke partij met een minderheidsaandeel (ofeen belang van 50%) geen doorslaggevende zeggenschap heeft over hetbeleid van de onderneming noch de infrastructuur. Met een minderheids-belang kan een publieke partij uiteindelijk niet afdwingen dat eenwarmtebedrijf handelt in het belang van de leveringszekerheid,bescherming van consumenten, klimaat en milieu. Zie ook paragraaf 15.4,onder c, van de toelichting waarin is ingegaan op het alternatief van eenpubliek minderheidsbelang. De landsadvocaat heeft in het advies van25 maart 2025 de stelling in het wetsvoorstel dat een verplicht publiekminderheidsbelang (of een 50%-belang) Europeesrechtelijk niet gerecht-vaardigd kan worden, getoetst. De landsadvocaat concludeert dat in detoelichting voldoende aannemelijk is gemaakt dat de beoogde doelstel-lingen van het wetsvoorstel niet met minder vergaande middelen kunnenworden bereikt. Een publiek minderheidsbelang (of een 50%-belang) kan,anders dan in het rapport van A&O is betoogd, in de ogen van de44Advies van de landsadvocaat van 25 maart 2025, zie samenvatting onder 2, p. 2–4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 828 landsadvocaat niet als een (even doeltreffende) alternatieve maatregelworden gezien. Met een minderheidsbelang (of een 50%-belang) wordtimmers niet voorzien in de gewenste betere borging van de publiekebelangen in de vorm van zeggenschap die volgens de toelichting nodig isom het gewenste beschermingsniveau met betrekking tot de beschermingvan de verbruiker, het beschermen van de leveringszekerheid en debescherming van het milieu en klimaat te behalen, aldus de landsad-vocaat.45Tot slot is EBN, de deelneming die momenteel een verkenning doet naareen mogelijke rol als medeaandeelhouder in warmtebedrijven, vanmening dat een dergelijke rol in de hierboven geschetste context (publiekminderheidsbelang) voor hen nauwelijks toegevoegde waarde heeft.Vanuit een minderheidspositie zal het niet mogelijk zijn om de publiekebelangen zoals regie en draagvlak te borgen.Geen van de belangrijkste voordelen van een publiek meerderheidsbelangkunnen ook (in dezelfde mate) worden bereikt met een publiek minder-heidsbelang of een belang van 50%. In de eerste plaats zijn collectievewarmtesystemen een nutsvoorziening met een vitaal karakter waarbij ooknog sprake is van een natuurlijk monopolie waar kwetsbare consumentenvan afhankelijk zijn. Een zo goed mogelijke bescherming van publiekebelangen is daarom noodzakelijk. Omdat bij een publiek minderheids-aandeel of een belang van 50% een publieke partij niet de koers van hetwarmtebedrijf van binnenuit kan bepalen kunnen de publieke belangenniet beschermd worden door de publieke minderheidsaandeelhouder. Deverbruiker die is aangesloten op een collectieve warmtevoorziening moeterop kunnen vertrouwen dat het warmtebedrijf de publieke belangen ophet oog heeft en niet meer gewicht toekent aan commerciële belangen. Bijeen publiek meerderheidsbelang hebben publieke aandeelhouders weldoorslaggevende zeggenschap over de koers van het warmtebedrijf. Eenpubliek meerderheidsbelang is ook nodig omdat alleen regulering entoezicht achteraf onvoldoende zijn om effectief de publieke belangen teborgen. Door de grote heterogeniteit en het grote aantal collectievewarmtesystemen slaagt de toezichthouder er beperkt in enkel doortoezicht en handhaving gewenst gedrag af te dwingen. Problemen zullendaardoor vaak pas worden opgelost nadat ze al zijn ontstaan. Van eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang kan er in sterkeremate vanuit worden gegaan dat proactief in het publieke belang wordtgehandeld. Ook het proactief nemen van beslissingen in het belang vande warmtetransitie kan niet met minderheidsbelang worden afge-dwongen. Tot slot hebben gemeenten duidelijk aangegeven dat eenpubliek meerderheidsbelang noodzakelijk is voor het draagvlak in dewarmtetransitie. Dit wordt ondersteund door onderzoek van het PBL (ziedaarvoor ook de beantwoording van vraag 11). Ook hier schiet eenpubliek minderheidsbelang tekort. Zie voor een verdere toelichting op devoordelen van de keuze voor een publiek meerderheidsbelangparagraaf 1.2, onder c, van de toelichting.Wat betreft de eventuele nadelen van het publiek meerderheidsbelang ishet kabinet van mening dat de vertraging in de warmtetransitie door dekeuze voor een publiek minderheidsbelang naar verwachting niet wordtopgelost. Zoals in het antwoord op vraag 11 beschreven zijn er bredereoorzaken voor de vertraging in de warmtetransitie. In de Kamerbrief van7 oktober 2024 is geschetst om welke bredere oorzaken het gaat. Er isonzekerheid bij bewoners over de warmtetarieven en bij bestuurders vangemeenten en woningcorporaties over het draagvlak onder bewoners,gegeven de recente negatieve publiciteit over warmtenetten in grote45Advies van de landsadvocaat van maart 2025, zie samenvatting onder 2, p. 4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 829 steden. Aanvullend hebben de huidige warmtebedrijven moeite om toteen sluitende businesscase te komen. Dit is onder meer het gevolg vanhogere materiaalkosten en rentelasten. Slechts een deel van de vertragingkan dus worden verklaard door de ervaren onzekerheid over de vraagwelke rol bestaande warmtebedrijven in de toekomst zullen spelen onderde nieuwe marktordening. Dit was echter al voorzien op het moment dathet besluit voor een verplicht meerderheidsbelang werd aangekondigd inde Kamerbrief van 21 oktober 2022.46 Hoewel deze overweging ismeegenomen, weegt het zwaarder dat het publiek meerderheidsbelanguiteindelijk nodig is om de voorziene opschaling te realiseren. Bovendienzijn in de genoemde Kamerbrief mitigerende maatregelen opgenomen omde bestaande realisatiekracht zoveel mogelijk te blijven benutten en zaldeze onzekerheid van relatief korte duur zijn waarna de opschaling weerverder plaats kan vinden. Met het oog hierop is ook een onderzoekuitgevoerd door een onafhankelijk verkenner. Zie hiervoor ook debeantwoording van vraag 12.De leden vragen nog naar welke artikelen gewijzigd zouden moetenworden indien er zou worden gekozen voor een minder zware ingreep inde marktordening. In ieder geval zouden de artikelen 2.2 tot en met 2.7 oppunten gewijzigd moeten worden.17.De leden van de VVD-fractie willen daarnaast graag weten welke kostengepaard gaan met de overname van alle huidige private netten doorpublieke warmtebedrijven. Onteigening van private warmtebedrijven kostimmers geld. Deze leden begrijpen dat hierover nog moet wordenonderhandeld, maar wat zou de inschatting zijn? Klopt het dat dit zal gaanover ruwweg tenminste 5 miljard euro? Hoe rijmt dit met de reserveringvan 215 miljoen euro in het Klimaatfonds voor het waarborgfondsWarmte? Kan de Kamer geïnformeerd worden over de daadwerkelijkekosten van dit besluit voordat zij de plenaire behandeling van deWarmtewet heeft? Zou dit geld niet beter besteed kunnen worden aan hetvergroten van de betaalbaarheid van warmtenetten via CapitalExpenditures-subsidies (CAPEX-subsidies)?Bestaande warmtebedrijven met een privaat meerderheidsbelang zullenhun activiteiten kunnen voortzetten en zij zullen niet verplicht zijn hunbedrijven te verkopen. Zij kunnen op basis van het overgangsrecht en deingroeiperiode nog 14 tot 30 jaar een collectieve warmtevoorzieningblijven exploiteren. In aanvulling op deze overgangsperiode ontvangenwarmtebedrijven ook een tegenprestatie voor het na 14 tot 30 jaarverplicht over te dragen warmtenet. Deze tegenprestatie betreft devergoeding van de marktwaarde van het warmtenet. De investeringen vanuitbreidingen die nog niet geheel zijn terugverdiend bij afloop van deaanwijzing worden verrekend bij de tegenprestatie die het warmtebedrijfkrijgt bij de verplichte overdracht van het warmtenet.47 Zie ook hetantwoord op de door de leden gestelde vraag 12 over het overgangsrecht.Het is wel mogelijk dat al gedurende de overgangstermijn publiekepartijen zoals het Rijk, medeoverheden of infrastructuurbedrijven met dewarmtebedrijven onderling afspraken maken over overname van assets of46Kamerstukken II 2022/23, 30 196, nr. 800.47De verplichte overdracht van het warmtenet na afloop van de aanwijzingstermijn is eeninmenging in het eigendomsrecht die de toets van het EVRM kan doorstaan. Zie in dit verbandook het advies van de landsadvocaat van 25 april 2023 (Kamerstukken II 2023/24, 30 196,nr. 815, p. 8 en 9). De landsadvocaat concludeert dat er sprake is van een fair balance,ongeacht of sprake is van regulering of ontneming van het eigendom (zie ook 18.2.3. van detoelichting).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 830 bedrijfsonderdelen. De daarbij horende overnameprijs is dan de uitkomstvan een onderhandelingsproces en zal mede afhangen van het momentvan overname en wat er specifiek wordt overgenomen. Voor zover hetkabinet daarin inzicht heeft, is het in het kader van mogelijke onderhande-lingen niet opportuun uitspraken te doen over betreffende bedrijven.Zoals aangekondigd in de brief van 7 oktober 2024 heeft een onafhanke-lijke verkenner in overleg met onder meer bestaande warmtebedrijvenonderzoek gedaan naar het behoud van de uitvoeringskracht van de driegrote bestaande private warmtebedrijven.48 Een kabinetsreactie op dezeverkenning zal voor de behandeling van het wetsvoorstel naar de TweedeKamer worden gestuurd. De Eerste en Tweede Kamer zullen gelet op hetbudgetrecht altijd betrokken worden, mocht het Rijk tot overname willenovergaan.De genoemde 215 miljoen euro reservering (onder voorwaarden) voor hetWaarborgfonds Warmtenetten staat los van de inschattingen van dewaarde van de bestaande warmtebedrijven. Wel heeft het Waarborgfondsook invloed op de publieke realisatiekracht voor de opschaling vanwarmtenetten. Met garanties van het voorgestelde WaarborgfondsWarmtenetten kunnen warmtebedrijven een groter aandeel vreemdvermogen aantrekken. Het resultaat hiervan is dat minder eigen vermogenhoeft te worden ingebracht, door middel van publieke investeringen of viaCAPEX-subsidies. De reservering (onder voorwaarden) in het Klimaat-fonds van 215 miljoen euro is met name bedoeld als initieel risicover-mogen, dat vervolgens wordt aangevuld met premies die het Waarborg-fonds ontvangt van warmtebedrijven voor het verstrekken van garanties.In de beantwoording van vraag 20 en 71 wordt dieper ingegaan op debeoogde werking van een waarborgfonds en de besluitvorming hierover.18.De leden van de VVD-fractie zijn ervan op de hoogte dat decentraleoverheden niet alleen transparantie en inzicht willen, maar ook zeggen-schap. Waarom is hiervoor een publiek meerderheidsaandeel nodig? Zoudit ook kunnen worden geregeld met een minderheidsaandeel of doorgemeenten de optie te geven om te kiezen voor een publiek meerder-heidsaandeel?De medeoverheden steunen inderdaad het verplicht publiek meerder-heidsbelang in warmtebedrijven die aangewezen worden voor eenwarmtekavel. Enkel de sturingsmogelijkheden die gemeenten op grondvan het wetsvoorstel hebben zijn onvoldoende om de publieke belangenin de transitie te beschermen. Zoals ook in de inleidende tekst in deze notais toegelicht is wetgeving een relatief statische instrument dat niet altijdgoed aansluit bij snel veranderende omstandigheden.49 De warmtemarktis een complexe markt, die grotendeels nog tot stand moet komen en ditvergt invloed met een meer flexibel karakter. Temeer omdat sprake is vaneen sterke afhankelijkheid van één bedrijf met een natuurlijk monopolieen omdat warmtenetten een toenemend vitaal karakter hebben. Eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal, in tegenstellingtot zuiver financiële investeerders, uit eigen beweging publieke belangenals consumentenbescherming, duurzaamheid of betaalbaarheid zwaarderlaten wegen dan commerciële belangen. Als aandeelhouder kunnenpublieke partijen gezamenlijk via bijvoorbeeld betrokkenheid bij destrategie, goedkeuring van investeringen en het benoemen vanbestuurders en commissarissen bijdragen aan de borging van de publieke48Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.49Nota deelnemingenbeleid (2022), p. 19, Bijlage 1 – Nieuwe nota Deelnemingenbeleid 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 831 belangen.50 Publieke warmtebedrijven worden bovendien door burgers enmedeoverheden als legitiem ervaren. Dit is noodzakelijk voor het slagenvan de transitie, want het maakt burger meer bereid om aan te sluiten watuiteindelijk nodig is om de ambities voor de gebouwde omgeving waar tekunnen maken.Publiek minderheidsbelangOm als publieke partij doorslaggevende zeggenschap te kunnen hebbenin een warmtebedrijf is een publiek meerderheidsbelang noodzakelijk.Zoals is aangegeven in paragraaf 15.4, onder c, van de toelichting kan nietworden volstaan met een publiek minderheidsbelang (of een belang van50%) omdat met een dergelijk belang een private partij uiteindelijk alsnogde koers en het beleid in het warmtebedrijf kan bepalen. De publieke partijheeft dan geen doorslaggevende zeggenschap, terwijl dit wel nodig is omde publieke belangen te borgen. Gelet op de doelstelling van hetwetsvoorstel om de publieke belangen te beschermen zou het hierbovendien gaan om een inbreuk op de vrijheid van vestiging en vrijverkeer van kapitaal die Europeesrechtelijk niet te rechtvaardigen is (zieook het antwoord op vraag 16). De landsadvocaat concludeert in zijnadvies van 25 maart 2025 ook dat in de toelichting voldoende aannemelijkis gemaakt dat de beoogde doelstellingen van het wetsvoorstel niet metminder vergaande middelen, zoals een minderheidsbelang (of een belangvan 50%), kunnen worden bereikt.51De keuze aan de gemeente overlatenOok de optie om gemeenten de bevoegdheid te geven al dan niet tekiezen voor publiek meerderheidsbelang is onderzocht. Op verzoek van demedeoverheden is het alternatief onderzocht of in het wetsvoorstel degemeente de bevoegdheid kan worden gegeven vóóraf een voorkeur aante geven voor een bepaald type warmtebedrijf (publiek, privaat of eensamenwerkingsvorm). Over de verenigbaarheid van deze wens met hetEuropees recht is advies gevraagd aan de landsadvocaat. In dit advies van28 mei 2021 concludeerde de landsadvocaat dat – binnen het kader vanhet wetsvoorstel zoals dat destijds was opgesteld en waarin alle warmte-bedrijven de mogelijkheid hadden een aanvraag in te dienen omaangewezen te worden – het vooraf bepalen van een bedrijfstype nietverenigbaar is met het Europees recht.52 De gemeente kan niet demogelijkheid krijgen vooraf te kiezen wat voor soort warmtebedrijf ze wil.De daarvoor door het Hof van Justitie geaccepteerde gronden gevenhiervoor onvoldoende basis, aldus de landsadvocaat.De lokale verschillen maken een door de gemeenten bepaalde marktor-dening niet mogelijk. Hoewel er een grote mate van diversiteit is, zijnlokale verschillen vooral technisch van aard. Het gaat daarbij bijvoorbeeldom beschikbare warmtebronnen, dichtheid van de gebouwde omgeving,ondergrond en temperatuurniveau. Deze verschillen raken niet aan dewijze waarop de marktordening voor collectieve warmtevoorzieningen hetbeste ingericht kan worden. Het zal niet mogelijk zijn gelet op de aard vande lokale verschillen een verschil in inbreuk op het vrij verkeer vankapitaal en de vrijheid van vestiging per gemeente Europeesrechtelijk terechtvaardigen. Het is immers niet goed te onderbouwen dat de enegemeente het vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van vestiging inperktdoor bijvoorbeeld te kiezen voor een publiek warmtebedrijf waarmee een50PBL (2024) Aardgasvrij een goed idee, maar – Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes in dewarmtetransitie?51Advies van de landsadvocaat van 25 maart 2025, zie samenvatting onder 2, p. 2–4.52Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 768.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 832 privaat warmtebedrijf wordt uitgesloten, terwijl in een andere gemeenteook een privaat warmtebedrijf aangewezen kan worden.In beroepsprocedures aangespannen door warmtebedrijven die doorlokale keuzes niet in de gelegenheid gesteld zullen worden een aanvraagin te dienen aangewezen te worden, is dit een uiterst kwetsbaar model. Erzal een uniform en coherent kader opgesteld moeten worden voor geheelNederland net als bij andere nutsvoorzieningen zoals drinkwater, gas enelektriciteit. Ook zou een dergelijk marktordeningsmodel tot gevolgkunnen hebben dat warmtebedrijven zonder een publiek meerderheids-belang aangewezen zullen worden voor een warmtekavel. Hierdoor heefteen publieke partij uiteindelijk geen doorslaggevende zeggenschap in hetwarmtebedrijf, hetgeen op gespannen voet staat met de doelstellingenvan dit wetsvoorstel zoals toegelicht in paragraaf 1.2, onder c, van detoelichting. Het bieden van ruimte aan gemeenten om, in het licht vanlokale omstandigheden, warmtekavels te kunnen toewijzen aan warmte-bedrijven zonder publiek meerderheidsbelang, is niet verenigbaar met deoverwegingen die de keuze op nationaal niveau voor warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang rechtvaardigen en brengt het risicomee dat de rechter oordeelt dat het vereiste van een publiek meerder-heidsbelang wegens strijdigheid met het consistentievereiste nietgerechtvaardigd is. Indien het gemeenten zou worden toegestaan om oplokaal niveau minder bescherming te bieden dan de wetgever opnationaal niveau voor ogen heeft, kan dat tot gevolg hebben dat eenrechter oordeelt dat de regeling met betrekking tot het vereiste van eenpubliek meerderheidsbelang niet voldoet aan het consistentievereiste,omdat de doelstellingen niet op coherente en systematische wijze wordennagestreefd.53Zie ook de paragrafen 15.4, onder c, en 15.5, onder b, van de toelichting.5419.Hebben gemeenten, en met name de kleinere gemeenten, voldoendeuitvoeringskracht voor een publiek meerderheidsaandeel? Gemeenteszoals Rotterdam, Amsterdam en Utrecht hadden immers al moeite methet succesvol uitrollen en exploiteren van een warmtenet. Is het niet deverwachting dat dit kleine gemeentes nog moeilijker zal afgaan?Gemeenten kunnen in regionaal verband participeren in een gezamenlijkwarmtebedrijf, zoals zij dat nu ook al doen bij andere publieke deelne-mingen zoals het waterbedrijf, het infrastructuurbedrijf en de afvalver-werker. Regionale warmtebedrijven bieden een perspectief voor kleineregemeenten met beperktere capaciteit, en bieden schaalvoordelen,bijvoorbeeld op het gebied van kostenefficiëntie, professionaliteit en despreiding van risico’s. Gemeenten kunnen ook andere partners betrekkenbij de samenwerking. Zo hebben verschillende provincies hun bereidheidgetoond om een bijdrage te leveren. Ook infrastructuurbedrijven kunnenparticiperen. Met het wetsvoorstel wordt de rol van publieke infrastruc-tuurbedrijven verruimd door aanpassing van het groepsverbod en delimitatieve lijst van toegestane nevenactiviteiten in de Energiewet.Hierdoor worden zij in staat gesteld om (mede-)aandeelhouder te wordenin een aangewezen warmtebedrijf. Ook private partijen, waaronderpensioenfondsen, kunnen als minderheidsaandeelhouder een bijdrageleveren. Tenslotte kan op grond van het wetsvoorstel een nationaledeelneming worden aangewezen die kan optreden als aandeelhoudernaast medeoverheden, en die ook als taak heeft om medeoverheden te53Advies Landsadvocaat, 3 juni 2024, p. 4 en 5.54Kamerstukken II 2023/24, 36 576, nr. 4, p. 15.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 833 adviseren. Dit is nog aan nadere besluitvorming onderhevig. Dit is nadertoegelicht in de brief van 7 oktober 2024.55Een groot aantal gemeenten is al aandeelhouder in een lokaal warmtebe-drijf, zoals Purmerend, Groningen, Roosendaal en Amsterdam, of eenregionaal warmtebedrijf, zoals de 52 gemeenten, waaronder veel kleinegemeenten, die aandeelhouder zijn van HVC. Andere gemeenten bereidenzich hierop voor, zoals Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Amersfoort,Nijmegen, Deventer en Leiden. In de praktijk ziet het kabinet dat er veelanimo is bij gemeenten om samen te werken met regionale, provincialeen landelijke spelers in de warmtetransitie. Juist vanwege de schaalvoor-delen die grotere warmtebedrijven kunnen bieden, bijvoorbeeld op hetgebied van kostenefficiëntie, professionaliteit en de spreiding van risico’s.Dit blijkt onder andere uit de gesprekken die EBN voert, het toenemendaantal aandeelhouders van HVC, de interesse van gemeenten in hetGelders Warmte Infrabedrijf en het recente voornemen van de provincieNoord-Brabant om een provinciaal warmtebedrijf op te richten. Die animoziet het kabinet ook bij gemeenten die nu wel zelf een stap zetten bij hetoprichten van een gemeentelijk warmtebedrijf. Zij doen dit veelal omdatzij binnen de regio een koplopers functie hebben en omdat er nog geenlokale partners of bovenlokale spelers zijn bij wie zij natuurlijkerwijszouden aansluiten. Zie voor een reflectie op bestaande situaties vangemeentelijk aandeelhouderschap in warmtebedrijven de beantwoordingvan vraag 30.20.Hoe ziet het financiële plaatje eruit? Hebben gemeenten bijvoorbeeldvoldoende middelen om te investeren? Hoe groot is de kapitaalinjectie dienoodzakelijk is bij gemeentes hiervoor?Wie draait erop voor de kosten als een warmteproject vertraging oplooptof duurder is dan verwacht? Kunnen de begrotingen van (kleine)gemeenten dit aan? Warmtebedrijven kunnen de kosten van de verschil-lende netten spreiden, maar gemeenten kunnen dit niet. In hoeverremoeten gemeenten dan eigen middelen inzetten en in hoeverre kan erdan aanspraak worden gemaakt op het aangekondigde vereveningsfonds?In hoeverre vergt deze keuze ook forse meerinvesteringen vanuit deStaat? Ligt het immers niet in de lijn der verwachting dat als de kostenhoger uitvallen voor gemeentes dan verwacht dat er een beroep op hetRijk gedaan gaat worden om betaalbaarheid voor bewoners alsnog teborgen?In de Kamerbrief van 21 oktober 2022 waarin de keuze van het kabinet eenpubliek meerderheidsbelang verplicht te stellen is aangekondigd wordtingegaan op de verwachte benodigde publieke investeringen.56 Daarinwordt de publieke investeringsopgave voor het doel van 500.000 nieuweaansluitingen geraamd met de bandbreedte van grofweg 700 miljoen tot 2miljard euro, waarbij de ondergrens uitgaat van een minimaal publiekmeerderheidsbelang, maximale inbreng van vreemd vermogen, en eenzeer kosteneffectieve uitrol van warmtenetten. De bovengrens gaat uit vanvolledig publiek eigendom en lagere inbreng van vreemd vermogen danin een gemiddeld scenario.Een deel van de totale investeringen is op basis van de huidigeNMDA-tarieven onrendabel. Naast de al langer bestaande SubsidieDuurzame Energie (SDE ++) voor de warmtebron is er sinds 2023aanvullend de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS). Het overige,55Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.56Kamerstukken II 2022/23, 30 195, nr. 800.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 834 rendabele, deel van de investeringen kan worden gefinancierd met deinbreng van eigen vermogen door (publieke) aandeelhouders en door hetaantrekken van vreemd vermogen. In het eerste geval krijgen publiekeaandeelhouders aandelen (en daarmee zeggenschap) terug voor hunkapitaalstorting. De aandelen worden op grond van het Besluit begrotingen verantwoording provincies en gemeenten (artikel 63) gewaardeerdtegen de verkrijgingsprijs, waardoor de balans van gemeenten enprovincies gelijk blijft. Uiteraard leidt tot dit wel tot extra financierings-lasten. Dit kan voor gemeenten inderdaad uitdagend zijn, maar hier staanwel op de langere termijn toekomstige dividenden tegenover. Ook is hetzoals in vraag 19 toegelicht geen verplichting voor een gemeente omaandeelhouder te worden in een warmtebedrijf dat zij aanwijst.Als een groter aandeel vreemd vermogen wordt aangetrokken (tenopzichte van het eigen vermogen) hoeven publieke aandeelhoudersminder middelen te investeren om invulling te geven aan het publiekeaandeelhouderschap. Momenteel vragen banken echter een fors aandeeleigen vermogen bij de financiering van warmtenetten, met namevanwege het risico op tegenvallende of tragere volloop. Om de financier-baarheid van warmtenetten te vergroten verkent het kabinet de oprichtingvan een Waarborgfonds Warmtenetten. Zoals toegelicht in het antwoordop vraag 17 zou dit waarborgfonds garant staan voor de bankleningenvan warmteprojecten. Dit leidt tot lagere financieringskosten (rentebeta-lingen en aflossingen) en een lagere inbreng van eigen vermogen.Als kostengebaseerde tariefregulering in werking treedt, kunnen warmte-bedrijven in principe al hun efficiënte kosten terugverdienen. Het is aan deACM om te bepalen welke kosten zij als efficiënt aanmerkt. Subsidies,zoals de WIS, hebben in dit stelsel het doel om de tarieven voor deverbruiker te beperken. Uitgangspunt voor het kabinet is dat in wijkenwaar warmtenetten maatschappelijk gezien de goedkoopste verduurza-mingsoptie zijn, dit ook leidt tot een aantrekkelijk tarief voor bewoners.57Bewoners zullen immers alleen willen overstappen op collectieve warmteals de tarieven concurrerend zijn met het gangbare alternatief, zoals op ditmoment verwarming door aardgas is en mogelijk in de toekomst met eenwarmtepomp. Het kabinet heeft er vertrouwen in dat kostengebaseerdetarieven op termijn concurrerend zullen zijn, maar het moment waarophangt af van een aantal nog onzekere markt- en beleidsontwikkelingen.Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerderegulering als de relatieve betaalbaarheid voor gebruikers voldoendegeborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullend instrumentarium.Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluit worden voorge-hangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid van hetparlement verzekerd is. De tarieflimiet (in combinatie met een vereve-ningsfonds) ziet op het beperken van de hoogteverschillen in de maximaletarieven voor de eindverbruiker en is in principe neutraal voor warmtebe-drijven (zie ook vraag 2).Tot slot kan dit wetsvoorstel ook worden bezien in het licht van debevoegdheden die gemeenten krijgen op grond van de Wgiw. Gemeentenkunnen met de bevoegdheden op grond van deze wet straks wijkenaanwijzen die overstappen van aardgas op een duurzame energievoor-ziening, zoals een collectieve warmteoplossing. Hiermee wordt hetvollooprisico van het warmtenet fors beperkt. Gemeenten krijgen hiermeeeen belangrijk instrument om de financieringskosten en risico’s diegepaard gaan met een eigen deelname in het warmtebedrijf te beperken.21.57Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 835 De leden van de VVD-fractie merken op dat een publiek meerderheids-belang leidt tot veel vragen bij gemeenten over welke taken, rollen enverantwoordelijkheden zij hebben. Deze leden vragen in hoeverre het nietmakkelijker en efficiënter zou zijn als er op nationaal niveau een publiekwarmtebedrijf zou worden opgezet. Op die manier hoeven niet allegemeenten zelf het wiel uit te vinden. Hoe kijkt de regering naar hetopzetten van een nationaal warmtebedrijf? Een nationaal warmtebedrijfkan mogelijk makkelijker beschikken over voldoende kennis en uitvoe-ringscapaciteit dan gemeenten. Hoe apprecieert de regering dit? Zou eennationaal warmtebedrijf daarnaast voor financiële vraagstukken mogelijkook beter werken omdat zij in alle warmtenetten deelneemt en daardoormakkelijker kosten kan spreiden? Is de regering het eens dat schaalgroottenoodzakelijk is voor het verminderen van de kosten die komen kijken bijde aanleg van warmtenetten?Warmte is in essentie een lokale aangelegenheid. Hoe een efficiëntewarmtetransitie er uit ziet wordt bepaald door lokale kenmerken zoals deaanwezigheid van bepaalde warmtebronnen, het type bebouwing en hetdraagvlak. In het klimaatakkoord is daarom afgesproken dat gemeentende regie voeren over de lokale warmtetransitie. Zij hebben het beste beeldvan de lokale situatie. Tegelijkertijd kan een aantal transitievraagstukkenbovengemeentelijk zijn, zoals de efficiënte inzet van (schaarse) bronnen ofde uitrol van infrastructuur voor het transport van warmte op regionaleschaal. Gedeputeerde staten hebben op grond van artikel 2.1, vierde lid,de rol om te borgen dat gemeenten de transitie dusdanig vormgeven dater gestuurd wordt op een kostenefficiënte transitie, ook op bovengemeen-telijk niveau.Gemeenten kunnen – net als andere publieke partijen – ook een waarde-volle bijdrage leveren als (mede-)aandeelhouder van het warmtebedrijf,maar zijn hier niet toe verplicht. Dit is geen onbekende rol voorgemeenten aangezien ze nu al aandeelhouder zijn van nutsbedrijven(water, gas en elektra) en vaak ook in andere bedrijven zoals voor afval ofopenbaar vervoer. Zoals in vraag 20 is aangegeven is een groot aantalgemeenten al aandeelhouder in een lokaal of regionaal warmtebedrijf ofis dit aan het onderzoeken. Veel van deze gemeenten zien voordelen vanhet samenwerken met of onderdeel worden van een regionale speler, omzo bepaalde schaalvoordelen te behalen en de transitie efficiënt vorm tegeven.Het kabinet herkent ook de voordelen van schaalgrootte. Regionalewarmtebedrijven bieden een perspectief voor kleinere gemeenten metbeperktere capaciteit, en bieden schaalvoordelen, bijvoorbeeld op hetgebied van kostenefficiëntie, professionaliteit en de spreiding van risico’s.Deze schaalgrootte sluit aan bij andere publieke deelnemingen zoals hetwaterbedrijf, het infrastructuurbedrijf en de afvalverwerker. Daaromvoorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om een nationaledeelneming op te richten die twee taken kan krijgen; het oprichten ofmede-oprichten van en actief deelnemen in (regionale) warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang, en het adviseren van medeover-heden over de oprichting of inrichting van warmtebedrijven met eenpubliek meerderheidsbelang. Over de aanwijzing van een nationaledeelneming vindt nog nadere besluitvorming plaats. Een nationaalwarmtebedrijf gaat een stap verder dan dat en kent om bovengenoemderedenen ook bezwaren.22.Tot slot hebben de leden van de VVD-fractie vragen over de betaal-baarheid van de warmtenetten. Het draagvlak voor de warmtetransitie enbetaalbaarheid gaan hand in hand. Momenteel zijn de warmteprijzen ergTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 836 hoog. De regering heeft eerder verschillende opties genoemd om dewarmtenetten betaalbaar te maken. Partijen uit de sector geven aan datdit onvoldoende zal zijn om de warmtenetten van de grond te latenkomen. Hoe apprecieert de regering dit?Het kabinet is het eens met deze leden dat het draagvlak voor dewarmtetransitie en betaalbaarheid voor de verbruiker hand in hand gaan.De opties voor flankerend beleid om betaalbaarheid te borgen in deKamerbrief van 7 oktober 2024 zijn goed ontvangen door de partijen uit desector.58 Wel geven partijen aan dat nog veel afhangt van de invulling ende extra middelen die vrijgemaakt kunnen worden. Het Warmtebod vande Warmtealliantie bevat aanbevelingen van gelijke strekking.59 Over denadere uitwerking van het flankerend beleid zal het kabinet de Kamer viaeen separate brief informeren voorafgaand aan de behandeling van hetwetsvoorstel.23.De ACM geeft aan dat de nieuwe vorm van tariefregulering geen garantiebiedt voor een betaalbaar warmtetarief voor consumenten. Wat kan deregering doen om ervoor dat dit wel kan worden gegarandeerd? Hoewordt er daarnaast gegarandeerd dat ook de overstap betaalbaar blijft? Ishet wenselijk als hier ook een maximale prijs voor de consument voorwordt vastgesteld?Kostengebaseerde tariefregulering zorgt ervoor dat consumenten nietmeer betalen dan warmtebedrijven nodig hebben om warmte te kunnenleveren, maar biedt inderdaad geen garantie voor betaalbaarheid in de zinvan een tarief dat in lijn is met wat klanten van andere warmtebedrijvenbetalen, of een tarief dat concurrerend is ten opzichte van alternatieven.Om tarieven te voorkomen die excessief zijn in vergelijking met wat eengemiddelde warmteverbruiker betaalt, is in het wetsvoorstel demogelijkheid tot een tarieflimiet opgenomen. Het kabinet heeft ervertrouwen in dat kostengebaseerde tarieven op termijn concurrerendzullen zijn, maar het moment waarop hangt af van een aantal nogonzekere markt- en beleidsontwikkelingen. De verwachting is dat devoorbereiding van de overstap naar kostengebaseerde tarieven vooraangewezen warmtebedrijven twee tot vier jaar zal duren. Het besluit omover te stappen naar fase 2 van kostengebaseerde regulering zalvoorgehangen worden in de Eerste en Tweede Kamer. Het kabinet zal tezijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerde regulering als derelatieve betaalbaarheid voor verbruikers voldoende geborgd is, al danniet met de inzet van aanvullend instrumentarium. Zie voor verderetoelichting op het flankerend beleid ten aanzien van de betaalbaarheid vande warmtetarieven de Kamerbrief die voor de behandeling van hetwetsvoorstel naar de Kamer zal worden gestuurd.Een nieuw maximumtarief vaststellen op basis van een externe referentie,zoals het huidige NMDA-tarief, kent veel nadelen. In de beantwoordingvan vraag 4 wordt hier nader op ingegaan.24.Klopt het dat verplichte publieke zeggenschap over warmtebedrijven dewarmtenetten niet per se goedkoper maakt? Zou het zo kunnen zijn datminder concurrentie betekent dat warmtenetten duurder worden?58Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.59De Warmtealliante (2025), het Warmtebod, Warmtealliantie stelt Warmtebod voor omstagnatie in warmtenetontwikkeling te doorbreken | Nationaal Klimaat Platform.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 837 De tariefregulering met efficiëntieprikkels voor warmtebedrijven engemeenten is het belangrijkste instrument uit het wetsvoorstel om testuren op kostenreductie. In reguliere markten vormt concurrentie tussenaanbieders de belangrijkste drijfveer om prijzen te verlagen zodat de prijsde kosten reflecteren en om efficiëntie te verhogen. Echter, bij collectievewarmte is er sprake van een natuurlijk monopolie. Kostengebaseerdeprijzen en efficiëntieverbetering dienen in dat geval te wordenafgedwongen met tariefregulering. Dit geldt nu ook al voor onderdelenvan de elektriciteits- en gasmarkt, te weten het netbeheer, waar concur-rentie ook niet mogelijk is. Net als voor elektriciteit en gas, in de Wetonafhankelijk netbeheer, is ervoor gekozen om de publieke belangen nietalleen te borgen met regulering als zodanig, maar om aanvullend publiekeigendom voor te schrijven. Ook in de Drinkwaterwet is gekozen voorvolledig publiek eigendom van drinkwaterbedrijven. Daarbij gaat het nietalleen om een transitie tegen de laagste kosten, maar kan een publiekeaandeelhouder van binnenuit sturen op de balans tussen de publiekebelangen, zoals betaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid.Een verplicht publiek meerderheidsbelang kent wel een aantal voordelen,met name ten aanzien van risico inschatting en het handelen vanuit eenbreder maatschappelijk perspectief, waardoor de kosten van de transitiedoor warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang uiteindelijklager uit kunnen vallen.Allereerst zal een publieke aandeelhouder andere afwegingen maken bijhet beoordelen van investeringen. Ook een publieke aandeelhouder zalzichzelf ervan moeten vergewissen dat er in relatie tot de bij de inves-tering betrokken risico’s voldoende rendement kan worden gemaakt om inde lange termijn continuïteit van het warmtebedrijf te voorzien. Daarbij zaleen publieke aandeelhouder de risico-rendementsafweging echter in eenbreed perspectief bezien. Ook eventuele maatschappelijke gevolgen vanhet niet doorgaan van een investering dienen hierbij te worden meege-wogen. In zo’n geval kan een aandeelhouder genoegen nemen met eenadequaat, maar lager rendement dan een privaat warmtebedrijf zouverwachten, waardoor de investering doorgang kan vinden.Ten tweede wordt aangenomen dat in sommige situaties warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang tegen lagere rente kapitaal kunnenaantrekken en daarmee de kapitaallasten kunnen drukken. Zie ook detoelichting in paragraaf 1.2, onder c.Ten derde kan het publiek meerderheidsbelang bijdragen aan hetbeperken van de nationale kosten. Een warmtebedrijf met een publiekmeerderheidsbelang zal sneller geneigd zijn rekening te houden met debelangen van andere warmtebedrijven in aangrenzende gebieden in deregio en minder eenzijdig gewicht zal toekennen aan bedrijfseconomischeafwegingen als de lokale of regionale warmtetransitie hiermee gediend is.Ten vierde hebben gemeenten duidelijk aangegeven dat een publiekmeerderheidsbelang van belang is voor het draagvlak in de warmtetran-sitie. De verwachting is dat meer draagvlak zich ook vertaald naar eenhogere aansluitbereidheid, wat bijdraagt aan een snellere volloop vancollectieve warmtesystemen.Tot slot kent specifiek gemeentelijk aandeelhouderschap voordelen metbetrekking tot de afstemming tussen bestuurlijke keuzes op het gebiedvan de warmtetransitie en de bedrijfsvoering van het warmtebedrijf. Zo iseen keuze door de gemeente om op grond van de Wgiw in hetomgevingsplan vast te stellen dat in een bepaald gebied het gebruik vanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 838 gas (op termijn) niet langer is toegestaan een betekenisvolle beperkingvan het vollooprisico. Zie ook het antwoord op vraag 14.Bovendien blijft er ruimte voor concurrentie op de markt van toeleveran-ciers, dienstverleners en uitvoerende organisaties voor warmte. Veeldiensten, zoals engineering, facturering en storingsdiensten, maar ook derealisatie van projecten, worden nu al door warmtebedrijven bij derdepartijen ingekocht. Wanneer in 2050 inderdaad een derde van degebouwde omgeving op een warmtenet is aangesloten is deze markt inpotentie vervijfvoudigd ten opzichte van nu. Dit deel van de markt biedtveel mogelijkheden tot het behalen van kostenvoordelen door schaal enconcurrentie.25.De leden van de VVD-fractie merken op dat veel van de kosten van eenwarmtenet zitten in de aanlegfase en bestaan uit de kosten voor hetaanleg van het net als ook de rentelasten die komen kijken bij dergelijkeinfrastructurele projecten. Wat gaat de regering met deze nieuwewarmtewet doen om die kosten te laten afnemen? In hoeverre wordt eringezet op standaardisatie van warmtenetten zodat de kosten bij inkoopen aanleg dalen voor de sector? Als daar niet op wordt ingezet, gaat deregering dat nog alsnog doen? Is een nationaal warmtebedrijf niet eenbetere route om de rentelasten te laten dalen die komen kijken bij deaanleg van warmtenetten?Met de bestaande WIS wordt het onrendabele deel van de aanlegkostengesubsidieerd. Door deze kosten aan de voorkant te subsidiëren is minderkapitaal vooraf nodig en vallen de financieringskosten (rentebetalingen enaflossingen) lager uit. Hierdoor liggen de eindgebruikerskosten lager. Ookde SDE++ subsidie voor bronnen verlaagt kosten en risico’s voorwarmtebedrijven.Daarnaast onderzoekt het kabinet een nationale deelneming, die een deelvan de rendabele investeringskosten op zich zou kunnen nemen, en diekennisuitwisseling en de ontwikkeling van technische en operationelestandaarden kan bevorderen. Zoals ook in het antwoord op vraag 24 istoegelicht zijn er op de markt van toeleveranciers, dienstverleners enuitvoerende partijen schaalvoordelen te behalen. Standaardisatie draagtbij aan het realiseren van deze schaalvoordelen. Een nationaledeelneming is nog aan nadere besluitvorming onderhevig.Tot slot verkent het kabinet de oprichting van een waarborgfonds. Zoalseerder toegelicht bij het antwoord op vraag 17 en 20 zou dit waarborg-fonds garant staan voor de bankleningen van deelnemende warmtebe-drijven. Met een garantie van het Waarborgfonds Warmtenetten kan meervreemd vermogen worden aangetrokken, gaan rentes omlaag, en wordthet eenvoudiger om leningen af te sluiten met een langere aflossings-termijn. Projecten hebben hierdoor lagere vermogenskosten, en deaanlegkosten kunnen over een lagere termijn worden afgelost, waardoortarieven lager uitvallen. Tegelijkertijd draagt een waarborgfonds bij aanstandaardisering van het financieringstraject. Ook dit leidt ertoe datwarmtenetten makkelijker (en dus tegen lagere transactiekosten) kunnenworden gefinancierd.26.De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering onlangs heeftaangekondigd te gaan werken met maximumtarieven in combinatie meteen vereffeningsfonds. In hoeverre gaan maximumtarieven de gebruikershelpen als de onderliggende kosten van het warmtenet niet lager worden?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 839 Kostengebaseerde tariefregulering zorgt ervoor dat consumenten nietmeer betalen dan warmtebedrijven nodig hebben om warmte te kunnenleveren, maar biedt inderdaad geen garantie voor betaalbaarheid als deonderliggende kosten niet lager worden. In de beantwoording van devragen 13, 24 en 25 wordt ingegaan op de manieren waarop het kabinetde kosten van warmtenetten kan verlagen en hoe dit wetsvoorsteldaaraan bijdraagt.Om excessieve tarieven ten opzichte van andere warmteverbruikers tevoorkomen is in het wetsvoorstel de mogelijkheid tot tarieflimietopgenomen (zie de beantwoording van vraag 2 voor de verderetoelichting op de tarieflimiet). Het kabinet vindt het daarnaast onwenselijkals warmteverbruikers met veel hogere kosten worden geconfronteerddan bij de gangbare alternatieven. Om dit te adresseren wordt flankerendbeleid onderzocht. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naarkostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Tot die tijd blijf tariefregulering fase 1 van kracht. Mochthet kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluit worden voorgehangen bijde Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid van het parlementverzekerd is. Zie voor een verdere toelichting de inleiding op deze nota ende Kamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van dit wetsvoorstelnaar de Kamer wordt gestuurd.27.Voorziet de regering een permanente vorm van subsidiering vanuit hetRijk om de maximumtarieven te borgen of gaat zij ervanuit dat degemeentes dit vanuit de eigen begroting jaarlijks financieren? In het gevalvan het tweede scenario, zijn gemeentes hiervan op de hoogte en watzouden ze per jaar kwijt kunnen zijn hieraan? In het geval dat het Rijk dekosten draagt, wat kost dit per jaar in een situatie waarin 1 miljoenhuishoudens aangesloten zouden zijn op een warmtenet?Het kabinet verwacht dat kostengebaseerde warmtetarieven op termijnzullen concurreren met de kosten van andere warmtetechnieken, mitswarmtenetten worden aangelegd in wijken waar dit de verduurzamings-optie is met de laagste nationale kosten. Tijdelijke subsidies of investe-ringssubsidies zijn dan enkel nodig omdat uitgangspunten van verschil-lende technieken anders zijn: de kostprijs van collectieve warmte daalt pasnaarmate een warmtenet verder volloopt, terwijl warmtepompen directgebruik kunnen maken van bestaande infrastructuur. Bijkomende kostenvan bijvoorbeeld netverzwaringen worden verdeeld over een veel brederegroep elektriciteitsverbruikers. Hoe evenrediger infrastructuurkosten vanverschillende vormen van duurzame energie in rekening worden gebrachtbij alle verbruikers, hoe minder subsidie nodig is. Door de stijgendeETS-prijs, een eventuele bijmengverplichting van groen gas (vanaf 2026),en veranderende gasnettarieven zullen warmtenetten naar verwachtingop termijn ook kunnen concurreren met gas.De subsidiebehoefte van collectieve warmte is dus in principe tijdelijk. Hetkabinet probeert met verschillende onderzoeken een beter beeld te krijgenvan de intensiteit en de duur van deze behoefte en welke factoren hieraanbijdragen. Daarbij wordt gekeken naar het verschil tussen nationalekosten en eindgebruikerskosten van nieuwe aansluitingen, en verschil metde kosten van verwarming met gasgestookte cv-ketels. Hierdoor zal hetkabinet later dit jaar een inschatting hebben van de subsidiebehoefte vanmet name nieuwe aansluitingen (op basis van de startanalyse van hetPBL). Richting de invoering van kostengebaseerde tarieven zal desubsidiebehoefte van de bestaande aansluitingen beter kunnen wordengeraamd als er richting de invoering van kostengebaseerde tarieven beterTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 840 zicht komt op de daadwerkelijk kosten van warmtenetten. De kostenhiervan kunnen dan worden meegewogen bij de besluitvorming over deinvoering van fase 2 (zie ook de beantwoording van vraag 26).28.De leden van de D66-fractie vragen de regering of zij een beeld ofinschatting kan geven van enerzijds de verwachte aansluitingen op eencollectief warmtesysteem binnen de bestaande gebouwde omgeving, enanderzijds in de verwachte aansluitingen die kunnen worden gerealiseerdbinnen nieuw te bouwen woningen en gebouwen. Welk aandeel van de500.000 aansluitingen doelstelling voor 2030 is nieuwbouw en welkebestaande bouw?Het doel uit het PVGO van 500.000 nieuwe aansluitingen in 2030 tenopzichte van 2021 is gebaseerd op de aansluiting van de bestaandegebouwde omgeving.29.De leden van de D66-fractie vragen de regering cijfers te geven overhoeveel of welk aandeel van de nu bestaande warmtenetten in handenzijn van een (deels) publiek warmtebedrijf en hoeveel van privatewarmtebedrijven. Is hier een relatie met de aard van de warmtebron, zijnbijvoorbeeld warmtenetten die gebruik maken van restwarmte vanindustrie of een elektriciteitscentrale vaker in handen van een privaatwarmtebedrijf?Uit de data achter de duurzaamheidsrapportage van de RVO blijkt dat eind2023 van de 490 warmtenetten van de vergunninghouders onder dehuidige Warmtewet er 44 geheel of deels in publieke handen waren.60Deze warmtenetten bedienen samen circa 83.000 van de circa 511.000aansluitingen (één aansluiting kan meerdere huishoudens of zakelijkeafnemers bedienen). Er is geen duidelijke relatie tussen het type warmte-bronnen en of het warmtebedrijf publiek of privaat eigendom is. Deduurzaamheidsprestaties van de warmtenetten zijn ook vergelijkbaar.Vanaf de aanleg van de eerste warmtenetten in Nederland hebbenpublieke warmtebedrijven een fors deel van de huidige warmtesystemenontwikkeld en aangelegd. In de jaren 80 van de vorige eeuw vond er actiefstimuleringsbeleid plaats voor stadsverwarming en zijn veel van dehuidige stadswarmtenetten ontstaan. Ook in de jaren 90 zijn er tenbehoeve van nieuwbouw veel warmtenetten aangelegd. In deze periodewaren warmtebedrijven nog veelal in publieke handen. Pas relatief recenthebben private partijen die rol overgenomen met de privatisering vanEssent in 2009 (later Ennatuurlijk), de overname van Nuon door Vattenfallin 2009, en de overname van Eneco door een consortium van Chubu enMitsubishi in 2020. En ook in de projecten die na de overname zijngerealiseerd zijn regelmatig gemeenten nauw betrokken, vaak ook in eenrisicodragende rol als medeaandeelhouder, subsidieverstrekker ofgarantsteller. Zie ook het antwoord op vraag 11.30.De leden van de D66-fractie merken op dat critici van het publiekemeerderheidsbelang vaak wijzen op minder succesvolle pogingen meteen publiek warmtebedrijf, bijvoorbeeld in Rotterdam. Kan de regering(uitgebreid) ingaan op de casuïstiek in Rotterdam en de hieruit geleerdelessen alsook op het succesvolle publieke warmtebedrijf in Deventer?60RVO (2023), Duurzaamheidsrapportage, Duurzaamheidsrapportage 2023.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 841 Dat er succesvolle en minder succesvolle voorbeelden zijn van eenpubliek warmtebedrijf doet niet af aan noodzaak voor de keuze voor eenpubliek meerderheidsbelang. Los daarvan geldt voor beide casussen dathet relevant is om te kijken welke lessen uit deze en andere casussengetrokken kunnen worden voor verder opbouw van de publieke realisatie-kracht. Voor de casus van het Warmtebedrijf Rotterdam (hierna: WbR) isdat al uitvoerig gedaan. Veel van de lessen die daar zijn geleerd zijnonderdeel geweest van de overwegingen die ten grondslag liggen aankeuzes wetsvoorstel of hebben ter inspiratie gediend voor het voorge-stelde flankerend beleid. Zie hiervoor de beantwoording van vraag 32.WbR is in 2016 opgericht, met de gemeente Rotterdam als grootaandeel-houder. De directe en formele aanleiding waarom WbR in zodanigefinanciële problemen kwam dat het bedrijf verkocht werd, is vanwege hetbesluit van de gemeenteraad in oktober 2021 om te stoppen met definanciering aan WbR voor de uitbreiding van de warmteleiding naarLeiden (destijds de WarmtelinQ+) genoemd.61 Hierdoor werd de financiëlesituatie van WbR onzeker. WbR verkocht namelijk minder warmte dan zijinkocht. Over de dieperliggende oorzaken zijn door de Rekenkamerverschillende rapporten geschreven.62 Een belangrijke observatie van deRekenkamer is dat bij de besluitvorming binnen WbR de aandeelhou-dersrol onvoldoende onafhankelijk is ingevuld ten opzichte van deopdrachtgeversrol (beleidsrealisatie).Aandachtpunt bij warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelangis daarom ook dat de aandeelhoudersrol voldoende op afstand staat vande politiek. Mede om die reden is in de toelichting bij het wetsvoorstel inparagraaf 16.5 ook aangeven dat het voor de hand ligt dat veel nieuwewarmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang op regionale ofprovinciale schaal zullen ontstaan. Ook wanneer zou worden besloten totde inzet van een nationale deelneming kan dit eraan bijdragen datwarmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang voldoendepublieke zakelijkheid hebben om te voorkomen dat er bedrijfseconomischonverstandige keuzes worden genomen, die zich uiteindelijk kunnenafwentelen op de gemeente, de provincie of het Rijk. In aanvulling hieropbevat dit wetsvoorstel instrumentarium om een gezonde bedrijfsvoeringdoor het warmtebedrijf te waarborgen. Dit instrumentarium ontbrak tentijde van de problemen bij WbR. In de eerste plaats toetst de ACM of eenwarmtebedrijf voldoende beschikt over de organisatorische en technischebekwaamheid die noodzakelijk is voor de uitvoering van de taken (artikel2.5, derde lid). Verder wordt de noodzakelijkheid van investeringengetoetst door de ACM middels een investeringsplan (artikel 2.16), voordateen warmtebedrijf overgaat tot het doen van investeringen. Verder wordtde financiële gezondheid van een warmtebedrijf gemonitord door de ACM(artikel 2.14). Ook dient het warmtebedrijf elk jaar een leveringszeker-heidsrapportage aan te leveren (artikel 2.17). Het instrumentarium in hetwetsvoorstel is er dus op gericht om vergelijkbare problemen als bij WbRte voorkomen.Het voorbeeld van het publieke warmtebedrijf in Deventer is veel recenter.De gemeenteraad van Deventer heeft in de zomer van 2023 besloten tothet oprichten van een publiek warmtebedrijf. Dit warmtebedrijf beoogdintegraal, door middel van een wijkgerichte aanpak, te kijken naar hoe dewarmtetransitie het beste ingepast kan worden. Bijvoorbeeld door bij de61Gemeente Rotterdam (2022), Aandelen Warmtebedrijf Rotterdam, Gemeente Rotterdamverkoopt aandelen Warmtebedrijf Rotterdam – Duurzaam 010.62Randstedelijke rekenkamer (2019) – Leiding onder druk, Eindrapport Leiding onder druk –Vereniging van Rekenkamers; Randstedelijke rekenkamer (2019), Beoordeling vervolgstapherstelplan Warmtebedrijf Rotterdam.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 842 aanleg van warmtenetten ook breder te kijken naar verbeteren van deleefomgeving en werk met werk te maken, kunnen met de aanleg van eenwarmtenet bredere maatschappelijke voordelen worden behaald. Verderwekt het vertrouwen richting de bewoners dat de gemeente aangeeft niette willen sturen op winst en dat de hoofddoelstelling van het warmtebe-drijf is om de betaalbaarheid te borgen. Het resultaat van het publiekewarmtebedrijf is dat Slim Warmtenet Zandweerd in Deventer inmiddels215 aangesloten woningen telt en er potentie is om door te groeien naar2200 aansluitingen.31.De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering in hetwetsvoorstel kiest voor een verplicht meerderheidsbelang voor één ofmeerdere publieke partijen in een aangewezen warmtebedrijf. Voor eenwarmtekavel kan door de gemeente alleen een warmtebedrijf aangewezenworden waarbij een meerderheidsbelang in handen is van één ofmeerdere publieke partijen. Deze publieke partij heeft daarmee doorslag-gevende zeggenschap in het warmtebedrijf. Een van de uitgangspuntendie in de memorie van toelichting door de regering wordt genoemd is dateen publieke warmtebedrijf de belangen van burgers beter zalbeschermen dan een privaat warmtebedrijf, omdat een publiek bedrijfgeen winstmaximalisatie na zal streven. Deze leden vragen de regeringhoe dit uitgangspunt zal worden geborgd. Is bijvoorbeeld de mogelijkheidonderzocht om, in navolging van Denemarken, in de wet op te nemen dateigenaren van warmtebedrijven geen dividend of andere uitkeringenvanuit een warmtebedrijf mogen ontvangen, maar dat alle winsten weerin het warmtebedrijf geïnvesteerd moeten worden? Wat zouden degevolgen van een dergelijke bepaling in de wet zijn voor de bereidheidvan private partijen om te investeren in warmtenetten?Het belangrijkste instrument uit het wetsvoorstel om te voorkomen dat eroverwinsten worden behaald is kostengebaseerde tariefregulering. Dezeregulering beperkt het rendement dat warmtebedrijven mogen halen toteen redelijk rendement, dat nodig is om financiering aan te trekken enrisico’s te ondervangen. Een verbod op dividend of andere uitkeringen isom die reden niet proportioneel. De verwachting is bovendien dat dit eennegatief effect zal hebben op de investeringsbereidheid van warmtebe-drijven. Ook zal dit voor bestaande warmtebedrijven als zeer ingrijpendworden ervaren. In Denemarken heeft de markt een zekere mate vanmaturiteit bereikt en zijn warmtenetten overwegend in handen vangemeenten of coöperaties. De Deense en Nederlandse (beleids-)contextverschillen dus sterk van elkaar. Gemaakte keuzes in Denemarken kunnendus niet zomaar als blauwdruk worden gebruikt voor Nederland (zie ookhoofdstuk 17 van de toelichting).In aanvulling op de kostengebaseerde tariefregulering en het toezichthierop door de ACM, zal het verplicht publiek meerderheidsbelangbijdragen aan het behalen van de publieke doelen van de transitie, zoalsbetaalbaarheid, duurzaamheid en leveringszekerheid van warmte doordathier van binnenuit op gestuurd wordt. Een warmtebedrijf met een publiekmeerderheidsbelang zal het publieke belang nastreven, onder meeromdat er een democratische controle is op de invulling van het aandeel-houderschap. Dit voorkomt dat publieke aandeelhouders het behalen vaneen rendement laten prevaleren boven het borgen van publieke belangen(zie ook paragraaf 1.2, onder c, van de toelichting).32.De leden van de CDA-fractie vragen de regering tevens aan te gevenwelke waarborgen er in dit wetsvoorstel zijn om te voorkomen datmedeoverheden die deelnemen in een publiek warmtebedrijf te hogeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 843 risico’s nemen bij hun investeringen in warmtenetten. Welke maatregelenneemt de regering om dit risico te ondervangen en te voorkomen dat ereen situatie ontstaat waarin hoge risico’s die door medeoverhedenworden genomen uiteindelijk door de Rijksoverheid overgenomenmoeten worden in de vorm van overname van leningen of het nemen vanaandelen in warmtebedrijven?Het wetsvoorstel bevat het nodige instrumentarium om te voorkomen dateen warmtebedrijf, ongeacht of het overwegend publiek of privaat is,onverstandige bedrijfseconomische beslissingen neemt. Hiervoor dient zijallereerst te beschikken over voldoende organisatorische en technischebekwaamheid (artikel 2.5, en 2.7, derde lid). Verder wordt de noodzake-lijkheid van investeringen getoetst door de ACM middels een investe-ringsplan (artikel 2.16), voordat een warmtebedrijf overgaat tot het doenvan investeringen. Verder wordt de financiële gezondheid van eenwarmtebedrijf gemonitord door de ACM (artikel 2.14). Ook dient hetwarmtebedrijf elk jaar een leveringszekerheidsrapportage aan te leveren(artikel 2.17). Dit wordt tevens toegelicht in het antwoord op vraag 30.In aanvulling op het voorgaande voorziet het wetsvoorstel ook in demogelijkheid om een nationale deelneming aan te wijzen die medeover-heden kan adviseren over de oprichting en inrichting van een warmtebe-drijf, en ook naast medeoverheden kan deelnemen in warmtebedrijven.Indien deze deelneming wordt aangewezen kan het Rijk als (indirect)aandeelhouder via haar zeggenschapsrechten aansturen op zakelijkebesluitvorming (gebruik maken van landelijke ervaring) en op warmtebe-drijven met voldoende regionale omvang. Over de Nationale DeelnemingWarmte moet nog verdere besluitvorming plaatsvinden. Ook hetWaarborgfonds dat momenteel wordt verkend kan disciplinerend werken.33.De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering directe betrokkenheidvan de gemeente bij een door hen aan te wijzen warmtebedrijf logischacht, vanwege de regierol van gemeenten in de lokale transitie-opgave(Kamerstuk 36 387, nr. 47) en dat gemeenten zich nu al oriënteren op demogelijkheden om te participeren in een bestaand warmtebedrijf of hetoprichten van een nieuw warmtebedrijf. Deze leden vragen de regering inhoeverre de interesse van gemeenten om zelf in meerderheid eenwarmtebedrijf te exploiteren ook daadwerkelijk goed in beeld is gebracht.Welke cijfers zijn er beschikbaar over hoeveel gemeenten daar wel of geeninteresse in hebben?Gemeenten en provincies waren pleitbezorger voor het publiek meerder-heidsbelang met een rol voor medeoverheden als aandeelhouder. Uitonder andere een recente inventarisatie van het NPLW blijkt datgemeenten en provincies daar ook naar handelen en dat zij publiekewarmtebedrijven oprichten of zich aansluiten bij reeds bestaande publiekewarmtebedrijven. In de beantwoording van vraag 19 wordt dit geïllus-treerd met een aantal voorbeelden. In de toelichting is in paragraaf 16.5echter ook aangeven dat het voor de hand ligt dat veel nieuwe publiekewarmtebedrijven op regionale of provinciale schaal zullen ontstaan. Devoordelen hiervan worden ook toegelicht in de beantwoording van vraag30.34.De leden van de CDA-fractie merken op dat de regering in de memorievan toelichting stelt dat gemeentelijk aandeelhouderschap bijdraagt aanhet borgen van de democratische controle op het warmtebedrijf en leidttot betere en directere afstemming tussen bestuurlijke keuzes in dewarmtetransitie en bedrijfsvoering van het warmtebedrijf. Daarbij is danTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 844 uiteraard de voorwaarde wel dat gemeenten ook daadwerkelijk zullenparticiperen in een warmtebedrijf. In hoeverre is het de verwachting vande regering dat gemeenten deze rol zelf op zullen pakken of wordtverwacht dat voornamelijk netbeheerders en/of provincies deze rol inzullen vullen? Indien dat laatste het geval is en gemeenten niet of inmindere mate aandeelhouder worden in publieke warmtebedrijven, inhoeverre is er dan nog sprake van het borgen van de belangen vanburgers en gebruikers bij het warmtebedrijf en van de gewenste democra-tische controle?Zoals is aangeven in de beantwoording van de vragen 19 en 33 zijn er veelgemeenten die verkennen om aandeelhouder van een warmtebedrijf teworden of dat in sommige gevallen al zijn. Ook wanneer er regionale ofprovinciale warmtebedrijven worden opgericht is de verwachting dat hiergemeentelijke aandeelhouders in zullen participeren of dat door hetregionale warmtebedrijf op lokaal niveau wordt samengewerkt metgemeenten. Een voorbeeld van het eerste is het bestaande publiekewarmtebedrijf HVC en van het tweede het Gelderse Warmte Infrabedrijf(GWIB). Hoewel er voordelen te behalen zijn door gemeentelijk aandeel-houderschap in het aangewezen warmtebedrijf, is het voor zowel borgingvan de democratische controle als voor de lokale sturing geen vereiste.In het geval er geen gemeentelijke aandeelhouder in het aangewezenwarmtebedrijf zit, is er nog steeds sprake van democratische controle,maar deze zal minder direct zijn. Immers, ook de gedeputeerde staten ofde Minister kunnen via de democratische weg worden aangesproken opde invulling van het aandeelhouderschap. Zelfs wanneer dit aandeelhou-derschap getrapt georganiseerd is, via bijvoorbeeld een publiek investe-ringsfonds of een infrastructuurbedrijf.Een gemeente kan als zij geen aandeelhouder is in het gemeentelijkewarmtebedrijf of slechts een beperkte aandeelhouderspositie heeft, niet ofmaar beperkt van binnenuit sturen op de koers van het warmtebedrijf.Zoals toegelicht in de beantwoording van vraag 30 is een belangrijkeobservatie van de Rekenkamer dat bij de besluitvorming binnen WbR deaandeelhoudersrol onvoldoende onafhankelijk is ingevuld ten opzichtevan de opdrachtgeversrol (beleidsrealisatie).63 Aandachtpunt bij warmte-bedrijven met een publiek meerderheidsbelang is daarom ook dat deaandeelhoudersrol voldoende op afstand staat. Een model waarbij inieder geval niet het volledige aandeelhouderschap in het aangewezenwarmtebedrijf bij de betreffende gemeente ligt, past hierbij. De lokalesturing blijft in zo’n model wel geborgd doordat de gemeente alsbestuursorgaan in het wetsvoorstel ook sturingsmogelijkheden richtinghet warmtebedrijf krijgt.35.De leden van de CDA-fractie merken op dat er, zoals de Minister vanKlimaat en Groene Groei ook in haar brief van 7 oktober 2024 schrijft(Kamerstuk 36 387, nr. 47), bij private warmtebedrijven grote onzekerheidis over de vraag welke rol zij in de toekomst nog kunnen spelen onder denieuwe marktordening. Hierdoor worden investering in (nieuwe)warmtenetten uitgesteld. Deze leden vragen de regering op welke wijze zijhet voor private bedrijven aantrekkelijk wil maken om te investeren inwarmtenetten als zij vanwege hun minderheidsbelang geen zeggenschaphebben over het warmtebedrijf. Verwacht de regering dat er voldoendeprivate bedrijven bereid zullen zijn om als minderheidsaandeelhouder teinvesteren in warmtenetten, zo vragen deze leden. Waar is deze63Randstedelijke Rekenkamer (2020), Leiding onder druk, p. 8, Eindrapport Leiding onder druk –Vereniging van Rekenkamers.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 845 verwachting op gebaseerd? Daarnaast vragen deze leden of de regeringop de hoogte is van gesprekken die lopen over publiek-private samen-werking. Welke kansen en obstakels komen publieke en private bedrijventegen bij die samenwerking?In navolging van de keuze van het kabinet in 2022 om een publiekmeerderheidsbelang verplicht te stellen heeft het kabinet intensievegesprekken gevoerd met de bestaande warmtebedrijven over conditiesvoor het behoud van investeringsbereidheid, ook vanuit de positie vanminderheidsaandeelhouder, met als doel om de bestaande uitvoerings-kracht zoveel mogelijk in stand te houden. Zoals ook is aangegeven in debeantwoording van vraag 12 is er eerder voor gekozen om de rol vanminderheidsaandeelhouder aantrekkelijker te maken door in afstemmingmet de bestaande warmtebedrijven een artikel op te nemen om derechten van een minderheidsaandeelhouder te beschermen (artikel 2.3,tweede lid). In generieke zin wordt met deze bepaling beoogd tevoorkomen dat investeringen van de minderheidsaandeelhouder ingevaar komen door onvoldoende zeggenschap over grote investeringenen bepaalde essentiële beslissingen ten aanzien van het warmtebedrijf.Ook hiermee is tegemoet gekomen aan de zorgen van de bestaandewarmtebedrijven over de mate van zeggenschap over hun investeringenen de bijbehorende financiële risico’s. Zie ook het antwoord op vraag 12.36.De leden van de CDA-fractie lezen in bovengenoemde brief d.d. 7 oktober2024 van de Minister van Klimaat en Groene Groei over de randvoor-waarden voor de uitrol van warmtenetten dat het gevaar bestaat datprivate bedrijven kunnen besluiten om hun kennis en capaciteit struc-tureel voor andere activiteiten in te zetten. Deze leden vragen de regeringwelke stappen zij zet om een dergelijk scenario te voorkomen. Deelt deregering de mening dat private bedrijven, ook wanneer er wordt gekozenvoor warmtenetten die voor meer dan de helft in publieke handen zijn,onmisbaar zijn in de realisatiekracht en de kennis en kunde om warmte-netten te kunnen aanleggen? Zij vragen de regering om uiteen te zettenop welke wijze de kennis en kunde van deze partijen het beste wordeningezet en benut. Welke concrete maatregelen worden er genomen om dekennis en kunde die aanwezig is bij private bedrijven te behouden?Het kabinet deelt de wens om de realisatiekracht van de bestaandewarmtebedrijven zoveel mogelijk te behouden. Zoals aangegeven in debeantwoording van vraag 12 heeft de verkenner onder meer onderzoekgedaan naar de rol die bestaande warmtebedrijven voor zich zien in detoekomstige warmtemarkt. Een kabinetsreactie op dit onderzoek zal voorde behandeling van het wetsvoorstel naar de Kamer worden gestuurd.Hierbij zal ook worden ingegaan op de relevantie hiervan voor de hetbehoud van de bestaande uitvoeringskracht en de investeringsbereidheidvan bestaande warmtebedrijven.37.De leden van de CDA-fractie constateren dat met dit wetvoorstel wordtbeoogd warmtebedrijven te verplichten om te voldoen aan een pad voorverduurzaming door het instellen van een prestatienorm voor demaximale uitstoot van broeikasgassen per warmtekavel. Deze verduurza-mingsnorm zal in lagere regelgeving worden uitgewerkt. Deze ledenmerken op dat er eerder in de context van het Klimaatakkoord nog werdgesproken over een uitstootnorm per warmtebedrijf. In het wetsvoorstelwordt juist gesproken over een uitstootnorm per warmtekavel. Zij vragende regering om uit te leggen waarom er wordt gekozen voor eenverduurzamingsnorm per warmtekavel en niet per warmtebedrijf. Ookvragen deze leden de regering in te gaan op de stelling vanuit deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 846 warmtesector dat een norm per warmtebedrijf meer ruimte geeft voorflexibiliteit en kosteneffectieve investeringen in duurzamere bronnen endaarmee ook bijdraagt aan de betaalbaarheid van warmte.De voornaamste reden om te kiezen voor een duurzaamheidsnorm perwarmtekavel of, ingeval van een klein collectief warmtesysteem, pergebied waarvoor een ontheffing is verleend en niet voor een norm perwarmtebedrijf is dat een norm per warmtebedrijf in de ogen van hetkabinet voordeel zou geven voor grotere warmtebedrijven met meerdereaanwijzingen en/of ontheffingen ten opzichte van warmtebedrijven ofwarmtegemeenschappen met slechts één aanwijzing of ontheffing. Hetkabinet is daarbij van mening dat de door de warmtesector en in de vraagaangehaalde potentiële voordelen niet opwegen tegen genoemd nadeel.Hierbij is verder van belang dat collectieve warmtevoorzieningenuiteindelijk volledig emissievrij zullen moeten worden. Een norm perwarmtebedrijf biedt voor warmtebedrijven met meerdere collectievewarmtesystemen de mogelijkheid om de uitstoot van broeikasgassen ineen aantal van haar collectieve warmtesystemen tijdelijk hoger te latenzijn dan zou mogen bij een norm per warmtekavel of ontheffingsgebied,terwijl uiteindelijk ook die systemen emissievrij zullen moeten worden. Totbesluit is van belang dat de artikelen 2.21 en 3.10 van het wetsvoorstelvoorzien in de mogelijkheid om op verzoek tijdelijk te worden onthevenvan de verplichting om aan de duurzaamheidsnorm te voldoen indien ditniet uitvoerbaar is. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de door dewarmtesector gewenste flexibiliteit, waarbij een warmtebedrijf dan welaannemelijk zal moeten maken dat genoemde ontheffing noodzakelijk is.38.De leden van de CDA-fractie hebben daarnaast ook nog vragen over hoewarmtebedrijven uiteindelijk daadwerkelijk kunnen voldoen aan deverduurzamingsnorm. Zij merken op dat de mogelijkheden voor warmte-bedrijven om te investeren in verduurzaming zijn verminderd, onderandere vanwege fiscale maatregelen zoals het verhogen van de energie-belasting op gas. Daarnaast worden beoogde duurzame bronnen vanwarmte zoals een elektrische boiler steeds duurder door de sterk stijgendenettarieven. Deze leden vragen de regering daarom hoe zij beoogtinvesteringszekerheid te bieden voor het inzetten van nieuwe, duurzamewarmtebronnen. Welke maatregelen neemt de regering om investeringenin het verduurzamen van warmtenetten te stimuleren en ook daadwer-kelijk mogelijk te maken?De leden vragen naar de maatregelen en mogelijkheden voor investe-ringen in verduurzaming van warmtenetten. De inzet van duurzamewarmtebronnen voor nieuwe en bestaande warmtenetten wordt gestimu-leerd door middel van de SDE++ subsidie. Dit instrument wordt jaarlijksgeëvalueerd om in te spelen op ontwikkelingen in de sector. Voor deopenstelling van de SDE++ in 2025 zijn middelen beschikbaar voor eenopenstellingsbudget van 8 miljard euro.Het is echter onzeker of er voor de openstelling van 2026 ook voldoendemiddelen beschikbaar zullen zijn. Dit heeft te maken met de geraamdeenergie- en CO2-prijzen van het PBL. Deze zijn fors lager dan de afgelopenramingen. Hierdoor stijgen de verwachte uitgaven voor de SDE++regeling. Voor de zomer zal het kabinet de Kamer informeren over demogelijkheden voor een openstelling in 2026. Over de precieze kenmerkenvan de openstellingsronde van 2026 wordt de Kamer begin volgend jaargeïnformeerd, waarbij ook een nieuwe raming zal worden gehanteerd.64Daarnaast loopt er ook een traject waarbij er wordt gekeken naar andere64Kamerstukken II 2024/2025, 31 239, nr. 418.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 847 vormen van stimulering dan de SDE++, zoals een investeringssubsidievoor warmtebronnen.65Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stapsgewijs overstap van dehuidige tariefregulering gebaseerd op gasreferentie naar kostengeba-seerde tarieven. Het uitgangspunt van kostengebaseerde tarieven is datwarmtebedrijven hun efficiënte kosten kunnen terugverdienen. Ditbetekent dat warmtebedrijven ook verduurzamingskosten, mits efficiënt,via hun tarieven kunnen terugverdienen. De subsidies blijvenwaarschijnlijk op de korte en middellange termijn nodig om te voorkomendat verbruikerstarieven door de kosten van verduurzaming heel hoogworden.39.De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de betaalbaarheidvoor burgers een cruciale randvoorwaarde is om de warmtetransitie toteen succes te maken. Deze leden onderschrijven de door de regeringgestelde randvoorwaarde dat, als een warmtenet voor de samenleving degoedkoopste duurzame optie is, dit moet leiden tot een aantrekkelijke prijsvoor de eindgebruiker. Kan de regering deze randvoorwaarde specifi-ceren? Betekent dit dat, als een gemeente voor een bepaalde wijk heeftbesloten dat collectieve warmte daar de beste keuze is, deze optie vooreindgebruikers, ook op de lange termijn, de meest goedkope optie moetzijn? Zo ja, kan de regering toelichten hoe ze dit wil bereiken. Zo nee,waarom kiest de regering hier niet voor?Het kabinet vindt het onwenselijk als warmteverbruikers met veel hogerekosten worden geconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Tot deinvoering van kostengebaseerde tarieven gelden nog warmtetarieven opbasis van een gasreferentie, zoals in de huidige situatie. Na invoering vankostengebaseerde tariefregulering kunnen warmtekosten voor verbruikerslager, maar ook hoger worden dan die van aardgas. Om dit te adresserenwordt flankerend beleid onderzocht. Het kabinet zal te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft tariefregulering fase 1van kracht. Als het kabinet dit besluit neemt zal dit worden voorgehangenbij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid van het parlement isverzekerd. Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota en deKamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstelnaar de Kamer wordt gestuurd.De regels met betrekking op het overstappen naar een duurzamewarmtevoorziening zijn opgenomen in de Wgiw. Deze wet bepaalt datwanneer de gemeente een wijk aanwijst om over te stappen naar eenduurzame energievoorziening, de aanpak van de gemeente moet voldoenaan de nog uit te werken instructieregels ten aanzien van de betaal-baarheid voor de bewoners in de wijk op basis van het amendementErkens c.s.66 Zo stelt de toelichting bij het amendement dat de investeringin maatregelen die bewoners moeten doen bij aanwijzing van de wijk inhet omgevingsplan naar verwachting voor een overgroot deel van deinwoners terug moet kunnen worden verdiend. In de algemene maatregelvan bestuur onder de Wgiw, het Besluit gemeentelijke instrumentenwarmtetransitie (Bgiw), wordt uitgewerkt wanneer een plan van degemeente hieraan voldoet. Wanneer de gemeente niet kan voldoen aandeze waarborg, mogen zij de wijk niet aanwijzen. Omdat het gaat om deeis van verwachte betaalbaarheid voor het overgrote deel van bewoners,65Kamerstukken II 2024/25, 31 239, nr. 403.66Kamerstukken II 2023/24, 36 387, nr. 20.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 848 is het met deze stap alsnog mogelijk dat er een aantal huishoudens zijnvoor wie het niet de meest goedkope optie is.40.In dit kader vragen deze leden de regering specifiek te reflecteren op demeegegeven overweging van de ACM om het tarieflimiet te stellen opbasis van wat een consument kwijt zou zijn als die kiest voor eenall-electric oplossing.In de beantwoording van vraag 2 wordt de werking van de tarieflimiet enhet vereveningsfonds toegelicht. Het ligt voor dit instrument niet voor dehand lig om te kiezen voor een externe referentie zoals een warmtepompomdat het niet zeker is dat de middelen die hiervoor nodig zijn via eenvereveningsbijdrage geïnd kunnen worden. Het kabinet vindt hetonwenselijk als warmteverbruikers met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Het kabinet onderzoektflankerend beleid om dit te adresseren. Het kabinet zal te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft tariefregulering fase 1van kracht. Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluit wordenvoorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid vanhet parlement verzekerd is. Zie voor verdere toelichting de inleiding opdeze nota en de Kamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van hetwetsvoorstel naar de Kamer wordt gestuurd.41.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering inzichtelijk kanmaken welke impact warmtenetten kunnen hebben op het voorkomen vannetcongestie. Kan de regering schetsen, in ieder geval kwalitatief en bijvoorkeur ook kwantitatief, wat het betekent voor de netcongestie als erkomende decennia veel warmtenetten worden aangelegd ten opzichte vaneen situatie waarin het aandeel warmtenetten achterblijft ten opzichte vande verwachting zoals geschetst in bijvoorbeeld het Klimaatakkoord?Een warmtenet is voor grofweg een derde van de gebouwde omgeving dewarmteoplossing met de laagste nationale kosten.67 Zonder warmtenettenzullen de kosten voor netverzwaring aanzienlijk hoger liggen omdat opdeze plekken voor elektrisch verwarmen wordt gekozen. Bovendien blijftdan een groot potentieel van duurzame warmtebronnen onbenut.De huidige stagnatie van de ontwikkeling van warmtenetten vergroot debelasting op het elektriciteitsnet doordat er steeds meer woningenworden aangesloten op warmtepompen op plekken waar warmtenettende laagste maatschappelijke kosten hebben. Onderzoek van CE Delft laatzien dat het niet realiseren van de beoogde warmtenetten in 2040 leidt toteen stijging van jaarlijkse nationale kosten met 16% (160 miljoen euroextra) voor netverzwaring en opwek.68 Hierbij wordt het huidige tempovan het realiseren van warmtenetten uitgezet tegen het beoogde tempouit het Klimaatakkoord. Bij een lineaire groei van de warmtenetaanslui-tingen gaat het tussen 2025 en 2040 in totaal om ruim 1,6 miljard euroextra nationale kosten. Het interdepartementaal beleidsonderzoek naar debekostiging van de elektriciteitsinfrastructuur bevestigt dat het stimulerenvan warmtenetten de kostenstijging van het elektriciteitsnet met namevoor kleinverbruikers kan beperken.67PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten.68CE Delft (2024), Het effect van het stagneren van de groei van warmtenetten, Het effect van hetstagneren van de groei van warmtenetten – CE Delft.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 849 42.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in dit kader ook of deregering wil reflecteren op hoe de kosten voor energie nu in brede zinterechtkomen bij de eindgebruikers en op de mogelijkheid van eenalternatief nettariefstelsel, zoals dat wordt verkend in recent onderzoekvan Berenschot. Zou de verdeling van de netkosten niet beter moetenaansluiten bij het kostenveroorzakingsbeginsel, waarbij de hoogste kostenterechtkomen bij degenen die het net het zwaarst belasten? Deze ledenvragen de regering of ze verwacht dat een alternatief nettarief kanbijdragen aan een lagere energierekening voor warmtenetgebruikers endaarmee de aantrekkelijkheid van warmtenetten voor gebruikers kanverhogen. Welke stappen wil de regering zetten om tot een verbeterdkostengebaseerd nettarievenstelsel te komen en aan welk tijdpad denkt deregering daarbij, ook gezien de urgentie van de warmtetransitie? Is deregering bereid om te verkennen wat de impact van een wijziging van hettariefstelsel is op de huidige wet- en regelgeving? Is de regering tevensbereid te verkennen welke mogelijke ongewenste effecten een alternatiefnettarief kan hebben voor specifieke groepen en te onderzoeken welkflankerend beleid kan worden ontwikkeld om dit risico te ondervangen?Zoals ook toegelicht in de kamerbrief van 19 november 2024 zorgen debenodigde investeringen in het elektriciteitsnet ervoor dat de nettarievenvoor elektriciteit voor huishoudens en bedrijven gaan stijgen.69 Daarnaastis het vanwege de congestie op het elektriciteitsnet van groot belang dathet bestaande elektriciteitsnet slim wordt gebruikt. Het moderniseren vande tariefstructuur moet ervoor zorgen dat de tarieven in de toekomst beterde werkelijke kosten gaan weerspiegelen. Dit maakt het voor gebruikersaantrekkelijker om rekening te houden met de kosten van het elektrici-teitsnet en het draagt bij aan een eerlijke verdeling van de kosten.Door een dergelijke wijziging in de tariefstructuur worden warmtenettendaar waar ze een additionele belasting op het elektriciteitsnet kunnenvoorkomen, aantrekkelijker. Dit kan bijdragen aan het verminderen van denetverzwaringsopgave. Dit wordt onderschreven in het meegestuurderapport van Berenschot.70 De verdeling van de netkosten is tevensonderwerp van het op 7 maart 2025 aan de Kamer gezonden «Interdepar-tementaal Beleidsonderzoek (IBO) Bekostiging elektriciteitsinfra-structuur».71 Doel van dat onderzoek is om meer inzicht in en grip tekrijgen op de omvang van de investeringen in de elektriciteitsinfra-structuur op de lange termijn en de bekostiging ervan. Ook het effect vanwarmtenetten op de nettarieven maakt onderdeel uit van dit onderzoek.Een belangrijk aandachtspunt bij wijzigingen van de tariefstructuur voorhet elektriciteitsnet is dat deze wijzigingen voor netgebruikers onver-wachts kunnen komen en dat de wijzigingen nadelig uit kunnen pakken.Daarnaast kan de tariefstructuur ingewikkelder worden. Het moderniserenvan de tariefstructuur gaat daarom samen met lastige vraagstukken,waarover ook in de Kamer is gesproken. De Kamer ontvangt de kabinets-reactie op dit rapport gelijktijdig met de voorjaarsnota.43.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering tevens ofoverwogen is om alle netwerktarieven te socialiseren, zodat full electricgebruikers ook betalen voor warmtenetten, zoals warmtenetgebruikers69Kamerbrief Nettarieven en de verdeling van netkosten 19 november 2024, Kamerstukken II2024/25, 29 023, nr. 525.70Berenschot (2024), Verkenning alternatief nettariefstelsel kleinverbruik, Verkenning alternatiefnettariefstelsel kleinverbruik.71Kamerstukken II 2024/25, 29 023, nr. 553.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 850 betalen voor het verzwaren van het net vanwege het kiezen voorelektrische warmteoplossingen. Kan de regering toelichten waarom zedaar niet voor kiest?De verdeling van de netkosten is onderwerp van een IBO, zie ook debeantwoording van vraag 42. Ook deze optie wordt hierin meegenomen.44.De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat het voorgesteldevereiste van een publiek meerderheidsbelang in warmtebedrijven veelstof doet opwaaien. Onder andere de Afdeling advisering van de Raad vanState plaatst kanttekeningen bij de motivering van de regering van ditvereiste. Deze leden lezen dat één van de argumenten van de regeringvoor het vereiste van een publiek meerderheidsaandeel is dat dat zouzorgen voor een betere borging van publieke belangen tijdens dewarmtetransitie. Enerzijds voelen deze leden hier principieel in mee, zekergezien het feit dat de levering van warmte via warmtenetten kenmerkenheeft van een natuurlijk monopolie. Burgers kunnen niet wisselen vanleverancier en de leden vinden het in principe wenselijk als energie-infrastructuur in publieke handen is, net zoals bijvoorbeeld dat in hetgeval van elektriciteitsvoorziening is. Anderzijds is het genoemde vereistezeer ingrijpend voor warmtebedrijven en gaat het momenteel gepaardmet veel onzekerheid voor betrokken partijen. Zij vragen de regeringdaarom om basis van gegevens te onderbouwen waarom ze verwacht dateen warmtebedrijf met een publiek meerderheidsaandeel daadwerkelijkbeter proactief zou kunnen handelen in het publieke belang dan eenwarmtebedrijf met privaat meerderheidsaandeel.Als aandeelhouder heeft de overheid verschillende zeggenschapsrechten,zoals meepraten over de strategie, het goedkeuren van investeringenboven een bepaald drempelbedrag en het benoemen van bestuurders encommissarissen. Bij een publiek meerderheidsbelang zal het hierbij gaanom doorslaggevende zeggenschap. Mede naar aanleiding van deaanwezigheid van democratische controle op de invulling van hetaandeelhouderschap brengt publiek aandeelhouderschap met zich meedat hierbij niet alleen gekeken wordt naar winst en rendement maar ooknaar andere publieke belangen. Zo kunnen publieke partijen hun invloedop de strategie aanwenden om deze meer in lijn te brengen met nationaleen lokale doelstellingen voor de warmtetransitie. Verder is in paragraaf16.5 van de toelichting ook aangeven dat het voor de hand ligt dat veelnieuwe publieke warmtebedrijven op regionale of provinciale schaalzullen ontstaan en dit wetsvoorstel voorziet tevens in een mogelijkheidom een nationale deelneming aan te gaan. De verwachting is daarom datwarmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang een variëteit aanaandeelhouders zullen krijgen die het mogelijke risico dat de lokaleaandeelhouder eenzijdige lokale belangen laat prevaleren zal mitigerenvanwege het onderlinge corrigerende vermogen van de publiekeaandeelhouders. Zie verder ook paragraaf 1.2, onder c, van de toelichtingen het antwoord op vraag 31.45.Deze leden vragen daarnaast of de regering feitelijk kan onderbouwen ofde continuïteit en kwaliteit van de collectieve warmtevoorziening betergeborgd zou zijn bij een warmtebedrijf met een publiek meerderheids-aandeel dan bij één met een privaat meerderheidsaandeel.Specifiek voor de continuïteit en kwaliteit van de collectieve warmtevoor-ziening kan dit bij een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelangom verschillende redenen beter geborgd zijn. Ten aanzien van decontinuïteit geldt dat er met een publiek meerderheidsbelang in acuteTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 851 noodsituaties sneller gehandeld kan worden en er zijn meer interventie-mogelijkheden. Een acute noodsituatie hangt vaak samen met een(dreigend) faillissement. Een publieke aandeelhouder heeft een grootbelang om het niet zover te laten komen, omdat het gaat om de leverings-zekerheid van de eigen burgers. Bij situaties die de energievoorzieningbreder raken, zoals de energiecrisis, kan publiek aandeelhouderschap erook aan bijdragen dat tijdelijk nog meer gewicht kan worden toegekendaan publieke belangen als betaalbaarheid en leveringszekerheid.Met betrekking tot de kwaliteit geldt dat dat publieke partijen de koers vanhet warmtebedrijf van binnenuit bepalen en ervoor zorgen dat er insterkere mate van uit kan worden gegaan dat een warmtebedrijf proactiefhandelt in het publiek belang. Belangen zoals betaalbaarheid, leveringsze-kerheid, duurzaamheid, maar ook dividenduitkering kunnen bij eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang, net als bij eencommercieel bedrijf met elkaar op gespannen voet staan. Wel is deverwachting dat een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelangdeze belangen anders zal wegen dan een commercieel warmtebedrijf, datin de kern winstmaximalisatie nastreeft.46.Ook vragen zij of de regering kan onderbouwen wat het effect van hetverplicht publiek meerderheidsbelang is op de kosten van de uitrol vanwarmtenetten en daarmee de betaalbaarheid voor eindgebruikers.In reguliere markten vormt concurrentie tussen aanbieders de belang-rijkste drijfveer om prijzen te verlagen zodat de prijzen de kostenreflecteren en om efficiëntie te verhogen. Bij collectieve warmte is erechter sprake van een natuurlijk monopolie, en dus niet van concurrentie.In dit soort markten is het primaire instrument om de kosten zoveel alsmogelijk te beperken de tariefregulering.De keuze voor een verplicht publiek meerderheidsbelang kan welvoordelen hebben voor de kosten en financiering van warmtenetten,waardoor de kosten van een warmtebedrijf met een publiek meerder-heidsbelang uiteindelijk lager uit kunnen vallen. Bovendien blijft er ruimtevoor concurrentie op de markt van toeleveranciers, dienstverleners enuitvoerende organisaties voor warmte. Met de beoogde groei vanwarmtenetten zijn er op deze markten schaalvoordelen te behalen.Zie ook de toelichting in paragraaf 1.2, onder c, van de toelichting en hetantwoord op de vragen 14 en 24.47.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering te reflecteren opde bevindingen van het onderzoek van PricewaterhouseCoopers (PwC) uitaugustus 2022 (bijlage bij Kamerstuk 30 196, nr. 800). Het onderzoek steltimmers dat de voorgenomen verplichting in combinatie met de uitgangs-punten van het wetsvoorstel geen positief effect heeft op de realisatie-kracht en het uitroltempo van warmtenetten naar verwachting sterk zalvertragen. Tevens vragen de leden in te gaan op de verschillende puntendie PwC noemt om het voorstel te verbeteren. Kan de regering bijvoor-beeld de beoogde doelen en effecten van de verplichting ook vanuiteconomisch oogpunt expliciteren en onderbouwen? Kan de regeringtoezeggen om te analyseren hoe de kennis en expertise die er nu bijwerknemers van private partijen ligt zo goed mogelijk te gebruiken voorde publieke warmtebedrijven, gezien het door PwC opgemerkte risico datdeze expertise gedeeltelijk verdwijnt?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 852 In de Kamerbrief van 21 oktober 2022 waarin het kabinet het besluit tenaanzien van het verplicht publiek meerderheidsbelang in warmtebedrijvenheeft aangekondigd, heeft het kabinet een reflectie op het genoemdrapport gegeven.72 In die brief worden de door PwC genoemde risico’serkend, en vormen deze de voornaamste reden om de introductie van eenpubliek meerderheidsbelang te combineren met een ingroeiperiode van 7jaar gedurende welke gemeenten gebruik kunnen maken van eenuitzonderingsbepaling waarmee gemeenten de mogelijkheid krijgen omwarmtebedrijven die niet aan het publiek meerderheidsvereiste voldoenaan te wijzen voor een nieuw warmtekavel.Ten slotte heeft het kabinet, met het oog op de voortgang van dewarmtetransitie, een onafhankelijk verkenner gevraagd om in overleg metonder andere de bestaande warmtebedrijven welke rol zij voor zich zien inde toekomstige warmtemarkt. De verkenner stelt voor om de bestaandebedrijven te laten overnemen door de staat. In de kabinetsreactie op hetonderzoek van de verkenner zal hier nader op worden ingegaan (zie ookhet antwoord op vraag 12).48.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of er en zo ja,welke minder ingrijpende maatregelen naast een vereiste van een publiekmeerderheidsbelang zijn onderzocht en waarom hiermee de doelen vanonderhavig wetsvoorstel niet worden behaald, te meer omdat de Afdelingadvisering van de Raad van State kanttekeningen bij de motivering van deregering op dit punt wijst.Naast het publiek meerderheidsbelang zijn verschillende minderingrijpende alternatieven onderzocht. In de eerste plaats is gekeken naareen hybride marktordeningsmodel waarbij er, in lijn met hoe de warmte-markt nu georganiseerd is, geen voorschriften over de eigendom van hetwarmtebedrijf gelden waardoor zowel publieke, private als privaat-publieke warmtebedrijven aangewezen kunnen worden voor eenwarmtekavel. Hiervoor is niet gekozen. Collectieve warmtesystemen zijneen nutsvoorziening met een vitaal karakter waarbij ook nog sprake is vaneen natuurlijk monopolie waar kwetsbare consumenten van afhankelijkzijn. Een zo goed mogelijke bescherming van een verbruiker is daaromnoodzakelijk. Omdat met een hybride marktordeningsmodel een publiekepartij niet de koers van het warmtebedrijf van binnenuit kan bepalen zalde kwetsbare consument niet dezelfde mate van bescherming genieten.De verbruiker die is aangesloten op een collectieve warmtevoorzieningmoet erop kunnen vertrouwen dat het warmtebedrijf de publiekebelangen op het oog heeft en niet meer gewicht toekent aan commerciëlebelangen. Verder is alleen regulering en toezicht achteraf onvoldoendeom effectief de publieke belangen te borgen. Door de grote heterogeniteiten het grote aantal collectieve warmtesystemen slaagt de toezichthouderer beperkt in enkel door toezicht en handhaving gewenst gedrag af tedwingen. Problemen zullen daardoor vaak pas worden opgelost nadat zeal zijn ontstaan. Ook het proactief nemen van beslissingen in het belangvan de warmtetransitie kan met een hybride marktordeningsmodel nietworden afgedwongen. Tot slot hebben gemeenten duidelijk aangegevendat een publiek meerderheidsbelang noodzakelijk is voor het draagvlak inde warmtetransitie. Dit wordt ondersteund door onderzoek van het PBL(zie daarvoor ook de beantwoording van vraag 10).73 Een hybridemarktordeningsmodel, waarbij ook volledig private warmtebedrijvenkunnen worden aangewezen, zal naast het beschermen van de publieke72Kamerstukken II 2022/23, 30 196, nr. 800.73PBL (2024), Aardgasvrij een goed idee, maar... Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes inde warmtetransitie?, p. 78.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 853 belangen, ook het draagvlak voor de energietransitie daarom niet tengoede komen.Een alternatief waarbij een publieke aandeelhouder een minderheids-belang (of een belang van 50%) heeft in een warmtebedrijf zal de publiekebelangen vanuit het warmtebedrijf niet kunnen borgen, omdat publiekeaandeelhouders dan geen doorslaggevende zeggenschap hebben over dekoers van het warmtebedrijf. De bovengenoemde argumenten waaromeen hybride marktordening niet wenselijk is gelden daarmee ook voor hetalternatief van een verplicht publiek minderheidsbelang (en een belangvan 50%). Het gaat hier bovendien om een inbreuk op de vrijheid vanvestiging en vrij verkeer van kapitaal die Europeesrechtelijk, gelet op dedwingende redenen van algemeen belang niet te rechtvaardigen is. Juistomdat een publieke partij met een minderheidsaandeel (of een belang van50%) niet veel kan: het geeft geen doorslaggevende zeggenschap over hetbeleid van de onderneming noch de infrastructuur. Met een minderheids-belang kan een publieke partij er niet voor zorgen dat het warmtebedrijfhandelt in het belang van de leveringszekerheid, bescherming vanconsumenten, klimaat en milieu. De landsadvocaat heeft in het advies van25 maart 2025 de stelling in het wetsvoorstel dat een verplicht publiekminderheidsbelang Europeesrechtelijk niet gerechtvaardigd kan wordengetoetst. De landsadvocaat concludeert dat in de toelichting voldoendeaannemelijk is gemaakt dat de beoogde doelstellingen van hetwetsvoorstel niet met minder vergaande middelen kunnen wordenbereikt. Een publiek minderheidsbelang (of een belang van 50%) kan in deogen van de landsadvocaat niet als een (even doeltreffende) alternatievemaatregel worden gezien. Met een minderheidsbelang wordt immers nietvoorzien in de gewenste versterkte publieke regierol in de vorm vanzeggenschap die volgens de toelichting nodig is om het gewenstebeschermingsniveau met betrekking tot de bescherming van deverbruiker, het beschermen van de leveringszekerheid en de beschermingvan het milieu en klimaat te behalen, aldus de landsadvocaat.74 Zie ook debeantwoording van vraag 16.Verder is ook de mogelijkheid van volledig publieke warmtebedrijvenonderzocht. In dit wetsvoorstel is echter niet de meest verregaande vormvan publieke zeggenschap voorgesteld omdat het beoogde doel op eenminder vergaande wijze bereikt kan worden. Voorts is gekeken naar eengouden aandeel. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat eendergelijk aandeel een uiterst kwetsbare optie is. Op verzoek van demedeoverheden is ook het alternatief onderzocht of in het wetsvoorstel degemeente de bevoegdheid kan worden gegeven vóóraf een voorkeur aante geven voor een bepaald type warmtebedrijf (publiek, privaat of eensamenwerkingsvorm). Over de verenigbaarheid van deze wens met hetEuropees recht is advies gevraagd aan de landsadvocaat. In dit advies van28 mei 2021concludeerde de landsadvocaat dat – binnen het kader van hetwetsvoorstel zoals dat destijds was opgesteld en waarin alle warmtebe-drijven de mogelijkheid hadden een aanvraag in te dienen om aange-wezen te worden – het vooraf bepalen van een bedrijfstype nietverenigbaar is met het Europees recht.75 Tot slot is onderzocht ofgemeenten de mogelijkheid kunnen krijgen de aanwijzingsprocedure niette volgen als de gemeente zelf voorziet in de collectieve warmtevoor-ziening door de oprichting van een warmtebedrijf waarvan de gemeenten,althans meer dan de helft van de aandelen heeft met doorslaggevendezeggenschap. Het is niet wenselijk een dergelijk alternatief uit te werkenomdat niet alle gemeenten een warmtebedrijf waarvan de gemeente alle,althans meer dan de helft van de aandelen heeft met doorslaggevende74Advies van de landsadvocaat van 25 maart 2025, p. 4.75Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 768.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 854 zeggenschap zullen oprichten. Zie ook de paragrafen 15.4 en 15.5 van detoelichting.Gelet op de bovenstaande overwegingen worden de doelen van hetwetsvoorstel het beste gediend door het voorschrijven van een publiekmeerderheidsbelang.49.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of zij bereid iseen inventarisatie te doen van de verwachte vertraging van het uitrol-tempo van warmtenetten door het vereiste van een publiek meerderheids-belang in warmtebedrijven. Private partijen verwachten een «stand still»van vijf jaar. Verwacht de regering dit ook? Zo ja, hoe wil ze deze periodeoverbruggen?Het beeld dat de keuze in het wetsvoorstel voor een verplicht publiekmeerderheidsbelang in warmtebedrijven die worden aangewezen vooreen warmtekavel voor vertraging zorgt, behoeft nuancering. In de eersteplaats is een verplicht publiek meerderheidsbelang op (middel-)langetermijn juist nodig voor het vergroten van het aantal collectieve warmte-systemen en daarmee het behalen van doelstellingen. Ten tweedebetekent de vertraging – die er op kortere termijn wel is – niet dat demarkt voor grootschalige collectieve warmte volledig tot stilstand isgekomen. Slechts een deel van de vertraging kan dus worden verklaarddoor de ervaren onzekerheid over de vraag welke rol bestaande warmte-bedrijven in de toekomst zullen spelen onder de nieuwe marktordening.Zie ook antwoord op vraag 11. Ten aanzien van de vraag voor de wijzewaarop het kabinet dit wil overbruggen geldt dat wordt beoogd debestaande realisatiekracht zoveel mogelijk te behouden. Zoals aange-kondigd in de brief van 7 oktober 2024 heeft een onafhankelijke verkennerin overleg met onder meer bestaande warmtebedrijven hier onderzoeknaar gedaan. Een kabinetsreactie op dit onderzoek zal voor de behan-deling van het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer worden gestuurd.Hierbij zal ook worden ingegaan op de relevantie hiervan voor de hetbehoud van de bestaande uitvoeringskracht en de investeringsbereidheidvan bestaande warmtebedrijven. Zie ook het antwoord op vraag 12.50.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoeveel nieuwe (publieke)warmtebedrijven zullen worden opgericht na inwerkingtreding vanonderhavig wetsvoorstel. Hoe beoordeelt de regering dit, ook in het lichtvan bijvoorbeeld expertise en mogelijke schaalvoordelen?Een groot aantal gemeenten is al aandeelhouder in een warmtebedrijf ofbereidt zich hierop voor. Dit is nader gespecificeerd in de beantwoordingvan vraag 19. Veel van deze bedrijven hebben al een regionale schaal ofhebben de ambitie om hier naartoe te groeien. In de toelichting inparagraaf 16.5 is aangeven dat het voor de hand ligt dat nieuwe publiekewarmtebedrijven op regionale of provinciale schaal zullen ontstaan. Dit isonder meer ingegeven door de schaalvoordelen die een bedrijf op ditniveau kan behalen51.De leden van de SGP-fractie kunnen op zichzelf zich goed voorstellen datde regering kiest voor warmtebedrijven met een publiek meerderheids-belang. Zij delen de wens voor meer publieke sturing. Tegelijkertijd klevener ook nadelen aan. Zij hebben daarom enkele vragen bij de inhoudelijkeonderbouwing en de gemaakte afwegingen. De leden van de SGP-fractielezen dat de regering de sterke democratische controle op de invullingvan het aandeelhouderschap benoemt als argument voor publiekTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 855 aandeelhouderschap. Tegelijkertijd geeft de regering ook aan datwarmtebedrijven op regionale of provinciale schaal zullen ontstaan. Datmede nodig zijn om schaalvoordelen te kunnen benutten. Wat betekent ditechter voor de democratische controle en de mate van lokale sturing?Deze leden ontvangen graag een reflectie hierop. Verder vragen zij zich afin hoeverre sprake is van de gewenste publieke sturing als een gemeente,bijvoorbeeld omdat ze zelf onvoldoende capaciteit of expertise heeft voorhet oprichten van een warmtebedrijf, in zee gaat met een publiekwarmtebedrijf waarin ze zelf geen (meerderheids)aandeel heeft.Zoals is aangeven in de beantwoording van de vragen 19 en 33 zijn er veelgemeenten die verkennen om aandeelhouder van een warmtebedrijf teworden of dat in sommige gevallen al zijn. Hoewel er voordelen tebehalen zijn door gemeentelijk aandeelhouderschap in het aangewezenwarmtebedrijf, is het voor zowel borging van de democratische controleals voor de lokale sturing geen vereiste. De beantwoording van vraag 34gaat hier nader in op.52.De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat wel het belang vanpubliek aandeelhouderschap benoemd wordt en waarom alternatievevormen van marktordening niet voldoen met het oog op de doelen van dewet, maar niet of nauwelijks wordt ingegaan op de potentiële nadelen vande keuze voor publiek aandeelhouderschap. Zij horen graag welkenadelen de regering heeft gezien, hoe zij deze heeft gewogen en hoe hiermee wordt omgegaan.In de rapporten die het kabinet in 2022 door PWC en Greenvis heeft latenopstellen om de gevolgen van een publiek doorslaggevend zeggenschapop het doelbereik van 2030 en de omvang van de investeringsopgave inkaart te brengen, waarschuwt PwC dat een verplicht publiek meerder-heidsbelang de komende jaren het uitroltempo van warmtenetten sterk zalvertragen, vooral als gevolg van het negatieve effect op private investe-ringen en het tijdrovende transitieproces naar een publiek gedrevenontwikkelmodel.76 Greenvis heeft de omvang van de publieke investe-ringsopgave voor het doel van 500.000 nieuwe aansluitingen geraamdmet de bandbreedte van grofweg 700 miljoen tot 2 miljard euro. In deKamerbrief van 21 oktober 2022 waarin het kabinet het besluit ten aanzienvan het verplicht publiek meerderheidsbelang in warmtebedrijven heeftaangekondigd en vele daaropvolgende brieven is beschreven op welkewijze het Kabinet dit effect van vertraging beoogd te mitigeren en hoe definanciering van de deze publieke investeringsopgave gerealiseerd kanworden.77Een deel van de vertraging van de transitie op dit moment kan wordenverklaard door de ervaren onzekerheid over de vraag welke rol bestaandewarmtebedrijven in de toekomst zullen spelen onder de nieuwe marktor-dening. Zie ook het antwoord op vraag 11. Dit nadeel was bovendienvoorzien op het moment dat het besluit tot het verplicht stellen van eenpubliek meerderheidsbelang werd genomen.78 Hoewel deze overwegingis meegenomen, weegt het zwaarder dat het publiek meerderheidsbelanguiteindelijk nodig is om de voorziene opschaling te realiseren. Met het76PWC (2022), Effecten van publiek eigendomsverplichting op de realisatiekracht voor collec-tieve warmtesystemen, Effecten van publiek eigendomsverplichting op de realisatiekrachtvoor collectieve warmtesystemen | Rapport | Rijksoverheid.nl.Greenvis (2022), Investeringsopgave warmte infrastructuur, Investeringsopgave warmteinfrastructuur | Rapport | Rijksoverheid.nl.77Kamerstukken II 2022/23, 30 196, nr. 800.78Kamerstukken II 2022/23, 30 196, nr. 800, p. 5.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 856 oog op het behoud van de bestaande realisatiekracht heeft een onderzoekdoor een onafhankelijk verkenner plaatsgevonden. De Kamerbrief dievoorafgaand aan de behandeling van dit wetsvoorstel aan de Kamerwordt verzonden bevat een kabinetsreactie op dit advies. Ook wordt indeze brief nader ingegaan op het voorgesteld flankerend beleid. Zie ookhet antwoord op vraag 12 en 16.53.De leden van de SGP-fractie wijzen in dit verband op dat het feit dat hetaanleggen en exploiteren kennis en expertise vergt die nieuw op terichten publieke warmtebedrijven niet automatisch hebben. Hoe wordtzoveel mogelijk voorkomen dat nieuwe warmtebedrijven met publiekaandeelhouderschap opnieuw het wiel moeten gaan uitvinden en leergeldbetalen?In de Kamerbrief van 7 oktober 2024 worden de randvoorwaardengeschetst die op orde moeten zijn om de opschaling van collectievewarmte mogelijk te maken. Naast de opbouw van de publieke uitvoerings-kracht op de langere termijn wordt in de Kamerbrief ook aandacht besteedaan het behoud van de bestaande uitvoeringskracht. Zie hiervoor hetantwoord op de vorige vraag en ook het antwoord op vraag 12.Nu wisselen warmtebedrijven kennis en ervaring uit via het leerpro-gramma van NieuweWarmteNu! (NWN!). Het leerprogramma van NWN!loopt vooralsnog door tot 2027. Het NPLW verzamelt successen, kansenen belemmeringen bij gemeenten, warmtebedrijven en andere stake-holders en deelt deze weer. Zo ondersteunen ze gemeenten bij de opbouwvan kennis, en kunnen ze belemmeringen agenderen.Daarnaast is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen voor deaanwijzing van een nationale deelneming. Een nationale deelneming kanals aandeelhouder in meerdere warmtebedrijven aansturen op bedrijfs-overstijgende technische en operationele standaarden, waarmeeschaalvoordelen behaald kunnen worden. Ook kan via de NationaleDeelneming Warmte kennis en ervaring gedeeld worden tussen deverschillende aandeelhouders. De inzet van een nationale deelneming isnog aan nadere besluitvorming onderhevig.54.Deze leden willen er ook op wijzen dat publieke warmtebedrijven oplokale of regionale schaal zullen opereren, waardoor waarschijnlijkversnippering optreedt en minder goed geprofiteerd kan worden vanschaalvoordelen en een portfolio-aanpak. Hoe weegt de regering dit?Bij de opzet van nieuwe publieke warmtebedrijven streeft het kabinet naarregionale warmtebedrijven waar gemeenten gezamenlijk optrekken.Regionale warmtebedrijven bieden een perspectief voor kleineregemeenten met beperktere capaciteit, en bieden schaalvoordelen,bijvoorbeeld op het gebied van kostenefficiëntie, professionaliteit en despreiding van risico’s. Deze schaalgrootte sluit aan bij andere publiekedeelnemingen zoals het waterbedrijf, het infrastructuurbedrijf en deafvalverwerker.Het wetsvoorstel voorziet bovendien in een zogenaamde «kan-bepaling»voor een eventuele nationale deelneming. Deze deelneming zou naaanwijzing tot taak hebben om als medeaandeelhouder naast medeover-heden te investeren in warmtebedrijven, en ook om medeoverheden teadviseren over de oprichting en inrichting van warmtebedrijven. De inzetvan een nationale deelneming is nog aan nadere besluitvormingonderhevig.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 857 55.De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering de analyseweegt dat de genoemde argumenten voor een publiek meerderheids-belang vooral opgaan voor warmtenetten waarbij de gemeente waar hetwarmtenet ligt of komt te liggen zelf een meerderheidsbelang heeft in hetwarmtebedrijf dat het warmtenet exploiteert en dat de mate waarin sprakeis van daadwerkelijke publieke sturing op warmtenet-niveau afneemtnaarmate het aandeelhouderschap versnippert. Deze leden willen eropwijzen dat als een warmtebedrijf met publieke aandeelhouders uit eenandere regio dan waar de warmtekavel ligt, zich als eerste meldt voor eenwarmtekavel, dit warmtebedrijf dan aangewezen moet worden. Deelt deregering de analyse dat dan geen sprake meer is van de publieke sturingen de gewenste afstemming tussen bestuurlijke keuzes op het gebied vande warmtetransitie en de bedrijfsvoering van het warmtebedrijf die deregering voor ogen heeft?Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang om onderscheidte maken tussen gemeentelijke regie en het verplicht publiek meerder-heidsbelang in warmtebedrijven. De gemeentelijke regierol zit stevigverankerd in het wetsvoorstel doordat gemeenten een warmtekavelkunnen vaststellen en daarvoor een warmtebedrijf kunnen aanwijzen. Degemeente bepaalt waar, wanneer en door wie een collectieve warmte-voorziening kan worden geëxploiteerd. De wijze waarop een gemeenteregie kan voeren over de transitie wordt in de beantwoording van vraag100 uitgebreid toegelicht.Daarnaast kan een gemeente ook aandeelhouder worden in het warmte-bedrijf dat zij aanwijst, maar dat is geen vereiste. Omdat een meerderheidvan de aandeelhouders in een warmtebedrijf publiek dient te zijn, zal eraltijd sprake zijn van een publieke partij die doorslaggevende zeggen-schap heeft in het warmtebedrijf. Hierdoor is er dus altijd sprake vanpublieke sturing op de borging van de publieke belangen, ongeacht dehoeveelheid en de variëteit aan publieke aandeelhouders.Gemeentelijk aandeelhouderschap heeft een aantal voordelen metbetrekking tot de afstemming tussen bestuurlijke keuzes op het gebiedvan de warmtetransitie en de bedrijfsvoering van het warmtebedrijf. Dateffect zal minder sterk zijn naarmate het aantal aandeelhouders toeneemt.Tegelijkertijd is dit effect dan niet weg. Aandachtspunt bij warmtebe-drijven met een publiek meerderheidsbelang is dat de aandeelhoudersrolvoldoende op afstand staat van de politiek. Zie hiervoor de beant-woording van vraag 30. Een groter aantal aandeelhouders is een manierom dit te bereiken.Ten aanzien van de «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek geldt dat hetniet aannemelijk is dat meerdere warmtebedrijven met een publiekmeerderheidsbelang of een warmtegemeenschap met elkaar concurreren.Zie ook de beantwoording van vraag 30 tot 34 en paragraaf 3.5.6. van detoelichting.56.De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering zich ervanvergewist heeft dat private warmtebedrijven voldoende belangstellinghebben om te participeren in publieke warmtebedrijven met eenminderheidsaandeel, ook al hebben ze dan weinig grip op investeringsri-sico’s.Zoals ook is aangegeven in de beantwoording van vraag 12 is er eerdervoor gekozen om de rol van minderheidsaandeelhouder aantrekkelijker temaken door in afstemming met de bestaande warmtebedrijven een artikelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 858 op te nemen om de rechten van een minderheidsaandeelhouder tebeschermen (artikel 2.3, tweede lid).Vattenfall heeft recent aangekondigd in navolging van de verkoop van hetwarmtenet in Berlijn de eigendom van zijn gehele stadsverwarmingsport-folio te onderzoeken, inclusief mogelijke verkoop van bedrijfsonder-delen.79 Dit gaat niet alleen om de warmtenetten in Nederland, maar ookdie in het Verenigd Koninkrijk en Zweden.57.De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering de aanleg vanwarmtenetten wil versnellen in plaats van vertragen nu private warmtebe-drijven zich terug dreigen te trekken en publieke warmtebedrijven nogopgebouwd moeten worden en de komende jaren nog onvoldoendeuitvoeringskracht zullen hebben.Het tempo van de transitie ligt al jaren, ook vóór de keuze voor publiekdoorslaggevend zeggenschap, veel te laag voor het behalen van dedoelstellingen. Het kabinet is ervan overtuigd dat de keuze voor eenverplicht publiek meerderheidsbelang in warmtebedrijven die voor eenwarmtekavel worden aangewezen een noodzakelijk onderdeel is van hetpakket aan maatregelen dat nodig is om uiteindelijk wel de voorzieneopschaling te kunnen bereiken. Het kabinet hecht daarbij belang aan hetbehouden van de bestaande realisatiekracht. Met het oog op het behoudvan de bestaande realisatiekracht heeft een onderzoek door een onafhan-kelijk verkenner plaatsgevonden. De Kamerbrief die voorafgaand aan debehandeling van dit wetsvoorstel aan de Kamer wordt verzonden bevateen kabinetsreactie op dit advies, en zal daarnaast ingaan op de reedseerder benoemde randvoorwaarden die nodig zijn voor de versnelling vande opschaling van warmtenetten. Ook zijn eerder verschillende aanpas-singen gedaan in het wetsvoorstel en zal in de tweede nota van wijzigingeen aantal wijzigingen worden voorgesteld die beogen meer duidelijkheidte geven aan bestaande warmtebedrijven. Zie ook de beantwoording vande vragen 11 en 12.58.De leden van de SGP-fractie constateren dat het wetsvoorstel is toege-sneden op meer traditionele warmtenetten waarbij sprake is vaneenrichtingsverkeer: warmte of koude wordt geleverd en gebruikt door deaangeslotenen, maar er wordt geen warmte of koude terug geleverd aanhet net. Tegelijkertijd is in de praktijk sprake van de ontwikkeling van eenvijfde generatie warmtenetten, ofwel de zeer lage temperatuur warmte- enkoude netten/uitwisselingsnetten. Bij deze netten is niet alleen sprake vanlevering van warmte of koude, maar ook van terug levering, ofweluitwisseling van warmte en koude. Dat zou niet goed passen binnen dekaders van het voorliggende wetsvoorstel en de ontwikkeling en aanlegvan deze netten onnodig kunnen belemmeren. Deelt de regering dezeanalyse?De bepalingen van het wetsvoorstel zijn technologie-neutraal opgestelden voorzien daarom niet in een specifieke voorkeur voor een bepaaldetechnologie. Het kabinet is zich ervan bewust dat in bepaalde situatiesinzet van lage temperatuursystemen een goede optie is en hetwetsvoorstel maakt het ook mogelijk om daar dan voor te kiezen.Vijfde generatie warmtenetten kenmerken zich door het leveren van zowelkoude als warmte, het werken met decentrale vraaggestuurde circulatie-pompen, een focus op de uitwisseling van (rest)warmte en (rest)koude en79Vattenfall (2025), Vattenfall onderzoekt toekomstmogelijkheden stadsverwarmingsactiviteitenVattenfall onderzoekt toekomstmogelijkheden stadsverwarmingsactiviteiten – Vattenfall NL.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 859 veel thermische (seizoens-)opslag. Deze warmtenetten werken met lokalewarmtebronnen op lage temperatuur of zeer lage temperatuur, zoalsaquathermie en bodemenergie.80 Deze specifieke kenmerken van eenZLT-net passen volgens het kabinet reeds binnen het wetsvoorstel.Daarnaast merkt het kabinet op dat mede naar aanleiding van overleg metwarmtebedrijven die ZLT-systemen leveren, het wetsvoorstel met deeerste nota van wijziging nog op punten is aangescherpt en middels detoelichtingen verduidelijkingen zijn gegeven. Het wetsvoorstel bevat reedseen bepaling voor tarifering als er sprake is van koude (zie artikel 7.1,tweede lid). Met de eerste nota van wijziging is bewerkstelligd dat deverplichting om een warmtemeter te installeren (artikel 2.41 en 2.42) bijZLT-netten niet van toepassing is, omdat er verbruiksonafhankelijk wordtafgerekend.81 In plaats daarvan dient een warmtebedrijf een meter teplaatsen op het punt voordat de warmte wordt overgedragen op deapparatuur van de verbruiker, om zo wel eventuele storingen te kunnenmonitoren. Ook is in de toelichting bij deze nota verduidelijkt dat eenwarmtebedrijf onder voorwaarden zelf kan bepalen of het eenwarmtepomp levert om de temperatuur op te waarderen voor deverbruiker. Deze benadering is opgenomen om de demarcatie tussen hetwarmtenet en de binneninstallatie van de verbruiker duidelijk te maken,en daarmee de rechten en plichten die volgen uit het wetsvoorstel.59.De leden van de SGP-fractie willen wijzen op de toegevoegde waarde vanzeer lage temperatuur uitwisselingsnetten. De verschillende aange-slotenen of verbruikers dragen zelf ook actief bij aan de balans op dezenetten. Verder kunnen veel lokale warmtebronnen aangesloten worden,omdat gewerkt wordt met lage temperatuur warmte, en kunnen systemenvoor warmte- en koudeopslag deel uitmaken van het net. Een voordeel isook dat deze netten vanwege de lage temperatuur warmte goedkoperaangelegd kunnen worden, en meer flexibiliteit bieden. Deelt de regeringdeze analyse?Het kabinet heeft 12 december 2024 een Kamerbrief over het Ontwikkel-perspectief duurzame warmtebronnen naar de Tweede Kamer gestuurd.82In het Ontwikkelperspectief staat dat er een bronnenmix nodig is omduurzame collectieve warmtesystemen een goede rol in het energie-systeem te laten spelen. Ook zeer lage temperatuur systemen en opslagspelen daar een rol in. Het kabinet is zich er dan ook van bewust dat inbepaalde situaties inzet van lage temperatuursystemen een goede optie isen het wetsvoorstel maakt het ook mogelijk om daar dan voor te kiezen.De startanalyse van het PBL helpt gemeenten op basis van landelijkbeschikbare informatie en uitgangspunten met een eerste indicatie vaneen passende verwarmingsstrategie per buurt. De startanalyse rekent ookeen verwarmingsstrategie met (zeer) lage temperatuur collectievewarmtesystemen door voor elke buurt in Nederland en houdt hierbijrekening met de kostenverschillen tussen verschillende type systemen. Degemeente kan deze inzichten met lokale kennis verder verrijken en zelf eenafweging maken, zie hiervoor ook de beantwoording van vraag 8.60.80Zie onder meer Boesten, S., Ivens, W., Dekker, S. C., and Eijdems (2019); «5th generationdistrict heating and cooling systems as a solution for renewable urban thermal energysupply»; Kamerstukken II 2024/25, 32 813, nr. 1437.81Kamerstukken I 2024/25, 36 576, nr. 5.82Kamerstukken II 2024/25, 32 813, nr. 1437, Bijlage «Ontwikkelperspectief duurzamewarmtebronnen».Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 860 De leden van de SGP-fractie vragen of de regering bereid is in overleg metbetrokken partijen, zoals de topsector energie, het voorstel wat definities,takenpakket, verplichtingen met betrekking tot de leveringsovereenkomsten de tariefregulering zo te wijzigen dat ruimte geboden wordt voor deaanleg van lage temperatuur uitwisselingsnetten.In lijn met de beantwoording van vraag 58 wil het kabinet benadrukkendat het wetsvoorstel ruimte biedt voor lage temperatuur uitwisselings-netten. Dergelijke netten zijn reeds in gebruik en ook worden er mogelijk-heden voor uitbreiding verkend. Concreet voorbeeld daarvan zijn deleerkringen van het NPLW die zij in samenwerking met RVO en TKI UrbanEnergie organiseert.61.De leden van de SGP-fractie constateren dat in het wetsvoorstel datvoorgelegd was voor consultatie een hoofdstuk gereserveerd was voorexperimenten. Deze leden willen erop wijzen dat de warmtetransitie eendynamisch proces is waarbij sprake zal zijn van nieuwe, innovatieveontwikkelingen. Elke wijk is ook weer anders. Deze leden zien daaromgraag voldoende experimenteerruimte. Erkent de regering de noodzaakvan voldoende experimenteerruimte? Waarom is het genoemdehoofdstuk niet teruggekomen in het ingediende wetsvoorstel? Op welkemanier wordt gezorgd voor voldoende experimenteerruimte?Het wetsvoorstel is technologie-neutraal geformuleerd en biedt daarmeevoldoende ruimte voor innovatieve ontwikkelingen. Hierdoor is hetkabinet van mening dat extra experimenteerruimte middels een aparteexperimenteerbepaling niet noodzakelijk is. Daarbij komt dat eengenerieke experimentenbepaling niet past binnen de kaders van de Raadvan State. De kaders die de Raad van State meegeeft voor experimenteer-bepalingen leidt ertoe dat heel specifiek en concreet omschreven moetworden om welke experimenten het gaat en hoe bescherming gebodenwordt bij een afwijking. Uit een inventarisatie blijkt dat er thans geenspecifieke experimenten zijn die hieraan voldoen.1.3. Samenhang met andere maatregelen62.De leden van de CDA-fractie merken op dat zij al in oktober 2022(Kamerstuk 30 196, nr. 799) hebben gevraagd wat er voor nodig is om degekozen publieke route een succes te maken en wat er moet gebeuren omde publieke uitvoeringskracht te versterken. Zij vragen de regering wat erin de afgelopen twee jaar is bereikt op het gebied van het versterken vande publieke uitvoeringskracht. In hoeverre is de realisatiekracht bijo.a. gemeenten in die periode versterkt?Het kabinet ziet dat veel gemeenten, provincies en infrastructuurbedrijvenreeds aandeelhouder zijn in een (publiek) warmtebedrijf of zich aan hetvoorbereiden zijn op een actieve rol in een warmtebedrijf. De publiekerealisatiekracht is dus deels al aanwezig en wordt met veel energieopgebouwd. Dit wordt nader toegelicht in de beantwoording vanvraag 19.De afgelopen twee jaar zijn verschillende voorbereidende stappen gezetom de ontwikkeling van publieke uitvoeringskracht van onder anderegemeenten te ondersteunen. Zo worden onder meer de oprichting vaneen mogelijk waarborgfonds en een nationale deelneming onderzocht enoverwogen. In dat kader is EBN gevraagd om te verkennen wat erjuridisch, financieel en organisatorisch nodig is voor de oprichting vaneen nationale deelneming warmte. Ook heeft recent een onafhankelijkTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 861 verkenner in kaart gebracht wat er voor nodig is om de bestaanderealisatiekracht zoveel mogelijk te behouden.Voor de oprichting van een Waarborgfonds Warmtenetten heeft hetkabinet in het Meerjarenprogramma Klimaatfonds 2025 een voorwaarde-lijke reservering opgenomen van 215,5 miljoen euro. Met een garant-stelling van een waarborgfonds kunnen warmtebedrijven tegen gunstigevoorwaarden vreemd vermogen aantrekken. Momenteel wordt onder-zocht onder welke voorwaarden het Waarborgfonds Warmtenetten kanworden opgericht. Dit wordt verder toegelicht in de beantwoording vanvraag 71. Met deze twee instrumenten wordt de realisatiekracht vangemeenten direct versterkt.Met de aanwijzing van een nationale deelneming warmte kan meerpubliek kapitaal beschikbaar komen voor de aanleg van warmtenetten, enverbetert de kennisuitwisseling tussen de verschillende publiekeaandeelhouders en warmtebedrijven. Een nationale deelneming kan alsaandeelhouder instappen en vanuit die rol een deel van de investeringdragen. Momenteel werkt EBN hiervoor een businessplan uit. Het besluittot aanwijzing van een nationale deelneming moet echter nog wordengenomen. Dit kan pas nadat dit wetsvoorstel in werking is getreden. Hetkabinet ziet daarnaast dat veel gemeenten, provincies en infrastructuurbe-drijven zich aan het voorbereiden zijn op een actieve rol in een warmtebe-drijf. Zie ook het antwoord op vraag 33.63.Ook vragen deze leden of er goed in beeld is gebracht wat de exactebehoefte is, bijvoorbeeld vanuit gemeenten, als het gaat om hetversterken van de publieke uitvoeringscapaciteit. Hoeveel extra personeelen (financiële) middelen zijn er nodig om van de publieke route eensucces te maken?In het klimaatakkoord van 2019 is afgesproken dat gemeenten de regierolhebben in de warmtetransitie. Vanuit die rol sturen ze nu ook al warmte-bedrijven aan, vaak in de rol van opdrachtgever of concessieverlener ensoms ook al als publiek aandeelhouder. Met de tijdelijke regelingcapaciteit decentrale overheden voor klimaat- en energiebeleid (CDOKE)ondersteunt het rijk gemeenten en provincies bij het opbouwen van eeninterne organisatie gericht op het uitvoeren van klimaat- en energietaken.Met een keuze voor de publieke route zullen gemeenten vaker als publiekaandeelhouder deelnemen in warmtebedrijven. Gemeenten zijn bekendmet en toegerust op deze rol, als aandeelhouder van waterbedrijven ofandere nutsvoorzieningenEen grotere uitdaging zit in de oprichting van nieuwe en de uitbreidingvan bestaande warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang.Hier zijn publieke middelen voor nodig die op termijn zullen renderen (zieook de beantwoording van vraag 20), maar vooral ook menskracht. Vooreen deel komt dat door de publieke route, maar belangrijker is debeoogde versnelling van de warmtetransitie (zie ook de beantwoordingvan vraag 6). Ongeacht de marktordening ligt er een enorme uitdagingom vooral bestaande woningen te verduurzamen.Gegevens over de behoefte aan arbeidspotentieel in de energietransitie,en dus ook in de warmtetransitie, zijn schaars. De Nederlandse Verenigingvoor Duurzame Energie (NVDE) heeft hier met partners recent een planvoor gelanceerd.83 Zij signaleren dat in een aantal sectoren, vooral in de83NVDE (2024), Plan behoud vakmensen voor de energietransitie, 20241025-NVDE-plan-behoud-vakmensen-voor-de-energietransitie-def.pdf.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 862 gebouwde omgeving, de vraag naar personeel recent fors terugloopt, metname door beleidswijzigingen. In het Actieplan Groene en Digitale Banenvan het kabinet (samenwerking EZ, SZW, OCW, KGG), wordt gewerkt aaneen plan om het personeelstekort voor de hele energietransitie aan tepakken. Meer personeel (bijvoorbeeld door gerichte scholing, bijscholing,omscholing) en grotere productiviteit kunnen het totale tekort verkleinen,waardoor de concurrentie tussen publieke warmtebedrijven en bestaandewarmtebedrijven afneemt. Uit recent onderzoek van TNO blijkt dat 72%van de gemeenten personeelstekort ervaart als een (groot) knelpunt omparticipatie voor de energietransitie uit te voeren, terwijl geen of slechteparticipatie vaak tot weerstand en vertraging van de transitie leidt.84In de eerdergenoemde Kamerbrief van 7 oktober 2024, waarin is ingegaanop de randvoorwaarden voor de verdere uitrol van warmtenetten, was detweede randvoorwaarde dat er voldoende uitvoeringscapaciteit moet zijnom in warmtenetten te investeren en deze te kunnen exploiteren.85 Zoalseerder aangegeven heeft een onafhankelijk verkenner in overleg metbestaande warmtebedrijven, medeoverheden, infrastructuurbedrijven,pensioenfondsen en andere mogelijke betrokkenen in kaart gebrachtwelke partijen een rol zien in de toekomstige warmtemarkt. In dekabinetsreactie op dit onderzoek zal hier nader op worden ingegaan.64.Voorts vragen deze leden wat de verwachting zijn van de regering metbetrekking tot het werven van voldoende gekwalificeerd en ervarenpersoneel voor de publieke warmtebedrijven die nodig zullen zijn om vande warmtetransitie een succes te maken. Hoe zal er daarbij voor wordengezorgd dat de werving van personeel door nieuwe publieke warmtebe-drijven niet leidt tot het uitkleden van bestaande warmtebedrijven?Het streven is om de bestaande realisatiekracht zoveel mogelijk te blijvenbenutten. Hier zal nader op worden ingegaan in de kabinetsreactie op hetadvies van de verkenner. Zie ook het antwoord op vragen 12 en 63. Naastde bestaande warmtebedrijven is er voldoende ruimte voor nieuwewarmtebedrijven. Volgens de startanalyse van PBL is er potentie voor een5 keer zo grote warmtemarkt.65.De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering onderzoekt hoehet beste steun kan worden geboden aan gemeenten bij het versterkingvan de publieke uitvoeringskracht. Hiervoor zijn echter vooralsnog geenfinanciële middelen beschikbaar, omdat de budgettaire besluitvormingnog plaats dient te vinden. Deze leden vragen de regering om aan tegeven hoeveel geld hier naar verwachting voor nodig zal zijn en op welketermijn de budgettaire besluitvorming wel plaats zal vinden. Kan deregering toezeggen dat hierover in ieder geval voor de plenaire behan-deling van het wetsvoorstel duidelijkheid over is?Conform de begrotingsregels besluit het kabinet over deze toekenningenbij het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar, waarover de Kamerbij de voorjaarsnota wordt geïnformeerd. De plenaire behandeling van hetwetsvoorstel en de voorjaarsnota zijn nog niet ingepland. Er is opverschillende vlakken geld nodig. Gemeenten zijn voor hun personeleuitvoeringskracht afhankelijk van de CDOKE-middelen. Er wordt ookgewerkt aan het versterken van de financiële uitvoeringskracht voorpublieke organisaties, zodat zij een rol kunnen pakken in de warmtetran-84TNO (2024), Periodiek overzicht inwonerparticipatie energietransitie in de fysieke leefom-geving, TNO-2024-R11942-samenvatting.pdf.85Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 863 sitie. Voor het Waarborgfonds is in het klimaatfonds onder voorwaarden215 miljoen euro gereserveerd, met name ten behoeve van het (initiële)risicovermogen. Voordat de gereserveerde middelen definitief wordentoegekend wordt nog een onafhankelijke studie uitgevoerd om vast testellen of deze middelen daadwerkelijk afdoende zijn om de risico’s voorde Rijksbegroting te beperken (zie ook de beantwoording van vraag 71).De Nationale Deelneming Warmte kan worden aangewezen op grond vanartikel 11.6 van het wetsvoorstel, dat daarvoor eerst in werking moet zijngetreden. De benodigde financiële middelen zijn afhankelijk van hetambitieniveau en de snelheid van de warmtetransitie en is nog aannadere besluitvorming onderhevig.66.De leden van de CDA-fractie lezen in de brief van 7 oktober 2024(Kamerstuk 36 387, nr. 47) dat gemeenten gezamenlijk op kunnen trekkenbij de participatie in regionale warmtebedrijven. Deze leden vragen deregering hoeveel gemeenten reeds interesse hebben getoond in eendergelijk samenwerking en hoe die mogelijkheid tot samenwerking vanuitde Rijksoverheid wordt ondersteund en gefaciliteerd.Gemeenten zijn inderdaad reeds betrokken bij initiatieven voor warmtebe-drijven op regionale of provinciale schaal waarbij veelal ook infrastruc-tuurbedrijven bij betrokken zijn (zie ook het antwoord op vraag 33 en 34).De oprichting van deze regionale warmtebedrijven wordt allereerstgefaciliteerd door daar ruimte voor te bieden in dit wetsvoorstel. In detoelichting in paragraaf 16.5 is tevens aangeven dat het voor de hand ligtdat nieuwe publieke warmtebedrijven op regionale of provinciale schaalzullen ontstaan. Dit is onder meer ingegeven door de schaalvoordelen dieeen bedrijf op dit niveau kan behalen. Voorbeelden van activiteitenwaarbij schaal gewenst is en voor de hand ligt, zijn bijvoorbeeld klanten-service en facturatie. Verder voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheidom een nationale deelneming op te richten die twee taken krijgt; hetoprichten of mede-oprichten van en actief deelnemen in warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang, en het adviseren van medeover-heden over de oprichting of inrichting van warmtebedrijven met eenpubliek meerderheidsbelang. De Nationale Deelneming Warmte is nogaan nadere besluitvorming onderhevig. Zie daarvoor ook de beant-woording van vraag 21.2. Opbouw van het wetsvoorstel2.1. Warmteproductie en restwarmte67.De leden van de NSC-fractie vragen de regering om een overzicht van dewarmtebronnen waarop de bestaande 600.000 warmtenetten zijnaangesloten. Is houtige biomassa (in aansluiting op het eerdere besluitvan het vorige kabinet om houtige biomassa niet langer te subsidiëren, ennu warmtenetten moeten bijdragen aan de transitie naar fossielvrije/aardgasvrije/ CO2-vrije verwarming) uitgesloten als mogelijke warmtebronvoor warmtenetten?Uit de meest recente duurzaamheidsrapportage van de RVO, waarin deduurzaamheidsprestaties voor vergunninghouders worden bijgehouden,blijkt dat de warmte bij de grote Nederlandse warmtenetten in 2023 voorcirca 17% afkomstig was uit biomassa.86 In 2022 was dit percentage nog26%. De grote warmtenetten verzorgen circa 80% van de totale Neder-86RVO (2023), Duurzaamheidsrapportage. Duurzaamheidsrapportage 2023.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 864 landse collectieve warmte. Van de overige warmtenetten wordt dezeinformatie niet bijgehouden.Biogrondstoffen als warmtebron wordt op dit moment vooral ingezet alsbasislast. Onder het staande beleid wordt dit uitgefaseerd doordat er in deSDE++ geen nieuwe beschikkingen meer worden afgegeven voor deproductie van warmte uit houtige biogrondstoffen voor verwarming vande gebouwde omgeving. Door meerdere ontwikkelingen kan in detoekomst blijken dat het wenselijk of zelfs noodzakelijk is om een deel vande piekvoorziening (al dan niet als tijdelijke transitiebron) met biomassa-ketels op basis van houtige biogrondstoffen in te vullen. Technisch eneconomisch is dit mogelijk totdat een beter en rendabel alternatief voorde pieklast inzetbaar is zoals groen gas of waterstof. De constatering datbiogrondstoffen voor flexibele warmtevoorziening in ieder geval tijdelijkeen overbruggings- en wenselijke oplossing is, is in lijn met hetDuurzaamheidskader biogrondstoffen dat stelt dat de inzet van biogrond-stoffen voor flexibel vermogen, voor warmte via bestaande warmtenetten,en pieklast mogelijke overbruggingstoepassingen (kunnen) zijn.68.De leden van de NSC-fractie vragen de regering op welke bronnen, en inwelke verhouding, de regering verwacht dat de nieuwe warmtenettenzullen worden aangesloten.In Nederland zijn verschillende duurzame warmtebronnen inzetbaar voorwarmtelevering in 2050. Dit zijn geothermie, aquathermie, zonthermie,aerothermie, en restwarmte. De inzet van biogrondstoffen zal dan beperktzijn, zie ook de beantwoording van vraag 67. In het op 12 december 2024aan de Kamer aangeboden rapport «Ontwikkelperspectief duurzamewarmtebronnen» wordt onderstaand beeld geschetst ten aanzien van deverwachtingen omtrent de toekomstige inzet van warmtebronnen.87Nieuwe warmtenetten zullen worden aangesloten op een mix vanduurzame warmtebronnen waarbij warmteopslag een grote rol speelt.Onderstaande figuur laat een reële verhouding zien tussen de duurzamebronnen in 2050, op basis van de inzichten die in het Ontwikkelperspectiefduurzame warmtebronnen zijn verzameld. De bedoeling van dit beeld isom een indicatie te geven van de ordegrootte van de bijdrage vanverschillende warmtebronnen aan het landelijk gerealiseerde aanbod. Hetis belangrijk om te benadrukken dat we van de getoonde aandelen geenoptelsom kunnen maken omdat dit om de maximale bijdragen gaat. Er zitimmers interactie tussen de bronnen: als één bron zich sterker ontwikkelt,zal een andere bron van hetzelfde temperatuurniveau een kleinere rolkrijgen. Deze getallen en verwachtingen moeten ook uitdrukkelijk nietworden opgevat als kwantitatieve beleidsdoelen waar het Rijk op stuurt.87Kamerstukken II 2024/25, 32 813, nr. 1437.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 865 2.2. Tariefregulering69.De leden van de NSC-fractie vragen de regering aan te geven welkecriteria bepalen of warmte betaalbaar is voor lage en middeninkomens.Wordt hierbij gekeken naar maximaal percentage dat de energierekeningmag kosten ten opzichte van het inkomen of wordt een andere grensgebruikt?Het kabinet ziet warmtetarieven als betaalbaar als zij niet excessief zijn tenopzichte van de gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijn met degangbare alternatieven voor het verwarmen van een huis. Er is nietgekozen voor een definitie van betaalbaarheid op basis van inkomen. Bijwarmte wordt namelijk niet gekozen voor doelgroepenbeleid, waarbijdezelfde overweging geldt als bij een «sociaal tarief» voor gas enelektriciteit, waarover de Kamer 16 mei jl. is geïnformeerd.88 Zie ook deKamerbrief van 7 oktober 2024.89 Het kabinet vindt het passender omconsumenten met gerichte ondersteuning op basis van inkomen tebeschermen tegen te hoge energiekosten. Daarbij kan worden gedachtaan koopkrachtbeleid, toeslagen en het Energiefonds. Voor een verderetoelichting over het Energiefonds zie de beantwoording van vraag 73.70.De leden van de NSC-fractie vragen de regering een definitie te geven van«een maatschappelijk aanvaardbare prijs» voor warmte.Het kabinet ziet warmteprijzen als maatschappelijk aanvaardbaar als zebetaalbaar zijn. Dat wil zeggen dat ze niet excessief hoog zijn ten opzichtevan het gemiddelde en concurrerend met gangbare alternatieven. Zie ookde beantwoording van vraag 69.71.88Kamerstukken II 2023/24, 36 378, nr. 43.89Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 866 De leden van de NSC-fractie verzoeken de regering de voorwaardenuiteen te zetten waartegen het Waarborgfonds Warmte bij de komendeVoorjaarsnota kan worden opgericht.Het beoogde Waarborgfonds Warmtenetten kan garant staan voorleningen die worden aangetrokken om warmteprojecten te financieren.Het Waarborgfonds werkt met een zogeheten achterborgstelling door hetRijk. Het startkapitaal van 215,5 mln. euro is bij de voorjaarsbesluit-vorming van 2024 onder voorwaarden gereserveerd. De belangrijkstevoorwaarde voor definitieve verstrekking van middelen en de achterborg-stelling is een onafhankelijke studie naar de mate van zekerheid dat ergeen beroep hoeft te worden gedaan op de achterborgstelling. Bij ditonderzoek wordt ook gekeken naar de doelmatigheid van het voorge-stelde waarborgfonds. Na dit onderzoek zal het kabinet op basis van hettoetsingskader risicoregelingen een besluit nemen over de oprichting vanhet Waarborgfonds. Na besluitvorming zal dit toetsingskader wordenverzonden naar het parlement.72.De leden van de NSC-fractie verzoeken de regering uit te leggen demanier waarop het Waarborgfonds Warmte kan bijdragen aan debetaalbaarheid van warmtenetten/ warmtetarieven.Het primaire doel van het voorgestelde Waarborgfonds is niet om debetaalbaarheid te borgen, maar om warmtebedrijven in staat te stellen omeenvoudiger, en tegen gunstigere voorwaarden vreemd vermogen aan tetrekken en daarmee de inbreng van (publiek) eigenvermogen te beperken.Met een garantstelling door een waarborgfonds kunnen warmtebedrijvenleningen aantrekken tegen een lagere rente en met een lange looptijd.Hierdoor kan een waarborgfonds wel een indirecte bijdrage leveren aande betaalbaarheid: de garantstelling leidt tot lagere vermogenskosten, enonder kostengebaseerde tarieven leidt dit uiteindelijk tot lagere kostenvoor eindgebruikers. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat eenwaarborgfonds zal vereisen dat warmtebedrijven eerst voldoende eigenbuffers opbouwen, die zij bij tegenvallers kunnen aanspreken, zodatclaims op het waarborgfonds beperkt blijven. Over het Waarborgfondsmoet nog besluitvorming plaatsvinden.73.De leden van de NSC-fractie verzoeken de regering toe te lichten van welkvangnet huishoudens/kleinverbruikers die moeite hebben om dewarmterekening te betalen, gebruik kunnen maken bij bestaande nettenonder de Warmtewet, respectievelijk de Wet collectieve warmte.Het kabinet vindt dat warmte voor iedereen betaalbaar zou moeten zijn.De huidige Warmtewet beschermt warmteverbruikers vooral via tariefre-gulering die op een aangepaste gasreferentie (Niet Meer Dan Anders-principe) is gebaseerd, en via de rendementstoets die moet voorkomendat warmtebedrijven overrendementen behalen. In de eerste jaren nainwerkingtreding van het wetsvoorstel blijft dezelfde tariefregulering alsonder de huidige Warmtewet van kracht. Het wetsvoorstel voorziet in eenoverstap naar kostengebaseerde regulering. Kostengebaseerde reguleringzorgt ervoor dat verbruikers niet meer betalen voor warmte dan de kostendie warmtebedrijven moeten maken om warmte te kunnen leveren, maarkan niet garanderen dat tarieven altijd relatief betaalbaar zullen zijn tenopzichte van wat andere warmtenetverbruikers betalen en ten opzichtevan alternatieve verwarmingsopties. Om excessieve tarieven tevoorkomen ten opzichte van wat een gemiddelde warmteverbruikerbetaalt, is in het wetsvoorstel de mogelijkheid tot tarieflimiet opgenomen(zie ook beantwoording van vraag 2). Het kabinet vindt het daarnaastTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 867 onwenselijk als warmteverbruikers met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Om dit voorkomen,wordt flankerend beleid onderzocht. Het kabinet zal te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Mocht het kabinet hiertoe besluiten danzal dit besluit worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodatbetrokkenheid van het parlement verzekerd is. Tot die tijd blijft tariefregu-lering fase 1 van kracht. Zie voor verdere toelichting de inleiding op dezenota en de Kamerbrief die voor de behandeling van het wetsvoorstel naarde Kamer wordt verstuurd.In de beantwoording van vraag 69 is toegelicht dat, om ervoor te zorgendat iedereen zijn energierekening kan betalen, het kabinet gerichteinkomenssteun passender vindt dan het toepassen van doelgroepenbeleidin de regulering van energieprijzen. Zoals op 14 februari 2025 is gedeeldmet de Kamer, is er na diverse gesprekken met de sector voldoende basisom over te gaan tot een positief besluit om in 2025 het Energiefonds op tegaan starten. Met het energiefonds worden huishoudens in energiear-moede ondersteund in het betalen van de energierekening. Er wordt metde hoogste urgentie gewerkt aan de uitwerking van het fonds. Deze steunzal ook toegankelijk zijn voor verbruikers van collectieve warmte. Naastdeze acute hulp is het ook belangrijk dat mensen structureel wordengeholpen de energierekening naar beneden te brengen door het goedisoleren van woningen. Daarnaast wordt ook nog gekeken naar mogelijk-heden om via het Social Climate Fund energiearmoede te beperken.74.De leden van de NSC-fractie vragen wanneer het de verwachting is dat deRAR-regels opgesteld zullen zijn door de ACM.Ten behoeve van de rendementstoets, die al op grond van de huidigeWarmtewet geldt en in fase 1 van tariefregulering onder het wetsvoorstelvan kracht blijft, heeft de ACM al de RAR (Regulatorische AccountingRegels) opgesteld.90 Deze regels worden op dit moment aangescherpt.91Ten behoeve van kostengebaseerde regulering worden deze regels verderuitgewerkt. Het proces daartoe is gestart. De verwachting is dat de RAReind 2025 opgesteld zal zijn.75.De leden van de NSC-fractie vragen om rekenvoorbeelden waaruit blijktwat de warmtetarieven zouden zijn bij verschillende kavelgroottes enverschillende warmtebronnen. Deze leden vinden het belangrijk dat ervoorbeeldberekeningen worden gemaakt van verschillende woninggroottes zodat een inzicht kan worden gegeven in wat mensen in denieuwe tariefstructuur gaan betalen. Zou bij de rekenvoorbeeldenappartementen en woningen van 60 m2, 100 m2, en 150 m2 meegenomenkunnen worden? Wat zijn dan de vast-tarieven en wat zijn de variabeletarieven?De leden van de fractie vragen om rekenvoorbeelden waaruit blijkt wat dewarmtetarieven zouden zijn bij verschillende kavelgroottes en warmte-bronnen. Het kabinet deelt de wens om zo snel mogelijk inzicht te90ACM (2023), Regulatorische accountingregels (RAR) warmte ten behoeve van de rendements-toets Regulatorische accountingregels (RAR) warmte ten behoeve van de rendementstoets |ACM.nl.91ACM (2025), ACM scherpt regels aan zodat warmteleveranciers duidelijker rapporteren overfinanciële rendement ACM scherpt regels aan zodat warmteleveranciers duidelijker rappor-teren over financiële rendement | ACM.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 868 verkrijgen in de effecten van kostengebaseerde tariefregulering. Op ditmoment is het echter niet mogelijk om uitspraken te doen over de hoogtevan tarieven als de kostengebaseerde tariefregulering in werking treedt.Dat komt omdat er nu onvoldoende inzicht is in de kosten van deverschillende warmtenetten. Ook zullen de tarieven per warmtekavelverschillen, de effecten zullen dus ook afhangen van waar de woning zichbevindt. Daarnaast zullen (toekomstig) beleid en ontwikkelingen op degas-en elektriciteitsmarkt impact hebben op door de verbruikers effectiefbetaalde tarieven. Tenslotte moet de precieze invulling van de tariefregu-lering nog worden uitgewerkt, waarbij de gemaakte keuzes ook invloedzullen hebben op tarieven. Zo zal de tariefregulering efficiëntieprikkelsbevatten in de vorm van (gedeeltelijke) normering van de kosten, met alsdoel dat tarieven zo goed als mogelijk de efficiënte kosten benaderen.Afhankelijk van de gekozen normering kunnen de tarieven verschillenduitpakken.In de uitwerking van tariefregulering streeft het kabinet naar eenrechtvaardige verdeling van de kosten tussen verbruikers, dat wil zeggeneen verdeling die zo goed mogelijk aansluit bij de door verbruikersveroorzaakte kosten. Zo krijgt de ACM de mogelijkheid om vaste tarievente differentiëren op een manier die het gebruik van de netwerkcapaciteitdoor desbetreffende verbruiker reflecteert. Dit kan ertoe leiden dat hetvaste tarief voor grote woningen, die in het algemeen meer verbruiken,hoger zal zijn dan voor kleine. Daarnaast zal er in de verdeling van dekosten tussen het vaste en variabele tarieven rekening worden gehoudenmet de wens om verbruikers voldoende grip te geven op hun warmtere-kening.Het inzicht in de effecten van de tariefregulering op verschillende typeeindverbruikers is wel noodzakelijk voordat er besloten kan worden omkostengebaseerde tarieven in te voeren. De voorbereidingen op fase 2tariefregulering zullen voor aangewezen warmtebedrijven naarverwachting twee tot vier jaar duren vanaf de inwerkingtreding van hetwetsvoorstel. De ACM moet namelijk voldoende inzicht vergaren in dekosten van warmtebedrijven. Het invoeren fase 2 vindt plaats bij kleinkoninklijk besluit (klein KB). Voorafgaand aan het besluit om fase 2 inwerking te laten treden, zal het kabinet een onderzoek uitvoeren naar deverwachte effecten hiervan in combinatie met een eventuele tarieflimieten aanvullend beleid. Het besluit om fase 2 in werking te laten treden zal,tezamen met de uitkomsten van dit onderzoek, worden voorgehangen inde Eerste en Tweede Kamer. Het kabinet zal te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft de huidige (fase 1)tariefregulering van kracht.76.De leden van de NSC-fractie vragen welk recht een huishouden heeft omhet nieuwe tarief te weigeren als dit meer is dan het huidige tarief datgekoppeld is aan de gasprijs. Wat voor compensatie kan de consumentkrijgen als het tarief veel hoger blijkt? Van wie komt die compensatie? Isdat van de decentrale overheid, de rijksoverheid of het warmtebedrijf?Een huishouden dat aangesloten is op een warmtenet heeft geen rechtom een nieuw tarief te weigeren, maar kan wel beslissen om zijnaansluitovereenkomst met het warmtebedrijf op te zeggen en eenalternatieve verwarmingsoptie te kiezen (bijvoorbeeld een warmtepomp).Niet alle warmteverbruikers zullen echter die mogelijkheid hebben,bijvoorbeeld omdat ze de woning huren of omdat ze niet de middelenhebben om over te stappen naar een alternatief. Het is daarom noodza-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 869 kelijk dat de effecten van de tariefregulering op verschillende typeeindverbruikers ruimschoots voordat er besloten kan worden omkostengebaseerde tarieven in te voeren inzichtelijk zijn, zodat hier tijdig opbijgestuurd kan worden.77.De leden van de NSC-fractie vragen om een lijst met gebouwen pergemeente waar een warmtenet de maatschappelijk goedkoopste optie is.Over het algemeen kan gesteld worden dat collectieve warmteoplos-singen zich goed lenen voor (stedelijk) gebied met een hogere bevolkings-dichtheid zoals gestapelde bouw, maar er zijn ook voorbeelden van kleinesystemen in landelijk gebied. Met de startanalyse, zie vraag 8, is per buurtberekend welke verduurzamingsstrategie(ën) in verschillende buurten delaagste nationale kosten hebben. Voor welk gebouw het warmtenetdaadwerkelijk de optie met de laagste maatschappelijke kosten is, hangtaf van veel factoren die niet allemaal in dit onderzoek te vatten zijn. Hetgaat hierbij niet alleen om het type gebouw en de technische staat van hetgebouw, maar ook om de context van de wijk, de gebouwen er omheen,de plannen voor renovatie of stadsvernieuwing, het draagvlak voorwarmte en de nabijheid van duurzame warmtebronnen en bestaandewarmte-infrastructuur.Uitgangspunt van het wetsvoorstel, in combinatie met de Wgiw, isdaarom dat gemeenten de regie krijgen bij de invulling van de warmte-transitie. Gemeenten hebben meer en beter zicht op de voor henspecifieke situatie en zijn daarom beter in staat om bij de invulling van deregierol de (nationale) kosten en baten in kaart te brengen. In de beant-woording van vraag 100 staat op welke wijze een gemeente flexibel kansturen op de warmtetransitie.78.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of de gemeentelijkeaanwijsbevoegdheid beperkt kan worden tot de gebouwen waarbij eenwarmtenet de maatschappelijk goedkoopste optie is.In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gemeenten de regie voerenover de lokale warmtetransitie. Zij hebben het beste beeld van de lokalesituatie. In het Klimaatakkoord is ook afgesproken dat de gemeenten inbeginsel programmeren op de opties met de laagste maatschappelijkekosten. Dit wordt ook opgenomen in het Besluit gemeentelijke instru-menten warmtetransitie (Bgiw), de algemene maatregel van bestuuronder de Wgiw. Gemeenten mogen hier echter gemotiveerd van afwijken.Er spelen naast maatschappelijke kosten namelijk ook nog andereaspecten een rol die meegenomen moeten worden in de definitieve keuzevoor een wijk, zoals draagvlak naar aanleiding van inspraak en partici-patie, de beschikbaarheid van warmtebronnen en capaciteit en debetaalbaarheid voor huishoudens en bedrijven in de wijk.Er worden in het Bgiw ook instructieregels opgenomen ten aanzien van debetaalbaarheid voor huishoudens (zie ook het antwoord op vraag 39).Hieraan moet de aanpak voldoen, voordat de gemeente de wijk kanaanwijzen. Op deze manier wordt dit belangrijke aspect goed gewaar-borgd gedurende het planproces. Het kan hierbij voorkomen dat eenalternatief dat de laagste maatschappelijke kosten kent, (nog) niet kanworden aangewezen omdat de kosten voor eindgebruikers in de wijk nietaantrekkelijk genoeg zijn ten opzichte van andere alternatieven. Daarbijkunnen verschillende alternatieven (een warmtenet en een all-electricoplossing) ook dicht bij elkaar liggen met betrekking tot de maatschappe-lijke kosten, maar kan een warmtenet bijvoorbeeld de voorkeur genietenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 870 in verband met netcongestie in een gebied. Doordat al deze verschillendeaspecten in meer of mindere mate van belang zijn voor de uiteindelijkekeuze voor een wijk, is het kabinet niet voornemens de gemeentelijkeaanwijsbevoegdheid te beperken.79.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of het klopt dat als eenwarmtenet de goedkoopste optie is voor overheid, de tarieven voor deverbruikers daar ook het laagste zullen zijn.Voorop staat dat het kabinet het onwenselijk vindt als warmteverbruikersbij de overstap op collectieve warmte met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Dit geldt te meer alseen warmtenet voor hun eigen wijk wel de maatschappelijk beste, en,vanuit nationale kosten gezien, ook goedkoopste, oplossing is. Hetuitgangspunt voor het kabinet is dat in wijken waar warmtenettenmaatschappelijk gezien de goedkoopste verduurzamingsoptie zijn, dit ookleidt tot een aantrekkelijk tarief voor bewoners.Op dit moment gelden er voor warmte tarieven op basis van eenaangepaste gasreferentie. Dit blijft zo in de eerste jaren na inwerking-treding van het wetsvoorstel, tot de invoering van kostengebaseerdetarieven. Onder gasreferentie betalen warmteverbruikers niet meer voorwarmte dan de kosten die een gemiddelde gasverbruiker maakt om eenhuis met aardgas te verwarmen. Kostengebaseerde tariefregulering zalervoor zorgen dat bij consumenten niet meer in rekening wordt gebrachtdan warmtebedrijven nodig hebben om warmte te kunnen leveren, maarbiedt geen garantie dat als collectieve warmte ergens de duurzame optieis met de laagste nationale kosten, tarieven daar ook de laagste zullen zijn.Zie voor verdere toelichting de Kamerbrief van 7 oktober 2024.92Het kabinet verwacht dat kostengebaseerde warmtetarieven op termijnzullen concurreren met de kosten van andere warmtetechnieken, mitswarmtenetten worden aangelegd in wijken waar dit de verduurzamings-optie is met de laagste nationale kosten. Tijdelijke subsidies of investe-ringssubsidies zijn dan enkel nodig omdat uitgangspunten van verschil-lende technieken anders zijn: de kostprijs van collectieve warmte daalt pasnaarmate een warmtenet verder volloopt, terwijl warmtepompen directgebruik kunnen maken van bestaande infrastructuur. Aanvullende kostenvan bijvoorbeeld netverzwaringen worden verdeeld over een veel brederegroep elektriciteitsverbruikers. Hoe evenrediger infrastructuurkosten vanverschillende vormen van duurzame energie in rekening worden gebrachtbij alle verbruikers, hoe minder subsidie nodig is. Door de stijgendeETS-prijs, een eventuele bijmengverplichting van groen gas (vanaf 2026),en veranderende gasnettarieven zullen warmtenetten naar verwachtingop termijn ook kunnen concurreren met gas.De subsidiebehoefte van collectieve warmte is dus in principe tijdelijk. Hetkabinet probeert met verschillende onderzoeken een beter beeld te krijgenvan de intensiteit en de duur van deze behoefte en welke factoren hieraanbijdragen. Daarbij wordt gekeken naar het verschil tussen nationalekosten en eindgebruikerskosten van nieuwe warmteaansluitingen, enverschil met de kosten van verwarming met gasgestookte Cv-ketels.Hierdoor zal het kabinet later dit jaar in ieder geval een eerste beeldkunnen geven van de subsidiebehoefte van met name nieuwe aanslui-tingen (op basis van de startanalyse van PBL).80.92Kamerstukken II 2024/25, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 871 De leden van de NSC-fractie vragen de regering of het klopt dat warmte-netten goedkoper kunnen worden aangelegd in nieuwbouw dan inbestaande bouw, want «meegebouwd» en afdoende geïsoleerd.Collectieve warmte kan in vergelijkbare situaties (onder andere afstandtussen woningen, woningtype, ondergrond) in nieuwbouw goedkoperaangelegd worden dan in bestaande bouw. De kosten zijn lager in denieuwbouwwoning omdat er in het ontwerp van de woning meteenrekening gehouden kan worden met warmte-aansluiting. Ook zijn deleidingen in de straat vaak goedkoper aan te leggen, omdat ook andereinfrastructuur nog aangelegd moet worden en dit bijvoorbeeld vóór debestrating kan gebeuren. Voor de kosten van infrastructuur buiten hetnieuwbouwgebied en voor de kosten van de bron is er geen verschiltussen het aansluiten van nieuwbouwwoningen of woningen in debestaande bouw.Een goede isolatie van woningen draagt vooral bij aan de mogelijkheidom warmte van een lagere temperatuur te gebruiken, maar heeft eenminder directe link met de aanlegkosten van een warmtenet. Bestaandegrotere warmtenetten leveren meestal een voldoende temperatuurniveauom ook matig geïsoleerde woningen aan te kunnen sluiten zonder dat erextra geïsoleerd hoeft te worden om het comfortabel te hebben in dewoning. Goed geïsoleerde woningen zullen wel meer geschikt zijn vooreen LT- of ZLT-net. ZLT-netten zijn vaak in de aanleg wel wat goedkoperdan de LT-, MT- en HT-warmtenetten. Hier staat tegenover dat bijZLT-netten de warmte in de woning nog wel opgewaardeerd moet wordentot het gewenste temperatuurniveau, bijvoorbeeld met een warmtepomp.81.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of het klopt dat als hetaanleggen van een warmtenet in nieuwbouw goedkoper is dan hetaanleggen van een warmtenet in bestaande bouw, de prijs van warmte innieuwbouw doorgaans goedkoper zal zijn de tarieven van warmte inbestaande bouw.Bij de beantwoording van vraag 80 is uitgelegd waarom de aanleg vaneen warmtenet in de nieuwbouw in het algemeen goedkoper is dan in debestaande bouw. Het tarief dat een warmtebedrijf in rekening magbrengen bij een consument hangt echter niet alleen af van de aanleg-kosten in een specifiek gebied. Dit tarief hangt af van de efficiënte kostenin de warmtekavel in zijn geheel, waar naast aanlegkosten bijvoorbeeldook bronkosten en exploitatiekosten onder vallen en de inrichting van detariefregulering door de ACM. Binnen een kavel gelden in beginseldezelfde tarieven voor alle verbruikers, onafhankelijk of het bestaandebouw is of nieuwbouw. Het is wel mogelijk voor woningbezitters ofverhuurders om met het warmtebedrijf afspraken te maken over lageretarieven in ruil voor een projectbijdrage.9382.De leden van de NSC-fractie vragen de regering in hoeverre er eenverband is tussen het isolatieniveau van woningen en betaalbarewarmtetarieven.Een hoger isolatieniveau leidt voor een individuele verbruiker tot eenlager verbruik, en daarmee tot een lagere rekening, bij hetzelfde gedragen dezelfde warmtetarieven.93Zie voetnoot 12 in de beantwoording van vraag 4 voor een uitleg over projectbijdrage.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 872 Het gevolg van op grote schaal isoleren van woningen is echter ook dat erminder warmte geleverd wordt aan de woningen die op dat moment zijnaangesloten. Het effect hiervan op de tarieven is moeilijk te voorspellenen zal per situatie verschillen. Warmtenetten kennen relatief hoge vastekosten en relatief lage variabele kosten. Als een deel van de vaste kostenvia het variabele tarief wordt terugverdiend, leidt grootschalige isolatieertoe dat vaste kosten over een kleinere hoeveelheid geleverde warmteworden omgeslagen, met hogere variabele tarieven als gevolg. Het effectkan zijn dat op het niveau van de hele warmtekavel verbruikers slechts inbeperkte mate profiteren van de verbeterde isolatie, omdat een groot deelvan de kosten van het warmtebedrijf ondanks het lager verbruik blijftbestaan en terugverdiend moet worden via de tarieven. Het effect vanwoningisolatie kan daarnaast ook zijn dat de piekbelasting van hetwarmtenet afneemt en daardoor meer afnemers op bestaande warmtelei-dingen aangesloten kunnen worden, waardoor de vaste kosten peraansluiting dalen.Verder kan een goed geïsoleerde woning gebruik maken van warmte meteen lagere temperatuur. Dat kan kosten besparen, omdat er dan minderwarmteverlies in het warmtenet is, en de warmte vaak efficiënter kanworden geproduceerd. Dit is echter alleen het geval als het warmte-systeem hier technisch op ingericht is. Er is verder geen directe linktussen isolatie en aanlegkosten van een warmtenet, zie ook de beant-woording van vraag 80. De optimale combinatie van isoleren enbetaalbare warmtetarieven zal in lokale projecten moeten wordengevonden.83.De leden van de NSC-fractie vragen of de regering een plan heeft om deeenderde van de woningen waarvoor warmtenetten de maatschappelijkgoedkoopste optie zijn, met prioriteit te isoleren tot het voor hetwarmtenet minimaal vereiste niveau? Hoeveel van die eenderde van degebouwen ziet op bestaande bouw, en hoeveel op (bij de bouw geïso-leerde) nieuwbouw?De startanalyse gaat over de bestaande bouw en niet over nieuwbouw. Degemeente is de regisseur van de warmtetransitie en bepaalt zelf deprioritering van de verduurzaming van de woningen en het benodigdeisolatieniveau in de wijk. Het kabinet wil geen dwang uitoefenen opgebouweigenaren om isolatie te verplichten, maar het aantrekkelijk makenom hier naar eigen inzicht het juiste moment voor te kiezen. Uit destartanalyse volgt dat voor het gros van de woningen waarvoor warmte-netten de maatschappelijke goedkoopste optie zijn een energielabel «D»voldoende is.84.De leden van de NSC-fractie vragen op welke vorm van verduurzaming deregering stuurt, voor wat betreft de verduurzaming van de twee derde vande gebouwen waarvoor een warmtenet niet de goedkoopste oplossing is(te meer nu de warmtepomp is niet langer verplicht wordt gesteld per2026)? Is groengas, wanneer afdoende opgeschaald, voor deze categoriewoningen de optie (goedkoopte?) optie waarop de regering stuurt?Gemeenten hebben, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord, de regierolin de lokale warmtetransitie. Zij kennen de lokale situatie en zien waarmogelijkheden zijn om van het aardgas af te stappen. Het bepalen van debeste verwarmingsstrategie voor een buurt is een lokale afweging die eengemeente in beginsel maakt en vastlegt in haar (volgende) warmtepro-gramma. Voor het bepalen van de beste verwarmingsstrategie voor eenbuurt kan een gemeente gebruik maken van de startanalyse van het PBL,Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 873 zie tevens de beantwoording van vraag 8. Alternatieven voor eenwarmtenet zijn bijvoorbeeld een all-electric warmtepomp of een hybridewarmtepomp op duurzaam gas. Het is staand beleid dat groen gas,vanwege haar hoge maatschappelijke waarde, beperkte beschikbaarheiden brede inzetbaarheid, in de gebouwde omgeving op de lange termijnalleen wordt gebruikt als sluitstuk waar alternatieven niet haalbaar zijn.Het kabinet stuurt om bovenstaande redenen niet op specifieke vormenvan verduurzaming in de gebouwde omgeving.85.De leden van de NSC-fractie vragen om per duurzame warmtebroninzichtelijk te maken wat de relatieve kostenverschillen zijn? Isaardwarmte bijvoorbeeld relatief (een factor ...) duurder dan aquathermie,en zullen daarom ook de warmtetarieven bij een net op aardwarmte (eenfactor ...) hoger liggen dan die op aquathermie)?De kosten van de verschillende soorten duurzame warmtebronnen zijnafhankelijk van de specifieke situatie waarin de warmtebron wordt ingezeten in grote mate afhankelijk van de beschikbaarheid van SDE++ subsidie.Het is niet generiek te stellen dat een bepaalde duurzame warmtebronstructureel duurder of goedkoper is dan een andere duurzamewarmtebron. Daarnaast bestaan de totale kosten van collectieve warmteniet uitsluitend uit de kosten van de ingezette warmtebronnen, maarhangen deze bijvoorbeeld ook af van de afstand tussen de bron en deafnemers en de dichtheid van de warmtevraag. Bovendien is niet elkewarmtebron overal beschikbaar en is niet elke warmtebron op elkwarmtenet inzetbaar. Per situatie moet bezien worden wat de meestkostenefficiënte bronnenmix is, waarmee ook aan de andere doelstel-lingen van het wetsvoorstel kan worden voldaan.86.De leden van de NSC-fractie vragen of een vereveningsfonds ook ingezetzou kunnen om te komen tot een betaalbaar warmtetarief voor lage enmiddeninkomens (behalve voor het doel om relatieve verschillen teverevenen).Het kabinet vindt dat warmte voor iedereen betaalbaar zou moeten zijn.Het inzetten van het vereveningsfonds om tarieven voor bepaaldegroepen te verlagen zou echter betekenen dat de tarieven voor andereverbruikers zouden moeten stijgen. Dit vindt het kabinet onwenselijk. Detarieflimiet wordt volledig gefinancierd met vereveningstoeslag die doorwarmtebedrijven wordt betaald en die warmtebedrijven aan de warmte-verbruikers mogen doorberekenen. De tarieflimiet kan daarom alleen dewarmtekosten herverdelen over warmteverbruikers, maar niet de kostenvan collectieve warmte als geheel verlagen. Zie ook de beantwoordingvan vragen 2 en 3 voor meer toelichting over de tarieflimiet.Het kabinet vindt het echter ook onwenselijk als warmteverbruikers metveel hogere kosten worden geconfronteerd dan bij de gangbare alterna-tieven. Om dit te adresseren wordt flankerend beleid onderzocht, waaropnader wordt ingegaan in de Kamerbrief die voor de behandeling aan deKamer wordt toegestuurd. In de beantwoording van de vragen 69 en 73 isbovendien toegelicht dat om betaalbaarheid voor specifiek lage enmiddeninkomens te borgen, het kabinet gerichte inkomenssteunpassender vindt dan doelgroepenbeleid op het gebied van energieprijzen.87.De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in de recente Kamerbrief overde randvoorwaarden voor de verdere uitrol van warmtenetten (Kamerstuk36 387, nr. 47) dat de regering schrijft dat onderhavig wetsvoorstel via deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 874 tariefregulering bijdraagt aan de betaalbaarheid van warmtenetten. Watverstaat de regering onder betaalbaarheid, zo vragen deze leden? Hoereflecteert de regering in dit kader op de verwachting dat een substantieeldeel van de huishoudens met kostengebaseerde tarieven meer gaatbetalen dan nu het geval is? Wat betekent dit volgens de regering voor hetmaatschappelijk draagvlak?Het kabinet ziet warmtetarieven als betaalbaar als zij niet excessief zijn tenopzichte van de gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijn met degangbare alternatieven voor het verwarmen van een huis. Zie ook debeantwoording van vraag 69. Kostengebaseerde tariefregulering zal detransparantie vergroten en meer zekerheid geven aan verbruikers dat zeniet meer betalen dan de efficiënte kosten die warmtebedrijven moetenmaken om warmte te kunnen leveren. In het algemeen acht het kabinethet verdedigbaar dat verbruikers in gebieden met lagere kosten ooklagere tarieven betalen. Dit leidt tot transparantie en geeft prikkels aanlokale overheden tot efficiënte keuzes in de aanleg en ontwikkeling vanwarmtenetten (zie ook de inleiding op deze nota en het antwoord opvraag 4).Daarbij vindt het kabinet het wel van belang dat tarieven niet extreemhoog worden ten opzichte van het gemiddelde tarief. Om extremeverschillen te voorkomen is in het wetsvoorstel de bevoegdheidopgenomen in tarieflimiet vast te stellen, opgenomen (zie ook hetantwoord op vraag 2). De hoogte van de tarieflimiet zal in lagereregelgeving worden bepaald in relatie tot wat een gemiddelde warmtever-bruiker betaalt voor warmte (bijvoorbeeld 150% van het gemiddelde).Kostengebaseerde tarieven bieden geen garantie voor betaalbaarheid tenopzichte van alternatieven. Dit kan een negatief effect hebben op hetdraagvlak onder verbruikers. Om te voorkomen dat bewoners die op eenwarmtenet zijn overgestapt met veel hogere kosten worden geconfron-teerd dan wanneer zij op aardgas waren gebleven of waren overgestaptop een andere duurzame oplossing zoals een warmtepomp, wordtflankerend beleid onderzocht.Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerderegulering als de relatieve betaalbaarheid voor gebruikers voldoendegeborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullend instrumentarium.Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluit worden voorge-hangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid van hetparlement verzekerd is. Tot die tijd blijft fase 1 tariefregulering van kracht.Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota en de Kamerbriefdie voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel in de TweedeKamer naar de Kamer zal worden gestuurd.88.De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de verwachting is datde tarieven tussen de verschillende warmtenetten tot wel een factor viervan elkaar kunnen verschillen. Hoe wenselijk acht de regering dit? Welkeverschillen acht de regering verdedigbaar?Op dit moment zijn de tariefverschillen tussen warmtebedrijven beperkt,warmtebedrijven hanteren in het algemeen het maximumtarief gebaseerdop de gasreferentie of ze zitten er iets onder. Met kostengebaseerdetarieven zullen de verschillen groter worden, maar het is op dit momentnog moeilijk om te zeggen hoe groot. Het is de wens van het kabinet omdit inzicht zo snel mogelijk te verkrijgen (zie ook het antwoord op vraag75). Via de tarieflimiet kan hier vervolgens op bijgestuurd worden. Dehoogte van de tarieflimiet zal in lagere regelgeving worden vastgesteld inTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 875 relatie tot de gemiddelde warmtetarieven (bijvoorbeeld 150% van hetgemiddelde). Zie ook de beantwoording van vraag 87 en de toelichting opde werking van de tarieflimiet in vraag 2.Tariefverschillen zijn gebruikelijk en algemeen geaccepteerd in landenwaarin warmtetarieven op kosten zijn gebaseerd, bijvoorbeeldDenemarken, Finland en Zweden. In deze landen zijn tariefverschillenhistorisch zo gegroeid. Zie voor meer informatie hierover paragraaf 8.1.3van de toelichting.89.Overigens merken deze leden op dat er überhaupt veel onduidelijk is overwelke tarieven verschillende huishoudens straks kunnen verwachten. Is deregering bereid dit in kaart te brengen, inclusief de te verwachtenverschillen?Het klopt dat de informatie over de toekomstige kostengebaseerdetarieven en tariefverschillen op dit moment nog niet beschikbaar zijn. Hetis de wens van het kabinet om dit inzicht zo snel mogelijk te verkrijgen, inieder geval voordat er besloten wordt om kostengebaseerde tariefregu-lering in te voeren. Daartoe worden op dit moment de volgende stappengezet. Met de wijziging van de Warmtewet in 2024 zijn de verplichtingenwaaraan warmtebedrijven moeten voldoen als het gaat om het rappor-teren van hun kosten, aangescherpt en heeft de ACM de mogelijkheidgekregen om op een groter detailniveau informatie over de kosten enopbrengsten uit te vragen.94 Onder het wetsvoorstel krijgt de ACM nogmeer bevoegdheden om gedetailleerde kostengegevens op te vragen metals doel om deze informatie te gebruiken om een systeem van kostenge-baseerde tariefregulering uit te werken. Hiervoor zal de ACM de RARbepalen waaraan warmtebedrijven zich moeten houden bij de registratievan hun kosten (zie ook antwoord op vraag 74). Naar verwachting is dezenieuwe RAR eind 2025 gereed.90.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering de uitwerkingvan het tarieflimiet nader kan toelichten. Hoe vaak verwacht de regeringeen tarieflimiet te moeten stellen? Verwacht de regering dit incidenteel tedoen, of verwacht ze dat in de praktijk structureel een tarieflimiet zalgelden? Verwacht de regering dat er huishoudens zijn die structureeltarieven zullen betalen die gelijk zijn aan het tarieflimiet? Welk deel van dehuishoudens zal dit zijn?De tarieflimiet hangt samen met de overstap naar kostengebaseerdetariefregulering (fase 2). Deze overstap vindt naar verwachting 2–4 jaar nainwerkingtreding van het wetsvoorstel plaats en is nog aan besluit-vorming onderhevig. De werking van de tarieflimiet wordt toegelicht in debeantwoording van vragen 2 en 3. Het is op dit moment nog niet mogelijkom aan te geven of de tarieflimiet nodig zal zijn en voor hoeveelhuishoudens, omdat er nog te weinig inzicht is in de kosten van enkostenverschillen tussen warmtebedrijven en collectieve warmtesys-temen. Het is de wens van het kabinet om dit inzicht zo snel mogelijk teverkrijgen, in ieder geval voordat er besloten wordt om kostengebaseerdetariefregulering in te voeren. Zie ook de beantwoording van vragen 75, 88en 89 en de inleiding op deze nota. Hoeveel huishoudens gebruik zullenmaken van een tarieflimiet, zal afhangen van de precieze uitwerking van94Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumentenvoor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumentenwarmtetransitie), artikel IIA, onderdeel B. Tweede nota van wijziging, Kamerstukken II 2023/24,36 387, nr. 10.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 876 de tariefregulering en de hoogte van de tarieflimiet. De hoogte van detarieflimiet zal in lagere regelgeving worden vastgesteld in relatie tot degemiddelde warmtetarieven (bijvoorbeeld 150% van het gemiddelde). Hoedichter de limiet bij het gemiddelde ligt, hoe meer huishoudens hiervoorin aanmerking zullen komen. Als er altijd substantiële kostenverschillenblijven bestaan, zal de tarieflimiet naar verwachting structureel blijven.91.Hoe reflecteert de regering op de verwachting van de ACM dat, als dewetgever wenst dat de tarieflimiet zorgt voor tarieven die consumentenals betaalbaar ervaren, het aannemelijk is dat er aanvullende middelenmoeten worden aangewend om te voorkomen dat tarieven hoger wordendoor de compensatie uit het fonds?De tarieflimiet in combinatie met het vereveningsfonds voorkomtexcessieve tarieven ten opzichte van gemiddelde warmtetarieven. Hetvereveningsfonds wordt volledig gefinancierd met toeslagen die doorwarmtebedrijven worden betaald en die zij mogen doorberekenen aanwarmteverbruikers. Hiermee worden de kosten van warmtenetten tot opzekere hoogte gesocialiseerd over alle warmteverbruikers. Met eentarieflimiet kan echter geen tarief worden bereikt dat lager is dan hetgemiddelde warmtetarief, en het kan daarom niet gegarandeerd wordendat de tarieven niet hoger zullen zijn dan de alternatieven. Zie ook debeantwoording van vragen 2 en 3.Het kabinet vindt het wel onwenselijk als warmteverbruikers met veelhogere kosten worden geconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven.Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerderegulering als de relatieve betaalbaarheid voor gebruikers voldoendegeborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullend instrumentarium.Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluit worden voorge-hangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid van hetparlement verzekerd is. Zie voor verdere toelichting de inleiding op dezenota en de Kamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van hetwetsvoorstel in de Tweede Kamer naar de Kamer wordt verstuurd.92.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om toe te lichtenwelke effecten ze verwacht voor de warmtebedrijven door het vereve-ningsfonds. Onder welke voorwaarden zal er een beroep gedaan kunnenworden op het vereveningsfonds? Zal het warmtebedrijf bijvoorbeeldvoor alle extra kosten boven het tarieflimiet een beroep kunnen doen ophet vereveningsfonds, of voor een specifiek deel daarvan (bijvoorbeeldkosten die voortvloeien uit calamiteiten)? Hoe hoog zal de opslag zijn dieeindgebruikers middels tarieven zullen moeten betalen voor compensatiemiddels het vereveningsfonds? Verwacht de regering dat de prikkel voorkostenbesparing voor bedrijven kleiner wordt en zullen vooral bedrijvenmet lage tarieven nadelen van dit fonds ondervinden? Hoe gaat deregering proberen dit te ondervangen, zo vragen de leden?Warmtebedrijven mogen een beroep doen op het vereveningsfonds alshun gereguleerde, kostengebaseerde tarief, de vergoeding die zij mogenvragen voor hun efficiënte kosten, hoger is dan de tarieflimiet. Detarieflimiet en het vereveningsfonds hebben in beginsel geen impact opde inkomsten van warmtebedrijven. Ze worden namelijk altijd gecompen-seerd op basis van de gereguleerde, kostengebaseerde tarieven. Omdatdeze tarieven efficiëntieprikkels bevatten in de vorm van (gedeeltelijke)normering van de kosten, worden warmtebedrijven nog steeds gestimu-leerd om hun kosten laag te houden. De tarieven kunnen ook de kostenvan calamiteiten bevatten, mits het om efficiënte (noodzakelijke) kostenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 877 gaat. Zie voor verdere toelichting op de werking van de tarieflimiet en hetvereveningsfonds in de beantwoording van vraag 2.Warmtebedrijven mogen de kosten van de vereveningstoeslag doorbere-kenen naar hun klanten, ze ondervinden hier dus in principe geen nadeelvan, met uitzondering van de uitvoeringskosten. Het is op dit moment nietmogelijk om aan te geven hoe hoog de toeslag zal zijn (zie ook debeantwoording van vragen 75 en 88). Omdat de tarieflimiet het risico opexcessief hoge tarieven voor verbruikers adresseert, kan verwacht wordendat de volloop hierdoor wordt bevorderd. Dit werkt kostenverlagend.93.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering eeninschatting kan geven hoe de tarieven zich over de jaren heen zullenontwikkelen.Tot de invoering van fase 2 tariefregulering blijft de aangepaste gasrefe-rentie zoals in de huidige Warmtewet gelden. De prijsontwikkeling zal dusafhangen van, onder meer, de ontwikkelingen van de gasprijs en vannetbeheertarieven voor aardgas. Het is op dit moment niet mogelijk omeen inschatting te geven van de hoogte van kostengebaseerde tarieven(zie ook antwoord op vraag 75). Het is aannemelijk dat kostengebaseerdetarieven in veel gevallen stabieler zullen zijn dan de gasreferentie. Ditkomt doordat een groot deel van de kosten bij warmte bestaat uitinvesteringskosten, waarvan het grootste deel éénmalig bij aanleg wordtgedragen. De kapitaallasten staan dus meerdere jaren vast. Ook wordenwarmtebedrijven steeds duurzamer, waardoor ze minder aardgas zullengaan gebruiken en de kosten steeds minder met de gasprijs zullen gaanbewegen. Op dit moment is de subsidie voor veel duurzame bronnen nogwel gekoppeld aan de aardgasprijs in de SDE++, waardoor de gasprijs nogeen rol speelt. Er wordt wel onderzoek gedaan naar alternatieven. In eenaantal gevallen kunnen incidenteel hoge kosten of tegenvallende volloopleiden tot aanzienlijke stijgingen van kostengebaseerde tarieven. Tot slotwordt er met dit wetsvoorstel op verschillende wijze, waaronder tariefre-gulering gestuurd op kostenreductie. Zie hiervoor ook de toelichting in deinleiding. Om te voorkomen dat de overstap naar kostengebaseerdetarieven tot excessief hoge tarieven leidt ten opzichte van de gemiddeldewarmtetarieven, is in het wetsvoorstel de tarieflimiet opgenomen (zie ookhet antwoord op vraag 2).94.Tevens vragen zij of het mogelijk is dat warmtebedrijven de tarieven voorhun gebruikers plots flink zullen verhogen na de termijn van de eerstedrie jaar waarover warmtebedrijven verplicht minimale en maximaletarieven vooraf moeten communiceren.Warmtebedrijven hebben onder kostengebaseerde tariefregulering demogelijkheid om na de eerste drie jaar waarin hun initieel aanbod vantoepassing is, hun tarieven in lijn te brengen met de op de efficiëntekosten gebaseerde maximale tarieven. Omdat warmtebedrijvengedurende de eerste drie jaar geldende tarieven ook moeten baseren opde kosten, is een flinke stijging in de meeste gevallen niet te verwachten.In sommige gevallen kunnen de tarieven na de eerste periode wel flinkstijgen. Dit kan gebeuren als gevolg van een sterke stijging van de kosten.Een dergelijke kostenstijging en daaruit volgende tariefstijging kan zichook later voordoen, als kostengebaseerde tarieven al een langere tijd vantoepassing zijn. Dit is vergelijkbaar met stijgende tarieven voor gas enelektriciteit bij stijgende kosten. Ook een tarief gebaseerd op eenreferentie kan overigens flink stijgen, als de referentie plotseling duurderwordt zoals bijvoorbeeld tijdens de energiecrisis het geval was. Zie verderTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 878 de beantwoording van vraag 93 over de toekomstige ontwikkeling van dekosten en tarieven.Daarnaast zouden de tarieven na de eerste drie jaar ook kunnen stijgen alsde inschatting dat het warmtebedrijf heeft gemaakt van zijn kosten, enwaarop zijn initieel aanbod is gebaseerd, te laag was en zijn efficiëntekosten hoger blijken te zijn. De inschattingen van de kosten en tarievenworden opgenomen in een uitgewerkt kavelplan, dat de gemeente zaltoetsen, waarbij ook zou moeten worden getoetst of deze inschattingenrealistisch zijn. Verder heeft het kabinet het voornemen om bij lagereregelgeving te bepalen dat de ACM de kosteninschattingen uit hetuitgewerkt kavelplan kan gebruiken in de tariefformules. Bij een te lageinschatting loopt het warmtebedrijf daarom het risico dat het zijntoekomstige kosten niet terug zal kunnen verdienen. Dit geeft hetwarmtebedrijf de prikkels om zijn kosten realistisch in te schatten.95.De leden van de SGP-fractie constateren dat bij warmtenetten inNederland sprake is van warmteverliezen van ongeveer 30% tijdens hettransport. Klopt het dat dit hoger ligt dan bij warmtenetten in omliggendelanden? Deelt de regering de mening van deze leden dat voorkomen moetworden dat de kosten van onnodige warmteverliezen doorberekendworden aan de klanten? Zij willen voorkomen dat de keuze voormaximering van tarieven op basis van de werkelijke kosten vanwarmteproductie- en levering ertoe leidt dat de kosten van warmtever-liezen doorgeschoven worden naar de klanten in plaats van het nemenvan maatregelen om verliezen zoveel mogelijk te beperken. Wat vindt deregering van de suggestie om normen vast te stellen voor het maximalewarmteverlies bij de aanleg of vervanging van warmtenetten, zodatverliezen zoveel mogelijk beperkt worden?De leden van de fractie hebben vragen over warmteverliezen bij warmte-netten. Voor de beantwoording van bovenstaande vragen van de ledenvan de SGP-fractie wordt verwezen naar de antwoorden op de vraag 9over hetzelfde onderwerp van de leden van de CDA-fractie inparagraaf 1.1. In aanvulling daarop kan worden opgemerkt dat de in hetwetsvoorstel voorziene normering van de uitstoot van broeikasgassenprikkels aan warmtebedrijven geeft om de warmteverliezen te beperkenindien daarmee het behalen van de norm met lagere kosten gepaard gaat.3. Collectieve warmtevoorzieningen3.1. Vaststelling van warmtekavel (zie stap 3 van schema inparagraaf 3.2)96.De leden van de commissie zien dat het college de bevoegdheid wordtgegeven om een warmtekavel vast te stellen. Vervolgens kan het collegevoor die warmtekavel een warmtebedrijf aanwijzen om daar eencollectieve warmtevoorziening te ontwikkelen of te exploiteren. Eenwarmtekavel is een aaneengesloten gebied binnen een of meerderegemeenten waarvoor een warmtebedrijf is of kan worden aangewezen(artikel 1.1 van het wetsvoorstel). Verder geeft de regering aan dat hetcollege niet verplicht om een warmtekavel vast te stellen als dit gelet opde lokale situatie geen doelmatig alternatief voor aardgas is. Dit gebeurtaan de hand van criteria die in het wetsvoorstel zijn voorgesteld die hetcollege dient te hanteren bij de vaststelling van een warmtekavel en deomvang daarvan (artikel 2.1, eerste lid). In het geval er sprake is vanbovengemeentelijke verdelingsvraagstukken dienen de gedeputeerdestaten van de provincie of provincies op wiens grondgebied de (poten-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 879 tiële) warmtekavel ligt betrokken te worden. De leden van de commissievragen of de regering verwachtingen heeft welke colleges welke kavelsgaan aanwijzen als een warmtekavel. Als deze verwachtingen er zijn,welke mogelijkheden heeft de regering als het aanwijzen van warmte-kavels achterblijft bij de verwachtingen?Uitgangspunt van de wijkgerichte aanpak zoals deze reeds in gang isgezet in het Klimaatakkoord en wordt verankerd in de Wgiw en het Besluitgemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Bgiw), is dat gemeenten inbeginsel zoveel mogelijk sturen op het alternatief voor aardgas met delaagste nationale kosten, met inachtneming van andere aspecten zoalsdraagvlak en de waarborgen ten aanzien van de betaalbaarheid voor debewoners. Uit een inventarisatie van het NPLW blijkt dat een groot aantalgemeenten op dit moment actief werken aan één of meerdere warmtepro-jecten. Gezamenlijk beogen deze huidige projecten meer dan140.000 aardgasvrije woningen te realiseren met een nieuw collectiefwarmtesysteem. De warmtealliantie, bestaande uit onder andere meerdan 50 gemeenten geeft aan dat (mits de eindgebruikerskosten wordenverlaagd) er tussen nu en 2035 tussen de 540.000 en 630.000 woningen inwijken aangesloten kunnen worden op een warmtenet. Ook lokaleinitiatieven en warmtegemeenschappen zien ruimte om de ontwikkelingvan warmtenetten verder te versterken, met een verwachte25.000 aansluitingen tot 2030. Het is de verwachting dat tenminste dezegemeenten één of meerdere nieuwe gebieden gaan aanwijzen alswarmtekavel. Naast de nieuwe projecten liggen er in 148 gemeenten éénof meerdere bestaande collectieve warmtesystemen waarvoor eenaanwijzing of ontheffing zal worden verleend op grond van hetovergangsrecht.Om de opschaling van warmtenetten te versnellen en het aanwijzen vanwarmtekavels te stimuleren werkt het kabinet aan het op orde brengenvan de randvoorwaarden voor collectieve warmte, zoals uiteengezet in deKamerbrief van 7 oktober 2024. Het kabinet zal in de Kamerbrief dievoorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel naar de Kamer zalworden gestuurd verder ingaan op de stand van zaken hiervan.3.2. Aanwijzing warmtebedrijf (zie stap 4 van schema inparagraaf 3.2)97.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn benieuwd of en hoe deregering van plan is om lokale initiatieven mogelijk te maken. Hoeevalueert de regering bijvoorbeeld de bijdrage die energiegemeen-schappen kunnen leveren aan een meer organische ontwikkeling vanwarmtenetten? Heeft de regering overwogen om energiegemeen-schappen voorrang te geven, en wat zijn daarvan de voor- en nadelen?In het wetsvoorstel is in artikel 2.5 voorgesteld dat naast warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang ook warmtegemeenschappenkunnen worden aangewezen voor een warmtekavel. Hiermee wordtvoldaan aan het vereiste van de richtlijn 2018/2001/EU.95 Voor warmtege-meenschappen geldt dezelfde aanwijzingsprocedure als voor warmtebe-drijven met een publiek meerderheidsbelang (artikel 2.5). Het verlenenvan voorrang aan warmtegemeenschappen is in de ogen van het kabinetniet noodzakelijk. Concurrentie tussen een warmtebedrijf met een publiekmeerderheidsbelang en een warmtegemeenschap is immers onwaar-schijnlijk. In de eerste plaats omdat warmtegemeenschappen veelal een95Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 terbevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU L328/82).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 880 beperkte omvang zullen hebben en om die reden veelal onder het regimevan kleine collectieve warmtesystemen zullen vallen. In het geval eenwarmtegemeenschap een collectieve warmtevoorziening wil ontwikkelenvoor een specifiek gebied, ligt het niet in de lijn der verwachting dat eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang dit zal doorkruisentemeer ook omdat er niet veel draagvlak zal zijn voor een warmtebedrijfmet een publiek meerderheidsbelang dat actief wordt in een gebied waarburgers het voornemen hebben om een warmtevoorziening te ontwik-kelen. Ook wanneer een warmtegemeenschap zich op een later momentdan de inventarisatieprocedure voor de aanwijzing van een warmtebedrijfmeldt, zijn er verschillende manieren waarop een gemeente ruimte kanbieden aan een warmtegemeenschap. Zo kan met instemming van hetaangewezen warmtebedrijf de warmtekavel worden verkleind om ruimtete geven aan een warmtegemeenschap. Ook kan een warmtegemeen-schap voor kleine collectieve warmtesystemen (maximaal 1.500 aanslui-tingen) op grond van artikel 3.1 een aanvraag voor een ontheffingindienen om binnen of buiten een warmtekavel actief te worden. Zie ookhet antwoord op vraag 100.In de eerste nota van wijziging is het wetsvoorstel aangepast omwarmtegemeenschappen zoveel mogelijk te faciliteren. Zo is het mogelijkgemaakt dat ook een warmtebedrijf kan worden aangewezen waarvan deaandelen berusten bij één of meer rechtspersonen waarvan alle aandelenworden gehouden door een warmtegemeenschap of bij een rechts-persoon die een volledige dochtermaatschappij is van één of meerrechtspersonen waarvan alle aandelen worden gehouden door eenwarmtegemeenschap.9698.De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op voor hoeveel(op te richten) publieke warmtebedrijven Energie Beheer Nederland (EBN)nu in beeld is als nationale deelneming voor het oprichten en beheren vanpublieke warmtebedrijven.EBN spreekt door heel het land met tientallen gemeenten en provinciesdie actief werken aan het zelf of gezamenlijk met partners oprichten vanwarmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang. Samen met hetMinisterie van Klimaat en Groene groei onderzoekt EBN welke regionalesamenwerkingen passend zouden zijn. Deze schaalgrootte is bepalendvoor het aantal warmtebedrijven dat hieruit zou kunnen volgen.PBL heeft berekend dat er in 2050 zo’n 3 miljoen huizen aangeslotenzouden kunnen zijn op een warmtenet. De bestaande grote warmtebe-drijven hebben nu zo’n 150.000 aansluitingen, dus bij eenzelfde omvangzou er ruimte zijn voor 20 regionale warmtebedrijven. Het is aannemelijkdat de warmtebedrijven in de toekomst een grotere omvang hebben enhet aantal warmtebedrijven lager zal uitkomen.In januari 2025 is de eerste intentieovereenkomst voor een samenwerkinggetekend, tussen het Ministerie van Klimaat en Groene Groei, provincieNoord-Brabant en Enpuls, en de komende periode worden meer intentie-overeenkomsten verwacht.99.Hoe wordt omgegaan met situaties dat een publiek bedrijf niet 100% vande aandelen wil overnemen wanneer een privaat bedrijf na deovergangsfase niet als minderheidsaandeelhouder wil doorgaan, zovragen deze leden.96Kamerstukken II 2024/25, 36 576, nr. 5, onderdeel C.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 881 Het wetsvoorstel verplicht de overdracht van het warmtenet naar hetnieuw aangewezen warmtebedrijf aan het einde van de overgangstermijn.Op grond van het overgangsrecht geldt dat bestaande warmtebedrijveneen aanwijzing voor een warmtekavel krijgen voor minimaal 14 enmaximaal 30 jaar. Het bestaand warmtebedrijf ontvangt een tegenpres-tatie voor het over te dragen warmtenet. Deze tegenprestatie betreft devergoeding van de marktwaarde van het warmtenet.Het wetsvoorstel verplicht geen overdracht van aandelen. Wel is hetmogelijk dat het bestaand warmtebedrijf en overnemend warmtebedrijfde voorkeur geven om de overdracht vorm te geven door overdracht vanaandelen. Zij kunnen daar dan onderling afspraken over maken.100.De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering heeft gekozenvoor een «eerst-komt-eerst-maalt»-systematiek bij de aanwijzing van eenwarmtebedrijf. De regering gaat er namelijk vanuit dat het niet aanne-melijk is dat warmtebedrijven of een warmtegemeenschap met elkaargaan concurreren om dezelfde aanwijzing. Kan de regering dit verderonderbouwen? Waarom heeft de regering bijvoorbeeld niet demogelijkheid gecreëerd dat gemeenten eisen kunnen stellen aan hetwarmtebedrijf of warmtegemeenschap, bijvoorbeeld over de gebruiktetechniek of de tarieven? Dit kan immers belangrijk zijn voor de verduur-zaming en/of de kosten voor de eindgebruiker. Als de regering toch geenconcurrentie verwacht, waarom was het dan noodzakelijk om explicietvoor deze systematiek te kiezen en een andere systematiek wettelijkonmogelijk te maken? Kan de regering ook uiteenzetten welke systematiekin andere landen is gekozen en, indien dat afwijkt van de voorgestelde«eerst-komt-eerst-maalt» systematiek, niet voor de systematiek vanandere landen is gekozen? Verwacht de regering daarnaast dat een effectvan de huidige systematiek kan zijn dat energiegemeenschappen vakerachter het net zullen vissen? Zo nee, kan de regering dit toelichten en is zebereid te monitoren of dit inderdaad niet het geval blijkt?Eerst-komt-eerst-maaltIn het wetsvoorstel is bij de aanwijzing van een warmtebedrijf met eenpubliek meerderheidsbelang of een warmtegemeenschap op grond vanartikel 2.5 inderdaad een «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek voorge-steld. Hiervoor is gekozen omdat het niet de verwachting is dat meerderewarmtebedrijven een aanvraag zullen indienen om aangewezen teworden. Het is dan ook niet aannemelijk dat warmtegemeenschappenachter het net zullen vissen.In de eerste plaats zullen warmtegemeenschappen vanwege hun omvangveelal onder het regime van kleine collectieve warmtesystemen vallen(maximaal 1.500 aansluitingen). In zo’n situatie kan een warmtegemeen-schap op grond van artikel 3.1 een ontheffing aanvragen. Ten tweede ligthet in het geval het om een warmtegemeenschap met meer dan1.500 voorziene aansluitingen gaat, niet voor de hand dat zowel eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang als een warmtege-meenschap een aanvraag zullen indienen om aangewezen te worden voordezelfde warmtekavel. Indien een warmtegemeenschap een collectievewarmtevoorziening wil ontwikkelen voor een specifiek gebied, zal naarverwachting een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang ditniet doorkruisen temeer ook omdat er niet veel draagvlak zal zijn voor eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang dat actief wordt ineen gebied waar burgers het voornemen hebben om een warmtevoor-ziening te ontwikkelen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 882 Indien maar één partij geïnteresseerd is aangewezen te worden geeft datbovendien voor de gemeente de ruimte vooroverleg te voeren met ditwarmtebedrijf of deze warmtegemeenschap. Als in het wetsvoorsteluitgegaan wordt van een selectieprocedure en de mogelijkheid vanmeerdere aanvragen dan volgt uit de algemene beginselen van behoorlijkbestuur dat de gemeente geen voorkeur voor één van die partijen kanuitspreken. De mogelijkheden om in het voorproces informatie uit tewisselen met maar één warmtebedrijf of warmtegemeenschap is dan ookbeperkter dan met een «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek.Sturingsmogelijkheden gemeenteIn dit verslag is een aantal vragen gesteld (waaronder ook de vragen 101,140, 141 en 182) die gaan over de mogelijkheden die een gemeente heeftom te sturen op de wijze waarop door warmtebedrijven invulling wordtgegeven aan de warmtetransitie, met name ten aanzien van de gebruiktetechnieken, de tarieven, warmtebronnen en het bredere energiesysteem.Hieronder is beoogd een meer uitputtend antwoord te geven waar inbovengenoemde vragen naar verwezen wordt. a. Warmtekavel en aanwijzing warmtebedrijfGemeenten krijgen via voorliggend wetsvoorstel de bevoegdheid om testuren op waar en wanneer collectieve warmtevoorzieningen wordenontwikkeld. Allereerst kan de gemeente sturen door de vaststelling van dewarmtekavel. Voorafgaand aan het vaststellen van een warmtekavel zaleen gemeente inventariseren welke mogelijkheden er zijn voor hetontwikkelen van collectieve warmte zodat zij de omvang van de warmte-kavel hierop kan aanpassen. Het ligt voor de hand dat gemeenten bij dezeinventarisatie zullen kijken naar verschillende mogelijke combinaties vanwarmtebronnen, infrastructuur en afzet en de consequenties van dezecombinaties voor de (toekomstige) eindgebruikers in termen vanverschillen in tarieven, technieken en duurzaamheid. De gemeente heeftop verschillende wijze invloed op de condities voor de ontwikkeling vancollectieve warmte binnen een gebied. Zo kunnen gemeenten samen-werken om de planning van de transitie binnen een gebied synchroon telaten lopen, zodat een systeem meer kostenefficiënt uitgerold kan wordenen kunnen ze via de Regionale Structuur Warmte97 invloed uitoefenen opde beschikbaarheid van bepaalde warmtebronnen in hun gemeente. Ookde samenhang met het (lokale) energiesysteem kan worden meegewogenbij het vaststellen van de warmtekavel. Wanneer bijvoorbeeld sprake is97Elke regio stelt als onderdeel van de RES een Regionale Structuur Warmte (RSW) op.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 883 van netcongestie kan worden gekozen om meer wijken op te nemen in dewarmtekavel, zodat daar onnodige verzwaring van het elektriciteitsnet (tenbehoeve van elektrische verwarming) kan worden vermeden.Vervolgens stelt de gemeente de warmtekavel vast en wijst daarvoor eenwarmtebedrijf aan. Een warmtekavel is een gebied waar niet per definitieéén, maar ook meerdere collectieve warmtesystemen, op basis vanverschillende technieken en warmtebronnen, aangelegd kunnen worden.Deze systemen kunnen op een later moment met elkaar wordenverbonden, maar dat hoeft niet. Een aanwijzing creëert de beste sturings-mogelijkheden voor gemeenten, omdat met een aanwijzing een verticalerelatie tussen gemeente en warmtebedrijf ontstaat in plaats van eenhorizontale zoals bij het verlenen van een concessie na een aanbesteding.Zo kan de warmtekavel door de gemeente worden vergroot, verkleind enworden samengevoegd op grond van artikel 2.8. Zo kan bijvoorbeeld metinstemming van het aangewezen warmtebedrijf de omvang van dewarmtekavel worden verkleind om ruimte te geven aan een warmtege-meenschap. Ook kunnen warmtebedrijven voor kleine collectievewarmtesystemen (maximaal 1.500 aansluitingen), waaronder warmtege-meenschappen, op grond van artikel 3.1 een ontheffing aanvragen ombinnen of buiten een warmtekavel actief te worden.b. Uitgewerkt kavelplanEen belangrijk sturingsinstrument voor de gemeente is ten slotte hetuitgewerkt kavelplan. Na het verkrijgen van een aanwijzing voor dewarmtekavel stelt het aangewezen warmtebedrijf op grond vanartikel 2.15 op verzoek van de gemeente een uitgewerkt kavelplan op vooreen deel of de gehele warmtekavel. In een uitgewerkt kavelplan geeft hetaangewezen warmtebedrijf aan hoe de collectieve warmtevoorzieningeruit kan komen te zien, hoe de leveringszekerheid geborgd wordt, hoe deduurzaamheidsnormen bereikt zullen worden, welke temperatuur warmtegeleverd zal worden en wat de indicatieve tarieven zullen zijn. Dit planbehoeft instemming van de gemeente en de gemeente heeft debevoegdheid het aangewezen warmtebedrijf op te dragen het uitgewerktkavelplan te wijzigen. Het uitgewerkt kavelplan maakt het mogelijk omkleinschalig te beginnen in de warmtekavel en het collectief warmte-systeem naar verloop van tijd steeds verder uit te breiden. Zo kunnen degemeente en het warmtebedrijf gedurende de ontwikkeling van hetwarmtenet inspelen op veranderende omstandigheden of nieuweinzichten.De keuzes die een gemeente kan maken op grond van het wetsvoorstel(zoals het vaststellen en later eventueel aanpassen van de warmtekavel,het opvragen van het uitgewerkt kavelplan) en op grond van de Wgiw(aanwijsbevoegdheid), werken door in het type warmtebedrijf dat wordtaangewezen, de technieken die voor de hand liggen en de resulterendetarieven. De warmtemarkt is een complexe markt, die grotendeels nog totstand moet komen. Met dit wetsvoorstel is beoogd partijen taken enbevoegdheden te geven die passen bij hun expertise en verantwoordelijk-heden en hen in staat stelt in te spelen op veranderende omstandighedenen een dynamische groei van collectieve warmtevoorzieningen tebevorderen.Handelingsvrijheid warmtebedrijfHet aangewezen warmtebedrijf krijgt binnen de kaders van hetwetsvoorstel de integrale verantwoordelijkheid voor de leveringsze-kerheid, duurzaamheid en betaalbaarheid van de collectieve warmtevoor-ziening. Een warmtebedrijf kan hier alleen goed invulling aan geven in hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 884 geval zij zelf kan bepalen welke warmtebronnen en technieken zij gebruikt.De keuze voor warmte-opslag is een technische keuze die nauw samen-hangt met het optimaliseren van de inzet van beschikbare warmtebronneneventueel in relatie tot overschotten of congestie op het elektriciteitsnet.Door middel van de kostengebaseerde tariefregulering krijgen warmtebe-drijven prikkels om warmteopslag efficiënt in te zetten. De levering vankoude zal vraaggestuurd zijn of samenhangen met de keuze voor dewarmtebron. In het wetsvoorstel is een techniekneutrale normopgenomen om de duurzaamheid van collectieve warmte te borgen.Strengere eisen zouden de investeringszekerheid voor warmtebedrijven ingevaar kunnen brengen en het ondermijnt de betaalbaarheid van hetsysteem. Ook druist het in tegen de handelingsvrijheid die het aange-wezen warmtebedrijf dient te hebben om goed invulling te kunnen gevenaan zijn integrale verantwoordelijkheid. Het is belangrijk dat gemeentenen aangewezen warmtebedrijven elkaar goed verstaan en elkaars rol enexpertise respecteren.Voor wat betreft het stellen van eisen aan de tarieven geldt bovendien datbij invoering van kostengebaseerde tarieven een warmtebedrijf enkel nogzijn efficiënte kosten en een redelijk rendement in rekening kan brengen.Hier wordt toezicht op uitgeoefend door de ACM. Het is niet wenselijk alsde gemeente hier eenzijdig aanvullende eisen aan kan stellen, omdat hetde werking van de tariefregulering kan verstoren. De gemeente kan weldoor middel van de omvang van de warmtekavel sturen op de mate vantariefdifferentiatie binnen een regio, waarbij geldt dat grotere warmte-kavels leiden tot minder tariefdifferentiatie. Het is daarbij ook mogelijk omop basis van vrijwilligheid afspraken te maken over het hanteren van eenlager tarief dan het maximumtarief. Ook de inzet van de Wgiw zal naarverwachting invloed hebben op de tarieven omdat het kan leiden tot eenbeperking van het vollooprisico.In artikel 11.1 wordt voorgesteld dat gedeputeerde staten, provincialestaten, het college en de gemeenteraad niet bevoegd zijn regels te stellenover onderwerpen die binnen de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen.Vergelijkbare artikelen zijn opgenomen in artikel 39 van de Warmtewet enartikel 6.12 van de Energiewet. Ook staat het de gemeente vrij om nadereregels te stellen over zaken die niet in voorliggend wetsvoorstel zijngeregeld. Zo kunnen gemeenten bijvoorbeeld op grond van deOmgevingswet vanuit het oogpunt van de evenwichtige toedeling vanfuncties aan locaties regels stellen over de inpassing van een warmtenetin de fysieke leefomgeving, of vanuit het oogpunt van de beschermingvan het milieuregels stellen. Dit biedt ook ruimte om de samenhang methet verdere lokale energiesysteem in ogenschouw te nemen ensysteemintegratie te bevorderen.Een vergelijking met andere landen is lastig te maken, vanwegeverschillen in de beleidscontext en de maturiteit van de markt. Om diereden kan een model wat wordt gehanteerd in het buitenland, niet zomaarals blauwdruk voor dit wetsvoorstel worden gebruikt (zie ook hoofdstuk17 van de toelichting). Eventuele onwenselijke effecten van deze syste-matiek, die nu niet zijn voorzien, kunnen worden meegenomen bij deevaluatie van deze wet (artikel 12.1, tweede lid).101.De leden van de SGP-fractie constateren dat de gemeente kavels aanwijst,maar weinig eisen kan stellen aan techniek, tarieven, bronnen, opslagmo-gelijkheden en de koudevoorziening. De kavels moeten toegewezenworden aan de eerste partij die zich meldt. Deze leden hebben hier enkelevragen over. De praktijk zal zijn dat initiatieven klein beginnen, uitbreidenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 885 en vernieuwen. Het is een dynamisch proces. Hoe verhoudt zich dat tot derigide grootschalige aanpak waar het wetsvoorstel vanuit lijkt te gaan?De warmtemarkt is een complexe markt, die grotendeels nog tot standmoet komen. Met dit wetsvoorstel is beoogd partijen taken en bevoegd-heden te geven die passen bij hun expertise en verantwoordelijkheden enhen in staat stelt in te spelen op veranderende omstandigheden en eendynamische groei van warmtenetten te bevorderen. Zie de beantwoordingvan vraag 100, waarin specifiek wordt ingegaan op de wijze waaropgemeenten kunnen sturen op de manier waarop collectieve warmte totstand komt.102.Waarom krijgen gemeenten geen ruimte om een warmtebedrijf te kiezen,bijvoorbeeld het warmtebedrijf dat de laagste tarieven kan realiseren?Dan worden warmtebedrijven geprikkeld om het beste aanbod te leverenen hebben gemeenten meer ruimte om te kiezen voor het warmtesysteemmet de laagste maatschappelijke kosten.In reguliere markten vormt concurrentie tussen aanbieders de belang-rijkste drijfveer om prijzen te verlagen zodat zij de kosten reflecteren enom efficiëntie te verhogen. Bij collectieve warmte is echter sprake van eennatuurlijk monopolie. Kostengebaseerde prijzen en efficiëntieverbeteringdienen in dat geval te worden afgedwongen met tariefregulering. Eenselectieprocedure op basis van prijs veronderstelt dat er sprake kan zijnvan betekenisvolle concurrentie om de markt. De verwachting is echterdat dit onvoldoende is om consumenten te beschermen. Zie hiervoor ookde beantwoording van vraag 23. Daarbij komt dat concurrentie op prijs opgespannen voet staat met de keuze voor een aanwijzing en kostengeba-seerde tariefregulering zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel. Eenconcessiemodel waarin concessie-overeenkomsten tussen gemeenten enwarmtebedrijven worden gesloten maakt wel concurrentie op prijsmogelijk. In het wetsvoorstel is echter gekozen voor het instrument vaneen aanwijzing omdat met een aanwijzing de gemeente het beste kansturen. Met een aanwijzing ontstaat immers een verticale relatie tussen degemeente en het warmtebedrijf terwijl bij een concessie een horizontalerelatie ontstaat. Mede daarom is niet gekozen voor een concessiemodelna een aanbesteding. In de paragrafen 3.5.1 en 15.2 van de toelichting isingegaan op de andere redenen waarom is gekozen voor een aanwijzingen niet voor een concessiemodel.3.3. Taken aangewezen warmtebedrijf103.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering van mening isdat voor het verduurzamen van wijken warmte, koeling en elektriciteitvergaand geïntegreerd zouden moeten worden. Deze leden vragen inhoeverre een warmtebedrijf additionele taken mag verrichten, zoals hetopwekken van elektriciteit ten behoeve van een warmtevoorziening,koelen of het verkopen van overtollige elektriciteit. Is de regering bereidartikel 2.12 in dit kader te verduidelijken?Een warmtebedrijf heeft de ruimte om naast zijn taken en verplichtingenook andere activiteiten te verrichten. In artikel 2.12 staat dat aangewezenwarmtebedrijven uitsluitend tot taak hebben om binnen het gebied binnende warmtekavel waarvoor een uitgewerkt kavelplan is opgesteld een vande genoemde zaken uit te voeren. Hiermee wordt bedoeld dat aange-wezen warmtebedrijven niet tot andere taken verplicht kunnen wordendan die in artikel 2.12 staan opgenomen. Hiermee is niet beoogd teregelen dat een aangewezen warmtebedrijf daarbuiten geen activiteitenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 886 zou mogen verrichten. De levering en handel, alsmede de productie vanelektriciteit (en gas) anders dan voor zelfgebruik of het veiligstellen van deleveringszekerheid is overigens voor infrastructuurbedrijven niettoegestaan (zie artikel 12.22, onderdeel B) omdat infrastructuurbedrijvengroepsmaatschappijen zijn van de transmissie- en distributiesysteembe-heerders elektriciteit (en gas).104.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering wil reflecterenop het pleidooi van de Woonbond om het deel van de kosten die terug teleiden is tot de afleverset niet door de huurder te laten betalen, naaranalogie van de kosten van de CV-ketel die door de eigenaar van dewoning worden betaald en zijn verwerkt in het vastrecht. Is de regeringbereid om onderhavig wetsvoorstel op dit punt te wijzigen.Het kabinet erkent dat de verdeling van de kosten voor het warmtenettussen de huurder en de verhuurder een punt van discussie is. De vraag ofde gebouweigenaar een vast deel van de warmtekosten zou moetenbetalen en zo ja, welk deel, moet in samenhang worden bezien met eenbreder vraagstuk van de verdeling van kosten voor het duurzaamverwarmen van een woning tussen huurder en verhuurder. Daarbij speeltdit vraagstuk niet alleen bij de levering van warmte door warmtebedrijvenmaar ook bij de levering van warmte door verhuurders. Deze warmte-kosten worden niet door de huidige Warmtewet noch door hetwetsvoorstel gereguleerd.Sinds het Acantus-arrest in 2022 zijn er diverse rechtszaken geweesttussen huurders en verhuurders over wie welk deel van de warmtere-kening van duurzame warmte moet betalen. Dit vraagstuk wordtmomenteel door het kabinet onderzocht. Het kabinet verwacht de Kamervoor de zomer nader te kunnen informeren over de vervolgstappen.105.De leden van de SGP-fractie horen graag waarom afnemers van warmteworden verplicht om de afleverset te kopen bij het warmtebedrijf.Waarom krijgen consumenten geen ruimte om elders een goedkopere ofmeer functionele afleverset aan te schaffen? Dat zou innovatie, kosteneffi-ciëntie en maatwerk kunnen stimuleren.Voordeel van het vrijgeven van de markt voor afleversets zou zijn datconcurrentie een prijsdrukkend effect zou kunnen hebben. Dit kan metregulering echter ook worden bereikt. Er zijn geen signalen dat met dehuidige regulering de prijzen onvoldoende beheerst worden. Het is duszeer de vraag welk additioneel voordeel het vrijgeven van de markt voorafleversets nog kan genereren. Daarentegen kan het vrijgeven voor demarkt voor afleversets als nadeel hebben dat de individuele eigenarenonvoldoende geprikkeld worden om de afleverset op een zo optimaalmogelijke manier in te regelen. Indien de afleverset ondeugdelijk isgeïnstalleerd of onderhouden, kunnen er nadelige gevolgen optredenvoor andere verbruikers en het functioneren van het systeem in zijngeheel terwijl de individuele gebruiker weinig nadeel ervaart. Zie ook detoelichting in paragraaf 3.6 van het wetsvoorstel.3.4. Verplichtingen aangewezen warmtebedrijf106.De leden van de commissie constateren dat er een opt-out regeling geldtin het wetsvoorstel, wat heel kort gezegd inhoudt dat als een gebouwei-genaar niet reageert op een aanbod, deze als stilzwijgend aangenomenwordt beschouwd. Vervolgens geldt dat de gebouweigenaar ten minsteTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 887 3 jaar warmte afneemt van het collectieve warmtesysteem. Deopt-outregeling is alleen van toepassing als de gemeente ervoor gekozenheeft regels op te stellen met betrekking tot de uitfasering van fossielebrandstoffen. Alhoewel de regering uitgebreid toelicht waarom gekozen isvoor een opt-outregeling en ook aangeeft een opt-inregeling te hebbenoverwogen, hebben de leden van de commissie nog enkele vragen overde gekozen regeling. Op welke wijze dient de communicatie met degebouweigenaar plaats te vinden en hoeveel moeite dient het aange-wezen warmtebedrijf te ondernemen om daadwerkelijk in contact tekomen met gebouweigenaren? Niet voor iedereen zullen de implicatiesvan niet reageren duidelijk zijn. Hoe zit het met het doenvermogen van degebouweigenaren? Voorstelbaar is dat gebouweigenaren die al een eigenalternatieve warmtevoorziening hebben, minder geneigd zijn zich in telezen in een aanbod van een warmtebedrijf en daarbij het risico te lopenaan een niet gewenst contract vast te komen zitten. Hoe denkt de regeringdergelijke situaties te ondervangen?Een opt-out geldt alleen in een situatie waarbij een gemeente in haaromgevingsplan regels heeft vastgesteld die in een gebied het gebruik vangas uitsluiten als warmtevoorziening en waarvoor verwarming door eencollectief warmtesysteem is aangewezen (oftewel de aanwijsbevoegdheidconform de Wgiw).Een aangewezen warmtebedrijf doet in dergelijke gevallen voor de aanlegof uitbreiding van een collectieve warmtevoorziening een gebouwei-genaar een aanbod aangesloten te worden op deze collectieve warmte-voorziening. Bij ministeriële regeling wordt de termijn bepaaldwaarbinnen de gebouweigenaar de gelegenheid heeft om te reageren.Wanneer de gebouweigenaar binnen deze termijn het aanbod nietweigert, wordt hij geacht dit aanbod stilzwijgend aanvaard te hebben(artikel 2.25, eerste lid). Omdat bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheideen participatieproces wordt doorlopen, zal het aanbod waarschijnlijk nietonverwachts komen voor deze gebouweigenaren. Ook zal het aange-wezen warmtebedrijf een gebouweigenaar moeten informeren over degevolgen indien hij niet binnen de genoemde termijn het aanbodaanvaardt. Verder zal de termijn waarbinnen een reactie moet wordengegeven voldoende ruim moeten zijn om er kennis van te kunnen nemenen het aanbod te overwegen. Tot slot moet – indien een gebouweigenaarhet aanbod stilzwijgend heeft aanvaard – het aangewezen warmtebedrijfde gebouweigenaar de gelegenheid geven binnen 14 dagen de overeen-komst zonder opgave van redenen en kosteloos te ontbinden. Hiermeewordt naar verwachting voldoende ondervangen dat er een bewustekeuze wordt gemaakt om al dan niet te kiezen voor een opt-out.107.De leden van de commissie constateren dat het wetsvoorstel een publiekmeerderheidsbelang voorschrijft voor warmtebedrijven. Dit heeft ondermeer als reden dat een publieke partij de koers van het warmtebedrijf vanbinnenuit kan bepalen en daardoor ervoor kan zorgen dat het warmtebe-drijf proactief handelt in het publiek belang, waardoor overheden debelangen van burgers optimaal kunnen beschermen. Deze hoogstmogelijke bescherming van consumenten is noodzakelijk, omdat warmteeen nutsvoorziening is en er sprake is van een natuurlijk monopoliewaarvan de verbruikers afhankelijk zijn. De verbruiker die is aangeslotenop een collectieve warmtevoorziening moet erop kunnen vertrouwen dathet warmtebedrijf de publieke belangen op het oog heeft en niet uit is opbijvoorbeeld winstmaximalisatie. In de toelichting bij de kleine collectievewarmtesystemen wordt aangegeven dat de overwegingen die geldenvoor collectieve warmtesystemen minder zwaar wegen. Daarnaast kanook een warmtegemeenschap worden aangewezen, waarbij de eis vaneen publiek meerderheidsbelang ook niet geldt. De leden van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 888 commissie vragen of de regering hier nader op reflecteren. Hoe wordenbinnen deze uitzonderingen de belangen van burgers optimaalbeschermd?De reden waarom warmtebedrijven die kleine collectieve warmtesys-temen exploiteren hiervan zijn uitgezonderd is omdat zij leveren aan eenbeperkt aantal verbruikers. Daarmee is het aantal verbruikers dat volledigafhankelijk is van een dergelijk systeem beperkt en is deze warmte-infrastructuur niet van vitaal belang. De NCTV geeft aan dat sprake is vaneen vitaal belang indien verstoring, uitval of manipulatie van een procesof dienst dermate ernstige gevolgen kunnen optreden dat deze denationale veiligheid kunnen schaden.98 Bij kleine collectieve warmtesys-temen kan niet worden onderbouwd dat dit aan de orde is. Temeer omdatbij leveringszekerheidsproblemen er in zijn algemeenheid gemakkelijkereen alternatief kan worden geregeld dan bij collectieve warmtevoorzie-ningen. In het geval van kleine collectieve warmtesystemen zijnverbruikers voldoende door de regulering als zodanig beschermd.Gegeven de omvang van deze systemen is er zelfs voor gekozen omlichter regime te hanteren dan voor collectieve warmtevoorzieningen,door de rapportageverplichtingen rondom leveringszekerheid enduurzaamheid te beperken. Door de beperktere administratieve lastenwordt de aantrekkelijkheid van het aanleggen van deze systemenvergroot, wat bijdraagt aan de versnelling van de warmtetransitie. Om tevoorkomen dat als gevolg van de ontheffing de met dit wetsvoorstelbeoogde borging van de betrouwbaarheid, betaalbaarheid enduurzaamheid van collectieve warmte in gevaar komt is voorgesteld ombelangrijke regels voor aangewezen warmtebedrijven die collectievewarmtevoorzieningen exploiteren ook – maar soms in een iets lichterevorm – van toepassing te laten zijn voor warmtebedrijven die een kleincollectief warmtesysteem exploiteren. Op deze wijze worden de belangenvan burgers die zijn aangesloten op kleine collectieve warmtesystemenvoldoende beschermd.Voor warmtegemeenschappen geldt een uitzondering op het vereiste vanpubliek meerderheidsbelang, omdat een dergelijke eis zou betekenen dateen warmtegemeenschap geen aangewezen warmtebedrijf kan zijn. Ditstaat op gespannen voet met richtlijn 2018/2001/EU die warmtegemeen-schappen het recht geeft om zelfgeproduceerde warmte te delen, teverbruiken, op te slaan en te verkopen en daarmee als warmtebedrijfactief te zijn (zie paragraaf 18.1.2 van de toelichting).99 Daarbij kan wordenopgemerkt dat een warmtegemeenschap op een aantal belangrijke puntenafwijkt van een privaat warmtebedrijf. Zo is een warmtegemeenschap nietgericht op het maken van winst, gelden er strikte regels voor hetlidmaatschap (lidmaatschap is open en vrijwillig en leden hebben hetrecht de gemeenschap te verlaten) en moeten de leden in nabijeomgeving van de collectieve warmtevoorziening zijn gevestigd. Bijwarmtegemeenschappen speelt bovendien dat de verbruikers zelf ookeigenaar zijn van het warmtebedrijf wat aan hen levert. Het ligt in de redeom te veronderstellen dat om die reden voldoende geborgd zal zijn datdoor het warmtebedrijf in het belang van de burger wordt gehandeld. Zieook paragraaf 18.1.6. van de toelichting.108.98NCTV (2025), Overzicht vitale processen, Overzicht vitale processen | Vitale infrastructuur |Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.99Artikel 22, eerste en tweede lid, van Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en deRaad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbarebronnen (PbEU L328/82).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 889 De leden van de D66-fractie juichen het toe dat de regering heeft besloteneen norm voor broeikasgassen op te nemen in het wetsvoorstel. Zijstellen dat de meest duurzame energie niet verbruikte energie is.Zodoende kan het beperken van warmteverliezen, bijvoorbeeld doorisolatiestandaarden voor warmtebuizen, een effectieve bijdrage leverenaan het terugdringen van emissies. Heeft de regering dergelijkestandaarden onderzocht? Klopt het dat in sommige Europese landen hieral sprake van is? Zo ja, om welke landen gaat dat? Kan de regeringbevestigen dat het warmteverlies in Nederland in vergelijking met andereEuropese landen hoog is? Is de regering het met deze leden eens dat hetterugdringen van warmteverliezen ook kan bijdragen aan drukken vankosten voor de eindgebruikers? Vindt de regering een isolatiestandaardminstens verstandig voor nieuwe of te renoveren warmtenetten?Het kabinet is niet bekend met het bestaan van specifiek op het beperkenvan warmteverliezen gerichte normen in andere landen en het kabinet isniet in het bezit van informatie waaruit zou blijken dat het warmteverliesin Nederland aanmerkelijk hoger ligt dan in andere Europese landen.Indien het terugdringen van warmteverliezen een kosteneffectieve manieris om de uitstoot van broeikasgassen per verbruikte GJ warmte tebeperken, dan zorgen de op grond van het wetsvoorstel vast te stellenduurzaamheidsnormen ervoor dat warmtebedrijven geprikkeld wordenom hier op in te zetten. Het kabinet onderkent echter ook dat het mogelijkis dat beperking van warmteverliezen een relatief kostbare manier is omaan de duurzaamheidsnormen te voldoen. Het stellen van specifieke eisenten aanzien van het beperken van de warmteverliezen kan dus ook tot,naar het oordeel van het kabinet, niet noodzakelijke kostenverhogingleiden.Voor de beantwoording van bovenstaande vragen van de leden van deD66-fractie wordt ook verwezen naar het antwoord op vraag 9.109.De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de relatietussen de broeikasgasnormering voor warmtesystemen enerzijds en hetstreven om de Nederlandse elektriciteitsvoorziening per 2035CO2-neutraal te hebben.Het kabinet streeft naar een broeikasgassen-vrije warmtevoorziening in degebouwde omgeving in 2050. Collectieve warmtevoorzieningen zullenovergaan van fossiel gestookte installaties naar onder andere elektrischaangedreven warmtebronnen zoals geothermie, aquathermie encollectieve warmtepompen. Het streven van Nederland om per 2035 eenCO2-neutrale elektriciteitsvoorziening te hebben zal een positieve impacthebben op de (indirecte) uitstoot van broeikasgassen van collectievewarmtevoorzieningen doordat de collectieve warmtesystemen gebruikzullen maken van duurzamere elektriciteit.4. Kleine collectieve warmtesystemen4.1. Algemeen110.De leden van de D66-fractie vragen waarom is gekozen voor de grens van1.500 aansluitingen. Wat gebeurt er als een «klein collectief warmte-systeem» in bezit van een ontheffing wenst (of dient) uit te breiden enhiermee het maximum van 1.500 aansluitingen overschrijdt? Dient eendergelijk warmtenet dan alsnog overgedragen te worden aan een publiekwarmtebedrijf? Geldt hierbij een vergelijkbaar overgangsrecht als voor nubestaande warmtenetten?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 890 Vanuit het oogpunt van proportionaliteit is ervoor gekozen om de grensop een niveau vast te zetten zodat voor een betekenisvolle hoeveelheidkleine collectieve warmtesystemen de regeldruk wordt beperkt. Uitgegevens van de RVO en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)blijkt dat momenteel tussen de 11% en 22% van alle aansluitingengerealiseerd zijn door een klein collectief warmtesysteem met maximaal1.500 aansluitingen. Het vaststellen van een grens boven de 1.500 aan-sluitingen is echter maatschappelijk gezien onaanvaardbaar. Zie ookparagraaf 4.2 van de toelichting.In artikel 3.1, zesde lid, staan de afwijzingscriteria die de gemeente dientte gebruiken bij de beoordeling van een ontheffingsgaanvraag. Indienvoorzien wordt dat het klein collectief warmtesysteem waar ontheffingvoor wordt aangevraagd op termijn geen klein collectief warmtesysteemmeer zal zijn, zal de gemeente de ontheffingsaanvraag afwijzen. Wanneerdit bij de ontheffingsaanvraag onvoldoende in beeld is geweest en eenklein collectief warmtesysteem groeit naderhand uit tot boven de 1.500aan-sluitingen zal het niet langer kwalificeren als klein collectief warmte-systeem en dient het in eigendom te zijn van een warmtebedrijf datvoldoet aan de voorwaarden van artikel 2.3.4.2. Verplichtingen111.De leden van de D66-fractie vragen of in het geval dat een huishouden ineerste instantie heeft gekozen voor een aansluiting op het warmtesysteem(na aanbod van het warmtebedrijf), hier in de toekomst (door nieuwebewoners) van af gezien mag worden. Kan een (nieuw) huishouden lateralsnog kiezen voor bijvoorbeeld een all-electric oplossing? Wat gebeurt erals meerdere huishoudens op een warmtesysteem een dergelijke stapzetten? Hoe wordt voorkomen dat de onderhoudskosten van hetwarmtenet dan op een steeds kleiner wordende groep drukken?Als een gebouweigenaar het aanbod van het warmtebedrijf heeftaangenomen waarin de bandbreedte van de tarieven voor de eerste driejaar is vastgezet, kan deze gebouweigenaar drie jaar na aanvang van delevering de aansluitovereenkomst opzeggen en kiezen voor een andereoplossing. Als de gebouweigenaar wordt afgesloten kan de verbruiker zijnleveringsovereenkomst opzeggen. Het warmtebedrijf mag voor deafsluiting een kostengebaseerde vergoeding vragen, vastgesteld door deACM. Als het een grootverbruiker betreft, dan mag de ACM op verzoekvan het warmtebedrijf ook een additionele vergoeding vaststellen als hetwarmtebedrijf door de afsluiting geen redelijk rendement kan behalen ofde afsluiting leidt tot een significante verhoging van de tarieven voor deresterende verbruikers van de collectieve warmtevoorziening. De termijnvan drie jaar geldt niet in geval een gebouweigenaar de eigendom van hetgebouw tussentijds overdraagt. In dat geval krijgt de nieuwe eigenaar vanhet warmtebedrijf een nieuw aanbod dat hij overeenkomstig deartikelen 2.25 en 2.26 al dan niet kan aanvaarden.Na drie jaar mag de verbruiker kiezen voor een andere duurzamewarmteoplossing zoals een all-electric warmtepomp. Als dit grootschaliggebeurt, dan zou dit, afhankelijk van de precieze invulling van detariefregulering, inderdaad kunnen leiden tot hogere tarieven voor deresterende verbruikers. Het is niet te verwachten dat een dergelijkegrootschalige afsluiting vaak zal voorkomen. De verbruiker heeft in deeerste instantie gekozen voor collectieve warmte, naar alle waarschijn-lijkheid omdat dit een gunstigere oplossing was dan de alternatieven. Inde meeste gevallen zal collectieve warme dan ook de meest gunstigeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 891 oplossing blijven. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naarkostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluitworden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrok-kenheid van het parlement verzekerd is. Zie voor verdere toelichting deinleiding op deze nota en de Kamerbrief die voorafgaand aan de behan-deling van het wetsvoorstel aan de Kamer wordt gestuurd. Dit zal ookbijdragen aan de aantrekkelijkheid van collectieve warmte, waardoor hetrisico op grootschalige afsluiting wordt beperkt. Mocht er in bepaaldegevallen toch vaak zullen worden afgesloten met als gevolg hogekostengebaseerde tarieven voor resterende verbruikers, dan worden dezeresterende verbruikers beschermd door de tarieflimiet als deze wordtingesteld (zie antwoord op vraag 2).5. Verhuurders en VvE’s5.1. Ontheffingsprocedure112.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de verwachting is van deregering over hoeveel verenigingen van eigenaars (VvE’s) en woningcor-poraties straks ontheffing gaan aanvragen van het verbod om zelf warmtete transporteren of te leveren aan hun leden respectievelijk hun huurders.Met hoeveel extra (administratieve) lasten zal het indienen en beoordelenvan deze aanvragen gepaard gaan voor respectievelijk de verhuurders enVvE’s en de gemeenten? De leden van de ChristenUnie-fractie vragen ofde regering deze extra lasten proportioneel vindt. Tevens vragen zij welkeacties gemeenten volgens de regering horen te nemen als VvE’s nietvoldoen aan de verplichting om ontheffing aan te vragen.Het doen van een melding is slechts een beperkte handeling. Om deuitvoeringslasten zoveel mogelijk te beperken is voorgesteld dat een VvEof een verhuurder het voorgenomen transport en de voorgenomenlevering van warmte meldt aan de gemeente (artikel 4.1, eerste lid). Degemeente beslist vervolgens of de verhuurder of VvE een ontheffing moetaanvragen. Een verhuurder of VvE wordt geacht een ontheffing van hetverbod in artikel 1.2, eerste lid, verkregen te hebben indien de gemeentebinnen een in bij ministeriële regeling bepaalde termijn niet reageert opde melding van de verhuurder of VvE (artikel 4.1, derde lid). Het ligt dusvoor hand dat in veel gevallen de administratieve handeling voor deverhuurder of VvE beperkt blijft tot het doen van een melding en voor degemeente om slechts te beoordelen of een ontheffing aangevraagd dientte worden.Alleen als de gemeente heeft besloten dat een ontheffing nodig is,beoordeelt het de aanvraag. De mogelijkheid per geval te beoordelen of eral dan geen ontheffing verstrekt kan worden is noodzakelijk. De gemeentezal immers moeten kunnen beoordelen of de warmtelevering door eenverhuurder of VvE ertoe kan leiden dat een aangewezen warmtebedrijfvoor een warmtekavel structureel geen redelijk rendement meer kanbehalen of de tarieven voor de resterende verbruikers in een warmtekavelsignificant verhoogd zullen moeten worden. Of dat het moeilijk ofonmogelijk wordt in dat gebied een collectieve warmtevoorziening dooreen nog aan te wijzen warmtebedrijf aan te leggen, voor zover in detoekomst voor dat gebied waarschijnlijk een warmtebedrijf zal wordenaangewezen. In het ontwerpbesluit-Bcw is uitgewerkt aan welke eisen eenontheffingsaanvraag moet voldoen. Voorzien wordt dat het slechts om hetaanleveren van een beperkt aantal gegevens zal gaan. In de regeldrukbe-rekening wordt ervan uitgegaan dat hier 4 uur voor nodig zal zijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 892 Wat betreft bestaande warmtelevering van VvE’s en verhuurders geldtalleen een meldplicht (artikel 12.12). De gemeente kan alleen afwijzendbeslissen indien de aanvraag geen betrekking heeft op de warmteleveringvan VvE’s en verhuurders. De administratieve lasten zullen dus zeerbeperkt zijn. In de regeldrukberekening van de Wcw wordt ervanuitgegaan dat dit binnen een uur uitgevoerd moet kunnen worden. De VvEzal zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk een half jaar na inwerkingtredingvan het wetsvoorstel, aan de gemeente de levering van warmte moetenmelden. Gekozen is voor een melding om de bestuurlijke lasten voor hetcollege zoveel mogelijk te beperken en tegelijkertijd de gemeente van deinformatie te voorzien waardoor deze de regie kan voeren over dewarmtelevering binnen de gemeentegrenzen. Wanneer VvE’s enverhuurders niet voldoen aan deze verplichting dan heeft de gemeente opgrond van hoofdstuk 9 in het wetsvoorstel de bevoegdheden om tehandhaven (door middel van een last onder dwangsom of een bestuur-lijke boete).5.2. Verplichtingen VvE’s en verhuurders113.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie is het een doorn in het oog dater momenteel geen knip wordt gemaakt in een eigenaars- en gebrui-kersdeel in het vastrecht. Deze leden vinden het niet uit te leggen dat eencv-ketel wel als onderdeel van de woning wordt beschouwd, maar deafleverset niet. Aedes heeft die onrechtvaardigheid ook erkend en hierafspraken over gemaakt in het Startmotorkader. Ziet de regering dezeonrechtvaardigheid ook, is zij van plan om deze op te lossen, en zo ja,hoe?Het kabinet erkent dat de verdeling van de kosten voor het warmtenettussen de huurder en de verhuurder een punt van discussie is. Zie ook hetantwoord op vraag 104. Dit vraagstuk wordt momenteel door het kabinetonderzocht. Het kabinet verwacht de Kamer voor de zomer nader tekunnen informeren over de vervolgstappen.6. Warmtetransportnetten114.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om te reflecterenop de efficiëntie van warmtenetten, ook in vergelijkbaar met de efficiëntievan warmtenetten in andere landen. De leden merken namelijk op dat hetmediane warmteverlies, zeker in vergelijking met andere landen, heelhoog is en dat de onderlinge verschillen tussen Nederlandse netten heelgroot zijn. Is de regering bereid om meer prikkels voor efficiëntie envermindering van het warmteverlies in onderhavig wetsvoorstel teverwerken, zoals door de mogelijkheid te creëren om via lagere regel-geving een norm voor warmteverliezen vast te stellen en door te borgendat de nieuwe tarieven worden vastgesteld op een niveau van eenefficiënt warmtesysteem? Zo nee, waarom niet?In het antwoord op vraag 9 is reeds aangegeven dat warmteverliezen nuniet structureel worden gemonitord. Het kabinet zet daarentegen in opeen prestatienorm voor de maximale uitstoot van broeikasgassen perwarmtekavel, zie artikel 2.20. Daarbij zal de kostengebaseerde tariefregu-lering efficiëntieprikkels voor warmtebedrijven bevatten. In fase 2 wordtdit ingevuld door in de lagere regelgeving aan de ACM de mogelijkheid tegeven om ten behoeve van tariefregulering kosten te normeren op eenefficiënt niveau om efficiëntieprikkels te creëren. De mogelijkheid totnormering geldt ook voor de hoogte van warmteverliezen. Door deefficiëntieprikkels zullen warmtebedrijven hun kosten beperkt willenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 893 houden. Warmteverliezen leiden tot extra kosten, een warmtebedrijf zalimmers de verloren warmte weer moeten inkopen. Aan de andere kantvereist beperking van warmteverliezen ook additionele kosten. Als hetbeperken van warmteverliezen tot algehele kostenbesparing leidt, zullenwarmtebedrijven daar vrijwel zeker voor kiezen. Gelet op dat de hoge(re)investering ook terugverdiend moet worden hebben extra normenbovenop de duurzaamheidsnormen nu niet de voorkeur. Het risico vaneen negatief dan wel omgekeerd effect als gevolg van extra normen –omdat de betaalbaarheid van collectieve warmte minder aantrekkelijkwordt – voor het klimaatbeleid wil het kabinet nu niet nemen. Voor eenverdere toelichting op warmteverliezen wordt verwezen naar deantwoorden op de vragen 9 en 108.6.1. Taken warmtetransportbeheerder115.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om nader toe telichten wat een warmtetransportnet is en hoe het warmtetransportnet ende warmtekavel zich tot elkaar verhouden. Deze leden geven alsvoorbeeld dat Rotterdam-Noord, Vlaardingen, Capelle aan den IJssel enSchiedam via leidingen met elkaar zijn verbonden. Zijn ze dan onderdeelvan het warmtetransportnet en ligt het dan in de lijn der verwachting datze één warmtekavel zullen vormen?In genoemde situatie is geen sprake van een warmtetransportnet alsbedoeld in het wetsvoorstel. Alleen in het specifieke geval waarin hetaanbod van meerdere warmtebronnen in een regio de behoefte van eenof meerdere warmtekavels structureel overstijgt en zonder aanvullendemaatregelen dit overschot niet of niet op de meest doelmatigebeschikbaar gemaakt kan worden, wordt in dit wetsvoorstel voorgesteldde Minister de mogelijkheid te geven een onafhankelijke warmtetransport-beheerder aan te wijzen. Voor de genoemde leidingdelen wordt deaanwijzing van een warmtetransportbeheerder niet voorzien. Dezeleidingen zullen dus onder het overgangsrecht kwalificeren als eencollectieve warmtevoorziening.Artikel 12.2 schrijft voor op welke wijze de gemeente voor bestaandesituaties, niet zijnde warmtetransportnetten, een aanwijzing verleent vooreen warmtekavel waardoor bestaande warmtebedrijven onder de werkingvan dit wetsvoorstel worden gebracht. Het is aan de gemeenten om opgrond hiervan het overgangsrecht toe te passen op concrete situaties. Inartikel 12.3, eerste lid, wordt voorgeschreven op welke wijze omgegaandient te worden met de situatie waarbij sprake is van iets wat functioneertals één collectief warmtesysteem van één warmtebedrijf waarvoor opgrond van het overgangsrecht meerdere aanwijzingen voor verschillendewarmtekavels gelden. Voorgesteld is dat de gemeente verplicht iswarmtekavels samen te voegen wanneer zonder samenvoeging decollectieve warmtevoorziening in het ene warmtekavel afhankelijk is vande toegang tot de collectieve warmtevoorziening van de andere warmte-kavel om warmte te kunnen leveren aan zijn verbruikers. Wanneer hiervansprake is in de geschetste situatie, dan zullen genoemde warmtekavelsdienen te worden samengevoegd en dient een gemeentegrensover-schrijdend warmtekavel te worden vastgesteld. Indien hierbij meerderegemeenten betrokken zijn, kan hiervoor de Wet gemeenschappelijkeregelingen worden gebruikt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 894 7. Warmteproductie7.1. Restwarmte116.De leden van de Groen-Links-fractie menen dat de lozing van warmte inhun ogen een vorm van verspilling is. Zij zijn benieuwd hoe de regeringdaarnaar kijkt. Is de mogelijkheid verkent om een verplichting in te stellenop het beschikbaar stellen van restwarmte voor warmtenetten of van eenheffing op de lozing van restwarmte? Tot welke conclusies heeft dat geleiden wat waren daarbij de overwegingen?Het kabinet is het eens met de leden van de GroenLinks-PvdA fractie dathet lozen van warmte waar een warmtebedrijf nuttig gebruik van kanmaken voor de levering van warmte aan verbruikers een vorm vanverspilling is. Om die reden voorziet artikel 6.1 van het wetsvoorstel in deverplichting voor een producent van restwarmte die deze ongebruiktterecht laat komen in lucht of water om op verzoek van een warmtebedrijfde voor de benutting van die warmte benodigde informatie te verstrekkenen voorziet artikel 6.2 van het wetsvoorstel in de verplichting om dezerestwarmte op verzoek van het warmtebedrijf ter beschikking te stellen.Introductie van een heffing op de lozing van restwarmte acht het kabinetin het licht van het voorgaande niet noodzakelijk en ook niet gewenst,omdat er situaties kunnen zijn dat de benutting van de restwarmteonvoldoende aantrekkelijk is voor een warmtebedrijf.8. Tariefregulering117.De leden van de commissie hebben in de nota van wijziging gelezen datwordt voorzien in een tarieflimietmogelijkheid in bepaalde omstandig-heden. Een dergelijke tarieflimiet vindt plaats bij aparte besluitvorminghierover en de inwerkingtreding ervan geschiedt bij koninklijk besluit datwordt voorgehangen bij de Staten-Generaal. De ACM ziet er op toe dat dekostengebaseerde tarieven zoveel mogelijk de efficiënte kosten vanwarmtebedrijven reflecteren plus een redelijk rendement. Als de kosten enhet redelijk rendement die warmtebedrijven op basis van de tarieven inrekening zouden mogen brengen boven de dan vastgestelde tarieflimietuitkomen ontstaat een financieel tekort bij deze warmtebedrijven. Om dittekort te dekken kunnen warmtebedrijven een vergoeding («verevenings-bijdrage») aanvragen. Deze vereveningsbijdrage wordt betaald uit eenvereveningsfonds en alleen toegekend als het warmtebedrijf voldaanheeft aan zijn verplichting de vereveningstoeslag te betalen. De regeringgeeft aan dat de nota van wijziging is afgestemd met de meest betrokkenstakeholders: warmtebedrijven, de Vereniging van NederlandseGemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en infrastructuurbe-drijven. Ook geeft de regering aan dat de inbreng van de stakeholdersheeft geleid tot een aantal aanpassingen van de nota van wijziging en detoelichting. De leden van de commissie vragen of de regering in meerdetail kan aangegeven wat de positie van de verschillende stakeholders isten aanzien van deze tarieflimietmogelijkheid.Stakeholders hebben in beginsel positief gereageerd op het voorstel tothet invoeren van een tarieflimiet. Warmtebedrijven hebben via dekoepelorganisatie Energie-Nederland (ENL) aangegeven de gedachteachter het vereveningsfonds te begrijpen. Ook infrastructuurbedrijvenreageerden positief. De VNG heeft aangegeven blij te zijn met eenbescherming tegen excessieve tarieven. Alle stakeholders hebben welaandacht gevraagd voor de vormgeving en uitvoering voor de verdereuitwerking van de tarieflimiet. De ACM heeft eerder opgeroepen tot eenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 895 plafond voor tarieven en is in principe ook positief, maar wijst wel opuitvoerbaarheid als een aandachtspunt. Dit hangt nauw samen met deverdere uitwerking van de kostengebaseerde tariefregulering en de nogvast te stellen hoogte van de tarieflimiet.ENL, NBNL, IPO, VNG en ACM hebben allemaal benadrukt dat detarieflimiet en het vereveningsfonds weliswaar een belangrijke vorm vanconsumentenbescherming bieden, maar niet het middel zijn om debetaalbaarheid van warmte te garanderen. Zij hebben opgeroepen totaanvullend beleid om die betaalbaarheid wel te garanderen. Het kabinetkan deze oproep goed volgen en onderzoekt de mogelijkheden vooraanvullend beleid. Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze notaen de Kamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van hetwetsvoorstel naar de Kamer wordt gestuurd.118.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zien betaalbare warmtetarievenals een voorwaarde voor draagvlak voor de warmtetransitie. In relatievezin ziet de toekomst ten opzichte van gas er gunstig uit; gas wordt dekomende jaren namelijk steeds duurder, onder andere door deCO2-beprijzing. Deze leden zijn daarentegen bezorgd over of warmteta-rieven ook in absolute zin betaalbaar blijven. Zij verwelkomen enkele vande initiatieven die hiertoe zijn genomen, zoals de verhoging van deWarmtenetten Investeringssubsidie (WIS) en de verkenning van eenwaarborgfonds warmte, maar zij kunnen de uitwerking en gevolgendaarvan nog onvoldoende overzien. Overweegt de regering om deverschillende potjes en regelingen die bestaan voor de aanleg vanwarmtenetten te bundelen?Het kabinet onderkent dat er veel verschillende financiële instrumentenzijn die zich richten op het aantrekkelijker maken van collectieve warmte.Voor een deel komt dit doordat de instrumenten zich op verschillendespelers en verschillende soorten warmtesystemen richten. Zoalsaangekondigd in de Kamerbrief van 7 oktober 2024 is de randvoorwaarde«als een warmtenet voor de samenleving de goedkoopste duurzame optieis, moet dit leiden tot een aantrekkelijke prijs voor de eindgebruiker»aanleiding geweest om het huidige instrumentarium te evalueren.100Vertrekpunt in dit evaluatieproces was: kunnen we naar een eenvoudigerbeleidspakket met minder financiële instrumenten? Het samenvoegen vaninstrumenten leidt niet automatisch tot een eenvoudiger subsidieproces.De conclusie was dat de huidige instrumenten toch het meest doelmatigzijn maar deze wel verbeterd moeten worden. Voor wat betreft deinstrumenten die zich richten op de verbruiker onderzoekt het kabinet inhoeverre het mogelijk is om vanaf 2026 de ISDE, SVVE en SAH tebundelen in één regeling om de verschillende types verbruikers beter tekunnen ondersteunen en ontzorgen. Ook onderzoekt het kabinet of deRVO de aanvraag voor warmtebedrijven kan vergemakkelijken door eenmeer integrale loketfunctie voor de subsidies die door warmtebedrijvenworden aangevraagd (WIS, SDE++, SWIG).119.Wanneer is de regering van plan om extra middelen uit te trekken voorbetaalbare warmtetarieven? Wat is zij op de korte termijn van plan te doenaan de lokaal soms hoge warmtetarieven?In de beantwoording van vraag 87 gaat het kabinet in op wat het verstaatonder betaalbare tarieven. Op korte termijn zijn de gereguleerdemaximumtarieven voor collectieve warmte nog gebaseerd op een100Kamerstukken II 2023/24, 30 196, nr. 47.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 896 gasreferentie, dus de kosten die een gemiddelde gasverbruiker maakt omzijn woning te verwarmen. Warmtebedrijven hanteren in het algemeen demaximumtarieven of zitten er net iets onder. De lokale verschillen zijndaarmee beperkt. Om op korte termijn betaalbaarheid te verbeteren, zijnrecent de Warmtewet, het Warmtebesluit en de Warmteregelingaangepast. Daarmee heeft de stijging van energiebelasting op aardgasgeen impact meer op de warmtetarieven. Ook wordt het vaste tarief nietmeer gebaseerd op all-in onderhoudscontract voor een cv-ketel, maar eengewogen gemiddelde van verschillende type contracten.Voor de overstap op kostengebaseerde tarieven geldt dat het kabinet hetonwenselijk vindt als warmteverbruikers met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Hiervoor wordtflankerend beleid onderzocht. De verwachting is dat de voorbereiding vankostengebaseerde regulering 2–4 jaar zal duren vanaf de inwerkingtredingvan het wetsvoorstel. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naarkostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Tot die tijd blijft tariefregulering fase 1 van kracht.Mocht het kabinet besluiten fase 2 in werking te laten treden dan zal ditbesluit worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodatbetrokkenheid van het parlement verzekerd is. Zie voor verdere toelichtingde inleiding op deze nota en de Kamerbrief die voorafgaand aan debehandeling van het wetsvoorstel naar de Kamer zal worden gestuurd.120.Overweegt de regering om bij nieuwe netten meteen over te gaan op dekostengebaseerde tarieven, en wat zijn daarvan de voor- en nadelen?Het streven is om zo snel mogelijk over te gaan naar kostengebaseerdetarieven. Het is echter ook belangrijk dat het zorgvuldig gebeurt. De ACMheeft tijd nodig om de Regulatorische Accounting Regels (RAR) vast testellen (zie ook het antwoord op vraag 74), inzicht te krijgen in kosten ende tariefformules of tarieven vast te stellen. Ook moet er op basis van detijdens de voorbereiding gedane inzichten onderzoek plaatsvinden naar deeffecten voor verbruikers (zie ook in de inleiding op deze nota en hetantwoord op vraag 75). De verwachting is daarom dat de voorbereidingop kostengebaseerde tarieven voor aangewezen warmtebedrijven tweetot vier jaar zal duren. Het zou wellicht eerder mogelijk zijn om de juistegegevens voor de nieuwe netten, dat wil zeggen warmtenetten dieaangelegd worden na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, teverzamelen. Het is echter ook wenselijk om tariefregulering zo consistentmogelijk toe te passen voor verschillende warmtenetten. De verwachtingis daarnaast dat een aanzienlijk deel van nieuwe aansluitingen zal bestaanuit het aansluiten van woningen die binnen de bestaande warmtekavelszijn gelegen, maar nu nog niet op warmte zijn aangesloten. Veel warmte-kavels zullen dus zowel bestaande als nieuwe aansluitingen bevatten.Omdat er binnen een warmtekavel in principe uniforme tarieven vantoepassing zijn, zou het bij verschillende regulering van nieuwe enbestaande warmtenetten niet altijd duidelijk zijn wanneer een warmte-kavel als een nieuw of bestaand warmtenet moet worden aangemerkt enwelke vorm van tariefregulering daar zou moeten gelden.121.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben ook kennisgenomen vanhet voornemen van de regering om een tarieflimiet mogelijk te maken. Zijzijn benieuwd wanneer deze in lagere wetgeving wordt uitgewerkt, wat deregering als betaalbaar beschouwd en wanneer er volgens de regeringsprake is van excessen. Deze leden zijn tevens benieuwd naar de manierwaarop de kosten voor het maximumtarief worden gesocialiseerd. WordtTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 897 het fonds waar vanuit warmtebedrijven worden gecompenseerd vollediggevuld door huishoudens met relatief lage warmtetarieven of wordt deze(deels) gevuld met publiek geld, en hoe zal die verdeling zijn?De tarieflimiet wordt zo snel mogelijk in lagere regelgeving uitgewerkt insamenhang met de tariefregulering en in overleg met de ACM en RVO.Het kabinet vindt warmtetarieven betaalbaar als deze niet excessief hoogzijn in vergelijking met gemiddelde warmtetarieven en concurrerend zijnten opzichte van alternatieven (zie ook de beantwoording van vraag 69).De tarieflimiet beoogt excessieve tarieven te voorkomen. Daarmee doelthet kabinet op warmtetarieven die veel hoger zijn dan de gemiddeldewarmtetarieven.De kosten die gemoeid zijn met het toekennen een vereveningsbijdrageworden vergoed middels de door de warmtebedrijven afgedragenvereveningstoeslagen. Het is niet de bedoeling deze kosten (deels) metpubliek geld te financieren. Omdat de warmtebedrijven deze verevenings-toeslag kunnen doorberekenen aan hun verbruikers, kunnen deze kostendus alleen worden gesocialiseerd over de bestaande warmteverbruikers.Zie verder de beantwoording van de vragen 2 en 3 voor een toelichtingover de werking van de tarieflimiet.Het kabinet vindt het onwenselijk als warmteverbruikers met veel hogeretarieven worden geconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Omdit te adresseren wordt flankerend beleid onderzocht. Het kabinet zal tezijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerde regulering als derelatieve betaalbaarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al danniet met de inzet van aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijfttariefregulering fase 1 van kracht. Mocht het kabinet hiertoe besluiten danzal dit besluit worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodatbetrokkenheid van het parlement verzekerd is. Zie voor verdere toelichtingde inleiding op deze nota en de Kamerbrief die voorafgaand aan debehandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer naar de Kamerwordt gestuurd.122.Meer in algemene zin vragen deze leden welke tariefverschillen tussenwarmtenetten de regering acceptabel vindt.Het kabinet acht het wenselijk dat warmteverbruikers ervan profiteren alshun warmtebedrijf relatief lage kosten heeft. Daarbij vindt het kabinet hetwel van belang dat tarieven niet extreem hoog worden en dat warmte eenaantrekkelijke verduurzamingsoptie is in vergelijking met alternatieven.Hiervoor wordt ook aanvullend beleid onderzocht. Zie ook de beant-woording van vraag 88. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappennaar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Mocht het kabinet hiertoe besluiten dan zal dit besluitworden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrok-kenheid van het parlement verzekerd is. Tot die tijd blijft fase 1 van kracht.Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota en de Kamerbriefdie voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel naar de Kamerwordt gestuurd.123.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zien nog niet dat goed isgeborgd dat de maatschappelijk meest wenselijke warmteoptie ook demeest betaalbare is, zoals verzocht in motie-Kröger (Kamerstuk 36 387,nr. 22). Daardoor ontstaat het risico dat huishoudens kiezen voorindividuele all-electric oplossingen waardoor ze zich niet laten aansluitenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 898 op een warmtenet, hetgeen de business-case van diezelfde warmtenettendanig verslechtert. Huishoudens die zich geen eigen all-electric oplossingkunnen veroorloven zullen vervolgens duurder uit zijn op dat warmtenet.Deze leden zien daarbij aanknopingspunten bij het mogelijk socialiserenvan nettarieven en vastrecht, afhankelijk van de warmteoplossing van eenhuishouden en gericht op sturing op de maatschappelijk meest gewensteoplossingen. De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat dewarmtetarieven in Nederland een stuk hoger zijn dan in de ons omrin-gende landen. Deels komt dat door de techniekkeuze. Ten eerste door dekeuze voor hoge-temperatuurnetten. In bijvoorbeeld Denemarken zien welage(re)-temperatuurnetten met meer lokale opwek Ziet de regering zulkenetten ook als optie en hoe weegt zij de mogelijkheden om daarop aan testuren? Ten tweede is er in Nederlandse warmtenetten veel warmte-verlies. De RvO rapporteerde vorig jaar gemiddeld 26% warmteverlies bijgrote warmtenetten en 30% bij kleine netten. Dat is zonde van de warmte,en slecht voor de tarieven. Waarom heeft de regering niet gekozen voorde normering van isolatieniveaus?Het kabinet deelt de mening van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractiedat inzet op lage(re)-temperatuurnetten in een aantal gevallen een goedeoptie kan zijn. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeentenmoeten besluiten hoe de warmtevoorziening in de verschillende wijken ofgebieden gerealiseerd zal worden, met het oog op het behalen vanklimaatneutraliteit in 2050. Het is aan de gemeente om een afweging temaken voor welke buurt de beste verwarmingsstrategie is. Hiervoor kaneen gemeente gebruik maken van de startanalyse van het PBL, zie tevenshet antwoord op vraag 8. De startanalyse is bedoeld als startpunt voorgemeenten om inzicht te krijgen in de nationale meerkosten voorverschillende technische mogelijkheden om gebouwen zonder aardgas teverwarmen.Voor wat betreft de vraag over de warmteverliezen en het niet kiezen voornormering van die verliezen wordt verwezen naar de antwoorden opvraag 9 over het beperken van de warmteverliezen van de leden van deCDA-fractie in paragraaf 1.1 en vraag 108 van de leden van de D66-fractiein paragraaf 3.4.124.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zouden graag op zo kortmogelijke termijn transparantie wensen in de kostenopbouw vanwarmtenetten. De wijze waarop kosten worden ingeboekt kunnen grotegevolgen hebben voor de hoogte van de tarieven en rendementen.Wanneer verwacht de regering deze transparantie? Is al bekend aan welkeboekhoudkundige regels warmtebedrijven moeten voldoen, en wiebepaalt die?Het kabinet deelt de wens om zo snel mogelijk inzicht te verkrijgen in dekosten van warmtebedrijven. Voorafgaand aan het besluit om fase 2 inwerking te laten treden zal het kabinet een onderzoek uitvoeren naar deverwachte effecten van kostengebaseerde tariefregulering in combinatiemet eventueel een tarieflimiet en aanvullend beleid. Het besluit om fase 2in werking te laten treden zullen, tezamen met de uitkomsten van ditonderzoek, worden voorgehangen in de Eerste en Tweede Kamer. Zie ookde beantwoording van vraag 75. Het kabinet zal te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft tariefregulering fase 1van kracht. Met de wijziging van de Warmtewet in 2024 zijn de verplich-tingen waaraan warmtebedrijven moeten voldoen als het gaat om hetrapporteren van hun kosten, aangescherpt en heeft de ACM deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 899 mogelijkheid gekregen om op een groter detailniveau informatie over dekosten en opbrengsten uit te vragen.101 Onder het wetsvoorstel krijgt deACM nog meer bevoegdheden om gedetailleerde kostengegevens op tevragen met als doel om deze informatie te gebruiken om een systeem vankostengebaseerde tariefregulering uit te werken. Hiervoor zal de ACM deRAR bepalen waaraan warmtebedrijven zich moeten houden bij deregistratie van hun kosten (zie ook antwoord op vraag 74). Hetwetsvoorstel bevat verder nieuwe verplichtingen voor warmtebedrijventen aanzien van openbaarmaking van gegevens. Zo moeten warmtebe-drijven bijvoorbeeld de tarieven die ze hanteren, publiceren. Wanneer fase2 tariefregulering in werking treedt, worden ook de berekeningen van hetmaximumtarief met een tariefformule voor elke warmtekavel openbaargemaakt.125.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat er nog veelonduidelijkheden en onzekerheden zijn met betrekking tot het tempo vande invoering van tariefregulering, inzicht in de kosten, en de gevolgenvoor huishoudens. Wanneer is de regering van plan om hier meerduidelijkheid over te verlenen?Het kabinet herkent het beeld dat er nog veel onduidelijkheid is over degevolgen van kostengebaseerde tariefregulering voor huishoudens. noggeen inzicht in de kosten van warmtebedrijven en onzekerheid de preciezeinvulling van een kostengebaseerde tariefregulering en aanvullendinstrumentarium, om inschatting te geven van de effecten op verbruikers(zie ook de beantwoording van vraag 75). Het is de wens van het kabinetom dit inzicht zo snel mogelijk te verkrijgen, in ieder geval voordat erbesloten wordt om kostengebaseerde tariefregulering in te voeren.Het kabinet verwacht dat de invoering van kostengebaseerde tariefregu-lering voor aangewezen warmtebedrijven twee tot vier jaar zal vergen.Voorafgaand aan het besluit om fase 2 tariefregulering in werking te latentreden, zal het kabinet een onderzoek uitvoeren naar de verwachteeffecten hiervan in combinatie met flankerend beleid. De analyse zal metbeide Kamers gedeeld worden middels de verplichte voorhang van hetbesluit tot inwerkingtreding van kostengebaseerde tariefregulering. Zieook de beantwoording van vragen 75 en 88 en de inleiding op deze nota.Het kabinet vindt het daarnaast onwenselijk als warmteverbruikers metveel hogere kosten worden geconfronteerd dan bij de gangbare alterna-tieven. Om dit te voorkomen wordt flankerend beleid onderzocht. Hetkabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naar kostengebaseerderegulering als de relatieve betaalbaarheid voor gebruikers voldoendegeborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullend instrumentarium. Totdie tijd blijft tariefregulering fase 1 van kracht.Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota en de Kamerbriefdie voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel in de TweedeKamer naar de Kamer zal worden gestuurd.126.De leden van de D66-fractie vragen de regering in te gaan op de planningvoor de (verdere) uitrol van kostengebaseerde tariefegulering. Wanneerdient fase 2 in werking te treden, en wanneer fase 3?101Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumentenvoor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumentenwarmtetransitie), artikel IIA, onderdeel B. Tweede nota van wijziging, Kamerstukken II2023/24, 36 387, nr. 10.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8100 Het kabinet verwacht dat de invoering van kostengebaseerde tariefregu-lering voor aangewezen warmtebedrijven twee tot vier jaar zal vergen, zieook de beantwoording van vraag 129. Voor fase 3 is verdere uitwerkingnodig. Het is nog niet bekend hoelang dit zal duren, het kabinet verwachtdat hiervoor na inwerkingtreding van fase 2 nog minimaal zes jaar nodigzal zijn.127.De leden van de D66-fractie vragen of de regering beschikt overinschatting van de mogelijke verschillen die kunnen optreden tussenverschillende warmtekavels. Is er een maximaal (prijs)verschil wat deregering verstandig of wenselijk acht? Kan de regering ingaan op wat ergebeurt in situaties waar (onderdelen van) warmtesystemen kapotgaan?Moeten deze worden gedragen door de aangeslotenen op een enkelkavel?Het is op dit moment niet mogelijk om een inschatting te geven van deverschillen. Zie ook de beantwoording van de vragen 75 en 88. Dit inzichtzal wel worden geboden voordat kostengebaseerde regulering wordtingevoerd. Het kabinet vindt een zekere mate van prijsdifferentiatiewenselijk, maar vindt het ook belangrijk dat warmtetarieven niet extreemhoog worden en dat warmte aantrekkelijk is ten opzichte van alterna-tieven. Zie ook de beantwoording van vraag 88. Het kabinet vindt hetdaarnaast onwenselijk als warmteverbruikers met veel hogere kostenworden geconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven. Om dit tevoorkomen wordt flankerend beleid onderzocht. Het kabinet zal te zijnertijd alleen overstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatievebetaalbaarheid voor verbruikers voldoende geborgd is, al dan niet met deinzet van aanvullend instrumentarium. Tot die tijd blijft tariefreguleringfase 1 van kracht. Zie voor verdere toelichting de inleiding op deze nota ende Kamerbrief die voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstelin de Tweede Kamer naar de Kamer zal worden gestuurd.De leden van de fractie vragen wat er gebeurt als er onderdelen van hetsysteem kapotgaan. Als er (onderdelen van) het warmtesysteemkapotgaan of er sprake is van een calamiteit kan dit leiden tot extrakosten. Als het volgens de tariefreguleringsmethode, die de ACM zalopstellen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, gaat om inefficiëntekosten, bijvoorbeeld door achterstallig onderhoud of mismanagement,dan zijn dit kosten die niet mogen worden doorberekend aan deverbruiker, maar door het warmtebedrijf zelf gedragen moeten worden.Als dit volgens de tariefreguleringsmethode van de ACM wél efficiëntekosten zijn, dan leidt dit tot hogere kostengebaseerde tarieven. Dezehogere kosten worden in principe gedragen door de verbruikers van hetbetreffende systeem, tenzij dit zou leiden tot een tarief dat hoger is dan deeventuele tarieflimiet. In dat geval worden de kosten boven de tarieflimietomgeslagen over alle warmteverbruikers, via het vereveningsfonds.Daarnaast zal het kabinet, zoals hierboven aangegeven, te zijner tijd alleenoverstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatieve betaal-baarheid voor verbruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzetvan aanvullend instrumentarium. Dit betekent dat tarieven ook in hetgeval van een calamiteit zoals het kapotgaan van (onderdelen van) hetsysteem betaalbaar zullen moeten blijven.128.De leden van de D66-fractie vragen of de regering het wenselijk vindt omvoor nieuw aan te leggen netten zo snel mogelijk (in plaats van degefaseerde aanpak) al de kostengebaseerde aanpak te hanteren. Zo nee,waarom niet?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8101 Het streven is om zo snel mogelijk over te gaan naar kostengebaseerdetarieven. Het is echter ook belangrijk dat het zorgvuldig gebeurt. Eenversnelde toepassing van kostengebaseerde regulering op nieuwewarmtenetten zou wellicht mogelijk zijn, maar heeft ook nadelen zoalstoegelicht in de beantwoording van vraag 120.8.1. Tariefregulering levering van warmte door een aangewezenwarmtebedrijf129.De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe dezogenaamde «tariefformules» die worden vastgesteld door de ACM tenbehoeve van fase 2 van de nieuwe tariefregulering tot stand komen. Dezeleden ontvangen signalen dat dit een enorme en complexe opgave is. Isde ACM hierop toegerust? Kan de regering toelichten hoeveel tarieffor-mules moeten worden vastgesteld? Acht de regering dat uitvoerbaar?Heeft de regering de verwachting dat dit aantal verschillende types verderzal toenemen naarmate de warmtetransitie vordert, zo vragen deze leden?Het kabinet herkent de zorg van de fractieleden dat het vaststellen van eenkostengebaseerd tarief per warmtekavel voor aangewezen warmtebe-drijven en warmtebedrijven met een ontheffing meer inspanning vergtvan de ACM dan het vaststellen van het huidige maximumtarief. Nietalleen zal het aantal tariefbesluiten toenemen, ook zal de ACM veel kennismoeten opbouwen over kostendrijvers en werkelijke efficiënte kosten inde warmtesector. De opbouw van kennis en de transparantie die hiermeegepaard gaan acht het kabinet essentieel voor het realiseren van eentransitie tegen de laagste nationale kosten. De verwachting is dat er tweetot vier jaar nodig zal zijn voordat kostengebaseerde regulering ingevoerdkan worden voor aangewezen warmtebedrijven.De ACM heeft in andere sectoren, zoals de nettarieven voor elektriciteit engas, ruime ervaring met het vaststellen van gereguleerde, kostengeba-seerde tarieven. Het kabinet heeft dan ook het vertrouwen dat de ACMhiertoe in staat is. Dit wordt onderstreept door de positieve UHT die deACM op het wetsvoorstel heeft uitgebracht. De ACM zal wel op dezenieuwe taken toegerust moeten worden. Ook zal bij de nadere inrichtingvan de kostengebaseerde tariefregulering een afweging moeten wordengemaakt ten aanzien van de fijnmazigheid van de tariefregulering en deuitvoeringslast die daarbij hoort. Hierbij is speciale aandacht voor kleinecollectieve warmtesystemen. Dit wordt in de tekst hieronder toegelicht.In het ontwerpbesluit-Bcw staan nadere regels voor de kostengebaseerdetariefregulering die in grote mate bepalend zullen zijn voor de wijzewaarop de ACM kostengebaseerde tarieven zal kunnen gaan vaststellen.Het is van belang bij de verwerking van de reacties uit de internetconsul-tatie op het ontwerpbesluit-Bcw oog te houden voor de balans tussen deuitvoeringslast en de doelstellingen van de tariefregulering. Ook krijgt deACM nog de gelegenheid om via een UHT te reageren op verdereuitwerking van de tariefregulering in het ontwerpbesluit-Bcw.De ACM zal, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, op basis vanonderzoek naar de kostenstructuur van warmtebedrijven bepalen hoe detariefregulering eruit zal komen te zien in een methodebesluit. Bij hetopstellen van dit methodebesluit wordt de sector betrokken, om ook deuitvoerbaarheid voor warmtebedrijven goed te waarborgen. Daarbij heeftde ACM binnen de kaders van de voorgestelde regelgeving veel mogelijk-heden om zelf invulling te geven aan de methode van regulering, en demanier waarop zij invulling geeft aan haar toezichtstaken. Zo is hetmogelijk dat de ACM verschillende formules vaststelt voor verschillendeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8102 type warmtesystemen, maar het kan ook zo zijn dat de ACM ervoor kiestom binnen dezelfde formule met parameters rekening te houden metverschillen tussen systemen. Ook heeft de ACM de mogelijkheid om tekiezen voor kostengebaseerde referentietarieven. Op basis van de huidigeinzichten die verkregen zijn uit overleg met de sector en de ACM, voorziethet kabinet de mogelijkheid om bij de vaststelling van tariefreguleringtenminste onderscheid te maken tussen enerzijds aangewezen warmtebe-drijven en anderzijds ontheffinghouders die een klein collectief warmte-systeem exploiteren.In afwachting van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel voert de ACMal eerste voorbereidende werkzaamheden uit. Het vernieuwen van deRAR-regels is daarbij een belangrijke eerste stap. Ook de nieuweinformatiebevoegdheden die de ACM heeft gekregen bij de wijziging vande Warmtewet dit jaar dragen daaraan bij.Kleine collectieve warmtesystemenIn de gesprekken die met de ACM zijn gevoerd in het kader van de verdereuitwerking van kostengebaseerde tariefregulering het ontwerpbesluit-Bcwis bijzondere aandacht besteed aan de uitvoeringslast voor de ACM enwarmtebedrijven als het gaat om tariefregulering voor kleine collectievewarmtesystemen (systemen tot maximaal 1.500 aansluitingen met eenontheffing in plaats van een aanwijzing). De inschatting is dat ongeveer20% van de warmteverbruikers aangesloten is op een klein collectiefwarmtesysteem. Voor deze warmtesystemen moeten de kosten vanuitvoering en toezicht over relatief weinig aansluitingen worden verdeeld.Bij een fijnmazige invulling van fase 2 van de kostengebaseerde tariefre-gulering met tariefformules, dat wil zeggen een invulling die veel rekeninghoudt met individuele verschillen en waarbij er nauwkeurig toezicht wordtgehouden op de kosten van elk collectief warmtesysteem, zouden deuitvoeringskosten per verbruiker voor kleine collectieve warmtesystemenrelatief hoog kunnen uitvallen. Om dit risico te voorkomen is hetverstandig rekening te houden met de mogelijkheid om voor dezesystemen een meer eenvoudige en meer grofmazige methodiek in terichten.Het wetsvoorstel biedt mogelijkheden om bij de uitwerking van tariefregu-lering in de lagere regelgeving en in het methodebesluit van de ACMonderscheid te maken tussen aangewezen warmtebedrijven en kleinecollectieve warmtesystemen waarbij het ook mogelijk is te kiezen vooreen meer grofmazige invulling voor kleine collectieve warmtesystemen.Deze opties zien zowel op het inrichten van toezicht als de wijze vantariefregulering. Bij het inrichten van toezicht valt te denken aan hetvaststellen van een aangepaste RAR, lichtere vormen van toezicht(bijvoorbeeld controles met steekproeven of alleen als bepaalde signaal-waarden worden overschreden) of meer gebruik van automatisering inhet verzamelen en analyseren van kostendata. De ACM bepaalt deinrichting van het toezicht. Met betrekking tot de wijze van tariefreguleringis het onder het wetsvoorstel reeds mogelijk om in plaats van tarieffor-mules een kostengebaseerd referentietarief te hanteren. Het tarief zou dangebaseerd kunnen zijn op de gemiddelde kosten van een klein collectiefwarmtesysteem, eventueel met onderscheid naar type warmtesysteem.Een dergelijke tariefsystematiek leidt tot lagere uitvoeringslasten.Belangrijke nadelen van kostengebaseerde referentietarieven zijn dat ereen hoog risico bestaat op onder- en overrendementen en dat er geentransparantie is over de kosten van betreffende systemen. Deze nadelenzijn vergelijkbaar met de nadelen van tarieven gebaseerd op een externereferentie zoals aardgas of een elektrische warmtepomp en kunnen tot opzekere hoogte worden beperkt door het toepassen van een rendements-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8103 toets, het toestaan van een projectbijdrage als aanvulling op de inkomstenuit gereguleerde tarieven en aanvullende transparantieverplichtingen.102Zie voor een bespreking van referentietarieven ook de beantwoording vanvraag 4. In vergelijking met een externe referentie is een belangrijkvoordeel van een kostengebaseerd referentietarief dat het meebeweegtmet kostenontwikkelingen, waardoor het risico dat de sector als geheelover- en onderrendementen realiseert wordt beperkt. Ook biedt deze vormvan regulering gelegenheid voor de ACM om inzicht op te bouwen in dekosten van kleine collectieve warmtesystemen.Het kabinet is nog in gesprek met de ACM, de sector en marktexperts overeen passende oplossing voor kleine collectieve warmtesystemen, waarbijde juiste balans moet worden gevonden tussen doeltreffendheid,uitvoerbaarheid en consistentie in regulering tussen aangewezenwarmtesystemen en ontheffinghouders. Om een goede afweging temaken, is het van belang om, in de periode waarin nog steeds eengasreferentie van toepassing is, meer inzicht te krijgen in de kosten-opbouw en kostenadministratie van kleine collectieve warmtesystemen.Ook zullen de ervaring en inzichten die opgedaan worden tijdens hetvormgeven van tariefregulering voor aangewezen warmtebedrijven naarverwachting helpen om ook voor kleine collectieve warmtesystemen toteen passende systematiek te komen. Ongeacht welke vorm van kostenge-baseerde tariefregulering voor kleine collectieve warmtesystemen wordtgekozen, zal dit gebeuren in overleg met de ACM en de sector en onder devoorwaarde dat de door de ACM ingeschatte uitvoeringskosten enadministratieve lasten voor warmtebedrijven redelijk zijn.130.De leden van de D66-fractie vragen de Kamer te voorzien van informatieover de administratieve lasten die dit met zich meebrengt voor enerzijdsde ACM en anderzijds bedrijven. Heeft de regering alternatievenoverwogen? Kan zij toelichten waarom de tariefformules noodzaak zijn ingeval warmtebedrijven (verplicht) transparant moeten rapporteren overhet tot stand komen van hun tarieven en de wet hen verplicht tot kostegebaseerde tarieven aangevuld met bijvoorbeeld rendementsregels entoezicht- en handhavingsregels voor de ACM?Een tariefformule is een voorgeschreven manier waarop het maximaletarief wordt berekend, waarbij de ACM de mogelijkheid heeft om kosten(deels) te normeren. Door de wijze van het berekenen van het kostengeba-seerde tarief te standaardiseren worden systemen vergelijkbaar. Ook is deverwachting dat standaardisatie bijdraagt aan het beperken van deuitvoeringslast bij de ACM en warmtebedrijven. Door kosten (deels) tenormen kan de ACM efficiëntieprikkels afgeven. Zonder efficiëntieprikkelskunnen warmtebedrijven hun kosten onnodig verhogen, met hogetarieven als gevolg.Het kabinet heeft een aantal alternatieven overwogen, waaronderreferentietarieven gebaseerd op de gemiddelde kosten per type warmte-bedrijf en rendementsregulering. Referentietarieven zijn eenvoudiger inuitvoering maar kennen een risico op hoge over- en onderrendementenen gebrek aan kostentransparantie, vergelijkbaar met de nadelen van degasreferentie beschreven in de beantwoording van vraag 4. Kostengeba-seerde referentietarieven worden wel overwogen voor kleine collectievewarmtesystemen, zie ook de beantwoording van vraag 129.102Zie voetnoot 12 in de beantwoording van vraag 4 voor een uitleg over de projectbijdrage.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8104 Effectieve rendementsregulering vereist ook gedetailleerd toezicht op dekosten van een warmtebedrijf en leidt niet altijd tot lagere uitvoerings-lasten dan tariefformules, afhankelijk van de precieze invulling van beidemethodieken. Rendementsregulering voorziet niet in het vaststellen vankostennormen waardoor de uitvoeringslast lager kan zijn, maar heeftdaarmee als nadeel dat het geen efficiëntieprikkels bevat, waardoor dekosten en tarieven onnodig op kunnen lopen. Ook wordt rendementsregu-lering in het algemeen per warmtebedrijf en niet per warmtekaveltoegepast, waardoor de beoogde transparantie over de efficiënte kostenper warmtekavel en de prikkels voor efficiënte warmtetransitie nietworden bereikt. Zie ook de inleiding op deze nota en de beantwoordingvan vraag 4 voor de beschrijving van de verwachte voordelen vankostengebaseerde regulering.131.De leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor warmtelevering tenbehoeve van enerzijds warm tapwater en anderzijds ruimteverwarming.Voor warmtelevering ten behoeve van warm tapwater is een hogeretemperatuur nodig dan voor de levering van warmte ten behoeveruimteverwarming. Dat betekent meer warmteverliezen en een lagereefficiëntie. Wordt bij de vaststelling van maximumtarieven onderscheidgemaakt tussen de tarieven voor warmtelevering met of zonder leveringten behoeve van warm tapwater? Als verschillende (maximum)tarievenvastgesteld worden, kan dit een stimulans zijn om alleen ruimtever-warming af te nemen, wat de warmteverliezen beperkt.Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om in tarieven onderscheid te makentussen verschillende categorieën warmte en het kabinet heeft hetvoornemen om in lagere regelgeving te bepalen dat er verschillendetarieven zullen gelden voor warmte met een temperatuur die directgeschikt is voor ruimteverwarming en voor de verwarming van tapwater,die uitsluitend direct geschikt is voor ruimteverwarming en die niet directgeschikt is voor ruimteverwarming en verwarming van tapwater. In hetlaatste geval moet de warmte door de verbruiker zelf met eenwarmtepomp op een bruikbare temperatuur voor ruimteverwarming oftapwater worden gebracht. Daarnaast komt er een apart tarief voor hetuitsluitend leveren van tapwater. De genoemde indeling wordt overigensin de huidige Warmtewet ook al gehanteerd.132.De leden van de SGP-fractie constateren dat de ACM suggereert eentarieflimiet op te nemen op basis van wat een consument kwijt zou zijn alshij kiest voor een (maatschappelijk gezien minder efficiënte) all-electricoplossing. Het zou ook voorkomen dat consumenten zich niet latenaansluiten op een warmtenet, maar een all-electric oplossing kiezen.Waarom is hier niet voor gekozen?De tarieflimiet is in de vormgeving een kostenneutraal instrument, dievolledig door warmtebedrijven wordt gefinancierd die deze financierings-kosten kunnen doorberekenen aan verbruikers. Daarom kan een externereferentie zoals die van een warmtepomp niet gegarandeerd worden. Zievoor verdere toelichting de beantwoording van de vragen 2 en 3. Desuggestie van de ACM zou in lijn kunnen zijn met een eventueel referen-tietarief of een eventuele prijsgarantie. De overwegingen ten aanzien vaneen referentietarief zijn in de beantwoording van vraag 4 toegelicht. Eenprijsgarantie is onderdeel van het flankerend beleid wat op dit momentonderzocht wordt om de relatieve betaalbaarheid van warmte ten opzichtevan gangbare alternatieven te kunnen garanderen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8105 Het kabinet deelt de wens om te voorkomen dat bewoners door deoverstap naar een warmtenet met veel hogere kosten worden geconfron-teerd dan wanneer zij op aardgas waren gebleven of waren overgestaptop een andere duurzame oplossing, zoals een warmtepomp. Hiervoorwordt (nader) flankerend beleid onderzocht. Het kabinet zal te zijner tijdalleen overstappen naar kostengebaseerde regulering als de relatievebetaalbaarheid voor gebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met deinzet van aanvullend instrumentarium zoals een prijsgarantie. Tot die tijdblijft tariefregulering fase 1 van kracht. Mocht het kabinet hiertoebesluiten dan zal dit besluit worden voorgehangen bij de Eerste enTweede Kamer zodat betrokkenheid van het parlement verzekerd is. Zievoor verdere toelichting de inleiding op deze nota en de Kamerbrief dievoorafgaand aan de behandeling in de Tweede Kamer naar de Kamerwordt verstuurd.8.2. Tariefregulering kleine collectieve warmtesystemen133.De leden van de D66-fractie merken op dat in het kader van de discussierond de betaalbaarheid van warmte(systemen) veelal wordt geopperd eengroter deel van de vaste kosten te verplaatsen naar het variabele deel. Watvindt de regering hiervan, en hoe beziet zij dat in het licht van het feit datsommige warmtesystemen (bijvoorbeeld een Warmte Koude Opslag,WKO) vooral vaste kosten hebben? Geldt dat voor meer warmtesys-temen? Wat is de inzet van de regering voor wat betreftVoor warmtebedrijven is de situatie het meest gunstig als de tarievenaansluiten bij de kostenstructuur, dus dat vaste kosten in het vastrechtkomen en variabele kosten in het verbruikstarief. Als het bijvoorbeeld eenhele koude of warmte winter is, dan kunnen nog steeds alle kostenterugverdiend worden. Dit verlaagt het risico op onderrendementen enverhoogt de investeerbaarheid voor warmtebedrijven. Veel warmtesys-temen kennen echter relatief hoge vaste kosten en lagere variabelekosten. Het één op één volgen van de kostenstructuur zou dan kunnenleiden tot een hoog vastrecht en een laag verbruikstarief. Dit botst met hetbelang van verbruikers, die controle willen over hun warmterekening.Tussen deze belangen is een balans gezocht. Het voornemen is om inlagere regelgeving te regelen dat alle bronkosten (dus ook de vaste) in hetvariabele tarief komen en kosten voor het warmtenet in het vastrecht. Ditprincipe is vergelijkbaar met bijvoorbeeld gas en elektriciteit. Het risicovoor warmtebedrijven wordt ondervangen door bij de bepaling van hetvariabele tarief zo veel mogelijk uit te gaan van de werkelijke volumes vanverkochte warmte. Voor de levering van zeer lage temperatuurwarmtewordt ook al in de huidige Warmtewet alleen vastrecht gerekend. Het isvoor dit type warmte namelijk niet goed mogelijk om het verbruikbetrouwbaar te meten. Het voornemen is om dezelfde principes in lagereregelgeving onder onderhavig wetsvoorstel op te nemen.9. Toezicht en handhaving9.1. Algemeen134.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of in kaart isgebracht hoeveel extra capaciteit de uitvoering van het toezicht enhandhaving zoals voorgesteld in onderhavig wetsvoorstel gaat vragenvan de ACM, zowel als het gaat over de tariefregulering als om hetvereveningsfonds. Deze leden wijzen er in dit kader op dat ook de ACMaangeeft dat het vaststellen van kostengebaseerde maximumtarieven eenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8106 complexe en omvangrijke taak is, waarvoor extra en specialistischecapaciteit benodigd is. Is de regering voornemens om ervoor te zorgendat het budget van de ACM hiervoor voldoende is?De ACM zal voldoende toegerust moeten worden voor de uitvoering vande nieuwe taken die zij onder het wetsvoorstel krijgt met betrekking tottariefregulering. Zie ook een toelichting op de uitvoerbaarheid vantariefregulering in de beantwoording van vraag 129. Daarnaast zal de RVOtoegerust moeten worden voor haar uitvoeringstaken met betrekking totde tarieflimiet en het vereveningsfonds.135.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om te reflecterenop het toezicht en handhaving van de ACM in het verleden. Heeft de ACMin de warmtetransitie de bescherming van consumenten in het verledenvoldoende gewaarborgd naar het oordeel van de regering? Welke lessentrekt de regering hieruit? Deze leden vragen de regering het antwoord toete lichten. In het bijzonder vragen zij om een reflectie op het toezicht vande ACM als het gaat om toezicht op het rendement en om de handvattendie burgers krijgen bij het sluiten van afspraken met warmtebedrijven.Waarom zijn er bijvoorbeeld geen standaardovereenkomstenbeschikbaar?De ACM heeft in het verleden in het kader van haar toezichthoudende taakactief opgetreden om de belangen van de consumenten te borgen. Zoheeft de ACM afgelopen jaren meermaals handhavend opgetreden tegenwarmteleveranciers die de huidige Warmtewet niet naleven. Bijvoorbeeldop de naleving van regels als betrouwbare levering en goede dienstver-lening, regels die ook in het huidige wetsvoorstel zijn opgenomen.103Tevens heeft de ACM onder de huidige wet- en regelgeving tweebelangrijke instrumenten om de belangen van consumenten tebeschermen als het gaat om tarieven: tariefregulering en de rendements-toets. De tariefreguleringsmethodiek is gebaseerd op de gasreferentie enin detail voorgeschreven in het Warmtebesluit en Warmteregeling. DeACM heeft beperkte ruimte om daarin eigen keuzes te maken.De rendementstoets opgenomen in artikel 7, tweede tot en met vierde lid,van de Warmtewet, is in oktober 2021 in werking getreden. De ACM heefthiervoor in 2022 beleidsregels opgesteld, die na consultatie met warmte-bedrijven in 2023 zijn vastgesteld. In 2024 heeft de ACM voor het eerst opbasis van deze regels nader onderzoek gedaan naar de rendementen vanvijf warmtebedrijven. Daaruit is niet gebleken dat warmtebedrijvenonredelijk hoog rendement halen.104 Wel is uit het onderzoek gebleken datwarmtebedrijven hun rendementen op verschillende manieren berekenen,wat de controle bemoeilijkt. De ACM zal naar aanleiding van dezeconclusie de RAR aanpassen zodat de gegevens van warmtebedrijvenbeter vergelijkbaar zijn. De ACM heeft daarnaast in de afgelopen jaren nogvoor de toepassing van de rendementstoets warmtebedrijven opgeroepenom hun tarieven niet onnodig te verhogen en verschillende onderzoekenverricht naar tarieven van warmtebedrijven in relatie tot de kosten.105 Ook103Artikelen 2.12 en 3.6.104ACM (2025), ACM scherpt regels aan zodat warmteleveranciers duidelijker rapporteren overfinanciële rendement, ACM scherpt regels aan zodat warmteleveranciers duidelijkerrapporteren over financiële rendement | ACM.nl.105ACM (2021), ACM waarschuwt warmteleveranciers tarieven niet onnodig te verhogen, ACMwaarschuwt warmteleveranciers tarieven niet onnodig te verhogen | ACM.nl; ACM (2022),Warmteleveranciers blijven gemiddeld 18% onder maximumtarieven, Warmteleveranciersblijven gemiddeld 18% onder maximumtarieven, van misbruik lijkt geen sprake | ACM.nl;ACM (2023), ACM stelt maximumtarief warmte vast, ACM stelt maximumtarief warmte vasten houdt daarbij rekening met prijsplafond | ACM.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8107 monitort de ACM rendementen in de warmtesector en publiceert zij deresultaten daarvan in de rendementsmonitor. Om deze reden is er geenaanleiding te twijfelen aan de wijze waarop de ACM in de warmtetransitiede belangen van de consumenten borgt.De Energiewet schrijft voor dat energiebedrijven modelcontracten moetenaanbieden. Het is de taak van de ACM om deze modelcontracten vast testellen. In de huidige Warmtewet is een dergelijke verplichting nietopgenomen. De ACM kan dus warmtebedrijven niet verplichten om eenbepaalde standaard te gebruiken. De ACM heeft in 2020 wel een leidraadovereenkomsten warmte opgesteld, waarin wordt beschreven hoewarmtebedrijven hun klanten moeten informeren. Deze leidraad isrecentelijk vernieuwd.106 Ook het wetsvoorstel schrijft geen modelcon-tracten voor. De redenen waarom modelcontracten in de Energiewet zijnopgenomen, zijn niet van toepassing op collectieve warmte. Ten eerste iser, anders dan bij warmte, bij elektriciteit en gas sprake van concurrentie,het is daarom van belang dat verbruikers de voorwaarden van verschil-lende leveranciers goed kunnen vergelijken. De tweede reden ommodelcontracten in de Energiewet verplicht te maken was om energiele-veranciers te verplichten om contracten voor onbepaalde tijd aan tebieden. In de warmtesector worden contracten gewoonlijk al vooronbepaalde tijd gesloten. Een derde reden is dat voor collectieve warmte,in tegenstelling tot gas en elektriciteit, gereguleerde maximale tarievenextra zekerheid bieden.9.2. Handhavingsbevoegdheden ACM136.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of de ACM overvoldoende middelen en bevoegdheden beschikt om de naleving van hetwetsvoorstel effectief te handhaven. In welke mate kan de ACM proactiefoptreden, of is het toezicht vooral reactief?De ACM beschikt over meerdere instrumenten om de naleving tewaarborgen. Daarbij is zowel proactief en reactief handelen mogelijk.Hieronder volgen een aantal voorbeelden.Voor de regels over tariefregulering kan de ACM proactief optreden doorregels te stellen waaraan warmtebedrijven zich moeten houden bij hetbepalen van de kosten die meewegen bij het vaststellen van tarieven, deRAR. Verder stelt de ACM tarieven en tariefformules vast die warmtebe-drijven moeten toepassen, en kan de ACM de tarieven met terugwerkendekracht corrigeren als het warmtebedrijf de tariefformules verkeerdtoepast. Voor deze en andere regels met betrekking tot tariefreguleringwaar de ACM toezicht op houdt, kan zij in geval van een overtreding vandeze regels (reactief) een last onder dwangsom dan wel een bestuurlijkeboete opleggen. De uitvoering van kostengebaseerde tariefreguleringvereist wel meer inspanning van de ACM dan het huidige referentietarief,en dus zal de ACM toegerust moeten worden om deze taken te vervullen.Zie beantwoording van vraag 129 voor verdere toelichting op uitvoer-baarheid van tariefregulering voor de ACM.In het geval dat de leveringszekerheid in gevaar komt heeft het warmtebe-drijf de verplichting de ACM te melden dat de uitvoering van de taken nietmeer kan worden gegarandeerd. De ACM kan dan proactief bijvoorbeeldmet het warmtebedrijf in gesprek gaan over de te nemen maatregelen,een bewindvoerder benoemen of een andere partij inschakelen om de106ACM (2025), Leidraad Warmte, ACM publiceert vernieuwde Leidraad Warmte om regels teverduidelijken | ACM.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8108 levering te verzekeren. Bij het overtreden van de duurzaamheidsnormen ishet warmtebedrijf eveneens verplicht dit te melden bij de ACM opdatproactief met dit bedrijf in overleg kan worden gegaan over het vermin-deren van de uitstoot van broeikasgassen. In het uiterste geval kan deACM altijd overgaan tot handhaving door een last onder dwangsom, eenbestuurlijke boete opleggen dan wel onder omstandigheden deaanwijzing van het warmtebedrijf intrekken.De ACM krijgt met dit wetsvoorstel dus verschillende aanvullende takenen bevoegdheden ten opzichte van de huidige Warmtewet. Hiervoor heeftACM reeds additionele middelen toegekend gekregen. ACM heeft ditvoorjaar een claim gedaan voor het toezicht op kostengebaseerdetarieven. Over deze claim moet nog besluitvorming plaatsvinden.137.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of er duidelijke sanctieszijn opgenomen voor warmtebedrijven die niet voldoen aan de regelsrond tarieftransparantie, duurzaamheid, en leveringszekerheid.Voor regels met betrekking tot tariefregulering waar de ACM toezicht ophoudt, kan zij in geval van een overtreding van deze regels een last onderdwangsom dan wel een bestuurlijke boete opleggen. Zie ook de beant-woording van vraag 136.Een warmtebedrijf dat niet voldoet aan de duurzaamheidsnormen heeftde verplichting een overschrijding van de norm onmiddellijk bij de ACM temelden. De ACM kan een last onder dwangsom opleggen als dit warmte-bedrijf de norm voor het eerst overschrijdt. Ook kan de ACM eenbestuurlijke boete opleggen. Deze bevoegdheid geldt niet gedurende deeerste vijf jaren na de eerste overschrijding van een norm tenzij deovertreder inmiddels weer voldoet aan deze normen en er opnieuw eenovertreding plaats vindt. In de situatie dat handhavend optreden niet leidttot in achtneming van de broeikasgassen-norm bestaat ten slotte demogelijkheid dat de ACM aan de gemeente meldt dat de ACM heeftvastgesteld dat het warmtebedrijf vijf jaar na de eerste overschrijding vande broeikasgassen-norm nog steeds meer uitstoot dan vastgestelde norm.De gemeente is gehouden de aanwijzing vervolgens in te trekken.In het geval de leveringszekerheid bij de levering van warmte in gevaarkomt, heeft de ACM verschillende mogelijkheden tot ingrijpen. Na deaanwijzing heeft het aangewezen warmtebedrijf de taak de leveringsze-kerheid te verzekeren en de verplichting de ACM te melden als hetvoorziet deze taak niet meer uit te kunnen voeren. Jaarlijks stelt het eenleveringszekerheidsrapportage op. De ACM houdt toezicht en kaningrijpen, preventief maar ook bij mogelijke leveringsproblemen door eenwarmtebedrijf op te dragen maatregelen te treffen en de leveringszeker-heidsrapportage aan te passen. Daarnaast kan de ACM een stillebewindvoerder aanstellen om de leveringszekerheidssituatie te herstellen.Mocht dit onvoldoende soelaas bieden dan kan de ACM ook het bestuurvervangen of een derde partij opdragen maatregelen te treffen indiendeze opdracht noodzakelijk is om de leveringszekerheid te waarborgen, ende leveringszekerheidsproblemen niet opgelost kunnen worden door hetwarmtebedrijf op te dragen maatregelen te nemen. Het kan hier onderandere gaan om het aanwijzen van een noodwarmtebedrijf. In ultimo kande ACM bij besluit vaststellen dat het warmtebedrijf de taak om deleveringszekerheid te borgen niet langer kan uitvoeren en dat er reden isde aanwijzing in te trekken.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8109 10. Overgangsrecht138.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om nader toe telichten wat onderhavig wetsvoorstel gaat betekenen voor bestaandeprojecten, bijvoorbeeld als is afgesproken om na een aanloopperiode deconcessieperiode van dertig jaar in te laten gaan. Indien die aanlooppe-riode nog niet voorbij is zodra onderhavig wetsvoorstel in werking treedten het warmtebedrijf binnen een jaar door het college opnieuw moetworden aangewezen, vervalt dan bij de aanwijzing de rest van deaanloopperiode waarna de concessieperiode van dertig jaar per directingaat?De inhoud van het overgangsrecht is veelvuldig getoetst aan concretepraktijksituaties, om op die manier te waarborgen dat bestaande situatiesinpasbaar zijn. In den brede geldt dat in artikel 12.2 staat voorgeschrevendat een gemeente een aanwijzing verstrekt voor een bestaande situatie alssprake is van één van de navolgende situaties. Er is 1) een (concessie-)overeenkomst met de gemeente, 2) feitelijke levering van warmte, 3) eenbesluit van gemeente op basis waarvan een warmtenet mag wordenaangelegd of 4) een aansluitovereenkomst met verbruikers. Vervolgenswordt de aanwijzingstermijn onder het overgangsrecht zo vastgesteld datwordt beoogd het bestaande warmtebedrijf in staat te stellen de gereali-seerde en voorziene of gecontracteerde aansluitingen binnen deovergangstermijn nog redelijkerwijs terug te verdienen. Naar aanleidingvan de zorgen van de bestaande warmtebedrijven is de methodiek van hetovergangsrecht aangevuld waardoor geborgd is dat vanaf de laatsteaanzienlijke uitbreiding (waarbij als indicatie de laatste 10% leveringsaan-sluitingen worden genomen) er een terugverdientijd van 30 jaar wordtgeboden (zie paragraaf 18.2.3 van de toelichting). Wanneer aan eenaanwijzing een (concessie)overeenkomst ten grondslag ligt geldt datindien de overeenkomst voor bepaalde tijd is aangegaan de duur van deaanwijzing de resterende duur van de overeenkomst is met een minimumvan 14 jaar waarbij geldt dat indien deze duur meer dan 30 jaar is deaanwijzing voor 30 jaar wordt verleend. Is de overeenkomst vooronbepaalde tijd aangegaan dan geldt dat de aanwijzing voor 30 jaar wordtverleend. Het kan ook voorkomen dat in de overeenkomst geen bepalingover de duur is opgenomen. In dat geval is de duur van de aanwijzing30 jaar verminderd met de duur dat in het gebied al warmte is geleverdmet een minimum van 14 jaar. Deze wijze van het berekenen geldt alleenindien de berekende duur van de aanwijzing langer is dan de duur van deaanwijzing berekend op basis van de laatste 10% aansluitingen.Wat betreft de vraag of rekening is gehouden met in concessie overeenge-komen aanloopperiodes, kan worden opgemerkt dat voor zover bekend ergeen concrete situaties zijn waarbij de aanloopperiode doorloopt tot nahet moment dat dit wetsvoorstel in werking treedt. Om die reden is in hetovergangsrecht niet specifiek rekening gehouden met een dergelijkeperiode. De maximale termijn voor een aanwijzing onder het overgangs-recht is 30 jaar, dit geldt dus ook voor alle concessies die worden omgezetin een aanwijzing.139.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering tevens tereflecteren op het feit dat de regering stelt dat de gemeente opnieuw eenaanwijzing dient te verlenen, maar dat het voorstelbaar is dat in bepaaldegevallen eerder in de raad met krappe meerderheid is besloten tot hetstarten van bepaalde warmtenetprojecten. Acht de regering het mogelijkdat gemeenteraden het moment dat onderhavig wetsvoorstel in werkingtreedt aangrijpen om alsnog te proberen een stokje te steken voorTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8110 doorgang van lopende projecten, waarna vertraging of zelfs afstel kanoptreden?Warmteprojecten die al in een vergevorderd stadium zijn, vallen onder hetovergangsrecht, waardoor dit risico naar verwachting niet zal optreden.Naar aanleiding van zorgen van de bestaande warmtebedrijven vallennaast een (concessie-)overeenkomst met de gemeente en feitelijkelevering van warmte ook een besluit van de gemeente op basis waarvaneen warmtenet mag worden aangelegd of een aansluitovereenkomst metverbruikers onder het overgangsrecht (zie ook het antwoord op vraag138). Omdat het hierbij gaat om situaties die zich in het voorstadium vande realisatiefase bevinden, is voorgesteld dat ook deze overeenkomstenonder het overgangsrecht gebracht worden. Voor projecten die minderver gevorderd zijn kan dit in theorie een risico zijn. Deze projecten vallenniet onder het overgangsrecht omdat het niet opportuun is om projectendie nog in een vroeg stadium van ontwikkeling zijn een exclusief rechtvoor minimaal 14 tot maximaal 30 jaar te geven. Dit doet ook geen rechtaan de regierol die het wetsvoorstel toekent aan gemeenten om tebepalen waar en wanneer een collectieve warmtevoorziening wordtaangelegd. Tegelijkertijd is een gemeente ook niet gebaat met vertragingof afstel, omdat hierdoor de lokale warmtetransitie stagneert.10.1. Aanwijzing bestaande warmtebedrijven en vaststellingwarmtekavel140.De leden van de D66-fractie constateren dat gemeenten beperktemogelijkheden hebben om wijzigingen aan te brengen in kavels op hetmoment dat deze zijn aangewezen. Vindt de regering het verstandig omaanvullende mogelijkheden op te nemen in de wet om dit wel mogelijk temaken? Gedacht kan worden aan krimp, uitbreiding of het verbinden vanverschillende kavels. Gezien de energietransitie veelal organisch loopt eneen beslissing «aan de voorkant» later mogelijk onwenselijk lijkt, vindt deregering dat verstandig?Het wetsvoorstel faciliteert een dynamische groei van warmtenetten. Eenwarmtekavel is een gebied waar één of meerdere collectieve warmtesys-temen uitgerold kunnen worden. Het wetsvoorstel laat dus ook ruimte omverschillende type warmtesystemen aan te leggen binnen één warmte-kavel of om op meerdere plekken binnen de warmtekavel te starten meteen collectief warmtesysteem en deze later te verbinden. Na aanwijzingstelt het warmtebedrijf een uitgewerkt kavelplan op voor een deel van ofde gehele warmtekavel. Zoals aangegeven kan dit uitgewerkt kavelplanook weer worden gewijzigd, waardoor rekening gehouden kan wordenmet veranderende omstandigheden of nieuwe inzichten. Dit maakt hetmogelijk om kleinschalig te beginnen in de warmtekavel en het collectiefwarmtesysteem naar verloop van tijd steeds verder uit te breiden. Ook dewarmtekavel zelf kan worden vergroot, verkleind en worden samenge-voegd op grond van artikel 2.8. Vergroting kan bijvoorbeeld wenselijk zijnin een situatie waarin blijkt dat voor een gebied dat nog niet tot dewarmtekavel behoort, een collectief warmtesysteem een kosteneffectievemanier is om van het aardgas af te gaan. Verkleining kan opportuun zijnals blijkt dat voor een deel van de warmtekavel op basis van voort-schrijdend inzicht een collectief warmtesysteem juist geen kosteneffec-tieve manier is om van het aardgas af te gaan. Tot slot kan samenvoegingwenselijk zijn indien voor beide aan elkaar grenzende warmtekavelshetzelfde warmtebedrijf is aangewezen. Zie ook paragraaf 3.5.8 en 13.6van de toelichting en de beantwoording van vraag 101.141.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8111 Klopt het dat gemeenten in zee moeten gaan met de eerste aanbieder diezich meldt? Heeft de regering onderzocht welk effect dit heeft op derealisatie van energiegemeenschappen of warmtegemeenschappen? Watvindt de regering van een mogelijkheid tot «right to challenge» voorenergiegemeenschappen in het aanwijzen van een warmtebedrijf, alsblijkt dat zij achter het net vissen door een snel handelend warmtebedrijf?Welke mogelijkheden hebben gemeenten om eisen te stellen aantarifering, verduurzaming of de samenhang met het verdere (lokale)energiesysteem bij het vaststellen van een warmtekavel?In het wetsvoorstel is bij de aanwijzing van een warmtebedrijf met eenpubliek meerderheidsbelang of een warmtegemeenschap op grond vanartikel 2.5 inderdaad een «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek voorge-steld. Hiervoor is gekozen omdat het niet de verwachting is dat meerderewarmtebedrijven een aanvraag zullen indienen om aangewezen teworden voor dezelfde warmtekavel. Het is dan ook niet aannemelijk datwarmtegemeenschappen achter het net zullen vissen.In de eerste plaats zullen warmtegemeenschappen vanwege hun omvangveelal onder het regime van kleine collectieve warmtesystemen vallen(maximaal 1.500 aansluitingen). In zo’n situatie kan een warmtegemeen-schap op grond van artikel 3.1 een ontheffing aanvragen. Ten tweede ligthet in het geval het om een warmtegemeenschap met meer dan 1.500voorziene aansluitingen gaat, niet voor de hand dat zowel een warmtebe-drijf met een publiek meerderheidsbelang als een warmtegemeenschapeen aanvraag zullen indienen om aangewezen te worden voor dezelfdewarmtekavel. Indien een warmtegemeenschap een collectieve warmte-voorziening wil ontwikkelen voor een specifiek gebied, zal naarverwachting een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang ditniet doorkruisen temeer ook omdat er niet veel draagvlak zal zijn voor eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang dat actief wordt ineen gebied waar burgers het voornemen hebben om een warmtevoor-ziening te ontwikkelen. Ten derde kan een gemeente bij de formuleringvan een warmtekavel rekening houden met de aanwezigheid van eenwarmtegemeenschap. Ook wanneer een warmtegemeenschap zich op eenlater moment meldt kan een gemeente, met instemming van hetwarmtebedrijf, besluiten om de warmtekavel te verkleinen om ruimte tebieden aan de warmtegemeenschap. Een «right to challenge» is daaromvolgens het kabinet niet nodig, omdat dit veronderstelt dat een warmtebe-drijf met een publiek meerderheidsbelang en een warmtegemeenschapwel in elkaars vaarwater gaan zitten.Indien maar één partij geïnteresseerd is aangewezen te worden geeft datvoor de gemeente de ruimte vooroverleg te voeren met dit warmtebedrijfof deze warmtegemeenschap. Als in het wetsvoorstel uitgegaan wordtvan een selectieprocedure en de mogelijkheid van meerdere aanvragen,dan volgt uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat degemeente geen voorkeur voor één van die partijen kan uitspreken. Demogelijkheden om in het voorproces informatie uit te wisselen met maaréén warmtebedrijf of warmtegemeenschap is dan ook beperkter dan meteen «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek.In de beantwoording van vraag 100 wordt uitgebreid ingegaan op demogelijkheden die gemeenten hebben om gedurende de transitie testuren op tarieven, verduurzaming en de samenhang met het bredereenergiesysteem.142.De leden van de D66-fractie merken op dat in buurlanden wordt ingezetop lage temperatuursystemen. Deze systemen zijn dynamischer, kunnenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8112 naast elkaar bestaan en sluiten beter aan bij de integraliteit en dynamiekvan het nieuwe lokale energiesysteem. Hoe stimuleert de regering met ditwetsvoorstel op de realisatie van lage temperatuur warmtenetten (inplaats van de «oudere» systemen met hogere temperaturen)?De bepalingen van het wetsvoorstel zijn technologie-neutraal en voorzienniet in een specifieke voorkeur voor een bepaalde technologie. Het kabinetis zich ervan bewust dat in bepaalde situaties inzet van lage temperatuur-systemen een goede optie is en het wetsvoorstel maakt het ook mogelijkom daar dan voor te kiezen. Zie ook de beantwoording van vraag 58 en60.Het kabinet is van mening dat het wetsvoorstel niet het geëigendeinstrument is om een bepaalde technologie of bepaald systeem testimuleren, voor zover dat al nodig zou zijn. Het is aan de gemeente omvoor een buurt te bepalen wat de beste verwarmingsstrategie is. Destartanalyse van het PBL helpt gemeenten op basis van landelijkbeschikbare informatie en uitgangspunten met een eerste indicatie vaneen passende verwarmingsstrategie per buurt. De gemeente kan dezeinzichten met lokale kennis verder verrijken en zelf een afweging maken,zie hiervoor ook de beantwoording van vraag 8.11. Onderzochte alternatieven marktordening collectievewarmtevoorzieningen11.1 Aan te wijzen warmtebedrijven voor een warmtekavel143.De leden van de SGP-fractie horen graag in hoeverre is meegewogen datbij de keuze voor een hybride marktordeningsmodel naast de regelsvanuit voorliggend wetsvoorstel in zekere mate ook lokaal publiekesturing mogelijk is door concessieverlening of afspraken met het aan tewijzen warmtebedrijf.Overwogen is in het wetsvoorstel te kiezen voor een concessiemodel inplaats van de aanwijzing als rechtsinstrument. Met de aanwijzing van eenwarmtebedrijf voor een warmtekavel wordt bewerkstelligd dat eenwarmtebedrijf enerzijds het exclusief recht krijgt in dat warmtekavelwarmte te leveren en te transporteren en anderzijds voor dat gebied takenen verplichtingen opgedragen krijgt. Een concessieovereenkomst is eenvergelijkbaar rechtsinstrument maar dan met een privaatrechtelijkkarakter waardoor gemeenten en warmtebedrijven na een aanbestedings-procedure een overeenkomst sluiten over een gebied waarin eenwarmtebedrijf een exploitatierecht krijgt en waardoor op het warmtebe-drijf verplichtingen rusten die zijn overeengekomen. Beide instrumentenkunnen daarmee niet naast elkaar bestaan.In het wetsvoorstel is gekozen voor een aanwijzing van een warmtebedrijfin plaats van een concessiemodel omdat een concessiemodel na eenaanbesteding onvoldoende mogelijkheden biedt tot de gewenste publiekesturing. In plaats van een verticale relatie bij de aanwijzing, zorgt eenconcessieovereenkomst voor een horizontale relatie tussen gemeente enhet warmtebedrijf. Bij concessies die aanbesteed worden zal de gemeentebijvoorbeeld in een vroeg stadium moeten aangeven onder welke exactecondities de overeenkomst gesloten zal worden. Hierdoor is demogelijkheid om tussentijds bij te sturen beperkt. Wijziging is dan alleenmogelijk na een nieuwe aanbestedingsprocedure of (her)onderhandeling.«Cherry picking» waarbij warmtebedrijven alleen de voor hen meestaantrekkelijke wijken willen aansluiten is daarmee moeilijker tevoorkomen dan bij een aanwijzing. Zie ook paragraaf 15.2 van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8113 toelichting waarin nader wordt ingegaan op de beperkingen van hetconcessiemodel.Wat betreft het sluiten van overeenkomsten tussen gemeenten enwarmtebedrijven in aanvulling op de regels in het wetsvoorstel merkt hetkabinet op dat deze ruimte er niet is voor zover de afspraken zien opaspecten waarop het wetsvoorstel ziet. Het wetsvoorstel bevat eenuitputtende regeling die niet doorkruist kan worden door privaatrechte-lijke afspraken tussen gemeenten en warmtebedrijven.12. Flankerend beleid144.De leden van de D66-fractie juichen het toe dat er verschillende financiëleinstrumenten zijn voor de realisatie van warmtebronnen en -netten. Dezeleden maken zich zorgen dat de combineerde administratieve last van hetaanvragen van dergelijke regelingen de aantrekkelijkheid van de «warmte-propositie» niet ten goede komt. Kan de regering hierop reflecteren?Welke manieren ziet de regering om (aanvragen van) de SAH, WIS, SDE++en ISDE daar waar mogelijk (slimmer) te combineren in het geval van derealisatie, uitbreiding, renovatie van (grotere) warmtesystemen?Het kabinet onderkent dat er veel verschillend financieel instrumentariumbestaat. Er wordt gewerkt aan het verbeteren en vereenvoudigen van hetbestaande instrumentarium. Zie hiervoor ook de beantwoording vanvraag 118.145.De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat bij de warmtetransitieburgers een cruciale rol hebben. Uiteindelijk is het immers de burger diebeslist of die al dan niet wil of zijn woning zal worden aangesloten op hetwarmtenet. Aan talloze keukentafels in Nederland zal daar de komendejaren over worden gesproken. Het bereiken van de burger met goedevoorlichting én een goed aanbod is cruciaal, zoals deze leden bijvoorbeeldook graag ziet als het gaat om het isoleren van woningen. Kan de regeringuiteenzetten op welke manier dit gebeurt en welke ambities de regeringop dit punt heeft.De gemeente voert de regie over de warmtetransitie. In het volgendewarmteprogramma (de opvolger van de transitievisie warmte), dat eind2026 gereed moet zijn, wordt duidelijk welk warmtealternatief is toebe-dacht voor de gekozen wijken en voor wanneer dit op de planning staat.Ervaring uit de proeftuinen aardgasvrije wijken leert dat een goedeparticipatieaanpak helpt om een wijk mee te nemen in de warmtetransitieen positief te laten reageren op aansluiting op collectieve warmte. Hetstreven zou daarom moeten zijn om voldoende participatie, en daarmeedraagvlak, te organiseren voor iedere wijkaanpak. Het NPLW heeftverschillende handreikingen ten aanzien van participatie ontwikkeld omgemeenten hierin te ondersteunen en neemt participatie mee in allehandreikingen die ingaan op het planproces rondom de wijkaanpak. Netals bij de voorbereiding van elk ander programma of wijziging van hetomgevingsplan geldt een verantwoordingsplicht voor participatie.Gemeenten moeten in de toelichting uitleggen hoe zij deze partijenhebben betrokken en wat de uitkomsten daarvan waren en wat ze hiermeegedaan hebben. Ook moet worden toegelicht hoe het decentraleparticipatiebeleid is toegepast. Dit is georganiseerd in de Omgevingswet.Daarnaast is op 1 januari 2025 de Wet versterking participatie opdecentraal niveau inwerking getreden. Hiermee is de inspraakverordeningverbreed tot een participatieverordening. In onderstaande overzicht staande processtappen visueel weergegeven, waarbij te zien is dat participatieTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8114 gedurende het hele proces (dus ook tijdens de uitvoering) een rol speelt. 12.1. Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie12.2. Programma Versnelling Verduurzaming GebouwdeOmgeving146.De leden van de NSC-fractie verzoeken de regering om een concreetCO2-afbouwpad in de wet op te nemen.In het ontwerpbesluit-Bcw zijn de normen voorzien tot 2035. In 2050moeten de collectieve warmtesystemen volledig broeikasgassen-vrij zijnom als efficiënt aangemerkt te worden. Dit volgt uit artikel 26, tweede lid,van de Herziene energie-efficiëntierichtlijn.107 Het is daarmee duidelijk datwarmtenetten ook na 2035 verder verduurzaamd zullen moeten worden.Het transitiepad tussen 2035 en 2050 is nog niet in het ontwerp-besluit-Bcw vastgelegd. De verduurzaming van warmte worden bezienvanuit de bredere opgave van de energietransitie, waarbij er goed moetworden gekeken naar de interactie tussen warmte en elektriciteit.Bovendien kunnen externe factoren zoals technische ontwikkelingen en deverduurzaming van de elektriciteitsmix invloed hebben op dehaalbaarheid van dit transitiepad. De keuze om de duurzaamheidsnormenbij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen heeft alsvoordeel dat noodzakelijke aanpassingen nog op een later tijdstip enflexibeler doorgevoerd kunnen worden.In het wetsvoorstel is voorts opgenomen dat de normering moet bestaanuit een exact getal en elke vijf jaar wordt geëvalueerd ten aanzien vanonder meer de haalbaarheid en effecten van de voorgesteldenormstelling. Gelet op het voorgaande vindt het kabinet het wenselijk hetafbouwpad vast te leggen bij of krachtens algemene maatregel vanbestuur.147.De leden van de NSC-fractie vragen of bij de aanleg van warmtenetten inbestaande bouw het aardgasleidingnetwerk wordt behouden, voor het107Richtlijn (EU) 2023/1791 van het Europees Parlement en de Raad van 13 september 2023betreffende energie-efficiëntie en tot wijziging van Verordening (EU) 2023/955 (herschikking)(PbEU L231).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8115 geval woning na 20–30 jaar (levensduur van het warmtenet) bijvoorbeeldmet groengas verwarmd kunnen worden. Wordt er in nieuwbouwrekening gehouden met de levensduur van 20–30 jaar van warmtenetten,en wordt een leidingnetwerk aangelegd dat verwarming door bijvoor-beeld groengas mogelijk houdt? Of is het warmtenet leidingwerkgemakkelijk aan te passen voor transport van groengas?Het wetsvoorstel reguleert het uitfaseren van het aardgasnet niet, maarhet ligt niet voor de hand om het aardgasnet te behouden. De technischelevensduur van warmtenetten is niet per definitie beperkt tot 20 à 30 jaar.Er zijn praktijkvoorbeelden waar leidingen 50–60 jaar geëxploiteerdworden voor ze vervangen moeten worden. Het behouden van hetaardgasnet brengt hoge onderhoudskosten met zich mee en bovendienzal het in veel gevallen niet passen om beide infrastructuren naast elkaarin de ondergrond te hebben liggen. Wanneer in een wijk gebruik gemaaktwordt van de aanwijsbevoegdheid op grond van de Wgiw en de wijk vanhet aardgas afgaat, beslist de netbeheerder of het gasnet kan blijvenliggen. De netbeheerder kan op basis van economische of praktischegronden het beste inschatten of het verstandig is de leidingen te latenliggen en te blijven beheren, met het oog op toekomstig hergebruik voorbijvoorbeeld waterstof. Bij hergebruik zullen de leidingen altijd grondiggecontroleerd moeten worden op eventuele lekken om de veiligheid tewaarborgen. Op dit moment lijkt het niet aannemelijk dat buiten gebruikgestelde gasleidingen op grote schaal opnieuw in gebruik gaan wordengenomen. De kans is klein dat aardgasnetten en -aansluitingen, in hetbijzonder als zij al enige tijd (gedurende de exploitatie van het warmtenet)buiten gebruik zijn, zonder (hoge) investeringen weer bruikbaar zijn en erop dat moment al een alternatieve energievoorziening aanwezig is.Warmteleidingen zijn niet geschikt voor het transport van groen gas, maarkunnen, wanneer dat voor de hand ligt, wel gevoed worden door eenwarmtebron op basis van groen gas.Over de toekomstige inzet van groen gas als alternatief voor verwarmingkunnen in zijn algemeenheid nu nog geen uitspraken worden gedaan. Hetkabinet onderzoekt op dit moment hoeveel groen gas er na 2030beschikbaar kan komen en in welke toepassingen (gebouwde omgeving,mobiliteit, industrie) dit gas de hoogste waarde heeft. Het rapport wordtwaarschijnlijk begin 2025 opgeleverd. Het is staand beleid dat groen gas,vanwege haar hoge maatschappelijke waarde en brede inzetbaarheid, inde gebouwde omgeving op de lange termijn wordt gebruikt als sluitstukwaar andere alternatieven niet haalbaar zijn. Dit zal in de regel niet zijn inwijken waar nu reeds haalbare alternatieven worden voorzien, zoalswarmtenetten. De wijken die in 2050 resterend op het aardgasnet zijnaangesloten, zullen op dat moment met duurzaam gas gevoed moetenworden. Bij gemeenten ligt primair een opgave om het aantal aanslui-tingen op het gasnet te beperken, zodat de beschikbaarheid van groen gasen de vraag in balans komen.148.De leden van de NSC-fractie vragen of er onderzoek is gedaan naar deverhouding van de prijs van groengas, indien dat voldoende opgeschaaldzou kunnen worden (bijvoorbeeld door het vergisten van mestover-schotten of het kweken van bepaalde grassen met dat doel) en de kostenvan warmtenetten.Het kabinet onderzoekt momenteel hoeveel groen gas in potentiebeschikbaar kan komen, en waar dit met de meeste waarde kan wordeningezet, zie ook het antwoord op vraag 147. Hierbij wordt ook devergelijking gemaakt tussen de nationale kosten van groen gas tenopzichte van warmtenetten. Daarnaast kijkt het PBL in haar startanalyseTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8116 per buurt naar welke warmteopties welke nationale kosten hebben in degebouwde omgeving. In deze analyse wordt ook gekeken naar de inzetvan groen gas in hybride warmtepompen en als piekvoorziening bijstookin warmtenetten.149.De leden van de NSC-fractie vragen of er concrete, afdwingbare doelstel-lingen opgenomen om fossiele warmtebronnen uit te faseren. De ledenvan de NSC-fractie vragen of warmtebedrijven verplicht om binnen eenbepaalde termijn volledig over te schakelen op hernieuwbare warmte-bronnen.De op grond van de in artikel 2.20 van dit wetsvoorstel vast te stellenduurzaamheidsnormen zullen er toe leiden dat fossiele warmtebronnenten behoeve van collectieve warmte steeds minder en uiteindelijkhelemaal niet meer ingezet mogen worden. In 2050 moet de collectievewarmtesystemen volledig broeikasgassen-vrij zijn om als efficiëntaangemerkt te worden. Het is daarmee duidelijk dat warmtenetten ook na2035 verder verduurzaamd zullen moeten worden. Het tempo vanverduurzaming van warmte zal bovendien steeds moeten wordengewogen in relatie tot twee andere belangrijke publieke doelen: debetaalbaarheid van warmte en de snelheid waarmee collectieve warmte-systemen gerealiseerd kunnen worden. Met dit wetsvoorstel is getrachthierin een balans te vinden.150.De leden van de NSC-fractie vragen in hoeverre er ruimte is voorinnovatie binnen de regels van het wetsvoorstel, bijvoorbeeld voornieuwe vormen van duurzame warmte die nu nog in ontwikkeling zijn.De bepalingen van het wetsvoorstel zijn techniekneutraal en voorzien nietin een specifieke voorkeur voor een bepaalde technologie. Dit betekentdat warmtebedrijven die gebruik maken van verschillende technieken opeen gelijkwaardige manier worden gereguleerd. Zolang een warmtebedrijfaan zijn taken en verplichtingen voldoet, is het aan het warmtebedrijf zelfom te kiezen welke techniek hij daarvoor gebruikt. De invulling van de opgrond van het wetsvoorstel vast te stellen duurzaamheidsnormen kanbijvoorbeeld in principe plaatsvinden via alle daarvoor geschiktetechnieken en in de toekomst dus ook door middel van technieken die nunog in ontwikkeling zijn. Verder maakt kostengebaseerde tariefreguleringhet beter mogelijk om in de tariefstelling rekening te houden met dediversiteit van warmtesystemen en hun kostenstructuren. Warmtebe-drijven die van innovatieve technieken gebruik maken, hebben dan meerzekerheid dat zij hun efficiënte kosten kunnen verdienen. Naarverwachting resulteert het in een positieve impact op investeringen,waaronder investeringen in innovatieve technieken.151.De leden van de NSC-fractie vragen hoe warmtenetten aan het einde vanhun levensduur verwerkt kunnen worden, per duurzame bron.In de door het bevoegd gezag verstrekte omgevingsvergunning kunneneisen gesteld worden die zien op het einde levensduur van een warmteneten regels die zich richten op de gebruikte duurzame warmtebronnen. Detechnische levensduur van warmtenetten is niet per definitie beperkt tot20 à 30 jaar. Er zijn praktijkvoorbeelden waar leidingen 50–60 jaargeëxploiteerd worden voor ze vervangen moeten worden. Bovengrondszijn er wel delen die periodiek vervangen moeten worden, zoals pompen.Voor de warmtenetten kunnen verschillende soorten warmtebronnengebruikt worden, de (levens)duur daarvan is weer afhankelijk van de soortTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8117 bron die wordt gebruikt. Kortom, om de leveringszekerheid te garanderenis een integrale sturing door een warmtebedrijf noodzakelijk.152.De leden van de NSC-fractie vragen of er in het wetsvoorstel mogelijk-heden kunnen worden opgenomen om (met een AMvB) te sturen opwarmteverlies (een CO2-norm is nog geen garantie voor de verlaging vanwarmteverlies). Het zou dan gaan om nieuwe warmtenetten en terenoveren warmtenetten, en er zouden isolatieniveaus kunnen wordengesteld voor zowel de leidingen als het net als geheel.In het wetsvoorstel is een grondslag opgenomen om de gemiddeldetoegestane uitstoot van broeikasgassen ten gevolge van de levering vanwarmte aan verbruikers vast te stellen. Bij de berekeningen van dezenormen is warmteverlies een belangrijke factor in de uitkomst endaardoor wordt al indirect strak genormeerd, ook voor nieuwe en terenoveren netten. In de antwoorden op vraag 9 over het beperken van dewarmteverliezen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 1.1 envraag 108 van de leden van de D66-fractie in paragraaf 3.4 is voortsaangegeven waarom het kabinet extra aanvullende normen op warmte-verliezen niet wenselijk acht.153.De leden van de NSC-fractie vragen hoe het wetsvoorstel rekening houdtmet de specifieke eisen en mogelijkheden van laag-, midden- en hoogtem-peratuur warmtenetten. Wordt er onderscheid gemaakt tussen deverschillende temperatuurtypes.De bepalingen in het wetsvoorstel zijn techniekneutraal. Dat betekent datwarmtesystemen met verschillende temperaturen allen op een gelijk-waardige wijze onder de bepalingen van het wetsvoorstel vallen. Voorzover temperatuurverschillen relevant zijn, bijvoorbeeld wanneer detemperatuur van de geleverde warmte niet direct bruikbaar is voorruimteverwarming, wordt daar in het wetsvoorstel rekening meegehouden. Zo maakt bijvoorbeeld tariefregulering onderscheid tussenverschillende soorten warmte, zie ook het antwoord op vraag 131.154.De leden van de NSC-fractie vragen in hoeverre het wetsvoorstelrichtlijnen voor de bijbehorende isolatie-eisen voor eindgebruikers bij elktype warmtenet, en hoe wordt ervoor gezorgd dat de kosten hiervanbeheersbaar blijven. Hebben eindgebruikers invloed op de keuze voorlaag-, midden-, of hoog-temperatuur warmtenetten?In het wetsvoorstel is voorgesteld dat een gemeente bij de aanwijzing vaneen warmtebedrijf op basis van het globaal kavelplan dat het warmtebe-drijf aanlevert beoordeelt of de aansluiting op de collectieve warmtevoor-ziening voor toekomstige verbruikers redelijkerwijs uitvoerbaar is. Hierbijzal een warmtebedrijf ook op hoofdlijnen duidelijkheid moeten biedenover de warmtebehoefte van gebouwen in het gebied, en kenmerken vande binneninstallatie die vanuit technisch oogpunt nodig zijn om degebouwen die zijn aangesloten op de collectieve warmtevoorziening involdoende mate te kunnen verwarmen en van warm tapwater te kunnenvoorzien. Dit zal ook duidelijkheid bieden over de eventuele isolatiemaat-regelen die nodig zijn om hier aan te voldoen. In de toelichting isbenoemd dat het voor de hand ligt dat de gemeente de eventuele kostendie gemaakt moeten worden om een woning of gebouw geschikt temaken voor de met het warmtenet te leveren temperatuur daarbij zeerzwaar zal laten meewegen bij het beoordelen van het globaal kavelplan.Als bij de beoordeling blijkt dat de in de aanvraag beschreven gevolgenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8118 voor verbruikers redelijkerwijs niet uitvoerbaar zijn zal de gemeente deaanvraag tot aanwijzing afwijzen en zal er dus geen (nieuw) collectiefwarmtesysteem tot stand kunnen komen (zie artikel 2.5, zesde lid,onderdeel a). Ook dient de gemeente instemming te geven aan hetuitgewerkt kavelplan (artikel 2.15). Een gemeente kan instemmingonthouden indien het uitgewerkt kavelplan afwijkt van het globaalkavelplan en de afwijking van het globaal kavelplan onvoldoendegemotiveerd is. De gemeente kan het aangewezen warmtebedrijf ookopdragen het uitgewerkt kavelplan te wijzigen.Uiteindelijk is het de gebouweigenaar die beslist of hij overstapt op eenwarmtenet. Het ligt dan ook voor de hand dat zowel gemeenten alswarmtebedrijven de wensen van bewoners laten meewegen bij de keuzesdie ze maken. Bij de beantwoording van vraag 165 wordt beschreven opwelke wijze burgers worden betrokken bij de verschillende stappen in dewarmtetransitie.Indien de gemeente bij de overstap op warmte ook gebruik maakt van deaanwijsbevoegdheid op grond van de Wgiw, en de wijk daarmee van hetaardgasnet afgaat, dan moet het plan voldoen aan de nog uit te werkeninstructieregels (in het Bgiw) die de betaalbaarheid voor de bewonerswaarborgen. Hierin worden ook de kosten (en baten) meegewogen van demaatregelen die naast het veranderen van de energievoorziening nodigzijn, zoals eventuele isolatie en aanpassing van het warmteafgiftesysteem(bijvoorbeeld wanneer er overgestapt moet worden naar vloerver-warming). Zie ook het antwoord op de door de leden van ChristenUnie-fractie gestelde vraag over betaalbaarheid als cruciale randvoorwaarde(vraag 39).12.3. Financiële instrumenten155.De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met instemming kennisge-nomen van het feit dat het regering momenteel de vormgeving enmaatvoering van een aanvullend flankerend instrumentarium onderzoekt(Kamerstuk 36 387, nr. 47). Wanneer is de regering voornemens om ditflankerend beleid in werking te laten treden? Is de regering van plan omreeds bij de Voorjaarsnota voor dekking te zorgen voor de te nemenmaatregelen? De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering ofdeze ook gaat monitoren of deze financiële maatregelen voldoende zijnom de betaalbaarheid voor warmtenetten voor gebruikers te borgen enindien dat niet het geval is, bereid is te komen met een aanvullendinstrumentarium.Zoals uiteengezet in de inleiding vindt het kabinet het maatschappelijkonwenselijk als warmteverbruikers met veel hogere kosten wordengeconfronteerd dan bij de gangbare alternatieven dan wel sprake is vanexcessief hoge tariefverschillen tussen warmtekavels. Uitgangspunt voorhet kabinet is dat warmtetarieven relatieve betaalbaar zijn voorverbruikers. De effecten van kostengebaseerde tariefregulering zullenvoorafgaand aan het besluit tot inwerkingtreding van deze fase van detariefregulering in kaart worden gebracht en met de Kamer wordengecommuniceerd. Het kabinet zal te zijner tijd alleen overstappen naarkostengebaseerde regulering als de relatieve betaalbaarheid voorgebruikers voldoende geborgd is, al dan niet met de inzet van aanvullendinstrumentarium. Indien het kabinet hiertoe besluit zal dit besluit wordenvoorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer zodat betrokkenheid vanhet parlement verzekerd is. Tot die tijd blijft tariefregulering fase 1 vankracht.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8119 Over het flankerend instrumentarium zal het kabinet voorafgaand aan debehandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer een brief aan deKamer doen toekomen.156.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of ze vindt dat dehuidige stimuleringsregelingen, zoals de Investeringssubsidie duurzameenergie en energiebesparing (ISDE), WIS, Subsidieregeling verduur-zaming voor verenigingen van eigenaars (SVVE), Stimulering DuurzameEnergieproductie en Klimaattransitie (SDE++) en Stimuleringsregelingaardgasvrije huurwoningen (SAH), goed op elkaar aansluiten. Is deregering bereid om in kaart te brengen op welke manier alle regelingen zokunnen worden ingericht dat ze goed op elkaar aansluiten zodat ze op demeest effectieve en efficiënte manier de warmtetransitie vooruithelpen.Het kabinet onderkent dat er veel verschillend financieel instrumentariumbestaat. Er wordt gewerkt aan het verbeteren van het bestaande instru-mentarium. Zie hiervoor ook de beantwoording van vraag 118.157.De leden van de SGP-fractie constateren dat de maatschappelijke kostenvoor warmtenetten in veel gevallen lager zijn dan elektrificatie. Tochmerken aangeslotenen dit niet, omdat zij tevens hoge netkosten moetenbetalen voor de elektriciteitsaansluiting. Zij betalen wel voor netver-zwaring ten behoeve van elektrificatie, waar zij part noch deel aan hebben,terwijl huishoudens die niet aangesloten zijn op een warmtenet nietmeebetalen aan het aanleggen van warmtenetten. Op welke wijze wil enkan de regering ervoor zorgen dat aangesloten op een warmtenet minderofwel op een zo evenredig mogelijke wijze gaan betalen voor de elektrici-teitsaansluiting, zo vragen deze leden.Zie ook de beantwoording van vraag 42. Aanpassing van nettarieven enflankerend beleid kunnen eraan bijdragen de nationale kosten en deeindverbruikerskosten meer op één lijn te krijgen.12.4. Publieke realisatiekracht158.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn blij met de publieke route.Zij zijn van mening dat onderzocht moet worden hoe de publiekerealisatiekracht verstevigt moet worden. Deze leden zijn benieuwd of deregering al weet hoe ze daar vanuit het Rijk aan bij kan dragen. Welkeprogramma’s, beleid en instrumenten zijn daarvoor in voorbereiding?Het NPLW ondersteunt gemeenten in de warmtetransitie. Daarnaastworden het Waarborgfonds Warmtenetten en de Nationale DeelnemingWarmte overwogen en onderzocht, zoals bij de beantwoording vanvragen 20 en 62 is omschreven.159.De leden van de D66-fractie vragen de regering meer inzicht te geven inde (totale) verwachte benodigde publieke investeringen voor de warmte-transitie, uitgaande van de 500.000 nieuwe aansluitingen in 2030? Kan deregering op hoofdlijnen schetsen hoe zij deze realisatiekracht denkt tegaan financieren?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8120 In de Kamerbrief van 21 oktober 2022 wordt ingegaan op de verwachtebenodigde publieke investeringen.108 Daarin wordt de publieke investe-ringsopgave voor het doel van 500.000 nieuwe aansluitingen geraamdmet de bandbreedte van grofweg 700 miljoen tot 2 miljard euro, waarbijde ondergrens uitgaat van een minimaal publiek meerderheidsbelang ineen zeer kosteneffectieve uitrol van warmtenetten en de bovengrens vanvolledig publiek eigendom in een uitrol van warmtenetten in eengemiddeld scenario. Een deel van deze middelen is onrendabel en wordtdoor het Rijk gefinancierd met de WIS. Het overige (rendabele) deel wordtgefinancierd door de publiek aandeelhouders van warmtebedrijven;gemeenten, infrastructuurbedrijven, provincies en het Rijk.Een aantal gemeenten, maar ook andere publieke partijen, zijn alaandeelhouder in een warmtebedrijf. Zo heeft warmtebedrijf HVC52 gemeenten en 8 waterschappen als aandeelhouder. Het warmtebedrijfPurmerend is het 4e grootste warmtebedrijf van Nederland en volledig ineigendom van de gemeente. Ook in andere gemeenten is er sprake vandeels publiek eigendom van warmtebedrijven, zoals in Groningen,Amsterdam en Nijmegen. En er is een groot aantal gemeenten dat zichvoorbereidt, om aandeelhouder te worden in een lokaal of regionaalwarmtebedrijf, zoals de gemeenten Den Haag, Utrecht, Eindhoven,Amersfoort, Delft, Arnhem, Deventer en Leiden. Voor een deel is ditpubliek eigendom historisch zo gegroeid en voor een deel kiezengemeenten er nu al voor om in het kader van de warmtetransitie viaaandeelhouderschap te sturen op de ontwikkeling van de nieuwecollectieve warmtesystemen in hun eigen gemeente.Op 23 januari 2025 heeft de Tweede Kamer het advies van de verkennerontvangen.109 Daarin wordt een scenario geschetst waar de privatewarmtebedrijven overgenomen worden door het rijk. Als gevolg daarvankan de opschaling van collectieve warmte weer plaatsvinden. In deKamerbrief die is toegezegd voorafgaand aan de behandeling van hetwetsvoorstel, zal het kabinet een reflectie op het advies geven.160.De leden van de D66-fractie maken zich zorgen dat niet elke gemeentevoldoende (ambtelijk) geëquipeerd is voor de uitrol van warmtesystemen.Op welke manier gaat regering (met name) kleine gemeenten onder-steunen bij de realisatie van warmtesystemen? Wat vindt zij van het ideeom een «pool» van experts in te zetten die gemeenten hierbij kunnenhelpen?Voor een toelichting hoe gemeenten ondersteund worden in hunuitvoeringskracht wordt verwezen naar het antwoord op vraag 10. Voorkleinere gemeenten herkent het kabinet dat het ingewikkeld kan zijn omvoldoende gespecialiseerde kennis en capaciteit vrij te maken. Met deCDOKE middelen ondersteunt het rijk gemeenten en provincies bij hetopbouwen van een interne organisatie gericht op het uitvoeren vanklimaat- en energietaken. Daarnaast ondersteunt het NPLW gemeenten inde warmtetransitie.Gemeenten kunnen ervoor kiezen om aandeelhouder te worden in hetwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang dat aangewezenwordt, maar dit is geen vereiste. Gemeenten kunnen, als zij aandeel-houder willen worden, gezamenlijk optrekken bij de participatie inregionale warmtebedrijven, zoals zij dat nu ook al doen bij andere108Kamerstukken II 2022/23, 30 195, nr. 800.109Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8121 publieke deelnemingen zoals het waterbedrijf, het infrastructuurbedrijf ende afvalverwerker.Maar ook andere publieke partijen, zoals provincies, waterschappen enpublieke investeringsfondsen, kunnen aandeelhouder worden. Ook wordtmet het wetsvoorstel de rol van infrastructuurbedrijven verruimd dooraanpassing van het groepsverbod en de lijst met toegestane nevenactivi-teiten zoals opgenomen in de Energiewet, waardoor de infrastructuurbe-drijven een rol kunnen spelen in de exploitatie van warmtebedrijven.Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel in de mogelijkheid om een nationaledeelneming aan te wijzen die kan optreden als aandeelhouder naastmedeoverheden, en die ook als taak kan hebben om medeoverheden teadviseren. Hierover moet nog besluitvorming plaats vinden.Ondanks dat de belangen van het warmtebedrijf en de gemeente nietvolledig overeen zullen komen, zal een gemeente wel meer kunnenleunen op de kennis en expertise van het warmtebedrijf met een publiekmeerderheidsbelang, dan wanneer dit een commercieel warmtebedrijfzou zijn, omdat zowel gemeenten als warmtebedrijven met een publiekmeerderheidsbelang handelen in het publiek belang.13. Verhouding tot internationaal recht161.De leden van de commissie zien dat dit wetsvoorstel onder meergevolgen heeft voor het eigendomsrecht, zoals dit is opgenomen enwordt beschermd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EuropeesVerdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Met dit wetsvoorstel wordthet vereiste van een publieke meerderheidsbelang geïntroduceerd. Ookwordt geïntroduceerd dat gemeenten één warmtebedrijf aanwijzen vooreen warmtekavel. Dit heeft gevolgen voor bestaande bedrijven. Na eenovergangstermijn die gelegen is tussen 14 en 30 jaar, zal een warmtebe-drijf de eigendom van hun warmtenet moeten overdragen. Deze bedrijvenhebben vervolgens een recht op nadeelcompensatie. Verder is van belangdat het vereiste van een publiek meerderheidsbelang een beperkingoplevert van het vrij verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging zoalsdeze vrijheden geborgd worden door het Verdrag betreffende de werkingvan de Europese Unie (VWEU). Zowel voor het eigendomsrecht als hetVWEU geldt dat inperking mogelijk is onder voorwaarden, waaronder deevenredigheidstoets (bij eigendomsrecht bekend onder «fair balance»).Met name ten aanzien van de vraag of een publiek meerderheidsbelangnoodzakelijk is om het doel te bereiken en er geen minder verstrekkendemaatregelen mogelijk zijn die hetzelfde doel bereiken, zijn vragen overgesteld, onder meer door de Afdeling advisering van de Raad van State.De regering gaat in de memorie van toelichting uitgebreid in op deEuropese aspecten. Ook heeft de regering verschillende adviezengevraagd aan de Landsadvocaat. In paragraaf 17 van de memorie vantoelichting wordt ook nog ingegaan op een aantal andere lidstaten enwelke keuzes daar gemaakt zijn. De leden van de commissie hebben naaraanleiding van bovenstaande nog de volgende vragen aan de regering.Zijn er voorbeelden van lidstaten waar ook de keuze is gemaakt voor eenpubliek meerderheidsbelang? Gezien ook de opmerkingen van deAfdeling advisering van de Raad van State, acht de regering een risicoaanwezig dat het Europese Hof van Justitie van oordeel kan zijn dat hetwetsvoorstel in strijd is met het vrije kapitaalverkeer en vrijheid vanvestiging?Ook al zijn er, voor zover bekend, in andere lidstaten geen voorbeeldenwaarbij een publiek meerderheidsbelang van warmtebedrijven verplicht isvoorgeschreven, wel zijn zowel in Nederland als in andere EuropeseTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8122 landen bedrijven die zorgdragen voor nutsvoorzieningen veelvuldigpubliek. Zo zijn in Nederland drinkwaterbedrijven en transmissie- endistributiebeheerders bij elektriciteit en gas volledig publiek. In veelandere Europese landen spelen publieke warmtebedrijven een dominanterol, waardoor in deze landen de noodzaak om een verplicht publiekmeerderheidsbelang voor te schrijven niet aanwezig is. In Denemarkenzijn warmtebedrijven meestal coöperaties of in publiek eigendom. Ook inScandinavische landen die al een lange historie en veel ervaring hebbenzijn het overwegend publieke partijen die hebben bijgedragen aan deuitrol van collectieve warmte. In paragraaf 17.2 is een verdere beschrijvinggegeven van de wijze waarop de eigendom van warmtebedrijven in dewarmtesector in andere landen is georganiseerd.Het vereiste van een publiek meerderheidsbelang is niet in strijd met hetEuropees recht. De essentie is dat een verplicht publiek meerderheids-belang een beperking van het vrij verkeer van kapitaal (artikel 63 VWEU)en de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) is. Een dergelijke inperkingis Europeesrechtelijk toegestaan indien dit gerechtvaardigd kan wordengelet op een dwingende reden van algemeen belang. Leveringszekerheiden bescherming van het milieu en klimaat zijn erkende dwingenderedenen van algemeen belang. In paragraaf 18.1.6 van de toelichting isaangegeven dat de eisen aan het aandeelhouderschap noodzakelijk,niet-discriminerend en evenredig zijn.Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het verplicht publiek meerder-heidsbelang juridisch onhoudbaar is. Het wetsvoorstel is genotificeerd bijde Europese Commissie op grond van de dienstenrichtlijn en in datverband is het verplicht publiek meerderheidsbelang en de onderbouwingdaarvan voorgelegd. Het publiek meerderheidsbelang en de onder-bouwing in de toelichting is door de Europese Commissie getoetst aan dedienstenrichtlijn. De Europese Commissie heeft niet aangegevenbezwaren tegen de regeling te hebben.Ook de landsadvocaat heeft in het advies van 5 april 2023 aangegevengeen reden te zien om eraan te twijfelen dat het publiek eigendom vannutsvoorzieningen, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel, in overeen-stemming is met het algemeen belang. Lidstaten hebben op dit punt eenruime beoordelingmarge, zeker met betrekking tot maatregelen die eenpositief milieueffect beogen (zoals bij het versterken van de warmtetran-sitie aan de orde zal zijn), aldus de landsadvocaat.110 In aanvulling op hetadvies van 5 april 2023 heeft de landsadvocaat in het advies van maart2025 de Europeesrechtelijke onderbouwing in het wetsvoorstel van hetverplicht publiek meerderheidsbelang getoetst.111 De landsadvocaatconcludeert dat in de toelichting bij het wetsvoorstel voldoendeovertuigend is onderbouwd dat de verplichting van een publiek meerder-heidsbelang een gerechtvaardigde belemmering van het vrij verkeer is.Zie tevens het antwoord op vraag 15.13.1. Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van deMens en de fundamentele Vrijheden162.De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de regering heeft vastge-steld dat een overgangsperiode van zeven jaar voldoende is om te zorgenvoor een fair balance bij deze inmenging in het eigendomsrecht. Zijconstateren dat de landsadvocaat in april 2023 een positief heeft gegevenop basis van een voorstel voor een overgangstermijn van dertien jaar.110Advies van de landsadvocaat van 15 april 2023, Kamerstukken II 2023/24, 30 196, nr. 815.111Advies van de landsadvocaat van 25 maart 2025, zie samenvatting onder 2, p. 2–4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8123 Waarom is nu gekozen voor een overgangstermijn van zeven jaar in plaatsvan dertien jaar? Is voldoende duidelijk dat bij deze kortere overgangs-termijn eveneens sprake is van een fair balance? Waar is deze veronder-stelling op gebaseerd?De genoemde zeven jaar gaat over de ingroeiperiode en staat los van deovergangstermijn die raakt aan de fair balance. Tijdens de ingroeiperiodevan 7 jaar (met een mogelijke verlenging van 3 jaar) kan ook aan anderewarmtebedrijven dan een warmtebedrijf met een publiek meerderheids-belang of een warmtegemeenschap een aanwijzing verleend worden, alseen dergelijk warmtebedrijf niet beschikbaar is (zie paragraaf 3.5.4 van detoelichting). De overgangstermijn waarover de landsadvocaat in hetadvies van 5 april 2023 heeft geadviseerd betreft de periode die bestaandewarmtebedrijven hun collectieve warmtesysteem nog mogen exploiteren,alvorens ze de aanwijzing over moeten dragen aan een warmtebedrijf meteen publiek meerderheidsbelang. Dit is geregeld in het overgangsrecht opbasis waarvan bestaande warmtebedrijven een aanwijzing verkrijgen vanminimaal 14 en maximaal 30 jaar. Mede om te borgen dat er sprake is vaneen fair balance is besloten om te voorzien in een lange overgangspe-riode. Uit het advies van de landsadvocaat blijkt dat de gekozenovergangsperiode in het wetsvoorstel van 14 tot 30 jaar ruim is.14. Consultatie, toetsing en adviezen163.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of er garanties ofondersteuning voor de langetermijnfinanciering van warmtenetten zijn.Hoe wordt voorkomen dat investeringen stagneren door financieringspro-blemen?De stagnatie van investeringen door financieringsproblemen wordt opmeerdere manieren voorkomen. Allereerst verlaagt kostengebaseerdetariefregulering investeringsrisico’s, omdat het warmtebedrijven meerzekerheid geeft dat zij hun efficiënte kosten inclusief een redelijkrendement kunnen terugverdienen. De tarieflimiet en flankerend beleid(zie het antwoord op de vragen 2 en 3) bevorderen tevens de tijdigevolloop van warmtenetten en dragen daarmee ook bij aan het verlagenvan risico’s.Daarnaast verkent het kabinet de oprichting van een WaarborgfondsWarmtenetten om de financierbaarheid van warmtenetten te verbeteren.Momenteel zorgen verschillende risico’s (onder andere ten aanzien vanvolloop) ervoor dat banken een relatief hoog aandeel eigen vermogenvragen en relatief hoge rentes rekenen bij het financieren van warmtepro-jecten. Doordat een waarborgfonds garant staat voor de leningen vanwarmtebedrijven wordt hun toegang tot kapitaalmarkt aanzienlijkverbeterd, en kan meer vreemd vermogen worden aangetrokken met eenlangere looptijd.164.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of er rekening gehoudenwordt met een dynamische financiering van warmtenetten, waarbijsubsidies kunnen worden aangepast naarmate de kosten en technolo-gieën zich ontwikkelen.Bij subsidieverlening wordt altijd gestreefd naar uitfasering van eensubsidie. Dat maakt subsidies per definitie dynamisch. Voor de subsidiesvan collectieve warmte geldt dat ze jaarlijks geëvalueerd worden enaangepast op basis van de ontwikkelingen in de markt en innovaties.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8124 165.De leden van de NSC-fractie vragen de regering hoeveel warmtenetten ernodig zijn om 500.000 aansluitingen in 2030 en 2,6 miljoen aansluitingenin 2050 te realiseren. Hoe ziet de routekaart eruit voor deze grote transitie?De ambitie uit het PVGO is dat in 2050 de gebouwde omgevingaardgasvrij is. Collectieve warmte is voor grofweg een derde van degebouwde omgeving de warmteoplossing met de laagste nationalekosten.112 Zie het antwoord op vraag 6 voor een toelichting op deaantallen in 2030.De gemeente is de regisseur van de warmtetransitie. De routekaart is danook hoofdzakelijk het resultaat van een lokaal proces waarbij het Rijkverantwoordelijk is om de condities tijdig op orde te brengen. De eerstestap in de routekaart van de transitie is dat gemeenten in hun warmtepro-gramma bepalen welke wijken wanneer aardgasvrij worden. Gemeentebepalen ook de manier waarop dit gebeurt en welke ambities hiermeeingevuld worden. In het volgende warmteprogramma, dat eind 2026gereed moet zijn, wordt duidelijk welk warmtealternatief is toegedachtvoor de betreffende wijken en voor wanneer dit op de planning staat.Vervolgens kan een gemeente, al dan niet in samenwerking met omlig-gende gemeenten, op grond van het wetsvoorstel één of meerderewarmtekavels vaststellen. Een warmtekavel is een aaneengesloten enafgebakend gebied binnen één of meerdere gemeenten waarbinnen inieder geval die wijken liggen waarvan de gemeente voornemens is tekiezen voor een collectieve warmtevoorziening (een systeem van meerdan 1.500 verbruikers) als alternatief voor aardgas. Bij het vaststellen vaneen warmtekavel houdt een gemeente rekening met de beschikbaarheidvan warmtebronnen en de voornemens van omliggende gemeenten omeen warmtekavel vast te stellen. De gemeente kiest de omvang dusdanigdat een warmtebedrijf op doelmatige wijze een collectieve warmtevoor-ziening kan aanleggen, de leveringszekerheid kan borgen en dit leidt toteen transitie tegen de laagste nationale kosten. Na de vaststelling van eenwarmtekavel is het de taak van de gemeente om een warmtebedrijf aan tewijzen. Bij de aanvraag voor een aanwijzing van het warmtebedrijfformuleert het warmtebedrijf een globaal kavelplan waarin zij schetst hoede collectieve warmtevoorziening er op hoofdlijnen uit kan komen te zien.Parallel aan dit proces kan een gemeente starten met een wijkaanpak,maar een gemeente kan ook wachten tot het warmtebedrijf is aange-wezen. De logische volgorde van deze stappen is context afhankelijk. Vooreen succesvolle wijkaanpak is belangrijk dat bewoners, gebouweigenarenen andere partijen goed betrokken worden. Ervaring uit de proeftuinenaardgasvrije wijken leert dat bij een goede participatie aanpak, hetovergrote deel van de wijk (vaak meer dan 90%) vrijwillig meedoet.113 Hetstreven zou daarom moeten zijn om voldoende participatie, en daarmeedraagvlak, te organiseren voor iedere wijkaanpak. Net als bij de voorbe-reiding van elk ander programma of wijziging van het omgevingsplangeldt een verantwoordingsplicht voor participatie. Gemeenten moeten inde toelichting uitleggen hoe zij deze partijen hebben betrokken en wat deuitkomsten daarvan waren en wat ze hiermee gedaan hebben. Ook moetworden toegelicht hoe het decentrale participatiebeleid is toegepast. Dit isgeorganiseerd in de Omgevingswet. Daarnaast is op 1 januari 2025 deWet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden.112PBL (2025), Startanalyse aardgasvrije buurten, Startanalyse aardgasvrije buurten.113NPLW (2024), Monitor Proeftuinen in Beeld 2024, https://warmtenetwerk.nl/wp-content/uploads/NPLW-Monitor-Proeftuin.pdf.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8125 Hiermee is de inspraakverordening verbreed tot een participatieveror-dening.Op enig moment zal de gemeente met betrokkenheid van het warmtebe-drijf en andere belanghebbende partijen en organisaties nader vaststellenwanneer, voor de gehele warmtekavel of voor een deel daarvan, dedaadwerkelijke overstap naar collectieve warmte voor de hand ligt. Degemeente kan het aangewezen warmtebedrijf opdragen voor dit gebiedeen uitgewerkt kavelplan op te stellen. In dit uitgewerkt kavelplan is decollectieve warmtevoorziening uitgewerkt. Het borduurt voort op hetglobaal kavelplan, maar is concreter omdat het zich primair toespitst opde wijken binnen de warmtekavel waarvoor de gemeente op grond vaneen nadere analyse en afweging heeft geconcludeerd dat keuze voor eencollectieve warmtevoorziening voor de hand ligt. Concreet geeft hetaangewezen warmtebedrijf in een uitgewerkt kavelplan aan hoe decollectieve warmtevoorziening eruit kan komen te zien, hoe de leverings-zekerheid geborgd wordt, hoe de duurzaamheidsnormen bereikt zullenworden, welke temperatuur warmte geleverd zal worden en wat deindicatieve tarieven zullen zijn. Het door het aangewezen warmtebedrijfopgestelde uitgewerkt kavelplan behoeft instemming van de gemeente.De gemeente kan het warmtebedrijf ook opdragen wijzigingen in hetuitgewerkt kavelplan aan te brengen. Het aangewezen warmtebedrijf voertzijn taken uit overeenkomstig dit uitgewerkt kavelplan.Vervolgens kan de gemeente besluiten om de aanwijsbevoegdheid uit deWgiw toe te passen. Als een gemeente hiertoe besluit is het aangewezenwarmtebedrijf verplicht om verbruikers in het betreffende gebied eenaanbod te doen om aangesloten te worden op de collectieve warmtevoor-ziening. Een gebouweigenaar die niet aangesloten wil worden moet ditdan in reactie op dat aanbod aangeven. Als hij niet reageert wordtervanuit gegaan dat hij aangesloten wil worden. Het gaat hier dus om eenopt-out mogelijkheid (zie paragraaf 3.7.8 van de toelichting). Door dezeopt-out-regeling wordt voorkomen dat gebouweigenaren die om welkereden dan ook niet reageren op het aanbod van het warmtebedrijf, op eengegeven moment het risico lopen dat er voor hen niet langer eenwarmtevoorziening beschikbaar is als gevolg van het schrappen vanaardgas als optie. Als een gemeente geen gebruik maakt van haarbevoegdheid op grond van de Wgiw ten aanzien van de regel voor hetuitfaseren van fossiele brandstoffen dan speelt dit risico niet. In dat gevalis het warmtebedrijf uitsluitend verplicht om een gebouweigenaar eenaansluitovereenkomst aan te bieden indien de verbruiker daar zelf omvraagt.Gemeenten moeten het warmteprogramma ten minste iedere 5 jaaractualiseren en kunnen dan weer bezien of er meer wijken een overstapkunnen maken naar een duurzame energievoorziening. Tijdige communi-catie en betrokkenheid van bewoners is cruciaal voor het handelingsper-spectief in de transitie. Zo weten bewoners waar ze aan toe zijn en wordtde transitie voorspelbaar en logisch.166.De leden van de NSC-fractie vragen de regering welk bedrag zij inschatnodig te hebben tot 2030 om in het kader van het publiek meerderheids-belang (samen met overige overheden) het totaal aan nationaledeelneming tot 51% te kunnen bekostigen.Zie voor de beantwoording van deze vraag het antwoord op vraag 20. Depublieke investeringsopgave voor het doel van 500.000 nieuwe aanslui-tingen wordt geraamd op grofweg 700 miljoen tot 2 miljard euro, waarbijde ondergrens uitgaat van een minimaal publiek meerderheidsbelang,Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8126 maximale inbreng van vreemd vermogen, en een zeer kosteneffectieveuitrol van warmtenetten. De bovengrens gaat uit van volledig publiekeigendom en lagere inbreng van vreemd vermogen in een uitrol vanwarmtenetten in een gemiddeld scenario.167.De leden van de NSC-fractie vragen de regering wat de reden is achter hetvereiste van een publiek meerderheidsbelang voor warmtebedrijven? Zijner voorwaarden om dit aandeel in de toekomst te herzien als marktom-standigheden veranderen? Welke risico’s draagt de overheid hiermee?In het kort zijn de volgende argumenten de reden achter het vereiste vaneen publiek meerderheidsbelang. De warmtemarkt is een complexe markt,die grotendeels nog tot stand moet komen. Dit vergt invloed met eenmeer flexibel karakter. Naast wetgeving – die een relatief statisch karakterheeft – maakt de aard en omvang van de opgave en de snel veranderendeomstandigheden vergaande publieke sturing gewenst.114 Temeer omdatcollectieve warmtesystemen een nutsvoorziening zijn met een vitaalkarakter waarbij ook nog sprake is van een natuurlijk monopolie waarkwetsbare consumenten van afhankelijk zijn. Een zo goed mogelijkebescherming van publieke belangen is daarom noodzakelijk. De verbruikerdie is aangesloten op een collectieve warmtevoorziening moet er dus opkunnen vertrouwen dat het warmtebedrijf de publieke belangen op hetoog heeft en niet meer gewicht toekent aan commerciële belangen. Eenwarmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal, in tegenstellingtot zuiver financiële investeerders, uit eigen beweging publieke belangenals consumentenbescherming, duurzaamheid of betaalbaarheid zwaarderlaten wegen dan commerciële belangen. Als aandeelhouder kunnenpublieke partijen gezamenlijk via bijvoorbeeld betrokkenheid bij destrategie, goedkeuring van investeringen en het benoemen vanbestuurders en commissarissen bijdragen aan de borging van de publiekebelangen. Een publiek meerderheidsbelang is ook nodig omdat alleenregulering en toezicht achteraf onvoldoende zijn om effectief de publiekebelangen te borgen. Door de grote heterogeniteit en het grote aantalcollectieve warmtesystemen slaagt de toezichthouder er beperkt in enkeldoor toezicht en handhaving gewenst gedrag af te dwingen. Problemenzullen daardoor vaak pas worden opgelost nadat ze al zijn ontstaan. Ookhet proactief nemen van beslissingen in het belang van de warmtetran-sitie kan niet met minderheidsbelang worden afgedwongen. Bij eenpubliek meerderheidsbelang hebben publieke aandeelhouders welvoldoende zeggenschap waardoor er in sterkere mate vanuit kan wordengegaan dat zij proactief in het publieke belang zullen handelen. Tot slotworden publieke warmtebedrijven door burgers en medeoverhedentevens als legitiem ervaren zo blijkt uit onderzoek van het Planbureau voorde Leefomgeving. Maatschappelijk draagvlak is één van de voorwaardenvoor het slagen van de warmtetransitie, want het maakt burgers meerbereid om aan te sluiten bij wat uiteindelijk nodig is om de ambities voorde gebouwde omgeving waar te kunnen maken. Zie verder paragraaf 1.2,onder c, van de toelichting.Er zijn in het wetsvoorstel geen voorwaarden opgenomen om dit aandeelin de toekomst te herzien. Wel bevat het wetsvoorstel twee evaluatiebepa-lingen (artikel 12.1). Allereerst zal binnen vijf jaar worden geëvalueerd ofna de ingroeiperiode naar verwachting voldoende warmtebedrijven meteen publiek meerderheidsbelang of warmtegemeenschappen beschikbaarzullen zijn waardoor verlenging van de ingroeiperiode niet aan de orde is.De ingroeiperiode kan naar aanleiding van deze evaluatie met drie jaarverlengd worden. Ook schijft dit artikel voor dat na zeven jaar een114Nota deelnemingenbeleid (2022), p. 19, Bijlage 1 – Nieuwe nota Deelnemingenbeleid 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8127 evaluatieverslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet inde praktijk naar de Staten-Generaal zal worden verzonden. Het gaat hierom een evaluatie van de gehele wet. Genoemde punten uit de vraagzullen dus ook onderdeel uitmaken van de evaluatie.De risico’s voor de overheid van dit besluit zijn gelegen in het feit dateventuele tegenvallende bedrijfseconomische resultaten ook zijn weerslagkunnen hebben op de financiële positie van de publieke aandeelhouders.Tegelijkertijd zitten er in het wetsvoorstel voldoende prikkels om te borgendat er publieke zakelijkheid zal ontstaan bij warmtebedrijven met eenpubliek meerderheidsbelang. Zie ook het antwoord op vraag 30.168.De leden van de NSC-fractie vragen de regering hoe het wetsvoorstelwaarborgt dat publieke aandeelhouders, zoals gemeenten, de belangenvan consumenten en duurzaamheid boven winstmaximalisatie blijvenstellen.Als aandeelhouder hebben publieke partijen verschillende zeggenschaps-rechten, zoals het mede bepalen van de strategie, het goedkeuren vaninvesteringen boven een bepaald drempelbedrag en het benoemen vanbestuurders en commissarissen. Bij een publiek meerderheidsbelang zalhet hierbij gaan om doorslaggevende zeggenschap. Mede naar aanleidingvan de aanwezigheid van democratische controle op de invulling van hetaandeelhouderschap brengt publiek aandeelhouderschap met zich meedat hierbij niet alleen gekeken wordt naar winst en rendement maar ooknaar andere publieke belangen. Zo kunnen publieke partijen hun invloedop de strategie aanwenden om deze meer in lijn te brengen met nationaleen lokale doelstellingen voor de warmtetransitie. Het ligt voor de hand datveel nieuwe publieke warmtebedrijven op regionale of provinciale schaalzullen ontstaan (zie ook paragraaf 16.5 van de toelichting). De verwachtingis daarom dat warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang eenvariëteit aan aandeelhouders zullen krijgen die het mogelijke risico dat delokale aandeelhouder eenzijdige lokale belangen laat prevaleren zalmitigeren vanwege het onderlinge corrigerende vermogen van depublieke aandeelhouders. Zie verder ook paragraaf 1.2, onder c, van detoelichting en het antwoord op vraag 44.169.De leden van de NSC-fractie vragen de regering op het klopt dat warmte-netten aangesloten op bijv. een aardwarmte- of aquathermiebron eenstabielere toekomst hebben en dus van stabielere warmtetarievenvergezeld zullen gaan dan warmtenetten met restwarmte als bron(faillissement, verhuizing etc van het bedrijf dat de restwarmte levert).In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat een bepaaldewarmtebron beter scoort dan een andere. Daarbij moet wel wordenaangetekend dat de inzet van restwarmte per definitie onzekerder is danwarmte die specifiek ten behoeve van de collectieve warmteleveringwordt geproduceerd. Het «ophaalrecht», zoals de bepaling in artikel 6.2van het wetsvoorstel kan worden aangeduid, biedt handvatten om dezeonzekerheden hanteerbaar te maken. Een warmtebedrijf dat gebruikmaakt van restwarmte zal waarborgen voor de leveringszekerheid moetenzoeken en daarover in de verplichte leveringszekerheidsrapportageverslag doen. Met betrekking tot stabielere kostengebaseerde tarieven, ziehet antwoord op vraag 93.170.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of er in het wetsvoorstelrichtlijnen zijn opgenomen om interferentie tussen geothermiebronnen teTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8128 voorkomen, bijvoorbeeld door minimale afstanden tussen warmtenettenvast te leggen.Regels ten aanzien van de interferentie tussen geothermiebronnen zijnreeds opgenomen in de Mijnbouwwet en de lagere regelgeving op basisvan deze wet. Hoofdstuk 2a van deze wet stelt regels ten aanzien van detoewijzing van zoekgebieden voor aardwarmte, startvergunningen vooraardwarmte en vervolgvergunningen voor aardwarmte. Hierdoor ontstaater een alleenrecht voor de vergunninghouder in een bepaald gebied. Hetuitgangspunt is dat de invloedssfeer van de winning van aardwarmtegeheel binnen het gebied van de aardwarmtevergunning valt. Daardoorzal er geen interferentie plaatsvinden met aangrenzende aardwarmtewin-ning(en).171.De leden van de NSC-fractie vragen de regering hoe het wetsvoorstelwaarborgt dat bij het aanleggen van nieuwe bronnen de mogelijke impactop bestaande warmtebronnen wordt meegenomen.Het wetsvoorstel regelt niet specifiek de mogelijke impact van nieuwewarmtebronnen op bestaande warmtebronnen. Bij het aanleggen vannieuwe warmtebronnen ziet namelijk het aangewezen bevoegd gezag toeop de vergunningverlening en de afwegingen die daaruit voortvloeiengelet op de fysieke leefomgeving en milieuregels. Daarbij zijn er door deregels in dit wetsvoorstel over duurzaamheid en leveringszekerheid endoor de tariefregulering sterke prikkels om ook de best beschikbarewarmtebronnen te gebruiken.172.De leden van de NSC-fractie vragen de regering of noodprocedures bijuitval van een warmtenet voldoende zijn uitgewerkt? Wat gebeurt er alsde warmteleverancier onverwacht failliet gaat?Het wetsvoorstel voorziet in een specifieke en duidelijke procedure voorde borging van de leveringszekerheid. Uitgangspunt is dat een warmtebe-drijf integraal verantwoordelijk is voor de borging van de leveringsze-kerheid. Als een warmtebedrijf voorziet dat het zijn taken niet meer kanuitoefenen moet dit zo spoedig mogelijk aan de ACM en de gemeenteworden gemeld. De ACM heeft in dat kader een aantal bevoegdheden ombij het warmtebedrijf in te grijpen indien dat nodig is. In eerste instantiezal de ACM het warmtebedrijf opdragen de nodige maatregelen te nemenom (alsnog) de leveringszekerheid te borgen. Als dat niet mogelijk is zal –als de oorzaak van de problemen met name in de bedrijfsvoering liggen –een bewindvoerder kunnen worden benoemd, die het bestuur van hetwarmtebedrijf opdrachten kan verstrekken. Zo nodig kan de ACM ook hetbestuur van het bedrijf vervangen. In het geval andere problemen spelen,bijvoorbeeld een producent die zijn contractuele verplichtingen omwarmte beschikbaar te stellen niet meer nakomt, kan de ACM iedereandere partij opdragen maatregelen te treffen. Hier kan het onder anderegaan om het aanwijzen van een noodwarmtebedrijf. Zolang de aanwijzingnog niet is ingetrokken blijft het warmtebedrijf verantwoordelijk voor deuitvoering van zijn taken, genoemd in artikel 2.12. Bovendien bevat ook denota van wijziging die op korte termijn naar de Tweede Kamer wordtgestuurd (zie inleiding) aanvullend instrumentarium bij faillissement vaneen aangewezen warmtebedrijf. Zo krijgen de curator meer bevoegd-heden. Gelet op de leveringszekerheid is namelijk het doel te waarborgendat het in problemen verkerende warmtebedrijf zo lang mogelijk zijn taakom warmte te leveren aan verbruikers kan blijven invullen.173.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8129 De leden van de NSC-fractie vragen de regering hoe het wetsvoorstelwaarborgt dat warmtevoorzieningen weerbaar zijn tegen externe factoren,zoals cyberaanvallen, die een risico vormen voor vitale infrastructuur.In artikel 2.12, eerste lid, onderdeel f, is voorgesteld dat het de taak is vaneen aangewezen warmtebedrijf om de veiligheid van het systeem teborgen. Hierbij kan worden gedacht aan het voorkomen van het lekkenvan heet water, zeker op plaatsen waar mensen of dieren zijn of kunnenkomen, maar het kan ook gaan om externe factoren zoals cyberaanvallen.Toezicht op de naleving van deze taak is belegd bij de ACM die daarvoor,indien nodig, de hulp van deskundigen kan inschakelen.174.De leden van de NSC-fractie vragen de regering om een overzicht van deaanbevelingen die de verkenner bij CE Delft (aangesteld om de stokkendetransitie naar warmtenetten uit het slop te trekken) tot nu toe heeft gedaanaan de regering, en om een toelichting door de regering welke van dezeaanbevelingen verwerkt zijn, of nog met een nota van wijziging verwerktzullen worden, in dit wetsvoorstel.Op 23 januari 2025 heeft de Tweede Kamer het advies van de verkennerontvangen.115 In de Kamerbrief die is toegezegd voorafgaand aan debehandeling van het wetsvoorstel zal het kabinet een reflectie op hetadvies geven.14.1 Consultatie175.De leden van de commissie constateren dat het wetsvoorstel al enkelejaren in voorbereiding. Is. Het wetsvoorstel was in internetconsultatie van22 juni tot en met 3 augustus 2020, toen nog onder de citeertitel Wetcollectieve warmtevoorziening. De medeoverheden steunden destijds hetwetsvoorstel niet. In de tussenliggende periode is intensief overleggevoerd met de betrokken partijen en zijn diverse onderzoeken uitgevoerdop basis waarvan het conceptwetsvoorstel is herzien. Als echter gekekenwordt naar de bij de memorie van toelichting opgenomen bijlagen metuitvoeringstoetsen en adviezen, dan valt op dat een deel daarvan isgedaan over de versie uit 2020 die daarna – mede naar aanleiding van deconsultaties – op belangrijke delen is aangepast. Zo is het wetsvoorstelvoorgelegd aan de Raad voor de Rechtspraak, onduidelijk is of in dieversie het vereiste van een publiek meerderheidsbelang en de ontnemingvan eigendom was opgenomen. De leden van de commissie vragen deregering of zij kan aangeven of de Raad voor de Rechtspraak advies isgevraagd over de versie zoals die nu voorligt in de Tweede Kamer. Zo nee,ziet de regering nog een risico op (substantiële) toename van rechts-zaken?De Raad voor de Rechtspraak heeft op 10 februari 2021 geconcludeerd dater geen zwaarwegende bezwaren zijn tegen het wetsvoorstel, maar heeftde Minister in overweging gegeven het wetsvoorstel op een aantalonderdelen te verduidelijken dan wel aan te passen. Hier is gehoor aangegeven. In juni 2023 is het wetsvoorstel, zoals dat getoetst is door deACM, opnieuw met de Raad voor de Rechtspraak gedeeld. In deze versievan het wetsvoorstel was namelijk het verplicht publiek meerderheids-belang in warmtebedrijven die aangewezen worden voor warmtekavelsen het gewijzigde overgangsrecht opgenomen. Hierop heeft de Raadambtelijk aangegeven dat er, met de wijzigingen die na 10 februari 2021zijn doorgevoerd, geen aanleiding wordt gezien om opnieuw een advies115Kamerstukken II 2024/25, 36 387, nr. 48.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8130 uit te brengen dan wel een ander advies uit te brengen over de mogelijkewerklast voor de rechterlijke macht. Het kabinet ziet mede gelet hieropgeen reden aan te nemen dat de wijzigingen in het wetsvoorstel sinds2021 zullen leiden tot een substantiële toename van rechtszaken.176.Het wetsvoorstel is na de beleidswijziging, waarbij gekozen is voor eenpubliek meerderheidsbelang, niet opnieuw (voor dat deel) in internetcon-sultatie gegaan. Voor de keuze om de voorwaarde van een publiekmeerderheidsbelang in te voeren wordt aangeven dat gemeente menendat burgers meer vertrouwen zullen hebben in de borging van hunbelangen bij het warmtebedrijf als deze in publieke handen is. De ledenvan de commissie vragen of dit ook bij de burger zelf is getoetst.Recent heeft het PBL onderzoek gedaan naar de legitimiteit van beleids-keuzes in de warmtetransitie. Uit dit onderzoek blijkt dat het voorstel ompublieke partijen in de toekomst een meerderheidsbelang te geven strooktmet de voorkeur om niet afhankelijk te zijn van een marktpartij en alslegitiem wordt ervaren. Over de vraag hoe legitiem burgers beleidskeuzesin de warmtetransitie vinden concludeert het PBL: «In de praktijk zullenwijkplannen voor een deel goed aansluiten op wat burgers legitiemvinden. Zo hebben burgers in principe keuzevrijheid om voor een anderewarmteoplossing te kiezen, en staat in het wetsvoorstel Wet collectievewarmte dat nieuwe warmtenetten grotendeels in publieke handen zullenkomen. Deze kenmerken van beleid ervaren burgers als legitiem.»116177.In algemene zin constateren de leden van de commissie ten aanzien vanverschillende uitvoeringstoetsen, zoals onder meer de Adviescollegetoetsing regeldruk (ATR) en de interbestuurlijke toets, dat deze gedaan zijnover een eerdere versie van het wetsvoorstel. Zij vragen de regering tereflecteren of zij van mening zijn dat het wetsvoorstel afdoende isafgestemd en de weergave van deze afstemming op voldoende wijzeterecht is gekomen in deze memorie van toelichting.In hoofdstuk 20 van de toelichting is toegelicht welke toetsen zijn verrichten adviezen zijn ingewonnen, alsook op welke wijze deze zijn verwerkt inhet wetsvoorstel en de toelichting. Het ATR is in 2020 om adviesgevraagd. De aandachtpunten van het ATR zijn meegewogen en in detoelichting is op deze aandachtspunten een reactie gegeven. Er is nietopnieuw een advies gevraagd na wijziging van de marktordening, maarhet ATR is wel om advies gevraagd over de voorstellen voor de nadereuitwerking van het wetsvoorstel in lagere regelgeving. De Raad voor deRechtspraak heeft in 2021 geadviseerd en in juni 2023 is het gewijzigdewetsvoorstel opnieuw met de Raad voor de Rechtspraak gedeeld (zie ookhet antwoord op vraag 175). Medeoverheden hebben op 28 december2020 een gezamenlijk toets uitgebracht in het kader van de code interbe-stuurlijke verhoudingen. Naar aanleiding van deze toets heeft hettoenmalige kabinet in juli 2021 de conclusie getrokken dat er onvoldoendedraagvlak was voor het wetsvoorstel zoals dat toen was opgesteld, omdatde medeoverheden het wetsvoorstel niet steunden. Er is toen besloten dathet aan een volgend kabinet was om de uiteindelijke beslissing te nemenover de gewenste marktordening. Zoals toegelicht in paragraaf 20.4 vande toelichting heeft er vervolgens in de periode vanaf juli 2021 eenmaatschappelijke dialoog plaatsgevonden waarbij het wetsvoorstel isbesproken met warmtebedrijven, medeoverheden en infrastructuurbe-drijven. Dit resulteerde in de keuze van het vorige kabinet in oktober 2022116PBL (2024), Aardgasvrij: een goed idee, maar ... Hoe legitiem vinden burgers beleidskeuzes inde warmtetransitie?, p. 78.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8131 om een verplicht publiek meerderheidsbelang in het wetsvoorstel op tenemen.117 Vervolgens zijn met alle betrokken partijen gesprekken gevoerdover onder meer bestaande initiatieven en het overgangsrecht. Op 1 juni2023 is het wetsvoorstel naar de ACM gestuurd voor een uitvoerings- enhandhavingstoets en hebben medeoverheden, warmtebedrijven eninfrastructuurbedrijven gelegenheid gehad een reactie te geven. Tot slothebben deze partijen ook de gelegenheid gehad een reactie te geven opde nota van wijziging.118 Gedurende de voorbereiding van hetwetsvoorstel heeft kortom voortdurende afstemming plaatsgevonden metmedeoverheden, warmtebedrijven, infrastructuurbedrijven en andere bijcollectieve warmte betrokken partijen.14.2. Advies Adviescollege toetsing regeldruk178.De leden van de commissie lezen dat er een aparte regeling in hetwetsvoorstel is opgenomen ten aanzien van kleine collectieve warmtesys-temen. Dit zijn warmtesystemen – zo begrijpen de leden van decommissie – met maximaal 1.500 kleinverbruikers of huurders en ledenvan een VvE. De ontwikkeling van dergelijke kleinere warmtesystemenkan bijdragen aan de versnelling van de warmtetransitie, bijvoorbeeld alshet gaat om snel te realiseren projecten, om innovatieve projecten of ombuurtinitiatieven die een groot draagvlak hebben bij de bewoners.Vanwege hun relatief beperkte omvang zijn, met oog op de proportiona-liteit, in dit wetsvoorstel aparte bepalingen opgenomen voor kleinecollectieve warmtesystemen. Het (ATR) adviseert om de verplichteaanvraag van een ontheffing door potentiële kleine collectieve warmtesys-temen te vervangen door een bij wet geregelde vrijstelling voor dezesystemen, eventueel aangevuld met een meldingsplicht. De regering heeftdit advies echter niet overgenomen vanwege een aantal bezwaren. Zogeeft de regering aan dat het college per geval moet beoordelen of hetverstrekken van een ontheffing voor een kleine collectieve warmte-systeem leidt tot significant negatieve effecten op de haalbaarheid van deaanleg en exploitatie van de collectieve warmtevoorziening van hetaangewezen warmtebedrijf voor de warmtekavel waarbinnen het gebiedwaar de aanvraag betrekking heeft zich bevindt. Tegelijk geeft de regeringaan te onderschrijven dat potentiële kleine collectieve warmtesystemen zomin mogelijk belemmerd dienen te worden bij het ontplooien vanwarmteactiviteiten. De leden van de commissie vragen de regering inhoeverre met deze werkwijze, waarbij het college per geval moetbeoordelen of er een ontheffing komt, voldoende rechtszekerheid wordtgeboden om een kleine collectieve warmtesysteem te ontwikkelen. Leidtdit niet tot te grote onzekerheid voor de potentie voor dergelijke kleinecollectieve warmtesystemen?In het wetsvoorstel is voorgesteld de exploitatie van een klein collectiefwarmtesysteem alleen mogelijk te maken nadat de gemeente eenontheffing heeft verleend. Zoals in de vraag ook is benoemd, de gemeentezal per geval moeten beoordelen of de aanleg van een klein collectiefwarmtesysteem niet tot gevolg zal hebben dat een aangewezen warmte-bedrijf voor een warmtekavel structureel geen redelijk rendement kanbehalen of de tarieven voor de resterende verbruikers in een warmtekavelsignificant verhoogd zullen moeten worden. Dit leidt niet tot te groteonzekerheid voor warmtebedrijven die kleine collectieve warmtesystemenwillen exploiteren doordat de gemeente een ontheffingsaanvraaguitsluitend kan afwijzen op enkele limitatief in de wetsvoorstelopgesomde afwijzingsgronden (artikel 3.1, zesde en zevende lid,117Kamerstukken II, 2022/23, 30 196, nr. 800.118Kamerstukken II 2024/25, 36 576, nr. 5, paragraaf 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8132 wetsvoorstel). Verder ligt het voor de hand dat de gemeente overleg voertmet alle relevante partijen waaronder potentiële partijen die voornemenszijn om een ontheffingsaanvraag te doen. Deze afstemming kan ook reedseen indicatie vormen of de ontheffingsaanvraag kansrijk is.Wanneer de gemeente niet de mogelijkheid zou hebben om per geval tetoetsen zou dit tot meer onzekerheid leiden bij aangewezen warmtebe-drijven en verbruikers binnen de warmtekavel, omdat dit een groter risicomet zich mee brengt dat een deel van de warmtekavel wordt benut vooreen klein collectief warmtesysteem. Dit kan kostenverhogend werken vooreen aangewezen warmtebedrijf dat in de warmtekavel een collectievewarmtevoorziening exploiteert. De omvang van een warmtekavel isimmers op grond van artikel 2.1, eerste lid, zodanig vastgesteld dat eenwarmtebedrijf binnen de warmtekavel een collectieve warmtevoorzieningop een doelmatige wijze kan aanleggen en exploiteren. De aanleg van eenklein collectief warmtesysteem binnen een warmtekavel kan dezedoelmatigheid in gevaar brengen. Dit kan als gevolg hebben dat de kostenvan verbruikers stijgen en het warmtebedrijf mogelijk niet meer in staatzal zijn om een redelijk rendement te behalen.179.De leden van de D66-fractie vragen de regering nogmaals te reflecterenop de suggestie van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) een perwet geregelde vrijstelling op te nemen voor kleine collectieve warmtesys-temen. Wat vindt de regering van signalen dat de administratieve lastenvan het wetsvoorstel hiermee buitensporig toenemen? Hoe kijkt zijhiernaar in het geval van gebouwgebonden systemen (Energeia,13 november 2024 «Nieuwe warmtewet knelt voor gebouwgebondensystemen»)? Verwacht de regering dat gemeenten voldoende zijntoegerust om de verschillende en mogelijke vele vrijstellingen enaanvragen te kunnen behandelen? Is hierover overleg geweest metgemeenten?Met het wetsvoorstel wordt beoogd de administratieve lasten voor zowelgemeenten, de ACM als ook de warmtebedrijven beperkt te houden.Hierbij is speciale aandacht voor kleine collectieve warmtesystemen,waarbij een balans gevonden moet worden tussen regeldruk en consu-mentenbescherming.In het artikel van Energeia van 13 november 2024 «Nieuwe warmtewetknelt voor gebouwgebonden systemen», wordt gesuggereerd om eenaparte categorie in het wetsvoorstel op te nemen voor systemen diebinnen het gebouw of de perceelgrens blijven. Gesuggereerd wordt datdeze systemen een meldplicht zouden krijgen vergelijkbaar metverhuurders en VvE’s, maar zonder dat een gemeente vervolgens eenontheffing kan eisen, om zo de realisatie van deze systemen te bevor-deren. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft eerder in hetkader van de regeldruktoets een vergelijkbare suggestie gedaan, namelijkeen in de wet geregelde vrijstelling voor kleine collectieve warmtesys-temen. Alhoewel een vrijstelling, of enkel een meldplicht, de administra-tieve lasten beperkt, is in het wetsvoorstel ervoor gekozen om voor deaanleg en exploitatie van een klein collectief warmtesysteem eenontheffing te vereisen. Dit om de regiefunctie van de gemeente tewaarborgen. De ontwikkeling van een klein collectief warmtesysteem kannamelijk als gevolg hebben dat het redelijk rendement van een warmtebe-drijf dat is aangewezen voor een warmtekavel niet meer behaald kanworden. Ook kan de ontwikkeling van een klein collectief warmtesysteemervoor zorgen dat verbruikers die warmte geleverd krijgen binnen dewarmtekavel significant hogere tarieven moeten betalen. Het kabinet vindtdit niet wenselijk. Gemeenten hebben niet aangegeven dat de in hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8133 wetsvoorstel voorgestelde ontheffing voor kleine collectieve warmtesys-temen onwerkbaar is.Een ontheffinghouder is bovendien in het kader van de consumentenbe-scherming gebonden aan minder regels op het gebied van financiëlebekwaamheid, duurzaamheid en leveringszekerheid van warmte dancollectieve warmtevoorzieningen (zie paragraaf 4.1 van de toelichting). Ergeldt dan ook een lichtere vorm van toezicht van de ACM. Of een systeemwel of niet binnen het gebouw of de perceelgrens blijft vanwege het puntvan consumentenbescherming, geen doorslaggevende reden om opkleine collectieve warmtesystemen het regime van verhuurders en VvE’svan toepassing te laten zijn. De uitzonderingen voor verhuurders en VvE’sberusten op het feit dat het hier gaat om VvE’s en verhuurders die zelf eencollectief warmtesysteem (laten) aanleggen en zelf warmte leveren aanhun leden of huurders die niet afkomstig is van een warmtebedrijf en degevolgen van het redelijk rendement en de tarieven van een aangewezenwarmtebedrijf beperkt zijn.In het ontwerpbesluit-Bcw worden nadere keuzes gemaakt over de wijzewaarop invulling dient te worden aan de taken en verplichtingen vanwarmtebedrijven. Ook wordt hier nadere invulling gegeven aan detariefregulering. Over de nadere invulling van het besluit wordt overleggevoerd met de sector, maar ook met gemeenten en de ACM. In dezegesprekken is ook oog voor de regeldruk. Zo staat reeds in het ontwerpbe-sluit voorgeschreven dat er sjablonen zullen worden ontwikkeld, met hetoog op standaardisatie. Dit zal eraan bijdragen dat de regeldruk beperktblijft. In dit kader verwijs het kabinet ook naar de beantwoording vanvraag 129, waar wordt toegelicht hoe wordt gekeken naar de nadereuitwerking van tariefregulering voor kleine collectieve warmtesystemen.14.3. Maatschappelijke dialoog marktordening en bestaandeinitiatieven180.De leden van de commissie lezen dat in de versie die in internetconsul-tatie is gegaan, een andere wijze van marktordening werd voorgesteld. Ditstuitte op fundamentele bezwaren. Vervolgens is een maatschappelijkedialoog gestart met de meest betrokken stakeholders. In paragraaf 20.4van de memorie van toelichting worden vier vragen benoemd die in diemaatschappelijke dialoog met de meest betrokken stakeholders (warmte-bedrijven, gemeenten, provincies, infrastructuurbedrijven (gelieerd aan degereguleerde systeembeheerder van elektriciteit en gas) en het Ministerievan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn gesteld. Vervolgenswordt vermeld dat over de vraag «dient een warmtebedrijf niet, volledigof overwegend publiek te zijn» geen overeenstemming is bereikt. Nog eenalinea verder wordt vervolgens gemeld dat «Gelet op de voorkeur vooreen publieke ordening is besloten nader onderzoek naar de daarvoorgewenste condities te doen». Onduidelijk is echter wie deze voorkeurheeft en waarom. De leden van de commissie vragen of de regering kantoelichten waarom alleen de optie van een publieke ordening is onder-zocht, terwijl juist uit de maatschappelijke dialoog is gebleken dat er geenovereenstemming was op dit punt.In paragraaf 20.4 van de toelichting is toegelicht dat het wetsvoorstel,zoals dat in juni 2020 ter internetconsultatie is voorgelegd en dat uitgingvan een hybride marktordeningsmodel, niet op steun van de medeover-heden en infrastructuurbedrijven kon rekenen. Al begin 2020 was erkortom tussen warmtebedrijven, medeoverheden en infrastructuurbe-drijven geen overeenstemming over de vraag of een warmtebedrijf niet,volledig of overwegend publiek zou moeten zijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8134 Vervolgens heeft het kabinet in de Kamerbrief van 5 juli 2021 aangegevendat het aan een opvolgend kabinet was om over de marktordening eenknoop door te haken. Ter voorbereiding op deze keuze is een maatschap-pelijke dialoog gestart (in de periode na juli 2021) waarin warmtebe-drijven, medeoverheden en infrastructuurbedrijven geparticipeerdhebben. In die periode zijn verschillende varianten voor de marktordeningonderzocht (in paragraaf 15.4 van de toelichting staat een overzichtopgenomen van de voor- en nadelen van verschillende manieren waaropde marktordening kan worden ingericht). Ook in deze maatschappelijkedialoog is echter geen overeenstemming bereikt tussen warmtebedrijven,medeoverheden en infrastructuurbedrijven over de vraag of een warmte-bedrijf niet, volledig of overwegend publiek zou moeten zijn. De medeo-verheden en de infrastructuurbedrijven waren nog steeds voorstander vande publieke marktordening terwijl de warmtebedrijven vonden dat de stapnaar publiek eigendom van het voor een warmtekavel aangewezenwarmtebedrijf verder ging dan nodig was voor de publieke doelen. Metinachtneming van wat is ingebracht door de verschillende partijen in demaatschappelijke dialoog heeft het kabinet hierover een definitieve knoopdoorgehakt in de Kamerbrief van 21 oktober 2022 waarin aangekondigdwerd een publiek meerderheidsbelang verplicht te stellen.119 Devoordelen die het kabinet ziet de keuze voor een publiek meerderheids-belang zijn opgenomen in paragraaf 1.2, onder c, van de toelichting.Met de zinssnede in de toelichting «Gelet op de voorkeur voor eenpublieke ordening» is bedoeld te zeggen dat het kabinet deze voorkeurhad als uitkomst van de maatschappelijke dialoog en dat er gelet op dievoorkeur een aantal onderzoeken zijn verricht waaronder naar de publiekerealisatiekracht.De keuze voor het publiek meerderheidsbelang is naast een aantal reedsgenoemde overwegingen dus ook ten dele ingegeven omdat gemeentenen provincies dit nodig achten voor het draagvlak in de warmtetransitie.Indien de gemeente besluit om in een wijk een collectieve warmtevoor-ziening aan te leggen wordt er ingegrepen in de huidige energievoor-ziening van burgers. Terwijl burgers in de huidige situatie nog dekeuzevrijheid hebben tussen verschillende leveranciers van gas enverschillende warmteafgiftesystemen, worden zij in die situatie bewogenover te stappen naar een monopolist waarvan de tarieven wordengereguleerd. Aangezien met het publiek meerderheidsbelang een publiekepartij de koers van het warmtebedrijf van binnenuit kan bepalen, rekenengemeenten erop dat burgers meer vertrouwen zullen hebben in deborging van hun belangen bij het warmtebedrijf. Omdat burgers in ditwetsvoorstel de keuzevrijheid krijgen om al dan niet aan te sluiten op eencollectieve warmtevoorziening, is dit vertrouwen cruciaal voor debereidheid om aan te sluiten op een collectieve warmtevoorziening. Dezebereidheid is nodig om de gewenste opschaling van collectieve warmte-voorzieningen te realiseren in lijn met de doelstellingen voor collectievewarmte. Naast het publiek meerderheidsbelang zijn verschillende anderealternatieven onderzocht. Zie verder ook het antwoord op vraag 48 enparagrafen 15.4 en 15.5 van de toelichting.14.4. Uitvoerings- en handhavingstoets ACM181.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om nader toe telichten waarom er niet voor gekozen is om gebruikers in het geval van eensurséance van betaling of faillissement van het warmtebedrijf meerzekerheid te bieden door te verplichten dat de voorwaarden voor de119Kamerstukken II 2022/23, 30 196, nr. 800.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8135 klanten ongewijzigd blijven, zeker voor de eerste drie jaar na aansluiting.Waarom vindt de regering bijvoorbeeld een fonds waaruit mogelijkefinanciële nadelen van verbruikers bij een surséance of faillissementgecompenseerd kunnen worden geen goed idee, terwijl de regering nuwel kiest voor een vereveningsfonds voor warmtebedrijven?Ervan uitgaande dat collectieve warmte op zich nog altijd een goede optieis voor de verbruikers die zijn aangesloten op een collectief warmte-systeem van een failliet warmtebedrijf bestaan er twee mogelijkheden.1.De curator van het failliete warmtebedrijf vindt een geschikte partij diehet collectieve warmtesysteem wil overnemen. In dat geval zal deaanwijzing of ontheffing kunnen worden overgedragen aan het nieuwewarmtebedrijf en zal daarbij ook de overeenkomst en de overeengeko-men prijzen in stand blijven. Het nieuw aangewezen warmtebedrijf zetde levering dan voort met behoud van de leveringsovereenkomstendie het overdragende warmtebedrijf met zijn verbruikers had afgeslo-ten. Verbruikers ondervinden dan geen nadeel.2.De curator vindt geen geschikte partij die bereid is het warmtebedrijfover te nemen. Dit kan het geval zijn indien de opbrengst uit deverkoop van warmte geen rendabele businesscase mogelijk maakt. Ineen dergelijke situatie zal de gemeente op zoek moet naar een nieuwaan te wijzen warmtebedrijf.Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is bezien of in het onder punt2 benoemde geval het gewenst is om een met een opslag op de tarievente voeden fonds, waaruit benadeelde verbruikers (tijdelijk) gecompen-seerd zouden kunnen worden, in te richten. Belangrijkste probleemdaarbij was dat het vrijwel niet in te schatten is wat de omvang van hetfonds zou moeten zijn en daarmee hoe hoog de opslag op de tarieven.Daarnaast zou daarbij het nadeel zijn dat verbruikers die tot het faillis-sement hebben geprofiteerd van lage tarieven die mogelijk hebbenbijgedragen aan het faillissement, dan nog een tijd zouden kunnen blijvenprofiteren van deze tarieven, terwijl andere verbruikers die wellicht hogeretarieven betalen daar dan een bijdrage aan zouden moeten leveren. Ook ishet nadeel dat met een dergelijk fonds als achtervang warmtebedrijvenmogelijk onnodige financiële risico’s nemen. Om deze reden is er voorgekozen bij nota van wijziging in het wetsvoorstel te voorzien in eenbevoegdheid voor de curator van het failliete warmtebedrijf in dezesituatie van de ACM een vergoeding te vragen om te kunnen blijvenleveren aan de verbruikers. In de situatie dat door de gemeente geenander geschikt warmtebedrijf wordt gevonden die de warmtelevering kanovernemen, wordt geregeld dat verbruikers moeten worden geïnformeerddat de warmtelevering wordt beëindigd. Verbruikers krijgen dan degelegenheid binnen een redelijke termijn over te stappen naar eenalternatieve warmtevoorziening, voordat de aanwijzing van het faillietewarmtebedrijf wordt ingetrokken.II ARTIKELENArtikel 2.1182.De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat een duidelijkekeuze is gemaakt voor een kavelbenadering. Dat vinden deze leden deelsbegrijpelijk vanuit de wens om warmtenetten grootschalig en gericht uitte rollen. Tegelijkertijd constateren zij dat daarbij de grip vanuitgemeenten deels verloren lijkt te gaan. Klopt het dat gemeenten een kavelmoeten toewijzen aan de eerste partij die zich meldt, zonder eisen temogen stellen over de gebruikte techniek, de tarieven, de bronnen, dekoudevoorziening of over wensen inzake opslag, zoals TNO suggereert?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8136 Klopt het dat de mogelijkheden om een eenmaal aangewezen kavel aan tepassen beperkt zijn, inclusief het verbinden of uitbreiden van kavels? Zoja, wat zijn hiervoor de redenen?In dit verslag is een aantal vragen gesteld (waaronder ook de vragen 100,101, 140 en 141) die gaan over de mogelijkheden die een gemeente heeftom te sturen op de wijze waarop door warmtebedrijven invulling wordtgegeven aan de warmtetransitie, en dan met name ten aanzien van degebruikte technieken, de tarieven, warmtebronnen en het bredereenergiesysteem. In het antwoord op vraag 100 is een meer uitputtendantwoord geven op de vraag op welke wijze gemeenten kunnen sturen opde ontwikkeling van collectieve warmtesystemen. Uit dat antwoord blijktdat gemeenten kunnen sturen door vaststelling van de warmtekavel, deaanwijzing van het warmtebedrijf voor dat warmtekavel en de instemmingmet het uitgewerkt kavelplan. Ook hebben gemeenten de mogelijkheid dewarmtekavel te vergroten, verkleinen of samen te voegen op grond vanartikel 2.8. Deze sturingsmogelijkheden zijn van belang omdat dewarmtemarkt een complexe markt is, die grotendeels nog tot stand moetkomen. Dit vergt dat gemeenten kunnen inspelen op ontwikkelingen. Metdit wetsvoorstel is beoogd partijen taken en bevoegdheden te geven diepassen bij hun expertise en verantwoordelijkheden en hen instaat stelt inte spelen op veranderende omstandigheden en een dynamische groei vanwarmtenetten te bevorderen.In dit verslag is tevens een aantal vragen gesteld (de vragen 100 en 141)die gaan over de keuze voor de «eerst-komt-eerst-maalt» systematiek bijde aanwijzing van een warmtebedrijf met een publiek meerderheids-belang of een warmtegemeenschap (artikel 2.5). In de beantwoording vanvraag 100 wordt tevens ingegaan op de keuze voor een dergelijkesystematiek.Artikel 2.2De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn in dit licht blij met de keuzevoor de publieke route. Publieke partijen kunnen namelijk goedkoperfinancieren en accepteren doorgaans een langere terugverdientijd. Diefactoren kunnen leiden tot een betere business case voor zowel hetwarmtebedrijf als de consument.Bovendien zorgt de publieke route voor betere borging van publiekebelangen, faciliteert het een betere en directe afstemming tussenbestuurlijke keuzes in de warmtetransitie en de bedrijfsvoering vanwarmtebedrijven, en versterkt het het draagvlak voor collectieve warmte,terwijl bij een private route publieke belangen met regulering en toezichtslechts beperkt afdwingbaar zijn.Het kabinet onderschrijft dat de keuze voor een verplicht publiek meerder-heidsbelang maatschappelijke voordelen kan hebben ten aanzien van definanciering van warmtenetten, waardoor de kosten van een warmtebe-drijf met een publiek meerderheidsbelang hierdoor uiteindelijk lager uitkunnen vallen in plaats van hoger. Het is bijvoorbeeld aannemelijker dateen warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang genoegen kannemen met een lager rendement. Ook wordt aangenomen dat in sommigesituaties warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang tegenlagere rente kapitaal kunnen aantrekken en daarmee de kapitaallastenkunnen drukken.Verder is de verwachting van het kabinet inderdaad dat het voorschrijvenvan het publiek meerderheidsbelang bijdraagt aan een betere borging vanpublieke belangen. Er zal naar verwachting een sterke democratischeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8137 controle zijn op de invulling van het aandeelhouderschap, waardoorgeborgd wordt dat publieke aandeelhouders de publieke belangen in hetoog hebben en niet bijvoorbeeld meer gewicht toekent aan commerciëlebelangen. Wanneer een gemeente aandeelhouder is van een warmtebe-drijf kunnen gemeenten, zowel door aandeelhouderschap in warmtebe-drijven als via beleidsinstrumentarium, sturen op de realisatie vancollectieve warmtevoorzieningen. Dit leidt, zoals de leden van de fractieook stellen, tot betere en directe afstemming tussen bestuurlijke keuzes inde warmtetransitie en de bedrijfsvoering van warmtebedrijven. Verder isalleen regulering en toezicht achteraf, zoals aangegeven, onvoldoende omeffectief de publieke belangen te borgen. Door de grote heterogeniteit enhet grote aantal collectieve warmtesystemen slaagt de toezichthouder erbeperkt in enkel door toezicht en handhaving gewenst gedrag af tedwingen. Problemen zullen daardoor vaak pas worden opgelost nadat zeal zijn ontstaan. Tot slot hebben gemeenten duidelijk aangegeven dat eenpubliek meerderheidsbelang noodzakelijk is voor het draagvlak in dewarmtetransitie. Dit wordt ondersteund door onderzoek van het PBL (ziedaarvoor ook de beantwoording van vraag 10). Een hybride marktorde-ningsmodel, waarbij ook volledig private warmtebedrijven kunnenworden aangewezen, zal het draagvlak voor de energietransitie daaromniet ten goede komen. Zie ook het antwoord op vraag 48.Artikel 2.12183.De leden van de SGP-fractie constateren dat artikel 2.12 een takenpakketvaststelt dat een warmtebedrijf «uitsluitend» mag verrichten. Deze ledenhoren graag wat dit betekent voor activiteiten gerelateerd aan het runnenvan een collectieve warmtevoorziening, zoals het opwekken van elektri-citeit voor de warmtevoorziening en de verkoop van de stroom die nietnodig is voor de eigen warmtevoorziening, en het verzorgen van koeling.Voorziet het wetsvoorstel in voldoende speelruimte hiervoor?Een warmtebedrijf heeft de ruimte om naast zijn taken ook andereactiviteiten te verrichten. In artikel 2.12 staat dat aangewezen warmtebe-drijven uitsluitend tot taak hebben om binnen het gebied van de warmte-kavel waarvoor een uitgewerkt kavelplan is opgesteld de genoemde zakenuit te voeren. Hiermee wordt bedoeld dat aangewezen warmtebedrijvenvoor dat gebied niet tot andere taken verplicht kunnen worden dan die inartikel 2.12 zijn opgenomen. Hiermee is niet voorgesteld te regelen dat hetwarmtebedrijf naast deze taken geen andere activiteiten mag verrichten.De levering en handel, alsmede de productie van elektriciteit anders danvoor zelfgebruik of het veiligstellen van de leveringszekerheid is overigensvoor infrastructuurbedrijven niet toegestaan (zie artikel 12.22, onderdeelB) omdat infrastructuurbedrijven groepsmaatschappijen zijn van detransmissie- en distributiesysteembeheerders gas en elektriciteit. Zie ookhet antwoord op vraag 103.Artikel 2.15184.De leden van de D66-fractie lezen dat artikel 2.15 het aangewezenwarmtebedrijf ook verantwoordelijk is voor het type afleverset dat wordtgeplaatst. Is de regering het met deze leden eens dat dit de keuzevrijheidvan de consument beperkt en de monopoliepositie van het warmtebedrijfversterkt? Is de regering bereid de consument hier meer keuze in te geventen behoeve van innovatie, aanvullende verduurzaming of het drukkenvan kosten?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8138 In paragraaf 3.6, onder h, van de toelichting is ingegaan op de voor- ennadelen van het vrijgeven van de markt voor afleversets. Voordeel van hetvrijgeven van de markt is dat concurrentie een prijsdrukkend effect zoukunnen hebben. Dit kan met tariefregulering echter ook worden bereikt.Een nadeel van vrijgeven voor de markt voor afleversets is dat individueleeigenaren onvoldoende geprikkeld zullen worden om de afleverset op eenzo optimaal mogelijke manier in te regelen. Dit kan leiden tot groterewarmteverliezen dan nodig. Zie voor de beantwoording van deze vraagook het antwoord op vraag 105.Artikel 2.24185.De leden van de D66-fractie lezen dat de periode waarover een warmtebe-drijf minimale en maximale tarieven kan rekenen zoals gecommuniceerdaan de (nieuw) aangeslotene in het wetsvoorstel drie jaar is. Zij begrijpendat dit eerder vijf jaar was. Kan de regering toelichten waarom dezeperiode is verkleind? Acht zij dit een voldoende voor een consument omeen berekende (risico)inschatting te maken voor een warmtenet?Met het verkorten van de termijn van 5 jaar naar 3 jaar is getrachttegemoet te komen aan de wens van consumenten, waarbij geprobeerd iseen balans te vinden tussen de wens van de consumenten te allen tijdehun overeenkomst te kunnen opzeggen conform het algemene consu-mentenrecht en de behoefte van een aangewezen warmtebedrijfvoldoende zekerheid te hebben om te kunnen investeren in een collec-tieve warmtevoorziening. Als alle verbruikers te allen tijde kunnenopzeggen, leidt dit tot een te grote onzekerheid voor warmtebedrijven,hetgeen de investeringsbereidheid en daarmee de warmtetransitiebelemmert. Met een verplichte aansluitingstermijn van drie jaar hebbende warmtebedrijven de zekerheid dat zij in ieder geval een deel van huninvesteringen kunnen terugverdienen. Bovendien hebben verbruikers dande tijd om aan de collectieve warmtevoorziening te wennen en heeft hetwarmtebedrijf voldoende gelegenheid om de verbruikers de aantrekke-lijkheid ervan te laten inzien. Door te kiezen voor een periode van drie jaaris getracht hier een balans tussen te vinden. Zie ook paragraaf 20.1 van detoelichting.186.De leden van de D66-fractie vragen de regering of zij bereid is eeninformatieverplichting aan warmtebedrijven op te nemen in artikel 2.24over het tarief dat op dat moment geldt voor het (al dan niet definitief)afsluiten van warmte, bij het doen van een aanbod.De leden vragen naar een informatieplicht voor de afsluitvergoeding, dezeis reeds in het wetsvoorstel opgenomen. Na drie jaar kan de gebouwei-genaar, op verzoek, tegen betaling van een afsluitvergoeding wordenafgesloten van de collectieve warmtevoorziening (artikel 2.29). Hetwarmtebedrijf mag hiervoor een door de ACM vastgesteld afsluittarief inrekening brengen. Het afsluittarief zal kostengebaseerd zijn en dewerkelijke kosten van het verwijderen van de aansluiting reflecteren. Deafsluittarieven maken deel uit van de tarieven van de te leveren goederenen diensten in verband met de levering van warmte (artikel 7.1,tweede lid, onder e) en (artikel 7.15, tweede lid, onder e). De op datmoment geldende tarieven voor afsluiting moeten dus ook bij deleveringsovereenkomst door het warmtebedrijf bekend worden gemaakt.Bij een nieuw aan te leggen collectieve warmtevoorziening zal hetwarmtebedrijf de verbruiker moeten informeren over de minimale enmaximale tarieven die kunnen worden berekend op grond van dedaadwerkelijk verwachte afsluitkosten (artikel 2.24, tweede lid).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8139 187.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering waarom ze heeftgekozen om het aangewezen warmtebedrijf bij een aanbod te verplichteninformatie te verstrekken over de minimale en maximale tarieven die hetbedrijf in de eerste drie jaar in rekening kan brengen, en bijvoorbeeld nietover de tarieven van de eerste vijf jaar, zoals in de versie van hetwetsvoorstel uit de internetconsultatie stond. Waarom heeft de regeringuiteindelijk niet voor deze langere aanvangsperiode gekozen, ook als dezein lijn blijft met de termijn waarna de gebruiker het contract magopzeggen?Getracht is om een balans te vinden tussen consumentenbescherming enzekerheid richting het aangewezen warmtebedrijf dat deze zijn investeringkan terugverdienen. Zie voor de beantwoording van deze vraag ook hetantwoord op vraag 185.Artikel 2.25188.De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het aangewezen warmtebe-drijf de termijn aangeeft waarbinnen de gebouweigenaar de tijd heeft omte kennen te geven het aanbod niet te aanvaarden. Kan de regeringspecificeren aan welke termijn ze hierbij denkt? Waarom heeft regeringbesloten niet een termijn in de wet vast te leggen?De gebouweigenaar zal met het wetsvoorstel een ruime termijn krijgenwaarbinnen hij kan aangeven niet aangesloten te willen worden op decollectieve warmtevoorziening en gebruik wil maken van de opt-out. Bijhet vaststellen van deze termijn zal rekening worden gehouden met de tijddie verschillende type gebouweigenaren, zoals VvE’s, verhuurders enindividuele woningeigenaren, nodig hebben om een besluit te kunnennemen. Het ligt in de rede dat deze termijn eerder enkele maanden danenkele weken zal betreffen. Er is voor gekozen om dit uit te werken in eenministeriële regeling, omdat dit de flexibiliteit geeft om de termijnmakkelijker aan te passen als uit de praktijk blijkt dat dit wenselijk is. Dekeuze van een gebouweigenaar om al dan niet op een collectievewarmtevoorziening aangesloten te willen worden of dat hij kiest voor eenalternatief vergt namelijk reflectie. Er is voor gekozen om dit uit te werkenin een ministeriële regeling, omdat dit de flexibiliteit geeft om de termijnmakkelijker aan te passen als uit de praktijk blijkt dat dit wenselijk is.Artikel 12.1189.De leden van de commissie constateren dat de in het artikelsgewijze deelvan memorie van toelichting slechts wordt aangegeven wanneer de wetwordt geëvalueerd. Deze leden vragen inzichtelijk te maken op welke wijzede monitoring van de wet gaat plaatsvinden en welke indicatoren gebruiktgaan worden voor de evaluatie. Kan de regering daarbij aangeven opwelke succesfactoren geëvalueerd zal worden? Kan de regering ookingaan op de vraag of zij het instrument van de invoeringstoets in hetgeval van onderhavig wetsvoorstel nuttig acht om op relatief korte termijneen beeld te krijgen van de ervaringen en waar nodig te kunnen bijsturen?Artikel 12.1 bevat twee evaluatiebepalingen. Allereerst zal er binnenvijf jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatieverslagnaar de Staten-Generaal worden gestuurd waarin onderzocht is ofzeven jaar na inwerkingtreding van dit artikel voldoende warmtebedrijvenmet een publiek meerderheidsbelang of warmtegemeenschappenbeschikbaar zijn. Indien nodig kan de ingroeiperiode nog met maximaalTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8140 drie jaar worden verlengd. Het tweede lid schrijft voor dat binnen zevenjaar er een evaluatieverslag over de doeltreffendheid en effecten van dezewet in de praktijk naar de Staten-Generaal wordt verzonden. Het gaat hierom een evaluatie van de gehele wet. Daarbij zal in ieder geval gekeken zalworden naar de kernonderdelen van het wetsvoorstel, zoals die inparagraaf 1.2 van de toelichting is geschetst.Waar het gaat om de evaluatie die is opgenomen in artikel 12.1, eerste lid,geldt dat een ex-post evaluatie plaats zal vinden. Hierbij wordt alsbelangrijkste indicator, zoals aangegeven, genomen of er voldoendewarmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang of warmtege-meenschappen zijn en in welke tempo zij in staat zijn om nieuweaansluitingen te realiseren. Door deze informatie te extrapoleren kanworden bepaald of dat voldoende is om de doelstellingen van dewarmtetransitie te behalen. Indien uit de evaluatie blijkt dat er nogonvoldoende warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelangbeschikbaar zijn, kan op grond van artikel 2.6, derde lid, de ingroeiperiodevan 7 jaar verlengd worden met een periode van 3 jaar. Ook voor deevaluatie als bedoeld in artikel 12.1, tweede lid, is het voornemen om eenex-post evaluatie uit te voeren. Hierbij zal worden gekeken in hoeverre hetwetsvoorstel voldoende bijdraagt aan de beoogde doelen uit hetwetsvoorstel. Met het wetsvoorstel worden de volgende doelen beoogd:het vergroten van publieke sturing op (realisatie en exploitatie van)collectieve warmte, daar waar dat de gewenste verduurzamingsstrategieis voor de gebouwde omgeving, het ontwikkelen van collectieve warmtedie geen broeikasgassen meer uitstoot in 2050, de aanscherping van deconsumentenbescherming en betere borging van de leveringszekerheidvan collectieve warmte en de introductie van transparante en kostengeba-seerde tariefregulering voor de gebonden verbruikers van collectievewarmte (zie paragraaf 1 van de toelichting). Bezien zal worden wat degerealiseerde effecten van het uitgevoerde voorstel zijn geweest en deefficiëntie hiervan. Het ligt voor de hand om hier een extern onderzoeks-bureau bij te betrekken.Het uitvoeren van een invoeringstoets acht het kabinet te vroeg, omdat deverwachting is dat beoogde doelen van het wetsvoorstel na een jaar nogmet onvoldoende zekerheid getoetst kunnen worden. Naar verwachting isdat moment pas aan de orde als de evaluatie, bedoeld in artikel 12.1,tweede lid, uitgevoerd zal worden. Ten aanzien van de marktordeninggeldt immers dat gemeenten enige tijd nodig zullen hebben om eenwarmtekavel vast te stellen en een warmtebedrijf aan te wijzen. Voor watbetreft de tariefregulering wordt voorzien dat fase 2 van de tariefregu-lering naar verwachting twee tot vier jaar na inwerkingtreding van de wetvan kracht worden. De duurzaamheidsnorm zal een steeds hogerambitieniveau krijgen naar mate de tijd vordert en tot slot zal hetleveringszekerheidsinstrumentarium alleen worden ingezet indien daartoeeen noodzaak bestaat. Naar verwachting zou om die reden een invoe-ringstoets pas op een moment plaats kunnen vinden als de evaluatie,bedoeld in artikel 12.1, tweede lid, ook al dient te worden uitgevoerd.Wanneer een invoeringstoets pas dan wordt uitgevoerd, voegt het nietveel meer toe.190.De leden van de SGP-fractie merken op dat de termijn voor evaluatie vande wet zeven jaar is. Dat is relatief lang. Deze leden willen erop wijzen dater nieuwe ontwikkelingen zijn die kunnen vragen om aanpassing van dewet, zoals de vijfde generatie warmtenetten (zeer lage temperatuurwarmte- en koudenetten) die een andere systematiek kennen dan dehuidige warmtenetten en niet goed passen binnen het voorliggendewetsvoorstel. Is de regering bereid de evaluatie naar voren te halen?Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8141 In artikel 12.1, tweede lid, is een uiterlijke evaluatietermijn van zeven jaarvoorgesteld omdat naar verwachting dan pas duidelijk is of de kernonder-delen van het wetsvoorstel doeltreffend zijn. Zo zullen gemeenten binneneen jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel de bestaande warmte-bedrijven op grond van het overgangsrecht aangewezen moeten hebbenvoor een warmtekavel (zie artikel 12.2). Pas daarna kunnen bestaandewarmtebedrijven en gemeenten ervaring op doen met de bevoegdhedenen verplichtingen op grond van dit wetsvoorstel. Ook kostengebaseerdetariefregulering zal naar verwachting twee tot vier jaar na inwerking-treding van de wet van kracht worden. Gelet hierop is gekozen voor eenlangere evaluatietermijn dan vijf jaar.Wat betreft de vijfde generatie warmtenetten kan worden opgemerkt dathet wetsvoorstel techniekneutraal is opgesteld en ruimte biedt voor eeneventuele opschaling van bijvoorbeeld vijfde generatie warmtenetten.Gelet op het voorgaande ziet het kabinet geen reden om de evaluatie-termijn van zeven jaar in te korten. Mocht na inwerkingtreding van hetwetsvoorstel blijken dat bepaalde regels tot problemen leiden zal hetkabinet voorstellen de wet te wijzigen indien dat noodzakelijk is.De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.Th.M. HermansTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 576, nr. 8142